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Décision

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Ville de Montréal c. 9114-6308 Québec inc.

2017 QCCA 331

COUR D’APPEL

 

CANADA

PROVINCE DE QUÉBEC

GREFFE DE

 

MONTRÉAL

N° :

500-09-025434-150

(500-17-082431-142)

 

DATE :

1er mars 2017

 

 

CORAM :

LES HONORABLES

GUY GAGNON, J.C.A.

GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A.

PATRICK HEALY, J.C.A.

 

 

VILLE DE MONTRÉAL

APPELANTE - Défenderesse

c.

 

9114-6308 QUÉBEC INC.

INTIMÉE - Demanderesse

 

 

ARRÊT

 

 

[1]           L’appelante se pourvoit contre un jugement déclaratoire de la Cour supérieure (l’honorable Pierre Nollet), rendu le 10 juin 2015, qui, à la demande de l’intimée, déterminait les délimitations du site de son projet de redéveloppement ainsi que les facteurs devant être pris en compte pour l’établissement de la contribution établie en vertu du Règlement no 12-049.

[2]           Pour les motifs du juge Gagnon, auxquels souscrivent les juges Marcotte et Healy, LA COUR :

[3]           Accueille l’appel en partie;

[4]           Modifie le paragraphe 72 du jugement entrepris pour que désormais il soit ainsi rédigé :

[72]      DÉCLARE que le site, aux fins d'établir la valeur de la somme compensatoire due selon le Règlement 12-049 relatif à la cession aux fins d’établissement, de maintien et d’amélioration de parcs, de terrains de jeux et de préservation d’espaces naturels sur le territoire de l’arrondissement du Plateau-Mont-Royal correspond à 10 % de la valeur du lot 5 295 587 du cadastre du Québec, circonscription foncière de Montréal;

[5]           Biffe les mots « conformément aux principes ci-dessus » contenus au paragraphe 73 du jugement;

[6]           Le tout avec frais de justice contre l’appelant.

 

 

 

 

 

GUY GAGNON, J.C.A.

 

 

 

 

 

GENEVIÈVE MARCOTTE, J.C.A.

 

 

 

 

 

PATRICK HEALY, J.C.A.

 

Me Éric Couture

Gagnier Guay Biron

Pour l’appelante

 

Me Dominic Bianco

Mercadante Di Pace

Pour l’intimée

 

Date d’audience :

25 janvier 2017



 

 

MOTIFS DU JUGE GAGNON

 

 

[7]           L’appelante Ville de Montréal (la « Ville ») se pourvoit contre un jugement déclaratoire de la Cour supérieure (l’honorable Pierre Nollet), rendu le 10 juin 2015[1], qui, à la demande de l’intimée 9114-6308 Québec inc. (« Québec inc. »), déterminait les délimitations du site de son projet de « redéveloppement »[2] ainsi que les éléments devant être pris en compte pour l’établissement de la contribution établie en vertu du Règlement relatif à la cession pour fins d’établissement, de maintien et d’amélioration de parcs, de terrains de jeux et de préservation d’espaces naturels sur le territoire de l’arrondissement du Plateau-Mont-Royal (le « Règlement »)[3].

LES FAITS

[8]           Québec inc. est propriétaire d’une fraction dans une copropriété divise d’un immeuble de six étages à destination mixte. Selon la déclaration de copropriété, sa partie privative occupe tout le deuxième étage de l’immeuble qui, avant 2003, n’était qu’à vocation commerciale. Cet étage était à l’époque immatriculé au plan cadastral sous le numéro 3 377 543 (« 543 »)[4].

[9]           En 2011, Québec inc. obtient un permis de la Ville l’autorisant à transformer en logements une partie du deuxième étage[5]. Ce changement amène une subdivision de la partie privative (le lot 543) en cinq lots distincts aujourd’hui identifiés sous les numéros cadastraux 5 295 583 (« 583 »), 5 295 584 (« 584 »), 5 295 585 (« 585 »), 5 295 586 (« 586 ») et 5 295 587 (« 587 »). Il faut aussi savoir que le lot 583 renvoie à une partie commune, alors que les autres numéros cadastraux correspondent à des logements, à l’exception cependant du lot 587 qui contient un local commercial, un reliquat en quelque sorte du lot original 543[6]. Ce changement n’a pas été suivi par une modification de la déclaration de copropriété.

[10]        La preuve au dossier fait aussi voir que, en dépit de la subdivision du lot 543, Québec inc. est demeurée propriétaire des nouveaux logements ainsi créés. Aux yeux de la Ville, ceux-ci constituent une seule unité d’évaluation foncière.

[11]        Le 21 décembre 2012, la Ville se dote d’un règlement municipal (le Règlement) applicable à l’arrondissement dans lequel se retrouve l’immeuble qui abrite la copropriété de Québec inc. Le Règlement fixe, comme condition préalable à l’obtention d’un permis de construction pour des projets de redéveloppement visant à créer ou ajouter des logements, une contribution à un fonds servant à financer l’aménagement de parcs et d’espaces naturels en vue de répondre aux besoins résultant de la densification du territoire[7].

[12]        La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (« L.A.U. »)[8] prévoit que cette contribution peut se faire, selon ce que précise le règlement municipal, soit par la cession d’une parcelle du terrain visé par le permis de construction ou encore prendre la forme d’une contribution monétaire[9]. Les deux procédés doivent équivaloir à 10 % de la superficie du terrain ou de la valeur du site selon le cas[10].

[13]        En 2013, Québec inc., décide de convertir son unité commerciale restante identifiée sous le numéro cadastral 587 pour en faire deux logements distincts. Sa demande pour la délivrance d’un permis de construction marque le début du contentieux dont nous sommes maintenant saisis[11].

[14]        Le litige repose sur le sens à donner aux mots « immeuble » et « site » utilisés dans la L.A.U. et repris dans le Règlement adopté en vertu de la loi habilitante (articles 117.1 et s. L.A.U.). Il s’agit de l’étape préalable avant de pouvoir fixer en numéraire la contribution de 10 % prévue au Règlement.

