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Décision

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[Texte de la décision]

Section des affaires sociales

En matière d'indemnisation

 

 

Date : 20 décembre 2016

Référence neutre : 2016 QCTAQ 12737

Dossiers : SAS-Q-193577-1307 / SAS-Q-195521-1310 / SAS-Q-207841-1503

Devant les juges administratifs :

ROBERT LESSARD

ANDRÉE DUCHARME

 

SOCIÉTÉ DE L'ASSURANCE AUTOMOBILE DU QUÉBEC

Partie requérante

c.

M… L…

Partie intimée

 


DÉCISION

Requête en révision suivant l'article 154 L.J.A.




[1]          Dans une requête présentée le 24 mars 2016, la Société de l’assurance automobile du Québec (la Société) demande au Tribunal de réviser et révoquer la décision qu’il (TAQ-1) a rendue le 5 février 2016[1] à l’endroit de l’intimé-requérant (monsieur).

[2]          Cette décision annule la décision en révision rendue par la Société le 8 juillet 2013 et rétablit celle qui a été rendue le 3 juillet 2013, au motif que « le réviseur de la Société n’est pas habilité, en vertu de l’article 83.44.1 de la Loi, à reconsidérer sa décision. »

[3]          La Société soutient notamment que la décision contestée du Tribunal comporte des erreurs de droit, et qu’elle est déraisonnable et incohérente quant au litige relatif au pouvoir du réviseur de reconsidérer sa décision, d’où les vices de fond de nature à l’invalider et justifiant le Tribunal d’intervenir en application de l’article 154 de la Loi sur la justice administrative[2] (la LJA).

[4]          Après avoir établi les faits, notamment en ce qui a trait aux revenus et au statut d’emploi de monsieur lors de sa rechute, la Société fait valoir que la Loi sur l’assurance automobile[3] (la LAA) est « rémédiatrice » et « à caractère social », et que ces questions constituent des éléments essentiels au sens du paragraphe 1̊ de l’article 83.44.1 permettant au réviseur de reconsidérer sa première décision.

[5]          Elle reproche notamment à TAQ-1 les erreurs suivantes :

Ø  TAQ-1 interprète de façon manifestement déraisonnable la portée d’une modification apportée en 1992 à l’article 83.44.1 de la LAA. Il va ainsi à l’encontre de tous les principes d’interprétation des lois et commet une erreur de droit;

La Société fait valoir à cet égard que le législateur ne parle pas pour rien dire et qu’en soustrayant l’expression « rendue en première instance » de l’article 83.4.1 de la Loi, il confirme qu’il ne veut plus limiter le pouvoir de reconsidération aux seules décisions de première instance.

Ø  TAQ-1 interprète de façon inexacte les conditions préalables à la reconsidération, lorsqu’il confond la décision en révision et la décision de l’agent, laissant ainsi place à un vide juridique;

Ø  TAQ-1 fait ainsi erreur lorsqu’il considère que la Société n’a pas le pouvoir, qui lui est pourtant reconnu par la LAA, de reconsidérer des décisions en révision, du seul fait que par inadvertance, le règlement de 2012 ne fait plus référence au réviseur à l’article 83.44.1.

La Société fait notamment valoir à cet égard que « lorsque l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire est confié à une autorité administrative, on peut supposer que les mesures nécessaires seront prises par les fonctionnaires responsables et non par l’autorité administrative elle-même ». Il s’agit en l’instance du réviseur qui demeure investi pour ce faire, aux termes des pouvoirs généraux dévolus à la Société par application de l’article 83.41 de la LAA.

Ø  TAQ-1 conclut de façon erronée que les termes « …ou un recours formé devant le Tribunal administratif du Québec… » ne s’appliquent qu’aux décisions conjointes CSST-IVAC/SAAQ, dont les dispositions législatives afférentes se retrouvent dans un autre chapitre de la Loi, de même qu’aux décisions de l’agent à la suite du retard du réviseur à rendre sa décision dans le délai qui lui est imparti;

La Société fait valoir à cet égard que ces dispositions n’ont été introduites dans la LAA qu’à compter du 1er août 1985, soit deux ans après l’introduction dans la Loi de l’article 68.1, qui est à la base de la notion de « tant que la décision entachée d’erreur n’a pas été inscrite en révision ou en appel ».

Ø  TAQ-1 réfère de façon fautive à la notion du functus officio au motif d’une part, que « cette règle ne s’applique pas à une décision administrative », et d’autre part, que « cette règle est limitée par les habilitations expresses que l’on retrouve tant dans la LAA qu’à l’article 154 de la LJA »;

Ø  TAQ-1 fait une analyse fautive de la pertinence de la décision N. C.[4] alors que les pouvoirs dévolus à la Société par l’article 83.44.1 sont demeurés pratiquement inchangés, malgré les diverses rédactions du Règlement sur les délégations de pouvoirs de la Société de l’assurance automobile du Québec[5] (le Règlement).

