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Décision

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[Texte de la décision]

Section du territoire et de l'environnement

 

 

Date : 28 mars 2017

Référence neutre : 2017 QCTAQ 03569

Dossier  : STE-Q-224545-1703

Devant les juges administratifs :

ODETTE LAVERDIÈRE

FRANÇOIS BOUTIN

 

ANACOLOR INC.

Partie requérante

c.

MINISTÈRE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE, DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA LUTTE CONTRE LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES

Partie intimée

et

LOUIS BEAUPRÉ AGISSANT À TITRE DE REPRÉSANT POUR LE REGROUPEMENT CITOYEN POUR LA QUALITÉ DE L'AIR DE CAP-ROUGE

Partie intervenante

 


DÉCISION INCIDENTE

Requête en vertu des articles 74 et 107 LJA


 



Objet de la requête incidente

[1]              La requérante, Anacolor inc., conteste la décision de l’intimé, le ministre du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MDDELCC), rendue le 21 mars 2017, à l’effet de suspendre le certificat d’autorisation (C.A.) du 1er septembre 2016. Cette décision est rendue en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement[1] (LQE) (recours sur la suspension).

[2]              Le C.A. autorise la requérante à exploiter une entreprise de coloration de pièces métalliques à son usine située dans le secteur de Cap-Rouge de la ville de Québec.

[3]              La suspension étant exécutoire malgré l’introduction d’un recours en contestation devant le Tribunal, la requérante demande l’émission d’ordonnances de sursis et de sauvegarde.

[4]              Plus particulièrement, elle demande d’ordonner le sursis de la suspension du C.A. du 21 mars 2017, d’ordonner à l’intimé de lui communiquer toutes les plaintes alléguées au soutien de l’avis préalable à la suspension du C.A. (avis préalable) sans caviardage, de déclarer que le délai de 15 jours pour faire ses observations ne commencera à courir qu’à compter de la réception des plaintes visées et d’ordonner aux parties de se conformer aux engagements judiciaires conclus devant le Tribunal le 20 mars 2017.

Contexte

[5]              Le 1er septembre 2016, le MDDELCC émet le C.A. assorti, notamment, de conditions relatives à l’épurateur et aux plans et devis :

·      Installer un système d’épuration des émissions atmosphériques (ci-après « l’Épurateur »). L’Épurateur devra :

-   traiter les émissions de COV générées par toutes les activités d’application et de cuisson de la peinture, incluant les émissions de COV générées par les activités d’application d’apprêt et de revêtement final;

-   permettre de limiter les concentrations de contaminants à des niveaux suffisamment bas à la cheminée pour que ces contaminants ne causent aucun dépassement des normes de qualité de l’atmosphère prévues à l’article 196 et à l’annexe K du Règlement de l’assainissement de l’atmosphère (c. Q-2, r. 4.1);

-   permettre, sur une base quotidienne, de réduire d’au moins 90 % les émissions de COV d’Anacolor;

·      Les documents suivants devront être déposés au ministre du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques au plus tard trois (3) mois après la délivrance du présent certificat d’autorisation, soit le ou avant le 1er décembre 2016 :

-   les plans et devis de l’Épurateur et de tout équipement connexe lié à l’installation de l’Épurateur;

-   un plan montrant la localisation de ce nouvel équipement;

-   les plans des modifications apportées au système d’évacuation des gaz liées à l’installation de l’Épurateur;

-   un devis d’échantillonnage des émissions atmosphériques après épuration prévoyant un échantillonnage selon les méthodes de référence prescrites au cahier no 4 du Guide d’échantillonnage à des fins d’analyses environnementales publié par le Centre d’expertise en analyse environnementale du Québec du ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les Changements climatiques, pour approbation;

-   un devis de modélisation de la dispersion atmosphérique des contaminants selon les méthodes prescrites au Guide de la modélisation de la dispersion atmosphérique publié par la Direction du suivi de l’état de l’environnement du ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les Changements climatiques, pour approbation.

·       […]

·      L’Épurateur devra être installé et mis en marche dans les cinq (5) mois suivant la délivrance par la soussignée du présent certificat d’autorisation, soit le ou avant le 1er février 2017;

·      […]

[6]              Le 30 septembre 2016, la requérante introduit devant le Tribunal un premier recours en contestation partielle du C.A. Elle demande de déclarer que l’intimé a enfreint son devoir d’agir équitablement dans la gestion de sa demande de C.A. et de déclarer ultra vires et annuler la condition incluse au C.A. de réduire d’au moins 90 % les émissions quotidiennes de composés organiques volatiles (COV) (recours sur le C.A.)[2].

[7]              Le 30 janvier 2017, la requérante introduit une requête en sursis de l’application de cette condition.

[8]              L’audition au fond du recours sur le C.A. est fixée le 20 mars à 13 h 30.

[9]              Le 3 mars 2017, l’avis préalable de suspension est notifié à la requérante.

[10]           Le 15 mars 2017, les documents au soutien de l’avis préalable sont transmis à la requérante.

[11]           Le 20 mars 2017, les parties souscrivent des engagements judiciaires.

[12]           Le 21 mars 2017, l’intimé suspend le C.A. aux motifs de non-respect des conditions de l’épurateur et des plans et devis, non-respect de l’horaire d’exploitation et augmentation non autorisée de la production et non-respect du troisième volet de l’article 20 LQE par rapport à la problématique des odeurs générées par les activités de l’entreprise.