[15]        La Ville propose une interprétation de son règlement l’autorisant à exiger de Québec inc. une contribution correspondant à 10 % de l’évaluation du terrain de la copropriété (1 887 000 $[12]) sur lequel repose le bâtiment, soit 188 700 $[13]. Il est à noter que le coût projeté des travaux de redéveloppement pour l’implantation de deux nouveaux logements s’élève à 154 646 $[14].

[16]        En réponse à ce résultat disproportionné, Québec inc. suggère que sa contribution soit calculée à partir de la portion du terrain incluse dans sa fraction identifiée par le numéro cadastral 587. Elle soutenait en première instance trois interprétations possibles du Règlement, chacune d’elle conduisant en autant de propositions de contribution s’élevant respectivement à 3 583,25 $, 5 238,00 $ et 7 038,00 $[15]. Voilà une position incertaine qui n’était pas de nature à rassurer le juge sur le droit applicable.

[17]        Cela dit, l’interprétation proposée par la Ville conduit à un résultat inique où la contribution exigée est supérieure à la valeur du projet de redéveloppement. On peut déjà convenir que cette incongruité fait nettement échec aux objectifs poursuivis par la L.A.U. et le Règlement [16] :

[17]      L'objectif visé par le législateur est de permettre à la municipalité, par la contribution pour fins de parcs, de se constituer un fonds de financement pour l'aménagement et l'entretien des parcs et terrains de jeux en corrélation avec le développement ou l'aménagement de son territoire. Il s'agit d'un moyen efficace de répondre aux besoins générés par les nouveaux occupants d'un secteur en voie de développement sans avoir à financer elle-même ces investissements.

[Références omises - Soulignement ajouté]

LE JUGEMENT ENTREPRIS

[18]        Le juge s’est dit d’avis que l’interprétation proposée par la Ville conduit à une iniquité puisque le propriétaire d’une fraction désireux de transformer sa partie privative en logement devra supporter seul une contribution fixée à partir de considérations qui dépassent largement ses intérêts dans la copropriété. Il considère également qu’une telle interprétation cadre mal avec les objectifs de la loi habilitante (L.A.U.)[17].

[19]        Ensuite, il s’emploie à cerner le mot « immeuble » utilisé aux articles 117.1 et s. L.A.U. pour finalement déterminer que l’immeuble dont parle la loi, lorsque replacé dans le contexte de la copropriété divise, désigne chacune de ses parties privatives qui, selon les dispositions du Code civil du Québec, doit être identifiée par un numéro cadastral distinct[18]. En appliquant cette logique à la situation de l’espèce, le juge détermine que la portion de la partie privative visée par la demande de permis de construction (lot 587) correspond à l’immeuble, objet du projet de redéveloppement.

[20]        Il complète son analyse en affirmant que la contribution exigée par la loi doit équivaloir à 10 % de la valeur du site sur lequel les travaux de redéveloppement sont projetés, ce site étant « l’assiette de l’immeuble » dont parle l’article 117.2 al. 4 L.A.U. Proposant une analogie avec le mécanisme de proportionnalité utilisé par la Loi sur la fiscalité municipale[19], le juge se dit d’avis que l’assiette de l’immeuble doit correspondre à la « quote-part de la partie privative qu’il [le copropriétaire] détient par rapport à l’ensemble des parties privatives de la copropriété détenues par Québec inc. »[20]. Ce raisonnement n’est pas exempt de critique. J’y reviendrai.

[21]        Le juge note cependant que la déclaration de copropriété n’a jamais été modifiée depuis l’année 2011 aux fins d’y mentionner les changements survenus au lot 543. Cette anomalie ne l’empêche toutefois pas de retenir une modalité d’évaluation basée sur la superficie du nouveau lot 587, calculée au prorata de la superficie totale du deuxième étage (36 %), à laquelle il ajoute à ces deux équations la valeur relative de la fraction détenue par Québec inc., telle que déterminée dans la déclaration de copropriété, et ce, en dépit de sa désuétude. Cette valeur prendrait en compte tout le deuxième étage de l’immeuble qui, de l’avis du juge, représente 7,31 % de la copropriété. Conséquemment, il retient que la contribution dont est redevable Québec inc. doit équivaloir à 10 % de la valeur représentant 36 % de la quote-part du lot original 543 (7,31 %)[21].

[22]        Un tel raisonnement suggère que les critères de l’article 1041 C.c.Q. ont tous un poids équivalant[22], peu importe les caractéristiques de chacune des parties privatives composant la copropriété. Là encore, des nuances s’imposent. J’y reviendrai également.

[23]        Finalement, comme le site des travaux projetés ne constitue pas une unité distincte inscrite au rôle d’évaluation foncière de la Ville, le juge estime que sa valeur doit être fixée par un évaluateur agréé[23].

LES QUESTIONS EN LITIGE

[24]        La Ville soulève quatre questions en litige. Je les reprends intégralement :

-        Que doit-on considérer comme étant l'immeuble au sens des articles 117.2 al. 4 et 117.1 de la L.A.U.?

-        Quelle est l'assiette de l'immeuble au sens des articles 117.2 al. 4 et 117.1 de la L.A.U.?

-        Le juge de première instance pouvait-il juger en équité et mettre de côté les dispositions de la L.A.U. et du Règlement?

-        Le juge a-t-il inutilement déclaré que les lots 5 295 587 et 3 558 345 devaient faire l'objet d'une nouvelle évaluation?

[25]        Québec inc. recherchait en première instance un jugement déclaratoire visant essentiellement à cerner l’application du Règlement dans les cas d’un projet de redéveloppement impliquant une copropriété divise. La détermination de ce que signifie « une somme compensatoire équivalente à 10 % de la valeur réelle du site »[24], soit l’enjeu principal de ce pourvoi, appelle à un examen plus étendu que celui suggéré par les seules questions proposées par la Ville.

[26]        À mon avis, dès lors que l’on accorde aux mots « immeuble » et « site », employés indistinctement dans la L.A.U. et le Règlement, un sens respectueux des objectifs poursuivis par ces législations et adapté au droit de la copropriété divise, la solution à la difficulté soulevée par l’intimée en première instance devient plus limpide.

[27]        Passons maintenant à l’analyse proprement dite.

