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Décision

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2435-2221 Québec inc. c. Québec (Procureur général) (Ministre de la Culture et des Communications)

2014 QCCS 652

COUR SUPÉRIEURE

(Chambre civile)

 

CANADA

PROVINCE DE QUÉBEC

DISTRICT DE

MONTRÉAL

 

 

 

N° :

500-17-081184-148

 

DATE :

25 FÉVRIER 2014

 

______________________________________________________________________

 

SOUS LA PRÉSIDENCE DE

L’HONORABLE

CLÉMENT SAMSON, j.c.s.

 

 

______________________________________________________________________

 

 

2435-2221 QUÉBEC INC., société ayant son siège au 550-7575, Route Transcanadienne, Montréal (Québec)  H4T 1V6

Demanderesse

c.

LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC, AGISSANT POUR LE MINISTRE DE LA CULTURE ET DES COMMUNICATIONS, 1, rue Notre-Dame Est, bureau 8.00, Montréal (Québec)  H2Y 1B6

Défendeur

 

______________________________________________________________________

 

JUGEMENT

 

______________________________________________________________________

 

 

[1]           L'ordonnance de ne pas démolir un immeuble émise en vertu de l'article 76 de la Loi sur le patrimoine culturel[1] (LPC) doit-elle être annulée par le Tribunal?

 

 

LE CONTEXTE

[2]           La demanderesse 2435-2221 Québec inc. (2435) est propriétaire d'un immeuble sis au 3455-3457, avenue du Musée à Montréal, sur lequel immeuble on retrouve un bâtiment, ou du moins une structure (Maison Redpath), lequel fait aujourd’hui l'objet d'une ordonnance rendue par le Ministre de la culture et des communications en vertu de l'article 76 de la LPC.

[3]           Depuis 1986, la Maison Redpath située au 3455-3457, avenue du Musée à Montréal fait l'objet d'études portant sur sa valeur patrimoniale et la possibilité de  la rénover.

[4]           Le 27 août 1986, la Commission d'arbitrage sur la protection du patrimoine résidentiel de la Ville de Montréal rend une décision[2] annulant la décision du Comité exécutif de la Ville et autorisant la démolition de ce bâtiment. On peut lire notamment :

« CONSIDÉRANT que la conservation totale ou même partielle de l'architecture extérieure du bâtiment entraînerait des contraintes trop onéreuses de planifi-cation intérieure horizontalement et verticalement;

CONSIDÉRANT le coût prohibitif de la rénovation; »

[5]           Le 14 octobre 1986, le greffier de la Ville de Montréal transmet au ministère des Affaires culturelles une résolution afin que cet immeuble soit reconnu et classé bien culturel au sens de la Loi sur les biens culturels[3].

[6]           Cette résolution a pour but d'interdire la démolition de l'immeuble pendant une période de 12 mois.

[7]           En octobre 1986, des procédures sont engagées entre un organisme de protection du patrimoine de Montréal et la Commission d'arbitrage sur la protection du patrimoine résidentiel, lesquelles se concluent le 25 novembre 1986[4] par une entente visant à intégrer une portion de la Maison Redpath dans un complexe résidentiel qui pourrait être construit.

[8]           Le 22 juin 1987, la Ville de Montréal amende son règlement pour donner forme à l'entente intervenue entre les parties[5].

 

 

[9]           Le 19 juin 1995, puisque les travaux d'intégration de la Maison Redpath au complexe résidentiel ne se sont pas réalisés, la Ville de Montréal abroge le règlement précédemment mentionné[6].