[13]           Le 22 mars 2017, la requérante introduit un second recours en contestation de cette suspension (recours en suspension).

Analyse

[14]           L’intimé suspend le C.A. en vertu de l’article115.10 LQE :

115.10.  Le gouvernement ou le ministre peut modifier, suspendre, révoquer ou refuser de renouveler un certificat d'autorisation dans les cas suivants :

  1°         le titulaire n'en respecte pas l'une de ses dispositions ou conditions ou s'en sert à des fins autres que celles qui y avaient été prévues;

  2°         le titulaire ne respecte pas une disposition de la présente loi ou de ses règlements;

  3°         le titulaire ne s'en est pas prévalu dans un délai d'un an de sa délivrance.

[nos soulignements]

[15]           Le recours en contestation de la décision de l’intimé de suspendre un C.A. est prévu à l’article 96 LQE.

[16]           La requête en sursis et pour ordonnance de sauvegarde est produite en vertu des articles 99 LQE, 74 et 107 de la Loi sur la justice administrative[3] (LJA) :

99.        Le recours ne suspend pas l'exécution de la décision du ministre, à moins que, sur requête instruite et jugée d'urgence, un membre du Tribunal n'en ordonne autrement en raison de l'urgence ou du risque d'un préjudice sérieux et irréparable.

Si le Tribunal rend une telle ordonnance, le recours est instruit et jugé d'urgence.

Malgré le premier alinéa, un recours exercé en vertu de l'article 96.1 suspend l'exécution de la décision, sous réserve de la comptabilisation des intérêts.

74.        Le Tribunal et ses membres sont investis des pouvoirs et de l’immunité des commissaires nommés en vertu de la Loi sur les commissions d’enquête (chapitre C37), sauf du pouvoir d’ordonner l’emprisonnement.

Ils ont en outre tous les pouvoirs nécessaires à l’exercice de leurs fonctions; ils peuvent notamment rendre toutes ordonnances qu’ils estiment propres à sauvegarder les droits des parties.

Ils ne peuvent être poursuivis en justice en raison d’un acte accompli de bonne foi dans l’exercice de leurs fonctions.

107.      Un recours formé devant le Tribunal ne suspend pas l’exécution de la décision contestée, à moins qu’une disposition de la loi ne prévoie le contraire ou que, sur requête instruite et jugée d’urgence, un membre du Tribunal n’en ordonne autrement en raison de l’urgence ou du risque d’un préjudice sérieux et irréparable.

Si la loi prévoit que le recours suspend l’exécution de la décision ou si le Tribunal rend une telle ordonnance, le recours est instruit et jugé d’urgence.

[17]           Ces dispositions posent le principe qu’une décision demeure exécutoire même si elle fait l’objet d’un recours en contestation devant le Tribunal. Par exception à cette règle générale, le Tribunal peut suspendre l’exécution d’une décision en raison de l’urgence ou du risque d’un préjudice sérieux et irréparable.

[18]           Le caractère exceptionnel de la suspension d’exécution est un principe général fondé sur la présomption de validité de la décision contestée[4].

[19]           Celui qui demande une suspension d’exécution a le fardeau de démontrer une situation qui la justifie[5].

[20]           Les principes généraux régissant l’exercice du pouvoir discrétionnaire d’ordonner une suspension d’exécution sont les mêmes que ceux de l’injonction interlocutoire[6] ou de l’ordonnance de sauvegarde[7], à savoir l’apparence de droit, le préjudice sérieux et irréparable et la balance des inconvénients.

[21]           Celui qui conteste un acte administratif doit démonter des questions sérieuses permettant de douter de manière préliminaire de cette validité[8]. Il y a alors apparence de droit. Évidemment, il ne doit pas s’agir d’un recours futile, vexatoire et dilatoire voué à l’échec, introduit dans le seul but de faire suspendre l’exécution de la décision et de gagner du temps.

[22]           En outre, plus l'apparence de droit sera forte, moins l'urgence ou le risque de préjudice sérieux et irréparable devra être élevé et inversement, moins l'apparence de droit sera évidente, plus l'urgence ou le risque de préjudice sérieux et irréparable devra être élevé.

[23]           Finalement, même en présence d’un risque de préjudice sérieux et irréparable, le Tribunal tiendra compte de l’intérêt public dans l’évaluation de la balance des inconvénients.

1.   Apparence de droit

[24]           L’apparence de droit suffisante relève d’une évaluation préliminaire et provisoire du fond du litige à partir de la preuve sommaire présentée dans le cadre de la requête en sursis.

Délai légal de 15 jours

[25]           Le 3 mars 2017, l’intimé signifie à la requérante l’avis préalable, tel que requis par l’article 115.11 LQE.

[26]           L’article 115.11 LQE prévoit que :

115.11.  Avant de prendre une décision en vertu de l’un des articles 115.5 à 115.10, le gouvernement accorde au demandeur ou au titulaire du certificat d’autorisation un délai de 15 jours pour présenter ses observations écrites.

De même, avant de prendre une décision en vertu de ces articles, le ministre doit notifier par écrit au demandeur ou au titulaire le préavis prescrit par l’article 5 de la Loi sur la justice administrative (chapitre J-3) et lui accorder un délai de 15 jours pour présenter ses observations.