L’ANALYSE

i)       Les dispositions législatives et règlementaires

[28]        À l’origine, la contribution aux fins de favoriser l’établissement, le maintien et l’amélioration des parcs et des terrains de jeux ainsi que la préservation d’espaces naturels était une mesure reliée exclusivement aux opérations de lotissement[25]. Le législateur a ensuite consenti une plus grande marge de manœuvre aux municipalités en acceptant que cette mesure puisse être intégrée à un règlement de zonage.

[29]        Désormais, les municipalités peuvent donc assujettir la délivrance d’un permis de construction ou de transformation demandé à l’occasion d’un projet de redéveloppement au versement préalable d’une contribution. Le propriétaire peut aussi procéder par la cession gratuite d’un terrain si cette solution permet de satisfaire les fins de la loi[26].

[30]        Il convient maintenant de reproduire les dispositions de la L.A.U. concernées par ce pourvoi :

117.1. Le règlement de lotissement peut, aux fins de favoriser, dans une partie, déterminée par le règlement, du territoire de la municipalité, l’établissement, le maintien et l’amélioration de parcs et de terrains de jeux et la préservation d’espaces naturels, prescrire toute condition préalable, parmi celles mentionnées à l’article 117.2, à l’approbation d’un plan relatif à une opération cadastrale.

 

 

Le règlement de zonage peut, aux mêmes fins, prescrire toute condition préalable, parmi celles mentionnées à l’article 117.2, à la délivrance d’un permis de construction à l’égard d’un immeuble, dans l’une ou l’autre des situations suivantes:

 

1°  l’immeuble fait l’objet d’un projet de redéveloppement tel que défini par le règlement;

 

2°  le permis de construction demandé est relatif à la mise en place d’un nouveau bâtiment principal sur un immeuble dont l’immatriculation à titre de lot distinct n’a pas fait l’objet de la délivrance d’un permis de lotissement en raison du fait qu’elle a résulté de la rénovation cadastrale.

 


1993, c. 3, a. 57; 2001, c. 25, a. 2.

 

117.2. La condition préalable prescrite en vertu de l’article 117.1 peut être l’une des suivantes: soit que le propriétaire s’engage à céder gratuitement à la municipalité un terrain qui, de l’avis du conseil ou du comité exécutif, convient à l’établissement ou à l’agrandissement d’un parc ou d’un terrain de jeux ou au maintien d’un espace naturel, soit qu’il verse une somme à la municipalité, soit qu’à la fois il prenne un tel engagement et effectue un tel versement. Le règlement peut spécifier dans quels cas chacune de ces obligations s’applique ou prévoir que le conseil ou le comité exécutif décide dans chaque cas laquelle s’applique.

 

Toutefois, aucune condition prévue au premier alinéa ne peut être imposée dans le cas d’une annulation, d’une correction ou d’un remplacement de numéros de lots n’entraînant aucune augmentation du nombre de lots. Le règlement peut prévoir tout autre cas où aucune telle condition ne peut être imposée.

 

Le terrain que le propriétaire s’engage à céder doit faire partie du site. Toutefois, la municipalité et le propriétaire peuvent convenir que l’engagement porte sur un terrain, faisant partie du territoire de la municipalité, qui n’est pas compris dans le site.

 

Pour l’application de la présente section, on entend par « site », selon le cas, l’assiette de l’immeuble visé au deuxième alinéa de l’article 117.1 ou le terrain compris dans le plan visé au premier alinéa de cet article.

 

 


1993, c. 3, a. 57; 2001, c. 68, a. 1.

117.1. The subdivision by-law may, for the purpose of promoting the establishment, maintenance and improvement of parks and playgrounds and the preservation of natural areas in any part of the territory of the municipality determined by the by-law, prescribe any prerequisite condition, from among the conditions mentioned in section 117.2, for the approval of a plan relating to a cadastral operation.

 

The subdivision by-law may, for the same purposes, prescribe any prerequisite condition, from among the conditions mentioned in section 117.2, for the issue of a building permit in respect of an immovable, where

 

(1)  the immovable is the subject of a redevelopment plan, as defined by the by-law; or

 

(2)  the building permit applied for relates to the establishment of a new principal building on an immovable in respect of which no subdivision permit has been issued under registration as a separate lot by reason of the fact that the registration resulted from cadastral renewal.

 


1993, c. 3, s. 57; 2001, c. 25, s. 2.

 

117.2. The prerequisite condition prescribed under section 117.1 may be any of the following: the owner undertakes to transfer, free of charge, to the municipality a parcel of land which, in the opinion of the council or executive committee, is suitable for the establishment or enlargement of a park or playground or for the preservation of a natural area, or the owner pays an amount to the municipality, or the owner makes both the undertaking and the payment. The by-law may specify in which cases each of such obligations applies, or provide that the council or the executive committee shall decide in each case which obligation is applicable.

 

However, none of the conditions set out in the first paragraph may be imposed in the case of a cancellation, correction or replacement of lot numbers which does not result in an increase of the number of lots. The by-law may specify any other case in which none of the conditions may be imposed.

 

The land which the owner undertakes to transfer to the municipality must form part of the site. However, the municipality and the owner may agree that the undertaking pertains to land which forms part of the territory of the municipality but not included in the site.

 

For the purposes of this division, the word “site” means, as the case may be, the site of the immovable referred to in the second paragraph of section 117.1 or the land included in the plan referred to in the first paragraph of that section.

 


1993, c. 3, s. 57; 2001, c. 68, s. 1.

[Soulignement ajouté]

[31]        En l’espèce, même si le projet de redéveloppement envisagé par Québec inc. impliquera nécessairement une opération cadastrale (morcellement du lot 587 en deux nouveaux lots), c’est le second alinéa de l’article 117.1 L.A.U. qui trouve ici application, puisque le litige porte sur le montant de la contribution exigible dans le cadre d’une demande de permis de construction (transformation).