[6]          Pour sa part, monsieur soutient que :

Ø  le litige opposant les parties en l’instance est relatif à l’interprétation que fait TAQ-1 des dispositions législatives et réglementaires touchant le droit de reconsidération de la Société;

Ø  la décision de TAQ-1 ne comporte pas d’erreur grossière dans l’application du droit à cet égard;

Ø  l’article 83.44.1 est un article de principe accordant à la Société le pouvoir de reconsidérer une décision, mais ce pouvoir n’est opérationnel que si une délégation de pouvoir spécifique autorise quelqu’un à le faire pour elle;

Ø  le réviseur n’étant pas compris parmi les personnes autorisées à le faire dans l’Annexe 1 du Règlement en vigueur pendant la période pertinente en l’instance, soit la période de 2012 à 2015, il n’avait pas ce pouvoir de reconsidération; et

Ø  cette omission n’a pas été faite par mégarde, comme le prétend l’avocat de la Société, mais si c’est le cas, cette dernière doit en assumer les conséquences.

[7]          Après avoir entendu la preuve et l’argument des parties, le Tribunal estime qu’il doit intervenir en l’instance.

[8]          Les motifs en sont les suivants.

[9]          L’article 83.44.1 de la LAA dispose :

« 83.44.1. Tant qu’une demande de révision n’a pas été présentée ou un recours formé devant le Tribunal administratif du Québec à l’égard d’une décision, la Société peut, de sa propre initiative ou à la demande d’une personne intéressée, reconsidérer cette décision:

 si celle-ci a été rendue avant que soit connu un fait essentiel ou a été fondée sur une erreur relative à un tel fait;

 si celle-ci est entachée d’un vice de fond ou de procédure de nature à l’invalider;

 si celle-ci est entachée d’une erreur d’écriture, de calcul ou de toute autre erreur de forme.

Cette nouvelle décision remplace la décision initiale qui cesse d’avoir effet et les dispositions de la section II s’appliquent selon le cas. »

[10]       L’article 154 de la LJA dispose notamment pour sa part :

« 154. Le Tribunal peut, sur demande, réviser ou révoquer toute décision qu’il a rendue:

[…]

 lorsqu’un vice de fond ou de procédure est de nature à invalider la décision.

[…] »

[11]       Comme toute décision du Tribunal est finale et sans appel, et qu’il y a lieu de tenir compte de la stabilité des décisions, tout recours en vertu de cette disposition législative revêt un caractère d’exception et doit être traitée avec prudence.

[12]       Il ne doit pas constituer un appel déguisé de la décision contestée.

[13]       De même ne doit-il pas être l’occasion pour la présente formation d’émettre une opinion différente et de substituer ainsi sa propre interprétation des faits et du droit à celle de TAQ-1, à moins d’une erreur grave et manifeste de la part de ce dernier qui soit de nature à invalider la conclusion à laquelle il arrive.

[14]       Il convient à cet égard de rappeler certains de propos de la juge Dominique Bélanger de la Cour d’appel du Québec dans l’arrêt Moreau[6].

[15]       La juge cite d’abord le juge Fish :

« [43]     L’opinion convaincante du juge Fish mérite d’être rappelée :

[45] This view of the matter appears to me to be entirely consistent with the legislator's stated objective: "to affirm the specific character of administrative justice, to ensure its quality, promptness and accessibility and to safeguard the fundamental rights of citizens".

[46] And I find it inconsistent with these values to subordinate the finality of a "valid" determination by the Tribunal, in "proceedings brought against an administrative authority", to further contestation by the state in the hope that another panel of the same Tribunal might have decided otherwise. 

[47] Of this I am above all else convinced:  Section 154(3) of the ARAJ was not intended to empower one panel of the TAQ to revoke or revise the decision of another panel of the TAQ simply because it takes a different view of the facts, the relevant statutory provisions, or the applicable regulations.

[48] The second panel may only intervene where it can identify a fatal error in the impugned earlier decision.  By the very terms of the provision, the error must, on account of its significance, be "of a nature likely to invalidate the decision", within the meaning of section 154(3). 

[49] And I would ascribe to the verb "invalidate", in this context, the meaning given to its corresponding adjective by the Canadian Oxford Dictionary:

invalid  1. not officially acceptable or usable, esp. having no legal force. 2. not true or logical; not supported by reasoning (an invalid argument).

[50] In short, section 154(3) does not provide for an appeal to the second panel against findings of law or fact by the first.  On the contrary, it permits the revocation or review by the Tribunal of its own earlier decision not because it took a different though sustainable view of the facts or the law, but because its conclusions rest on an unsustainable finding in either regard.