Toutefois, le gouvernement ou le ministre peut accorder un délai plus long s’il l’estime nécessaire compte tenu des circonstances. Le gouvernement ou le ministre peut également, dans un contexte d’urgence ou en vue d’éviter que ne soit causé un préjudice irréparable, prendre la décision sans être tenu à ces obligations préalables; dans ce cas, le demandeur ou le titulaire peut, dans le délai indiqué, présenter ses observations pour une révision de la décision.

[nos soulignements]

[27]           L’article 5 LJA prévoit que :

5.          L’autorité administrative ne peut prendre une ordonnance de faire ou de ne pas faire ou une décision défavorable portant sur un permis ou une autre autorisation de même nature, sans au préalable :

  1°       avoir informé l’administré de son intention ainsi que des motifs sur lesquels celle-ci est fondée;

  2°       avoir informé celui-ci, le cas échéant, de la teneur des plaintes et oppositions qui le concernent;

  3°       lui avoir donné l’occasion de présenter ses observations et, s’il y a lieu, de produire des documents pour compléter son dossier.

Il est fait exception à ces obligations préalables lorsque l’ordonnance ou la décision est prise dans un contexte d’urgence ou en vue d’éviter qu’un préjudice irréparable ne soit causé aux personnes, à leurs biens ou à l’environnement et que, de plus, la loi autorise l’autorité à réexaminer la situation ou à réviser la décision.

[nos soulignements]

[28]           Suivant l’avis préalable, l’intimé informe la requérante que conformément aux articles précités, elle peut lui présenter ses observations dans les 15 jours suivant la signification de l’avis. L’avis préalable ayant été signifié le 3 mars 2017, ce délai se termine le 20 mars 2017 (le quinzième jour étant un samedi).

[29]           Le même jour, les procureurs de la requérante demandent la communication de toutes les pièces justificatives alléguées au soutien de l’avis préalable en vue de présenter leurs observations écrites et de compléter le dossier. Cette demande est réitérée au procureur de l'intimé le 8 mars 2017.

[30]           Le 15 mars 2017, soit 12 jours après la signification de l’avis préalable, le procureur de l’intimé transmet aux procureurs de la requérante 19 documents relatifs à l’avis préalable, notamment, un tableau synthèse des plaintes du 4 décembre 2012 au 2 mars 2017 et les résultats de la caractérisation de l’air ambiant réalisée du 27 février 2017 au 3 mars 2017 par le laboratoire mobile TAGA (Rapport TAGA 2017). Ce rapport comporte 350 pages.

[31]           Le 17 mars 2017, les procureurs de la requérante transmettent une lettre au procureur de l’intimé, l’informant que le délai de 15 jours ne commence à courir qu’à compter de la réception par l’administré de la documentation visée à l’article 5 LJA et que, par conséquent, ce délai n’aurait donc commencé à courir que le 15 mars 2017.

[32]           Le 20 mars 2017, le MDDELCC informe les procureurs de la requérante qu’aucun délai additionnel ne sera accordé.

[33]           Le même jour, les procureurs de la requérante réitèrent à l’intimé que le délai accordé pour répondre à l’avis préalable ne peut expirer en date de ce jour sans constituer une violation des principes de justice naturelle stipulés à l’article 5 LJA. Ils demandent de fournir certaines informations par rapport au tableau synthèse des plaintes et de transmettre toutes les plaintes sans que l’identité des plaignants ne soit caviardée. Enfin, ils transmettent des observations partielles et préliminaires et s’engagent à lui communiquer d’autres observations le ou avant le 24 mars 2017.

[34]           Le lendemain, soit le 21 mars 2017, l’intimé signifie la suspension du C.A.

[35]           La requérante prétend qu’en date du 21 mars 2017, le délai légal de 15 jours pour présenter ses observations et compléter son dossier n’était pas expiré. De plus, il était illégal pour l’intimé de signifier la suspension du C.A., alors que celle-ci se fonde sur des plaintes et sur le Rapport TAGA 2017 du 14 mars 2017 qui ne lui ont pas été communiqués avec l’avis préalable du 3 mars 2017.

[36]           L’intimé soutient que l’avis préalable est très détaillé. Il n’existe aucune obligation légale, à l’étape de l’avis préalable, de communiquer à l’administré tous les documents au soutien de cet avis. Cette obligation n’existerait qu’à l’étape du recours devant le Tribunal par la transmission du dossier relatif à l’affaire, tel que requis par l’article 114 LJA. Étant donné que le Tribunal procède de novo, tout manquement aux règles de l’équité procédurale pourra être corrigé[9].

[37]           Se pose donc la question de la portée de l’obligation de l’intimé de transmettre tous les documents au soutien de l’avis préalable et, conséquemment, de la computation du délai légal de 15 jours pour transmettre les observations.

[38]           Suivant l’article 5 al.1 (2) LJA, l’obligation d’information sur la teneur des plaintes est impérative. Cette obligation implique la transmission de toutes les plaintes[10].

[39]           À cet égard, l’avis préalable ne comporte que des énoncés généraux :

[24]   Depuis l’émission du C.A., le 1er septembre 2016, le MDDELCC a reçu plus de 200 plaintes relativement aux activités d’Anacolor.

[25]   À chaque plainte reçue entre le 1er septembre 2016 et le 31 janvier 2017, des informations générales sur les plaintes reçues ont été transmises à Anacolor le jour même ou dans les jours qui ont suivi.

[40]           Étonnamment, la suspension fait plutôt référence à plus de 280 plaintes[11].