[10]        Le 25 février 2000, la Ville de Montréal reçoit un rapport d'expertise qui conclut ainsi quant à la valeur de la Maison Redpath[7] :

« Compte tenu de l'état de décrépitude dans lequel il se trouve, sa rénovation ne peut être justifiée sur le plan économique. Sa démolition, par contre, permettrait une meilleure mise en valeur de la propriété tout en éliminant, d'une part, la contrainte injustifiée de son intégration à un projet de construction et, d'autre part, le risque d'incendie qu'il constitue pour le bâtiment adjacent et la nuisance due à la vermine qu'il attire dans le voisinage. »

[11]        Une entreprise associée à la demanderesse obtient, le 6 novembre 2000, un rapport[8] au même effet :

« En général, cette bâtisse ne peut être réhabilitée au niveau des codes et normes applicables actuellement sans une reconstruction totale des éléments de charpente. »

[12]        Le 6 mars 2001, le service des incendies de la Ville de Montréal reçoit à son tour un rapport au même effet :

« Compte tenu de ce qui précède et du fait que pendant plus de quinze (15) ans on a laissé ce bâtiment se dégrader progressivement au point de devenir un danger pour le public;

Compte tenu qu'il y a quinze (15) ans, la Commission d'arbitrage à l'époque trouvait « le coût de la rénovation de ce bâtiment prohibitif » et que dans son état actuel de dégradation avancée, une rénovation ne peut être, de toute évidence, envisagée;

Nous recommandons que l'ordre soit donné aux propriétaires de démolir ce bâtiment dans un délai raisonnable fixé. Ce délai écoulé, la Ville procédera à la démolition du bâtiment aux frais des propriétaires. »

[13]        Le 27 novembre 2001[9], le Comité exécutif de la Ville de Montréal autorise la démolition de la Maison Redpath. Un permis doit être émis avant que les travaux ne débutent.

 

[14]        Le 19 décembre 2013, la Ville émet un permis de démolition.

[15]        Avant que ne débutent les travaux de démolition pour lesquels la demanderesse signe un contrat le 3 février 2014, le 17 février 2014, le ministre de la Culture et des Communications émet une ordonnance :

« Attendu que 2435-2221 Québec inc. est propriétaire de la Maison Redpath;

   Attendu que cet immeuble est situé au 3457, avenue du Musée, sur le terrain connu et désigné comme étant le lot UN MILLION TROIS CENT QUARANTE MILLE HUIT CENT SOIXANTE-DOUZE (1 340 872) du cadastre du Québec, circonscription foncière de Montréal;

   Attendu que la Maison Redpath est susceptible de présenter une valeur patrimoniale en raison de son intérêt historique et architectural;

   Attendu que je suis d'avis qu'il existe une menace réelle ou appréhendée que la Maison Redpath soit dégradée de manière non négligeable;

   Attendu qu’il y a un contexte d'urgence puisque, selon les informations dont je dispose, un permis de démolition aurait été délivré par la Ville de Montréal;

   Attendu que il y a lieu d'éviter que soit causé un préjudice irréparable et que, de ce fait, je ne suis pas tenu de vous notifier, en application de l'article 76 de la Loi sur le patrimoine culturel, un préavis de la présente ordonnance.

   COMPTE TENU DE CE QUI PRÉCÈDE ET EN VERTU DES POUVOIRS QUI ME SONT CONFÉRÉS PAR L'ARTICLE 76 DE LA LOI SUR LE PATRIMOINE CULTUREL, À TITRE DE MINISTRE DE LA CULTURE ET DES COMMUNI-CATIONS, J'ORDONNE :

   À 2435-2221 QUÉBEC INC., ET CE, DÈS LA SIGNIFICATION DE L'ORDONNANCE ET POUR UNE PÉRIODE DE TRENTE (30) JOURS :

   DE CESSER sur la Maison Redpath tous travaux de démolition.

   DE PRENDRE sur la Maison Redpath les mesures de sécurité nécessaires. »

[16]        La demanderesse plaide le caractère illégal de l'ordonnance du ministre et l'approche déraisonnable de celle-ci. Le Procureur général du Québec conteste.

ANALYSE ET DISCUSSION

[17]        L'article 76 de la Loi sur le patrimoine culturel se lit ainsi :

« 76. Lorsque le ministre est d'avis qu'il existe une menace réelle ou appréhendée que soit dégradé de manière non négligeable un bien susceptible de présenter une valeur patrimoniale, il peut, pour une période d'au plus 30 jours:

 1° ordonner la fermeture d'un lieu ou n'en permettre l'accès qu'à certaines personnes ou à certaines conditions et faire afficher un avis à cet effet, à la vue du public, à l'entrée du lieu ou à proximité de celui-ci;

 2° ordonner la cessation de travaux ou d'une activité ou la prise de mesures de sécurité particulières;

 3° ordonner des fouilles archéologiques;

 4° ordonner toute autre mesure qu'il estime nécessaire pour empêcher que ne s'aggrave la menace pour le bien, pour diminuer les effets de cette menace ou pour l'éliminer.