[32]        Je résumerais donc en ces termes les dispositions habilitantes ci-devant citées applicables à la situation dont la Cour est maintenant saisie : Le règlement de zonage d’une municipalité peut prescrire comme condition préalable à la délivrance d’un permis de construction à l’égard d’un immeuble (117.1 al. 2 L.A.U.) qui fait l’objet d’un projet de redéveloppement (117.1 al. 2, paragr. 1° L.A.U.) le versement d’une somme à la municipalité (117.2 al. 1 L.A.U.)  qui ne doit pas excéder 10 % de la valeur du site (117.4 L.A.U.). Ce site correspond à l’assiette de l’immeuble visé par le projet de redéveloppement (117.2 al. 4 L.A.U.). La valeur du site est établie selon les concepts applicables en matière d’expropriation (117.6 al. 1 L.A.U.) ou, le cas échéant, est fixé à partir du rôle d’évaluation foncière de la municipalité (117.6 al. 4 L.A.U.).

[33]        Il convient de préciser que la demande de permis de construction de Québec inc. ne visait pas la mise en place d’un « nouveau bâtiment principal » (art. 117.1 al. 2 paragr. 2° L.A.U.) et que les dispositions de la L.A.U. relatives à la cession gratuite d’un terrain en guise de contribution convenable ne sont pas ici concernées.

[34]        Passons maintenant au Règlement de la Ville dont je reproduis les dispositions pertinentes :

1. Aux fins de l'application du présent règlement, les mots et les expressions ci-après mentionnés ont la signification suivante :

 

[…]

 

« projet de redéveloppement » : tout projet relatif à un bâtiment principal sur un site qui nécessite un permis de construction ou de transformation ayant pour effet la création ou l’ajout de logements.

 

1. For the purposes of this by-law, the following words mean:

 

 

 

[…]

 

redevelopment plan”: a construction project relating to a principal building on a site that requires a building or conversion permit in order to create or add more dwelling units;

[…]

 

[…]

3. Les dispositions du présent règlement s’appliquent à :

 

1° toute demande de permis de lotissement visant l’approbation d’une opération cadastrale en vertu du Règlement de lotissement de l’arrondissement du Plateau-Mont-Royal (2012-07);

 

2° toute demande de permis de construction relative à la mise en place d’un nouveau bâtiment principal sur un terrain dont l’immatriculation à titre de lot distinct n’a pas fait l’objet de la délivrance d’un permis de lotissement en raison du fait qu’elle a résulté de la rénovation cadastrale, mais qui, sans cette rénovation cadastrale, aurait occasionné des frais de parc;

 

3° toute demande de permis de construction ou de transformation visant un immeuble qui fait l’objet d’un projet de redéveloppement.

 

3. The provisions of this by-law apply to:

 

(1) every subdivision permit application concerning the approval of a cadastral operation in accordance with the subdivision by-law of Le Plateau-Mont-Royal borough (2012-07);

 

(2) every building permit application concerning the implementation of a new principal building on land registered as a distinct lot for which no subdivision permit was issued because it is the result of a cadastral renovation, but which, without such cadastral renovation, would have generated park fees;

 

 

 

(3) every building or conversion permit application concerning an immovable covered by a redevelopment plan.

4. Préalablement à la délivrance d’un permis de construction ou de transformation visant un immeuble qui fait l’objet d’un projet de redéveloppement, le propriétaire doit verser à l’arrondissement une somme compensatoire équivalente à 10 % de la valeur réelle du site.

 

4. Prior to the issue of a building or conversion permit concerning an immovable covered by a redevelopment plan, the owner must pay the borough a compensation equivalent to 10% of the actual value of the site.

[…]

 

[…]

6. Les règles de calcul servant à établir la valeur réelle du site mentionnée aux articles 4 et 5 sont les suivantes :

 

1° est incluse dans le calcul, la superficie ou la valeur de tout terrain ou partie de terrain à être cédé à la Ville en vertu de l’article 5 du présent règlement;

 

 

2° le rôle d'évaluation foncière de l’agglomération de Montréal en vigueur au moment du dépôt de la demande mentionnée à l’article 3 est utilisé pour établir la valeur du site ou du terrain à être cédé en vertu des articles 4 et 5 lorsqu’il constitue une unité d’évaluation inscrite au rôle ou une partie d’une telle unité d’évaluation, dont la valeur est distinctement inscrite au rôle. La valeur du terrain ou du site est déterminée par le produit obtenu en multipliant la valeur inscrite au rôle de l'unité ou de sa partie par le facteur du rôle établi conformément à l'article 264 de la Loi sur la fiscalité municipale (L.R.Q., chapitre F-2.1);

 

 

3° si, à la date de réception de la demande mentionnée à l’article 3, le site visé ne constitue pas une unité ou partie d'unité d’évaluation, dont la valeur est distinctement inscrite au rôle d'évaluation foncière de l’agglomération de Montréal, la valeur doit être établie, aux frais du propriétaire, par un évaluateur agréé mandaté par la Ville. Cette valeur doit être considérée à la date de la réception de la demande, et établie selon les concepts applicables en matière d'expropriation.

6. The calculation rules used to establish the actual value of the site referred to in articles 4 and 5 are as follows:

 

(1) the area or the value of any land or parcel of land to be transferred to the city under article 5 of this by-law is included in the calculation;

 

 

 

(2) the property assessment roll of the urban agglomeration of Montréal in effect at the time of filing of the application referred to in article 3 is used to establish the value of the site or the parcel of land to be transferred under articles 4 and 5 of this by-law when it constitutes a unit of assessment entered on the roll or part of such a unit of assessment, whose value is entered on the roll separately. The value of the parcel of land or the site is determined by the product obtained by multiplying the value entered on the roll of the unit or part of it by the factor of the roll established in accordance with section 264 of the Act respecting municipal taxation (R.S.Q., chapter F-2.1);

 

(3) if, on the date of receipt of the application referred to in article 3, the site concerned does not constitute a unit or part of a unit of assessment whose value is entered separately on the property assessment roll of the urban agglomeration of Montréal, that value must be established, at the owner’s expense, by a chartered appraiser commissioned by the city. That value must be considered on the date of receipt of the application, and established in accordance with the principles applicable to expropriation.

[Soulignement ajouté]

[35]        Il ne fait aucun doute que les articles 3 et 4 du Règlement assujettissent le projet de redéveloppement de Québec inc. à une contribution préalable équivalant à 10 % de la valeur du site du projet[27].

[36]        Cela dit, et avant de passer à l’analyse proprement dite, je désire faire quelques remarques additionnelles sur le Règlement. En première instance, la légalité de son article 1 n’a pas été discutée. Cependant, je me considère autorisé, vu la nature de la demande dont était saisi le juge, de m’attarder à la définition de « projet de redéveloppement » contenue à cette disposition.