[41]           L’information que la requérante possède sur ces plaintes est partielle et ne lui permet pas de réfuter les affirmations sur lesquelles l’intimé se fonde.

[42]           Il est vrai que lors de l’audience sur le fond, le Tribunal procède de novo et que, par conséquent, tout manquement aux règles de l’équité procédurale et aux obligations prévues à l’article 5 LJA peut être corrigé a posteriori. Toutefois, dans la mesure où la requérante demande la communication des plaintes, elle a droit de les recevoir. Elle n’a pas à attendre que le Tribunal procède au fond pour les obtenir et à subir entre-temps un préjudice.

[43]           La requérante démontre un droit clair à ce que toutes les plaintes lui soient communiquées avec l’avis préalable. Par conséquent, le délai de 15 jours ne commence à courir qu’à compter de la réception de l’ensemble des plaintes.

[44]           La question de la divulgation de l’identité des plaignants est contestée par l’intimé et n’a pas été débattue devant le Tribunal. À ce stade-ci, la communication des plaintes comportant chacune un code distinctif pour chacun des plaignants est suffisante.

[45]           Concernant le Rapport TAGA 2017, l’avis préalable comporte les énoncés suivants :

[29]   Dans la semaine du 27 février 2017, le laboratoire mobile TAGA a procédé à une campagne de caractérisation de l’air ambiant sur place et a rempli des fiches d’odeurs faisant état préliminairement de plusieurs épisodes où les odeurs identifiées et provenant d’Anacolor étaient de «modérées à fortes»

[30]   Lors de cette campagne, des observateurs du MDDELCC ont ressenti un assèchement des muqueuses nasales en raison des odeurs.

[46]           Ces fiches d’odeurs n’ont pas été communiquées avec l’avis préalable.

[47]           La suspension reprend ces énoncés et fait référence au Rapport TAGA 2017 pour la première fois :

[34]   Le rapport de caractérisation de l’air ambiant du TAGA, daté du 14 mars 2017 et transmis au procureur d’Anacolor le 15 mars 2017, conclut notamment :

« Des odeurs significatives de peinture et de solvant généralement qualifiées de sucrées ont été perçues en aval de l’entreprise. L’intensité et les caractéristiques des odeurs perçues sont appuyées par les résultats du laboratoire mobile TAGA, démontrant clairement l’influence de l’exploitation de l’entreprise Anacolor sur la qualité de l’air. La stratégie d’évaluation des odeurs et de mesure des COV dans l’air démontre clairement que l’entreprise Anacolor est la source des odeurs sucrées de solvant et de peinture perçues dans le secteur et qu’elle est responsable de l’augmentation significative de la concentration de certains COV dans l’air ambiant. ».

[48]           À plusieurs reprises, le Tribunal a statué que le droit de l’administré de présenter des observations et de compléter son dossier avant la prise de décision comporte le droit de connaître les faits qui sont invoqués contre lui. Pour être conforme, l’avis préalable doit contenir les éléments essentiels devant constituer les fondements de la décision afin de permettre à l’administré de présenter une défense efficace en lien avec ces mêmes éléments. Cet avis doit être suffisamment clair pour qu’il ne soit pas pris par surprise[12].

[49]           L’obligation d’avis préalable inclut celle de divulguer la nature de la preuve détenue contre l’administré afin de lui permettre de la contrer. Cette obligation est à contenu variable selon les circonstances[13].

[50]           Le Rapport TAGA 2017 comporte une multitude de données : les résultats des COV mesurés par différents appareils à l’aide d’échantillons prélevés sur le terrain, les fiches d’évaluation d’odeurs, les profils de concentration des COV totaux mesurés par un détecteur à photo-ionisation et les certificats d’analyse des COV.

[51]           Ce rapport technique a été considéré par l’intimé pour conclure que la requérante n’a pas respecté le troisième volet de l’article 20 LQE.

[52]           Considérant la nature et l’importance relative de ce rapport dans la prise de décision de l’intimé, la requérante démontre une apparence de droit élevée par rapport à la violation de l’article 5 LJA et des règles de l’équité procédurale. Dans ce contexte, le Tribunal estime que la question du respect du délai de 15 jours soulève également une question sérieuse.

[53]           La requérante démontre une apparence de droit au non-respect de l’article 115.11 LQE, de l’article 5 LJA et des règles de l’équité procédurale à plusieurs égards et, par conséquent, une apparence de droit sur la nullité ou inapplicabilité de la suspension que celle-ci soit fondée ou non. Malgré le fait que ce motif soit suffisant pour disposer du critère de l’apparence de droit, le Tribunal analysera les autres motifs invoqués par la requérante.

Engagements judiciaires

[54]           Lors de la conférence préparatoire du 7 février 2017, il est convenu de procéder rapidement sur le fond du recours sur le C.A et de suspendre la requête en sursis d’exécution de la condition relative à l’épurateur. Cette audience au fond devait débuter lundi, 20 mars 2017, à compter de 13 h 30, pour plusieurs jours.

[55]           Lors de la conférence préparatoire tenue le 20 mars 2017 à 9 h 00, à laquelle participaient, notamment, les procureurs de la requérante et de l’intimé, le Tribunal reporte l’audience au 21 mars 2017 à 9 h 30 afin de permettre aux parties de poursuivre leurs discussions de règlement, considérant que celles-ci pourraient avoir un impact significatif sur la poursuite de l’instance, et convoque les procureurs à une conférence téléphonique le même jour à 15 h 00 afin de faire le suivi.