Avant de rendre une ordonnance à l'encontre d'une personne, le ministre doit lui notifier par écrit le préavis prescrit par l'article 5 de la Loi sur la justice admi-nistrative (chapitre J-3) et lui accorder un délai d'au moins 10 jours pour présenter ses observations. Le ministre peut toutefois, dans un contexte d'urgence ou en vue d'éviter que ne soit causé un préjudice irréparable, rendre une ordonnance sans être tenu à ces obligations préalables. Dans ce cas, la personne peut, dans un délai de 10 jours à compter de la signification de l'ordonnance, présenter ses observations pour obtenir une révision de l'ordonnance rendue.

Cette ordonnance peut être annulée ou la durée peut en être écourtée par un juge de la Cour supérieure à la demande d'une personne intéressée.

À la demande du ministre, un juge de cette cour peut aussi, en plus d'enjoindre à une personne de s'y conformer, prolonger ou reconduire l'ordonnance rendue, ou la rendre permanente, s'il considère que le bien en cause est l'objet d'une menace sérieuse et s'il est d'avis que l'ordonnance du ministre est appropriée.

Le juge peut aussi apporter à cette ordonnance toute modification qui lui apparaît raisonnable dans les circonstances.

À défaut par une personne de procéder à l'exécution, dans le délai imparti, des mesures ordonnées en vertu de la présente section, la Cour peut autoriser le ministre à faire exécuter ces mesures. Le coût de leur exécution encouru par le ministre constitue une créance prioritaire sur le bien, au même titre et selon le même rang que les créances visées au paragraphe 4º de l'article 2651 du Code civil; ce coût est garanti par une hypothèque légale sur le bien. »

(notre soulignement)

 

[18]        Une décision ministérielle jouit d'une présomption de validité. Celui qui la conteste doit soulever des questions sérieuses permettant de douter prima facie de la validité de cette décision[10] :

« [31]    Pour qu'il y ait apparence de droit, il faut que la force de l'argument présenté par la partie qui demande l'injonction soit à la mesure de l'obstacle à franchir, dans ce cas la présomption de validité des actes de l'Administration.   Les propos du juge Gendreau visaient donc à décrire le fardeau - plus lourd - de la partie qui conteste la validité d'un acte présumé valide plutôt qu'à énoncer un nouveau critère d'analyse en matière d'injonction interlocutoire.  Il ne s'agissait donc pas de formuler un critère distinct de celui de l'apparence de droit (ou de la question sérieuse) mais plutôt de rappeler l'exigence d'une démonstration plus convaincante du droit invoqué. »

[19]        Le Tribunal traite ainsi, dans l'ordre, les questions suivantes :

·           Quelle est la qualification « patrimoniale » de la Maison Redpath?

·           Quelle est la compétence du ministre en pareille matière?

·           L’approche du ministre est-elle raisonnable ?

·           L’ordonnance doit-elle être modifiée ?

Quelle est la qualification « patrimoniale » de la Maison Redpath?

[20]        Eu égard au texte de loi, la Maison Redpath est un immeuble patrimonial au sens propre de la LPC[11].

[21]        Elle n'est toutefois pas un « bien patrimonial classé » au sens de la LPC. Si tel était le cas, un simple avis d'intention de pareil classement aurait eu un effet paralysant sur les travaux à faire sur ce bâtiment[12] et il n’aurait pas été nécessaire pour le ministre de se prévaloir de l’article 76.

[22]        L'article 76 de la LPC s'inscrit dans la section VII de la loi intitulée « Régime d'ordonnance ».

 

 

 

[23]        Cet article crée un régime d'exception pour « un bien susceptible de présenter une valeur patrimoniale ». Tout comme le classement d’un bien patrimonial, cette procédure a un effet paralysant. Il est limité à une période maximale de 30 jours, le temps que le ministre puisse, après une analyse plus approfondie, statuer sur le caractère patrimonial du bien visé par l'avis.