[37]        J’estime que la définition qu’accorde le Règlement à la locution « projet de redéveloppement » se concilie difficilement avec la loi habilitante et vient fausser l’application de ses autres dispositions à l’égard desquelles je n’ai, par ailleurs, rien à redire au plan de la conformité avec la L.A.U.

[38]        Le Règlement en son article premier mentionne qu’un projet de redéveloppement consiste à un projet relatif à un « bâtiment principal ». Même si je reconnais l’application du Règlement dans ce contexte, manifestement plus restreint que celui évoqué par la notion d’immeuble, il n’en demeure pas moins que l’article 117.1 al. 2 paragr. 2 de la L.A.U., qui renvoie à la notion de « nouveau bâtiment principal », vise une toute autre situation. Ce paragraphe de la loi habilitante envisage le cas précis où le lot sur lequel le propriétaire souhaite construire un nouveau bâtiment est issu de la rénovation cadastrale.

[39]        Par ailleurs, le même libellé du Règlement se distingue de celui de l’article 117.1 al. 2 paragr. 2° L.A.U. en ce que le premier discute du projet relatif à un « bâtiment principal », alors que la loi habilitante n’autorise la possibilité d’une contribution seulement pour le cas « [d’]un nouveau bâtiment principal » [je souligne.].

[40]        Aussi, l’article 1 du Règlement semble vouloir restreindre le site à seulement celui du bâtiment principal. Or, la loi habilitante décrit le site comme étant « l’assiette de l’immeuble ». Cette notion, replacée dans le contexte d’une copropriété divise, voit plus grand que la seule assiette du bâtiment. J’en discute plus loin dans mes motifs.

[41]        Pour la suite des choses, je m’en tiendrai aux articles 3, 4 et 6 du Règlement, appliqués dans le respect de la loi habilitante.

ii)      « l’immeuble » au sens de la L.A.U. et du Règlement

[42]        Tout comme le juge de première instance, je suis d’avis que le terme immeuble mentionné à la L.A.U. et repris au Règlement se rattache à l’immatriculation d’un lot. D’une part, le principe de l’uniformité des expressions veut qu’un terme ait le même sens dans l’ensemble des textes législatifs et règlementaires[28]. D’autre part, et plus fondamentalement encore, le contexte législatif des articles 117.1 et s. de la L.A.U. ne fait pas voir que le mot « immeuble » devrait avoir un sens différent que celui que lui accorde le Code civil du Québec.

[43]        Il est ici utile de se référer à l’historique législatif des dispositions ayant mis en place un système de contribution aux fins de favoriser l’implantation de parcs et autres facilités[29]. Comme je l’expliquais précédemment, à l’origine, cette mesure se rattachait exclusivement à une opération cadastrale qui avait comme conséquence d’augmenter le nombre de lots. Dans cette optique, il était donc logique de rattacher le terme « immeuble » à un lot immatriculé au cadastre et enregistré au registre foncier.

[44]        Cette interprétation rejoint d’ailleurs la solution retenue par notre Cour dans l’arrêt Location Imafa s.e.c. c. Ville de Lévis (« Location Imafa »)[30]. Dans cette affaire, la demanderesse affirmait bénéficier de l’exemption à la contribution en raison du fait que l’opération cadastrale projetée ne consistait qu’à changer la disposition de deux lots issus de la rénovation cadastrale, de sorte que le nombre de lots demeurait, dans les faits, inchangé.

[45]        Notre Cour a rejeté cette approche et a plutôt affirmé que la mesure s’appliquait à chaque fois qu’un nouveau lot était créé :

[25]      Au surplus, même si l’on n’augmente pas le nombre de lots au cadastre, l’opération cadastrale amène la création de deux lots qui n’existaient pas auparavant et à qui on donne une existence officielle.[31]

[46]        Le législateur a ensuite décidé que cette mesure pouvait être intégrée dans un règlement de zonage, mais toujours en vue de répondre aux besoins découlant de la densification du territoire. En l’espèce, le Règlement assujettit les projets de redéveloppement à une contribution seulement dans les cas où des logements sont créés ou ajoutés[32].

[47]        Dans cette optique, il n’existe aucune raison de croire que le terme « immeuble », qui désigne un lot lorsqu’envisagé dans le cadre d’une opération cadastrale (art. 117.1 al. 1 L.A.U.) peut référer à un concept différent lorsqu’il s’agit d’un permis de construction (art. 117.1 al. 2 L.A.U.).

[48]        La Ville rétorque que le terme « immeuble » utilisé dans son règlement désigne un bâtiment complet, indépendamment des différents numéros cadastraux identifiant les parties communes et privatives d’une copropriété divise. Elle a tort.

[49]        Cette logique semble être dictée par la définition de « projet de redéveloppement » contenue à l’article 1 du Règlement. En l’occurrence, retenir une interprétation littérale du texte jouerait nettement en défaveur de la Ville puisque le projet de Québec inc. ne vise pas un bâtiment et encore moins un « nouveau bâtiment principal ». On pourrait aussi soutenir que le propriétaire qui caresse un projet de redéveloppement qui ne porte pas sur un bâtiment (par exemple, une partie privative) devrait être exempté de toute contribution. Cette interprétation fait bien ressortir les lacunes de la définition de « projet de redéveloppement » contenue au Règlement.

[50]        De plus, la L.A.U. prévoit que le site du projet est celui de l’assiette de l’immeuble propriété de celui qui est redevable du versement de la contribution exigée par la municipalité. Or, Québec inc. n’est pas le propriétaire du bâtiment. Elle est seulement propriétaire d’une fraction composant la copropriété.

[51]        Il nous faut donc revenir aux règles applicables en matière de copropriété divise et celles relatives à l’immatriculation des immeubles aux fins de donner un sens cohérent au mot « immeuble » employé dans le Règlement.