[56]           Lors de cette deuxième conférence préparatoire, le procureur de l’intimé accepte de reporter l’audience au 23 mars 2017 à 9 h 30 aux conditions suivantes :

1)    Engagement de Me Gravel qu’Anacolor réduira sa production aux périodes de récréation et de dîner de l’école Marguerite d’Youville pendant une période de 30 jours.

2)    Tenue d’une rencontre entre Mes Gravel et Letendre et leurs experts respectifs au plus tard le 22 mars 2017 en après-midi.

[57]           Il est alors convenu de tenir une autre conférence préparatoire dès que Me Gravel aura reçu les instructions de sa cliente.

[58]           Cette troisième conférence préparatoire se tient le 20 mars 2017 à 16 h 30. Après discussions, les procureurs de la requérante et de l’intimé acceptent de reporter l’audience au 23 mars 2017 à 9 h 30 aux conditions suivantes :

Sans préjudice ni admission et dans un but de mise en œuvre de mesures concertées :

1)    Engagement de Me Gravel à l’effet qu’Anacolor interrompra sa production aux périodes de récréation et de dîner des élèves de l’école Marguerite-D’Youville pendant une période de 30 jours.

2.    Tenue d’une rencontre entre Mes Gravel et Letendre et leurs experts respectifs le 22 mars 2017 à 13 h 30.

[notre soulignement]

[59]           Considérant les motifs invoqués et les engagements souscrits, le Tribunal reporte l’audience au 23 mars 2017 à 9 h 30 et convoque une conférence préparatoire le 22 mars 2017 à 17 h 00 afin de faire le suivi.

[60]           Le 21 mars 2017 à 13 h 30, la requérante reçoit la signification de la suspension de son C.A.

[61]           La requérante soutient que l’intimé a accepté le report de l’audience au fond sur le recours sur le C.A. (condition de l’épurateur) en contrepartie d’une modification à ses opérations et la tenue d’une rencontre avec les procureurs et leurs experts. Ces engagements ont pour but la mise en œuvre de mesures concertées relativement à la problématique des odeurs. Selon elle, il est incohérent que l’intimé pose ces exigences et que dès le lendemain, il suspende le C.A., rendant l’engagement sans valeur. Elle affirme avoir respecté ses engagements, puisque ses opérations ont été modifiées et que ses experts se sont présentés à la rencontre, tel que convenu.

[62]           Si elle avait su que le C.A. serait suspendu, elle n'aurait pas souscrit ces engagements et aurait procédé sur la requête en sursis de l’exécution de la condition de l’épurateur dans son recours sur le C.A.

[63]           Elle estime que la décision de suspendre son C.A. dans ces circonstances constitue un abus de pouvoir et déconsidère l’administration de la justice.

[64]           À cet égard, l’intimé allègue que les discussions qui ont conduit aux engagements judiciaires ont eu lieu dans le cadre du dossier relatif au recours sur le C.A et au report de l’audition de ce recours et non pas dans le cadre du dossier relatif à la suspension. Selon lui, il s’agit d’un « mini sursis » applicable au dossier du C.A. et on ne peut importer ces engagements dans le cadre de la suspension.

[65]           Rappelons que l’un des motifs de la suspension est le non-respect des conditions énoncées au C.A., dont celle relative à la performance de l’épurateur, laquelle fait l’objet du premier recours. Il ressort du C.A. et de l’avis préalable au C.A. auquel il réfère que cette condition fut imposée non seulement pour prévenir tout dépassement des normes, mais également pour prévenir les problèmes liés aux odeurs.

[66]           Or, l’autre motif de la suspension concerne le non-respect du troisième volet de l’article 20 LQE par rapport à la problématique des odeurs. Les engagements souscrits par la requérante sont relatifs à cette problématique dans un but de mise en œuvre de mesures concertées. De ce point de vue, il y a interrelation entre les deux dossiers.

[67]           A priori, la requérante avait une expectative légitime à ce que les discussions se poursuivent et que le statu quo soit maintenu jusqu’à la tenue de la conférence préparatoire fixée au 22 mars 2017 à 17 h 00.

[68]           Selon le Tribunal, la requérante a démontré une apparence de droit sur ce volet.

Respect de l’article 20 LQE

[69]           À cet égard, la décision sur la suspension énonce ce qui suit :

[37]   À la lumière des plaintes reçues, des constats et recommandations émis par la DSP et des conclusions de la campagne de caractérisation de l’air ambiant de l’unité mobile TAGA de l’hiver 2017, le soussigné est d’avis que la présence des contaminants résultant des émissions produites par les activités d’Anacolor est susceptible de porter atteinte à la santé, au bien-être et au confort de l’être humain, en contravention avec la prohibition de l’article 20 de la LQE.

[70]           Cette prohibition est prévue au troisième volet de l’article 20 LQE :

20.     Nul ne doit émettre, déposer, dégager ou rejeter ni permettre l’émission, le dépôt, le dégagement ou le rejet dans l’environnement d’un contaminant au-delà de la quantité ou de la concentration prévue par règlement du gouvernement.

La même prohibition s’applique à l’émission, au dépôt, au dégagement ou au rejet de tout contaminant, dont la présence dans l’environnement est prohibée par règlement du gouvernement ou est susceptible de porter atteinte à la vie, à la santé, à la sécurité, au bien-être ou au confort de l’être humain, de causer du dommage ou de porter autrement préjudice à la qualité du sol, à la végétation, à la faune ou aux biens.