[51] Accordingly, the Tribunal commits a reviewable error when it revokes or reviews one of its earlier decisions merely because it disagrees with its findings of fact, its interpretation of a statute or regulation, its reasoning or even its conclusions.  Where there is room on any of these matters for more than one reasonable opinion, it is the first not the last that prevails.

(Soulignements dans l’original) »

[16]       Elle cite d’autres extraits de décisions, dont les propos suivants du Juge Rothman.

« [46]     En 1996, le juge Rothman, dans l’affaire Épiciers unis Métro-Richelieu23, a avancé l’une des premières définitions, depuis ce temps reprise constamment :

The Act does not define the meaning of the term «vice de fond» used in Sec. 37. The English version of Sec. 37 uses the expression «substantive....defect». In context, I believe that the defect, to constitute a «vice de fond», must be more than merely «substantive». It must be serious and fundamental. This interpretation is supported by the requirement that the «vice de fond» must be «... de nature à invalider la décision». A mere substantive or procedural defect in a previous decision by the Régie would not, in my view, be sufficient to justify review underSec. 37. A simple error of fact or of law is not necessarily a «vice de fond». The defect, to justify review, must be sufficiently fundamental and serious to be of a nature to invalidate the decision.24

(Accentuation prononcée)

________________________

23 Épiciers unis Métro-Richelieu inc. c. Régie des alcools, des courses et des jeux, [1996] R.J.Q. 608, 613-614.

24 Ibid., 14 et 15. »

[17]           Elle conclut :

« On voit donc que la gravité, l’évidence et le caractère déterminant d’une erreur sont des traits distinctifs susceptibles d’en faire «un vice de fond de nature à invalider [une] décision».

[51]      En ce qui concerne la raison d’être de la révision pour un vice de fond de cet ordre, la jurisprudence est univoque. Il s’agit de rectifier les erreurs présentant les caractéristiques qui viennent d’être décrites. Il ne saurait s’agir de substituer à une première opinion ou interprétation des faits ou du droit une seconde opinion ni plus ni moins défendable que la première. Intervenir en révision pour ce motif commande la réformation de la décision par la Cour supérieure car le tribunal administratif «commits a reviewable error when it revokes or reviews one of its earlier decisions merely because it disagrees with its findings of fact, its interpretation of a statute or regulation, its reasoning or even its conclusions».  L’interprétation d’un texte législatif «ne conduit pas nécessairement au dégagement d’une solution unique» mais, comme «il appartient d’abord aux premiers décideurs spécialisés d’interpréter» un texte, c’est leur interprétation qui, toutes choses égales d’ailleurs, doit prévaloir. Saisi d’une demande de révision pour cause de vice de fond, le tribunal administratif doit se garder de confondre cette question précise avec celle dont était saisie la première formation (en d’autres termes, il importe qu’il s’abstienne d’intervenir s’il ne peut d’abord établir l’existence d’une erreur manifeste et déterminante dans la première décision).  Enfin, le recours en révision «ne doit […] pas être un appel sur la base des mêmes faits» : il s’en distingue notamment parce que seule l’erreur manifeste de fait ou de droit habilite la seconde formation à se prononcer sur le fond, et parce qu’une partie ne peut «ajouter de nouveaux arguments» au stade de la révision.

(Références omises et accentuation prononcée) »

[18]       En l’instance, TAQ-1 fonde essentiellement sa conclusion, relativement au pouvoir de reconsidération de la Société, sur deux éléments, savoir d’une part sur son examen de l’historique législatif qu’il expose de l’article 83.44.1 de la LAA jusqu’au texte en vigueur en 1990, et d’autre part sur une analyse littérale du texte présentement en vigueur.

[19]       Selon lui, cette analyse vient corroborer le sens qui se dégage de l’historique législatif, d’autant plus que le texte du Règlement en vigueur au moment de la décision faisant l’objet du recours devant TAQ-1 est clair et ne comprend pas le réviseur dans son énumération des personnes autorisées à reconsidérer une décision.

[20]       La présente formation estime que ce faisant, TAQ-1 commet des erreurs manifestes et déterminantes quand à l’issue du litige entre les parties, de sorte que sa décision doit être reconnue invalide.

[21]       En premier lieu, TAQ-1 ne respecte pas la règle d’interprétation voulant que « le législateur ne parle pas pour rien dire », règle qu’il reconnaît lui-même au paragraphe 63 de sa décision.

[22]       TAQ-1 omet à cet égard de constater que la situation relative aux décisions de première instance, pouvant faire l’objet d’un recours au Tribunal, était déjà présente dans la LAA avant l’adoption du texte actuel de l’article 83.44.1.

[23]       En effet, l’ancien texte faisait déjà état de la possibilité d’un appel dans les cas de décisions conjointes et de décisions de l’agent sur lesquelles le réviseur omet de se prononcer dans le délai qui lui est imparti, ce qui ne peut être qu’un recours formé devant le Tribunal dans l’économie de la Loi.