[24]        Lors de l'audition, le procureur du Procureur général du Québec, au nom du ministre, a indiqué que celui-ci statuerait, d'ici le 28 février 2014, sur son intention ou pas de demander le classement de cette bâtisse à titre de bien patrimonial classé.

[25]        Pour le moment, il ne s’agit que d’un bien susceptible de présenter une valeur patrimoniale.

[26]        Le Tribunal remarque finalement que toutes les études déposées au soutien de la requête de la demanderesse ne contestent pas le caractère patrimonial de la Maison Redpath. Elles sont unanimes sur un fait : sa détérioration avancée laisse présumer de coûts élevés de rénovation ou de restauration.

Quelle est la compétence du ministre en pareille matière?

[27]        Contrairement à ce que prétend la demanderesse, le Tribunal croit que le ministre a précisément compétence en vertu de l’article 76 lorsqu’il croit qu’un bien est susceptible de présenter une valeur patrimoniale.

[28]        Cet article a été inséré dans la loi comme mesure d’urgence pour prévenir des disparitions ou démolitions irréparables. Cet article est une mesure ultime qui s’inscrit dans le prolongement de l’objectif législatif énoncé à l’article 1 de la LPC :

« …favoriser la connaissance, la protection, la mise en valeur et la transmission du patrimoine culturel, reflet de l’identité d’une société… »

[29]        Le classement des biens patrimoniaux est la règle usuelle pour assurer l’atteinte des objectifs du législateur, mais il peut survenir des cas où il n’est pas utile d’assurer cette protection car ces biens sont autrement protégés.

[30]        C’est l’exemple ici où, pendant quelques années, un règlement municipal interdisant la démolition a d’une certaine manière mis à l’abri cette maison du pic des démolisseurs. Mais lorsque cette protection disparaît ou tout simplement parce que le ministre découvre un bien qu’il ignorait jusque là, il peut se servir de cet article pour empêcher temporairement que l’irréparable ne se produise.

 

 

 

[31]        Cet article donne au ministre un puissant pouvoir d’intervention dans les cas où, d’après sa propre appréciation, il considère que le bien peut présenter une valeur patrimoniale. Les pouvoirs sont importants tout en étant par ailleurs limités dans le temps.

[32]        Ce pouvoir d’exception est aussi limité par les pouvoirs conférés à la Cour supérieure pour éviter que des abus ne viennent paralyser l’action des propriétaires des biens touchés par ce pouvoir ministériel d’exception.

[33]        Le pouvoir conféré au ministre en vertu de l’article 76 est parfois le seul remède lorsqu’aucune autre loi ne protège le bien susceptible d’être considéré comme bien patrimonial. Par ailleurs, ce n’est pas parce qu’un autre pouvoir lève les interdits comme ce fut le cas pour la Ville de Montréal eu égard à son règlement sur la démolition que le ministre ne peut pas exercer son pouvoir concurremment ou dans le prolongement du pouvoir municipal.

[34]        L’ordonnance du ministre respecte les prescriptions de la LPC.

L’approche du ministre est-elle raisonnable?

[35]        La demanderesse a également soutenu que le ministre doit agir de manière raisonnable et qu’il a failli à la tâche.

[36]        La demanderesse prend appui sur l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick[13] dans lequel la Cour suprême a défini ce qu’est une décision raisonnable : une décision justifiée, une décision transparente, l’intelligibilité du processus décisionnel et l’appartenance de la décision aux solutions possibles acceptables.

[37]        Bien que le Tribunal n’est pas convaincu que cet exercice soit juridiquement nécessaire, la décision du ministre est raisonnable dans les circonstances.

[38]        En ce qui regarde la justification, l’ordonnance ne fait que préciser que le ministre a des motifs de croire qu’il existe une menace que soit dégradé un bien susceptible de présenter une valeur patrimoniale. La LPC ne demande pas qu’il justifie dans son ordonnance ces motifs. Telle que rédigée, l’ordonnance respecte ce critère. Et si tant est qu’il devait motiver l’existence d’une « menace », la preuve indique clairement que la demanderesse avait déjà conclu un contrat visant à démolir la Maison Redpath. On ne peut pas faire reproche au ministre d’avoir eu une réaction non fondée.