[nos soulignements]

[71]           Les odeurs sont incluses dans la définition de contaminant au sens de l’article 1 LQE.

[72]           Il ressort du Rapport TAGA 2017 que les émissions de COV de la requérante respectent les normes de qualité de l’atmosphère édictées à l’annexe K du Règlement sur l’assainissement de l’atmosphère[14] (RAA). L’intimé l’a d’ailleurs reconnu.

[73]           La requérante soutient que cette prohibition du troisième volet de l’article 20 LQE ne peut s’appliquer que si ni l’un ni l’autre des deux premiers volets de cette disposition ne sont applicables. Considérant que ses émissions de COV font l’objet de normes objectives du RAA et considérant que ses émissions de COV respectent ces normes, elle prétend ne pas contrevenir à l’article 20 LQE.

[74]           Elle réfère le Tribunal à l’arrêt Alex Couture inc. de la Cour d’appel[15] où il fut décidé que si le gouvernement fixe une norme, on ne peut poursuivre une personne qui la respecte en vertu du troisième volet de l’article 20 LQE. Dans cette affaire, l’ancien Règlement sur la qualité de l’atmosphère[16] fixait des concentrations maximales d’odeurs émises par les procédés d’une usine d’équarrissage. Le RAA n’édicte aucune norme d’odeurs applicable.

[75]           Par ailleurs, tel que l’enseigne la Cour d’appel dans l’affaire Courses Automobiles Mont-Tremblant inc.[17], l’application de la norme du troisième volet de l’article 20 LQE exige un examen factuel, contextualisé et individualisé de la situation :

[100]   Autrement dit, l’article 20 L.Q.E., dans son troisième volet, énonce une norme qui requiert une analyse multifactorielle, qui dépend des circonstances et d’un exercice de conjugaison d’intérêts immanquablement variées (et même variables) ainsi que de facteurs et d’éléments scientifiques, économiques et sociaux changeants, dont la preuve, il va sans dire, doit être faite. En somme, il s’agit d’une prohibition à géométrie variable, mais qui demeure essentiellement conjoncturelle.

[76]           Cette disposition de l’article 20 LQE établit une norme subjective qui nécessite une évaluation et une appréciation et non pas une simple constatation comme cela peut être le cas pour une norme objective[18]. À ce stade du recours, le Tribunal ne dispose pas du dossier administratif que l’intimé doit lui transmettre en vertu de l’article 114 LJA et de la preuve additionnelle que les parties pourront lui présenter. Malgré le fait qu’elle n’ait reçu copie du Rapport TAGA 2017 que le 15 mars 2017, la requérante a produit une analyse sommaire de ce rapport réalisée par l’expert Yann Contratto[19], visant à contredire les conclusions de l’intimé à l’effet qu’il y a contravention à la prohibition de l’article 20 LQE. Cette analyse doit être complétée en vue de l’audition au mérite.

[77]           La requérante a donc démontré une apparence de droit.

2)   Préjudice sérieux et irréparable

[78]           La requérante compte quarante-cinq employés.

[79]           La suspension de son C.A. met en péril l’exécution d’une quarantaine de contrats, dont plusieurs sont associés à des immeubles d’utilité publique (centres hospitaliers, écoles).

[80]           Bien que la requérante puisse jouir de droits acquis en raison d’activités antérieures à l’entrée en vigueur de la LQE le 21 décembre 1972, le Tribunal ne peut tenir compte de cet élément pour mitiger le préjudice, puisqu’aucune preuve n’a été produite sur la nature et la portée de ces droits.

[81]           Le Tribunal considère que la cessation des activités autorisées, la perte d’emplois, la perte de clientèle et de contrats ainsi que les dommages qui s’ensuivent constituent un préjudice économique qui n’est pas susceptible d’être compensé par des dommages-intérêts.

[82]           Considérant que la requérante a démontré l’existence d’une apparence de droit élevée, ce préjudice est suffisant dans les circonstances.

3)   Balance des inconvénients

[83]           La balance des inconvénients consiste à déterminer laquelle des deux parties subira le plus grand préjudice selon que le Tribunal accepte ou refuse de suspendre l’exécution de l’ordonnance en attendant la décision sur le fond du recours en contestation. La LQE est une loi d’ordre public, de sorte que l’intérêt public doit être pris en considération à l’égard de ce critère.

[84]           La requérante soutient que le dossier ne comporterait aucune preuve concrète et objective de menace pour la santé de la population.

[85]           Elle a apporté d’importantes améliorations en investissant plus de 250 000 dollars depuis 2016 pour diminuer à la source ses émissions de COV, comme en témoigne le Rapport TAGA 2017. Ainsi, ses émissions respectent largement les normes du RAA.

[86]           L’intimé fait valoir que les allégations de présence d’odeurs de peinture et de solvant perçues par les citoyens en aval des activités de la requérante sont sérieuses dans la mesure où elles sont susceptibles de porter atteinte à la santé et au bien-être ou au confort de l’être humain. Ainsi, la prépondérance des inconvénients milite en faveur du maintien de la suspension du certificat d’autorisation.

[87]           L’intervenant rappelle que la suspension se fonde sur les avis de la Direction de la santé publique (DSP) à l’effet que les émissions posent un risque pour la santé de la population et que les odeurs nuisent à leur bien-être et leur confort.