[24]       Si l’interprétation de TAQ-1 est retenue, il devient évident que le législateur n’ajoutait rien à la situation déjà existante avant 1992, par sa modification de l’article en question.

[25]       TAQ-1 va ainsi nettement à l’encontre de la règle ci-dessus et ne reflète aucunement l’intention du législateur d’amender la LAA de façon significative en 1992, par l’élimination des mots « de première instance », apparaissant dans le texte en vigueur antérieurement, pour y inclure toutes les décisions prises par la Société, qu’elles soient de première ou de seconde instance, le législateur ne formulant plus aucune limitation à ce dernier égard dans le nouveau texte.

[26]       En deuxième lieu, l’interprétation de TAQ-1 ne peut que conduire à une situation inéquitable, aberrante et insoutenable au regard du caractère hautement social de la LAA.

[27]       Tout en récupérant par la LAA son pouvoir de reconsidération des décisions en révision, la Société se verrait en effet, du seul fait de l’absence du réviseur dans l’énumération des personnes spécifiquement déléguées par le Règlement au regard de l’article 83.44.1, dans l’impossibilité de corriger une erreur de bonne foi, commise par un réviseur non informé au préalable d’un élément essentiel à sa prise de décision, même si cette correction se faisait à l’avantage de la victime,

[28]       Il faut comprendre, tout comme le souligne la Société, que son pouvoir de reconsidération ou de réexamen d’une décision en révision qui lui a de nouveau été confié par la modification du texte de l’article 83.44.1 effectuée en 1992 ne peut être exercé que par le décideur initial, en l’occurrence dans les cas d’une décision en révision, par le réviseur lui-même de par sa fonction de réviseur.

[29]       Ce dernier ne peut par ailleurs être functus officio (dans le sens commun qu’il ne peut plus exercer son rôle de réviseur à l’égard d’une décision qu’il a rendue), que si sa décision devient finale par l’absence d’un recours formé à son encontre auprès du Tribunal. Ainsi, tant qu’un tel recours n’est pas formé, il peut toujours reconsidérer sa décision en application des dispositions de l’article 83.44.1 et dans les limites imposées par ces dispositions.

[30]       En dernier lieu, TAQ-1 ne tient pas compte de la hiérarchie des sources de droit voulant que la Loi ait priorité sur le Règlement, d’autant plus qu’il est fait mention dans le paragraphe 1 de ce dernier que : « Le libellé des pouvoirs décrits à ces annexes est indicatif et ne dispense pas de se référer au texte de la Loi ».

[31]       Or, selon la présente formation, le texte actuel de l’article 83.44.1 de la LAA est clair et ne porte pas à interprétation. Il reflète nettement l’intention du législateur d’élargir le pouvoir de reconsidération de la Société à toutes les décisions qu’elle rend, soit en première ou en seconde instance, par l’élimination des mots « de première instance » que l’on retrouve dans le texte de 1990.

[32]       Il couvre toutes les issues possibles, de sorte que toute tentative d’en expliquer le contenu dans le sens de TAQ-1 ne peut qu’être vouée à l’échec et constitue une erreur manifeste, grave et déterminante, qui équivaut à un vice de fond, au regard des constatations ci-dessus.

[33]       Ces éléments sont suffisants dans les circonstances pour réviser la décision de TAQ-1, de sorte que la présente formation n’a pas à discuter des autres aspects de la requête en révision de la Société.

PAR CES MOTIFS, le Tribunal :

ANNULE la décision rendue par TAQ-1 le 5 février 2016, dans le dossier SAS-Q-193577-1307;

ANNULE la décision rendue en révision par la Société le 3 juillet 2013;

RÉTABLIT la décision rendue en révision par la Société le 8 juillet 2013;

ORDONNE qu’une nouvelle audition soit tenue pour entendre les parties sur le fond; et

ACCUEILLE la requête en révision de la Société.


 

ROBERT LESSARD, j.a.t.a.q.

 

 

ANDRÉE DUCHARME, j.a.t.a.q.


 

Raiche Pineault Laroche

Me Luc Lemelin

Avocat de la partie requérante

 

Bellemare, Avocats

Me Marc Bellemare

Avocat de la partie intimée


 



[1] 2016 QCTAQ 0242.

[2] RLRQ, chapitre J-3.

[3] RLRQ, chapitre A-25.

[4] SAS-Q-066967-0008/SAS-Q-073231-0102 (11 avril 2002).

[5] Loi sur la Société de l’assurance automobile du Québec, chapitre S-11.011, a. 15 et 17.1.

[6] 2014 QCCA 1067 Moreau c. Régie de l’assurance maladie du Québec.

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