 

 

 

[39]        La demanderesse fait reproche au ministre de ne pas avoir rendu une décision transparente. Elle allègue particulièrement que le ministre n’était pas certain, d’après le libellé de l’ordonnance[14], que le permis de démolition était émis. Comme pour le critère précédent, puisque la réalité le confirme, le permis a été émis. Le Tribunal doit conclure que le ministre détenait la bonne information pour rendre son ordonnance.

[40]        La demanderesse lui fait reproche d’avoir agi sous la dictée d’un tiers. Le Tribunal ne peut lui donner raison puisqu’aucune preuve ne supporte cette affirmation. Et s’il avait subi des pressions, cela n’en ferait pas pour autant une décision dictée par un tiers.

[41]        Quant à l’intelligibilité de la décision, le Tribunal considère celle-ci respectueuse du processus exceptionnel de l’article 76 de la LPC. On ne peut faire reproche au ministre de ne pas avoir donné suite à la demande de classement comme bien patrimonial de 1986 puisqu’à cette époque, il considérait que l’immeuble pouvait suffisamment être protégé. Pour preuve, il ne fut pas démoli, bien que les études concluaient déjà à son état de dégradation.

[42]        Quant au quatrième critère (appartenance de la décision aux issues possibles), une nuance s’impose en regard de ce qu’affirme la demanderesse. Les études concluent aux coûts élevés de rénovation et à l’état avancé de délabrement de la Maison Redpath, mais aucune étude ne nie par ailleurs la valeur patrimoniale de celle-ci. Cette décision du ministre de procéder suivant les dispositions de l’article 76 de la LPC est une avenue légale dont il dispose. 

[43]        L’approche adoptée par le ministre est raisonnable.

L’ordonnance doit-elle être modifiée ?

[44]        L’engagement du ministre de faire connaître au plus tard le 28 février 2014 sa position dans ce dossier permet au Tribunal de limiter le délai de l’avis de 30 jours qu’il a émis le 17 février 2014.

[45]        Il serait inapproprié que l’aspect paralysant de son ordonnance perdure au-delà de cette période s’il décidait de ne pas y donner suite. Et s’il y donne suite, comme par le biais d’un avis de classement, les autres dispositions de la LPC s’appliquent dès lors et l’effet se prolonge.

POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL :

[46]        FAIT DROIT partiellement à la requête de la demanderesse;

[47]        RÉDUIT la durée de l’ordonnance 2014-001 et MODIFIE l’expression « POUR UNE PÉRIODE DE TRENTE (30) JOURS » par « JUSQU’AU 28 FÉVRIER À 16h30 »

[48]        SANS FRAIS.

 

 

 

CLÉMENT SAMSON, j.c.s.

 

De Grandpré Chait

Me Marc Beauchemin

1000, rue de la Gauchetière Ouest, bureau 2900

Montréal (Québec)  H3B 4W5

Procureurs de la demanderesse

 

Bernard Roy

Me Éric Cantin

Me André Fauteux

1, rue Notre-Dame Est, bureau 8.00

Montréal (Québec)  H2Y 1B6

Procureurs du défendeur

 

Date d’audience :

24 février 2014

 



[1]     L.R.Q., c P-9.002.

[2]     Pièce P-4.

[3]     L.R.Q., c. B-4.

[4]     Pièce P-6.

[5]     Pièce P-7.

[6]     Pièce P-8.

[7]     Pièce P-9.

[8]     Pièce P-10.

[9]     Pièce P-14.

[10]    Grand Council of the Crees (Eeyou Istchee) c. Québec (Procureur général), 2009 QCCA 810.

[11]    Article 2 de la Loi ou de la LPC.

[12]    Articles 26, 29, 34, 35, 37 et 48 de la LPC.

[13]    [2008] 1 RCS 190.

[14]    « selon les informations dont je dispose, un permis de démolition aurait été délivré par la Ville de Montréal… »

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