[88]           Se pose donc la question à savoir si la preuve sommaire administrée dans le cadre du sursis tend à démontrer que l’intérêt public est en jeu.

[89]           D’abord, il importe de mentionner que les résultats des concentrations d’émissions de COV mesurées lors des campagnes de caractérisation de 2013, 2014 et 2015 démontrent un dépassement des normes de la qualité de l’atmosphère du RAA concernant les contaminants xylène, toluène, MIBK et MEK.

[90]           Il ressort de la preuve non contredite[20] qu’une réduction de 91 % des concentrations de COV a été mesurée dans l’air ambiant dans le secteur en aval des activités de la requérante par le laboratoire mobile TAGA 2017, comparativement à la campagne de caractérisation réalisée en septembre 2015. Il ressort également de cette preuve que les concentrations mesurées concernant le xylène, le toluène, le MIBK et le MEK sont en moyenne de 86 % en deçà des valeurs limites des normes de qualité de l’atmosphère.

[91]           Cette preuve tend à démontrer que les modifications et les investissements réalisés par la requérante depuis 2016, tels que la substitution de produits et l’installation d’épurateurs, ont contribué à cette performance.

[92]           Ensuite, l’expert Contratto commente le Rapport TAGA 2017 comme suit :

-    Qu’il s’agissent des résultats de concentrations de COV mesurés à l’aide du chromatographe gazeux couplé au spectromètre de masse (GC-MS) ou ceux obtenus par les prélèvements en canisters métalliques, ce dernier rapport du TAGA démontre la présence d’une bonne qualité de l’air dans la région de Cap-rouge située même à proximité immédiate de l’usine de production d’Anacolor :

-   On constate en effet une diminution notoire des concentrations des différents produits chimiques potentiels utilisés au sein des productions de l’entreprise, en fait à un point tel que les conditions actuelles sont plus que satisfaisantes par rapport aux Règlement sur l’Assainissement de l’Atmosphère (RAA) du MDDELCC;

-   On constate de plus que la Qualité de l’air générale du territoire de Cap-Rouge en amont des vents par rapport à l’usine contient déjà des concentrations en COV non inhérentes à l’entreprise et qui devrait en conséquence être soustraites de certains des résultats présentés comme étant inhérentes aux activités de peinture du site;

-   On constate enfin, en regardant les quelques rares pics chimiques obtenus par chromatographie, que les valeurs de concentrations en COV obtenues en air ambiant sont très largement inférieures aux seuils individuels de perception olfactifs des différents composés chimiques unitaires étudiés, démontrant au passage qu’en raisonnant composé par composé, les résultats de qualité de l’air sont tous systématiquement en dessous de ces limites individuelles de perception de seuil olfactif. Le Toluène par exemple, dont la plus haute concentration sur 4 minutes en 5 jours de suivis a atteint une concentration instantanée de 159 ug/m3 (microgramme par mètre cube, soit 0,159 mg/m3) alors que la littérature scientifique faisant loi en la matière1 stipule que le seuil de détection olfactif de ce même composé se situe aux alentours de 25,4 mg/m3, prouvant non seulement le plein respect du RAA mais également l’incapacité olfactive pour la population et pour quiconque de sentir le dit composé s’il est seul présent en air ambiant. Il en est de même et de façon identique pour chacun des autres composés présentés.

 

1   United States Environmental Protection Agency (US-EPA) - National services center for environmental publications (NSCEP) - Reference Guide to Odor Thresholds For Hazardous Air Pollutants Listed In The Clean Air Act Amendments Of 1990 - Tableau de référence 2-1 Présentation de seuils de perception olfactifs pour évaluation toxocologique en air ambiant.

[transcription conforme]

[notre soulignement]

[93]           Cette opinion soulève des interrogations par rapport à l’interprétation des fiches d’évaluation d’odeurs du Rapport TAGA 2017 et à la gravité de la problématique des odeurs, puisque les valeurs de concentrations en COV sont inférieures aux seuils individuels de perception olfactifs.

[94]           Enfin, la suspension se fonde également sur les avis du DSP du 24 novembre 2016 et des 7 et 27 février 2017, lesquels réfèrent à une évaluation du risque pour la population exposée aux émissions atmosphériques réalisée par la DSP à partir des résultats des campagnes du TAGA de 2013, 2014 et 2015.

[95]           Aucune évaluation tenant compte des nouveaux résultats du rapport TAGA 2017 n’a été produite.

[96]           D’ailleurs, la suspension comporte l’énoncé suivant par rapport à l’avis du DSP du 7 février 2017 :

[30]   Le 7 février 2017, faisant suite à son rapport d’enquête épidémiologique rendu public en juillet 2016, la DSP concluait notamment, sur la base des plaintes colligées par le MDDELCC :

« Une proportion de 80% de ces plaignants avait qualifié les odeurs senties de « forte » à « extrêmement forte ». Plus de 43% des plaignants ont mentionné avoir ressenti des symptômes (ex. : inconforts respiratoires, maux de tête, picotements à la bouche, nausées, irritations de la gorge).

[…]

[97]           Or, il ressort des 173 fiches d’évaluation d’odeurs annexées au Rapport TAGA 2017 que 63 % des constats se situent à un niveau d’intensité variant de « faible », « très faible » et « imperceptible », 22 % de ces constats se situent à une intensité « modérée » et 15 % sont évaluées à une intensité « forte ». Aucun constat olfactif relevé dans ces fiches ne se situe à des intensités évaluées à « très fortes » et « extrêmement fortes ».