[52]        L’article 3026 C.c.Q. mentionne que l’immatriculation d’un immeuble consiste à situer sa position relative sur un plan cadastral. L’article 3030 C.c.Q., quant à lui, précise qu’aucune déclaration de copropriété ne peut être inscrite, à moins que l’immeuble « n’ait fait l’objet d’un plan cadastral qui pourvoit à l’immatriculation des parties privatives et communes ». Finalement, l’article 3033 C.c.Q. prévoit que les immeubles sont désignés par le numéro qui leur est attribué sur le plan cadastral.

[53]        Le droit de la copropriété n’est pas en reste. Il prévoit que l’état descriptif des fractions contenu à la déclaration de copropriété doit mentionner la désignation cadastrale des parties privatives et des parties communes de l’immeuble (art. 1055 C.c.Q.). Il convient aussi de rappeler que le copropriétaire est seulement le propriétaire de sa partie privative (art. 1042 C.c.Q.), alors que son intérêt dans les aspects indivis de la copropriété se limite à sa quote-part (art. 1046 C.c.Q.).

[54]        Il découle de ce qui précède qu’en matière de copropriété divise, la partie privative constitue un immeuble au sens de la loi, ce que l’avocat de la Ville a gracieusement concédé lors de l’audition d’appel. Cet immeuble est identifié au plan cadastral par un numéro cadastral ainsi qu’à la déclaration de copropriété. L’immatriculation de la partie privative mentionne également le nom de son propriétaire.

[55]        Le Règlement, quant à lui, vise à assujettir au paiement d’une contribution le propriétaire de l’immeuble, demandeur du permis de construction. En l’espèce, et quitte à le redire, Québec inc., aux fins du présent litige, n’est propriétaire d’aucun bâtiment et encore moins d’un terrain, cette composante de la copropriété étant présumée être une partie commune (art. 1044 C.c.Q.). Le seul droit que détient Québec inc. dans l’immeuble qui abrite la copropriété en cause consiste à sa fraction, qui elle-même constitue une entité distincte.

[56]        En somme, en droit de la copropriété divise, le propriétaire visé par le Règlement est celui qui détient une fraction dans la copropriété et l’immeuble dont parle la L.A.U. consiste nécessairement en la partie privative visée par le projet de redéveloppement. Ces conclusions s’imposent d’autant à l’esprit que le copropriétaire promoteur du projet de redéveloppement ne peut modifier les parties communes du bâtiment ni poser un geste qui viendrait heurter les droits des autres copropriétaires.

[57]        Ainsi, le Règlement appliqué dans le respect de ses dispositions habilitantes et des règles inhérentes au droit de la copropriété divise doit s’interpréter comme signifiant que tout propriétaire impliqué dans un projet de redéveloppement de sa partie privative (un immeuble), elle-même dûment identifiée par un numéro cadastral, devra verser une somme compensatoire équivalente à 10 % de la valeur réelle de ce site.

[58]        Comme le juge le souligne, conclure qu’un seul des copropriétaires devrait être tenu de payer la contribution pour l’ensemble de l’immeuble mènerait à un résultat absurde que l’avocat de la Ville a peiné à justifier lors de l’audition d’appel. À titre d’illustration, retenir l’interprétation de la Ville reviendrait à obliger le propriétaire d’une partie privative dans une tour à condominiums d’un grand centre urbain à assumer une contribution basée sur la valeur, souvent vertigineuse, du terrain sur lequel repose le bâtiment, alors qu’il souhaite uniquement subdiviser sa partie privative. Le déséquilibre saute aux yeux.

[59]        L’avocat de la Ville confronté à cette hypothèse a rétorqué qu’il appartiendra au copropriétaire impliqué dans le projet de redéveloppement de se faire rembourser par les autres copropriétaires dans les proportions correspondant à la valeur relative de leur fraction. La réponse surprend d’autant plus que la Ville reconnaît que le projet de redéveloppement n’est pas celui du syndicat ni celui de l’assemblée des copropriétaires. Mais surtout, cette réponse ignore l’absence d’intérêt des autres copropriétaires dans le projet de redéveloppement.

[60]        Pour clore sur cette question, j’ajoute que la Ville a tort de soutenir que le juge a jugé en équité pour trancher la question qui lui était présentée. Il a plutôt appliqué le principe d’interprétation bien connu voulant que le législateur est présumé ne pas vouloir faire des lois dont l’application conduirait à des conséquences contraires à la raison ou à la justice[33] :

Si un tribunal se trouve dans une situation où la disposition législative dont il est saisi peut être interprétée de plus d’une façon, et qu’une interprétation donnée conduirait à une absurdité ou à une injustice flagrante (voir E. A. Driedger, Construction of Statutes (2e éd. 1983), à la p. 47, et l’arrêt Grey c. Pearson (1857), 6 H.L.C. 60), il est bien établi qu’il adoptera celle qui ne produit pas ce résultat, même si les mots employés militeraient fortement en faveur de l’autre interprétation […]

iii)    le « site » au sens de la L.A.U. et du Règlement

[61]        Le Règlement est silencieux sur le sens à donner au mot « site ». La L.A.U. vient pallier ce manque de précision en indiquant que le site correspond à l’assiette de l’immeuble qui fait l’objet d’un projet de redéveloppement.

[62]        Je crois avoir démontré que le mot « immeuble » replacé dans le contexte d’une copropriété divise signifie la partie privative immatriculée au plan cadastral. À mon avis, l’assiette d’une partie privative ne peut correspondre à autre chose que l’aire de surface mesurée à l’intérieur des bornes de cette même partie privative[34], alors que les mesures indiquées au plan cadastral sont présumées exactes (art. 3027 al. 2 C.c.Q.)

[63]        Je suis donc en désaccord avec le juge lorsque ce dernier propose l’analogie suivante :

[62]      En matière de fiscalité municipale, lorsqu’un immeuble est détenu en copropriété, la loi autorise que le terrain sur lequel le bâtiment prend son assise, s’il est une partie commune, soit attribué à chaque copropriétaire en fonction de la quote-part de la partie privative qu’il détient par rapport à l’ensemble des parties privatives de la copropriété.

[64]        Cela dit avec égards, il me semble exister ici une certaine confusion dans les concepts. La propriété d’un immeuble assujetti aux règles de la copropriété divise est divisée en fractions. Le copropriétaire ne détient pas une quote-part dans une partie privative. Il en est plutôt le propriétaire. La notion de quote-part, quant à elle, se rattache à l’intérêt du copropriétaire dans les parties communes. Or, cet intérêt est toujours égal à la valeur relative de sa fraction (art. 1046 C.c.Q.).