[98]           Les constats sur lesquels repose la suspension diffèrent de ceux rapportés au Rapport TAGA 2017.

[99]           Il ressort de la preuve sommaire produite que les émissions de COV ont largement diminué, comparativement à l’année 2015, par une modification des intrants et des opérations.

[100]        Le Tribunal ne peut conclure à cette étape-ci à l’existence d’une situation dont la gravité exige une suspension immédiate des activités de la requérante. La situation dénoncée dure depuis quelques années et les quelques mois additionnels qu’occasionne l’attente d’une décision du Tribunal sur le fond du recours représentent des inconvénients inférieurs à ceux qui résulteraient de l’exécution immédiate de la suspension.

[101]        Considérant que la requérante a démontré un droit clair à ce que toutes les plaintes visés lui soient communiquées avec l’avis préalable du 3 mars 2017 et que, par conséquent, le délai de 15 jours prévu à l’article 115.11 LQE n’a pas été respecté;

[102]        Considérant que la requérante a démontré une apparence de droit à ce que le Rapport TAGA lui soit communiqué avec l’avis préalable du 3 mars 2017 et que, par conséquent, elle a démontré une apparence de droit à ce que le délai de 15 jours prévu à l’article 115.11 LQE n’a pas été respecté;

[103]        Considérant que la requérante a démontré une apparence de droit à ce que la suspension du C.A. du 21 mars 2017, malgré les engagements judiciaires souscrits par les parties, constitue un abus de pouvoir;

[104]        Considérant que la requérante a démontré une apparence de droit qu’elle n’a pas contrevenu à la prohibition de l’article 20 LQE;

POUR CES MOTIFS, le Tribunal :

ACCUEILLE la requête en sursis et pour ordonnance de sauvegarde de la suspension;

SUSPEND la Suspension du certificat d’autorisation no 653 émis par le ministre du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques le 21 mars 2017, jusqu’à ce qu’une décision finale soit rendue au mérite sur le recours;

ORDONNE à l’intimé de communiquer à la requérante toutes les plaintes alléguées au soutien de l’avis préalable comportant chacune le code d’identification des plaignants; et

PREND ACTE de l’engagement de la requérante d’interrompre sa production aux périodes de récréation et de dîner des élèves de l’école Marguerite-D’Youville pendant une période de 30 jours, cette période ayant débutée le 20 mars 2017 à 16 h 30.

 


 

ODETTE LAVERDIÈRE, j.a.t.a.q.

 

 

FRANÇOIS BOUTIN, j.a.t.a.q.


 

Gravel Bernier Vaillancourt

Me Marc-André Gravel et Me Michel Bernier

Procureurs de la partie requérante

 

Lavoie, Rousseau (Justice-Québec)

Me Francis Letendre, Me Anne-Marie Delisle et Me Normand Lavoie

Procureurs de la partie intimée

 

Trudel Johnston & Lespérance

Me Anne-Julie Asselin et Me André Lespérance

Procureurs de la partie intervenante


 



[1]     RLRQ, c. Q-2.

[2]     Dossier STE-Q-220237-1609.

[3]     RLRQ, chapitre J-3.

[4]     Houle c. Commission de police du Québec, [1985] R.D.J. 274, p. 275.

[5]     Épiciers Unis Métro-Richelieu inc. c. Régie des alcools, des courses et des jeux, J.E. 95-1289, C.A. 500-46-000045-957, 1995-06-12.

[6]     Manitoba (Procureur général) c. Metropolitan Stores Ltd, [1987] 1 R.C.S. 110.

[7]     Khuong c. Asselin, 2015 QCCS 3937. Voir également Excavation René St-Pierre inc. c. Ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques, 2016 QCTAQ 06505.

[8]     Nortex Environnement inc. c. Blanchet, 2013 QCCA 872.

[9]     Énergie Valéro inc. c. Ministère du Développement durable, de l’environnement et de lutte contre les changements climatiques, 2016, QCTAQ 01130.

[10]    Métro excavation inc. c. Ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs, 2006 CanLII 72560 (QC TAQ). Voir également 2332-4197 Québec inc. c. Ministè+re du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs, 2007 QCTAQ 10347.

[11]    Pièce RS-1, paragr. [27].

[12]    Énergie Valéro inc. c. Ministère du Développement durable, de l’environnement et de lutte contre les changements climatiques, précité, note 9.

[13]    Patrice GARANT, Droit administratif, 6e édition, 2010 Chapitre VIII - Le contrôle de la légalité procédurale - La règle audi alteram partem, Section II - La règle audi alteram partem, paragraphe III - La communication du dossier du tribunal et la divulgation de la preuve.

[14]    RLRQ, chapitre Q-2, r.4.1.

[15]    Alex Couture inc. c. Piette, 1990 CanLII 3726 (QC CA).

[16]    Article 16.

[17]    Courses Automobiles Mont-Tremblant inc. c. Iredale, 2013 QCCA 1348.

[18]    Gagné c. Bouliane, C.A. 500-09-000954-883, 19 mars 1991; St-Lambert (Ville de) c. Montréal (Ville de), 2015 QCCS 3245; Compost du Québec inc. c. Beauchamp, 2007 QCCS 3927.

[19]    Pièce RS-7.

[20]    Pièce RS-6.

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