[65]        Incidemment, la valeur relative d’une fraction est établie par rapport à la valeur de l’ensemble des fractions de la copropriété selon des facteurs dont l’importance relative peut varier d’une fraction à l’autre[35]. Cela signifie que la valeur relative de chaque fraction composant la copropriété n’est pas nécessairement équivalente. Le jugement entrepris ne fait pas cette nuance.

[66]        En ce qui a trait au mot « assiette », le Dictionnaire de droit québécois et canadien définit ainsi cette notion[36] :

Bien matériel sur lequel porte un droit; matière assujettie à une obligation. Ex. L’assiette d’une servitude, d’une hypothèque.

[67]        Plusieurs exemples permettent de conclure que l’assiette d’un droit, comme celui inhérent au droit de propriété d’une partie privative, ne peut être délimitée autrement que par une localisation géographique. Ainsi, l’assiette d’une servitude est l’endroit où cette dernière s’exerce[37]. Cette assiette, elle-même, se superpose sur celle du fonds servant. Il en est de même de l’assiette d’un droit réel d’exploitation de ressources de l’État que la loi déclare propriété distincte de celle du sol sur lequel il porte, d’un réseau de voies ferrées ou encore de télécommunications. L’assiette de tous ces droits doit être située en position relative sur un plan cadastral aux fins de procéder à leur immatriculation. On constate donc que le terme assiette renvoie à une base matérielle géographiquement localisée par l’identification de ses limites.

[68]        En somme, la conclusion du juge selon laquelle « l’assiette » d’une partie privative « peut se définir comme [étant] la quote-part du terrain attribué à un copropriétaire »[38] est contredite par la nature même de ce que constitue une assiette selon la loi. Sous ce rapport, la décision du juge est erronée en droit.

[69]        Conséquemment, l’assiette à laquelle fait référence le paragraphe 117.2 al. 4 L.A.U. désigne simplement la superficie occupée par le lot 587, soit un espace de 103,7 m2 comme cela est indiqué au plan cadastral[39].

iv)    le calcul de la contribution

[70]        On l’a vu, l’assiette de l’immeuble de Québec inc. qui fait l’objet d’un projet de redéveloppement correspond à la superficie de sa partie privative occupée par le lot 587. C’est donc la valeur de ce site qui doit être pris en compte pour établir la contribution de 10 %.

[71]        Selon le paragraphe 6(3o) du Règlement, un évaluateur agréé devra procéder à l’évaluation de la valeur d’expropriation[40] du lot 587, puisqu’à la date de la réception de la demande de permis de construction, ce lot ne faisait pas l’objet d’une unité d’évaluation distincte et n’était donc pas porté au rôle d’évaluation foncière[41].

[72]        Les deux parties allèguent que le juge a commis une erreur en ordonnant la confection d’une nouvelle évaluation puisqu’elles auraient admis que l’expertise produite sous la cote P-5 était celle qui devait être utilisée pour calculer la contribution de Québec inc.

[73]        La liste des admissions faites en première instance fait plutôt voir que l’expertise P-5 n’a été reconnue qu’aux fins d’éviter de faire témoigner l’expert[42].

[74]        De toute façon, l’évaluation P-5 est inutile puisqu’elle ne discute que de la valeur marchande du lot 345 (la partie commune du bâtiment[43]) qui n’est ni le lot original couvrant l’ensemble du deuxième étage (lot 543), ni le lot 587 concerné par le projet de modification[44].

[75]        Comme je suis d’avis que seul le lot 587 doit être pris en compte dans le calcul de la contribution, qu’aucune évaluation n’a été faite de ce site et qu’il ne fait pas l’objet d’une unité d’évaluation distincte au rôle d’évaluation foncière, la confection d’une nouvelle évaluation portant sur la valeur du lot 587 devient incontournable.

v)     autres considérations

[76]        Je tiens à faire remarquer que les lots 584 à 587 ont été inscrits au plan cadastral, mais qu’ils n’ont pas pour autant fait l’objet d’une déclaration de modification de la déclaration de copropriété, de sorte que la seule partie privative identifiée à cette déclaration pour le deuxième étage demeure encore aujourd’hui le lot 543[45]. De plus, Québec inc. annonce qu’il veut créer deux logements à partir du lot 587, ce qui vraisemblablement nécessitera une subdivision de ce lot.

[77]        En droit de la copropriété divise, l’existence d’une partie privative est subordonnée à deux conditions : l’immatriculation de la partie privative dans un plan cadastral (art. 3030 al. 2 C.c.Q.) et la publication de la déclaration de copropriété au registre foncier (art. 1038 C.c.Q.). L’exigence de publication, a fortiori, tient également dans le cadre d’une modification à l’état descriptif des fractions[46].

[78]        En l’espèce, l’analyse qui précède tient pour acquis que Québec inc. entend se conformer à la loi relativement à ses obligations envers le syndicat et, le cas échéant, devant l’assemblée des copropriétaires et que la déclaration de copropriété reflétera fidèlement la description de chaque fraction composant la copropriété.

CONCLUSION

[79]        Je propose donc d’accueillir l’appel en partie seulement à la seule fin de modifier le jugement entrepris en remplaçant le paragraphe 72 de son dispositif par le suivant :

[72]      DÉCLARE que le site, aux fins d'établir la valeur de la somme compensatoire due selon le Règlement 12-049 relatif à la cession aux fins d’établissement, de maintien et d’amélioration de parcs, de terrains de jeux et de préservation d’espaces naturels sur le territoire de l’arrondissement du Plateau-Mont-Royal correspond à 10 % de la valeur du lot 5 295 587 du cadastre du Québec, circonscription foncière de Montréal;

[80]        Je propose aussi de maintenir les autres conclusions du dispositif du jugement tout en biffant de la conclusion [73] les mots « conformément aux principes ci-dessus », le tout avec frais de justice contre l’appelant.

 

 

 

 

GUY GAGNON, J.C.A.

 



[1]     9114-6308 Québec inc. c. Montréal (Ville de), 2015 QCCS 3604 (« jugement entrepris »).

[2]     L’expression « redéveloppement » choisie par le législateur signifie un projet de transformation.

[3]     Règlement relatif à la cession pour fins d’établissement, de maintien et d’amélioration de parcs, de terrains de jeux et de préservation d’espaces naturels sur le territoire de l’arrondissement du Plateau-Mont-Royal, Conseil de ville de Montréal, règlement no 12-049, adopté le 17 décembre 2012 (« Règlement »).

[4]     Pièce P-10, Extrait du certificat de localisation pour le deuxième étage.

[5]     Pièce P-9, Permis de transformation.

[6]     Pièce P-13, Avis de modification des lots. À noter que ce document n’est pas l’opération cadastrale, mais simplement la modification au rôle d’évaluation foncière de la ville de Montréal.

[7]     Règlement, supra, note 3.

[8]     Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, c. A-19.1.

[9]     Id., art. 117.2.

[10]    Id., art. 117.4.

[11]    Pièce P-2, Demande de permis, M.A., p. 60.

[12]    Cette évaluation a porté sur le lot 3 558 345 (« 345 ») qui désigne la partie commune sur laquelle l’ensemble de l’immeuble repose. Voir pièce P-5, Évaluation du terrain par Jean-Guy Deneault datée du 12 février 2014.

[13]    Pièce P-2, Demande de permis de transformation datée du 15 août 2013.

[14]    Ibid.

[15]    Requête introductive d’instance pour jugement déclaratoire amendée, 8 avril 2015.

[16]    Location Imafa s.e.c. c. Lévis (Ville de), 2005 QCCA 1022, paragr. 17. Voir également Québec (Ville de) c. Société immobilière du Québec, 2013 QCCA 305, paragr. 21 et s., demande d’autorisation d’appel à la Cour suprême rejetée, 19 septembre 2013, no 35324.

[17]    Jugement entrepris, paragr. 39-45.

[18]    Id., paragr. 55-58.

[19]    Loi sur la fiscalité municipale, RLRQ, c. F-2.1.

[20]    Jugement entrepris, paragr. 62.

[21]    Id., paragr. 67, 68, 71 et 72.

[22]    Voir sur cette question Syndicat des copropriétaires Les Condominiums du palais c. Bernatchez, 2016 QCCA 1664.

[23]    Règlement, supra, note 3, art. 6 paragr. 3o.

[24]    Id., art. 4.

[25]    Jusqu’en 1993, cette mesure se trouvait au paragr. 15(8) de la L.A.U. Voir Louis Beauregard et Rita Masri, « Les contributions pour fins de parcs au Québec : évolution et applications récentes », (2010) 317 Développements récents en droit municipal 235, p. 235.

[26]    Les articles 117.1 et s. ont été introduits dans la L.A.U. en 1993.

[27]    À noter que le 2 décembre 2013 est entré en vigueur un règlement modifiant la disposition du Règlement définissant un projet de redéveloppement, mais cette modification n’a pas pour effet de soustraire l’intimée à l’application du Règlement.

[28]    Thomson c. Canada (Sous-ministre de l’Agriculture), [1992] 1 R.C.S. 385, 400 (j. Cory). Voir également Pierre-André Côté, Interprétation des lois, 4e éd., Montréal, Les Éditions Thémis, 2009, no 1235 et s., p. 282 et s.

[29]    Hills c. Canada (Procureur général), [1988] 1 R.C.S. 513.

[30]    Location Imafa s.e.c. c. Ville de Lévis, supra, note 16.

[31]    Id., paragr. 25.

[32]    Règlement, supra, note 3, art. 1.

[33]   Boma Manufacturing Ltd. c. Banque Canadienne Impériale de Commerce, [1996] 3 R.C.S. 727, paragr. 109 (j. La Forest, dissident sur le pourvoi principal, mais en accord avec la majorité sur la question de l’interprétation législative); P.-A. Côté, supra, note 28, no 1612, p. 514. L’auteur cite les paroles du juge Cartwight dans l’arrêt Vandekerckhove et al. v. Middleton (Township), [1962] S.C.R. 75 :

There is ample authority for the proposition that when the language used by the legislature admits of two constructions one of which would lead to obvious injustice or absurdity the courts act on the view that such a result could not have been intended.

[34]    Serge Allard, La copropriété divise, 2e éd., Montréal, Wilson & Lafleur, 2006, n° 121, p. 23.

[35]    Supra, note 22.

[36]    Hubert Reid, Dictionnaire de droit québécois et canadien, 4e éd., Montréal, Wilson & Lafleur, 2010, « assiette ».

[37]    Art. 1186 C.c.Q.

[38]    Jugement entrepris, paragr. 65.

[39]    Pièce P-3, En liasse, fiches du rôle d’évaluation et plans du deuxième étage.

[40]    L. Beauregard et R. Masri, supra, note 25, p. 268 et s.

[41]    C’est d’ailleurs toujours le cas. Voir le rôle d’évaluation foncière de la Ville de Montréal qui démontre que seul le deuxième étage au complet fait l’objet d’une unité d’évaluation.

[42]    Admissions des parties, 9 avril 2015.

[43]    Pièce P-12, Certificat de localisation de l’immeuble du 10 décembre 2013.

[44]    Le lot 345 est la nouvelle immatriculation de l’ancien lot 094. Voir Pièce P-12, Certificat de localisation de l’immeuble du 10 décembre 2013; Pièce P-5, Évaluation du terrain par Jean-Guy Deneault datée du 12 février 2014.

[45]    Le dernier acte modificatif de la déclaration de copropriété a été publié le 24 octobre 2007 et ne décrit qu’un seul lot pour le deuxième étage. Voir Pièce P-11, Déclaration de copropriété datée du 25 avril 2005. Une vérification à l’index aux immeubles, en date du 30 novembre 2016, qui indique qu’aucune déclaration de modification n’a été publiée après 2007. Par contre, l’index aux immeubles indique que le lot 543 est « inactif ».

[46]    L’auteure Christine Gagnon affirme qu’une modification cadastrale doit être suivie d’une modification de la déclaration de copropriété. Voir Christine Gagnon, La copropriété divise, 3e éd., Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2015, no 278, p. 195.

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