Ville de Montréal c. Tribunal administratif du travail						2017 QCCS 1709
COUR SUPÉRIEURE
CANADA
PROVINCE DE QUÉBEC
DISTRICT DE			MONTRÉAL
N°:		500-17-092981-169
DATE :	Le 24 mai 2017
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SOUS LA PRÉSIDENCE DE :				L’HONORABLE	MICHEL YERGEAU, J.C.S.
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VILLE DE MONTRÉAL
Demanderesse
c.
TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU TRAVAIL
Défendeur
et
VILLE DE MONTRÉAL, ARRONDISSEMENT DE L’ILE-BIZARD-SAINTE-GENEVIÈVE et MADAME NANCY BERGERON             Mis-en-cause
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JUGEMENT RECTIFIÉ AFIN DE MODIFIER L’INTITULÉ (CONTRÔLE JUDICIAIRE)
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[1]         La Ville de Montréal («ville-centre») s’y prend à deux fois en 2015 pour congédier Mme Nancy Bergeron alors qu’elle occupe la fonction de directrice par intérim de l’arrondissement de l’Île-Bizard-Sainte-Geneviève («l’arrondissement»). C’est le comité exécutif de la Ville de Montréal («comité exécutif») qui en décide en prenant tour à tour les résolutions CE15 1596 du 26 août 2015 et CE15 1956 du 28 octobre 2015.

 

[2]         Au lendemain de la première d’entre elles, Mme Bergeron loge une plainte à la Commission des relations du travail («CRT») à l’encontre de son congédiement.

[3]         Le 26 février 2016, le Tribunal administratif du travail («TAT»)[1], division des relations du travail, sous la signature de Me Pierre Flageole en sa qualité de membre du TAT («juge administratif»[2]), accueille la plainte. Il conclut à l’absence de compétence du comité exécutif pour congédier la directrice d’arrondissement. Il annule tant le congédiement du 26 août 2015 que celui du 28 octobre 2015, ordonne la réintégration de Mme Bergeron et réserve sa compétence pour décider des autres mesures de réparation le cas échéant.

[4]         Le 4 mars 2016, la ville-centre se pourvoit en contrôle judiciaire de cette décision au motif qu’elle est soit incorrecte en droit, soit déraisonnable. Tant l’arrondissement que Mme Bergeron demandent le rejet de ce pourvoi.

[5]         Au terme de son analyse, le Tribunal vient à la conclusion que les arguments de ces derniers doivent prévaloir sur ceux de la demanderesse. Voici pourquoi.

1.            Repères contextuels

[6]         Le 6 octobre 2014, Mme Bergeron devient directrice par intérim de l’arrondissement.

[7]         Elle occupe ce poste depuis 11 mois lorsque le directeur général de la ville-centre la suspend avec solde le 24 août 2015. Sa décision est entérinée deux jours plus tard par le comité exécutif. Du même coup, ce dernier la congédie.

[8]         Ces décisions sont prises par la ville-centre alors que l’arrondissement et son maire se déclarent pourtant satisfaits du travail de Mme Bergeron.

[9]         À la source de ce congédiement, il y a une plainte que porte en 2015 le Syndicat des fonctionnaires municipaux de Montréal (SCFP) («le syndicat») contre Mme Bergeron. Dans une lettre qu’il adresse le 30 juin 2015 au directeur des relations de travail et du soutien-conseil à la gestion de la ville-centre, le président du syndicat parle d’intimidation, de menaces, de blasphèmes de la part de la directrice par intérim à l’endroit des employés de l’arrondissement. Il brandit le spectre de suicides au sein du personnel de l’arrondissement. Il invoque la politique municipale de respect de la personne et dénonce vivement le climat de travail délétère qui, selon ses membres, règne à l’arrondissement[3].

[10]       Une semaine plus tard, le 6 juillet 2015, une fois qu’il est informé de cette plainte, le maire de l’arrondissement donne mandat à un expert de tenir une enquête et de faire rapport[4].

[11]       Le même jour, le directeur des ressources humaines de la ville-centre écrit au président du syndicat pour lui signaler que le problème relève de la compétence de l’arrondissement[5].

[12]       Mais de son côté, le directeur général de la Ville de Montréal («directeur général») décide néanmoins de demander au contrôleur général de désigner une personne externe «pour enquêter de façon urgente sur la situation» et en informe le maire d’arrondissement[6]. Dans la lettre qu’il lui adresse, le directeur général demande «de faire en sorte que madame Bergeron cesse d’être en contact avec les employés de l’unité d’accréditation». L’arrondissement refuse d’obtempérer[7].

[13]       Le lendemain, le contrôleur général écrit au maire d’arrondissement[8] pour déplorer que ce dernier ait confié un mandat d’enquête à une personne externe; il lui demande d’y surseoir en invoquant la compétence que lui octroie la Charte de la Ville de Montréal (la «charte»)[9]. L’arrondissement persiste.

[14]       Le syndicat se range d’emblée derrière le contrôleur général et refuse de prêter son concours aux travaux de l’enquêteur nommé par l’arrondissement[10]. Mme Bergeron refuse de collaborer avec l’enquêteur de la ville-centre[11].

[15]       Par la suite, le ton monte comme en témoigne la correspondance échangée entre le directeur général, le contrôleur général, le syndicat, le maire d’arrondissement et les avocats de Mme Bergeron.

[16]       Le conflit culmine le 13 août 2015, lorsque le maire de Montréal aborde le maire d’arrondissement et exige la démission immédiate de Mme Bergeron, faute de quoi annonce-t-il, elle sera suspendue sans traitement[12]. Le maire sert cet ultimatum au lendemain de la remise du rapport de l’enquêteur nommé par la ville-centre[13]. L’arrondissement l’ignore.

[17]       C’est ainsi que s’enchaînent les événements qui mènent à la décision du TAT du 26 février 2016.

[18]       Le 24 août 2015, le directeur général suspend Mme Bergeron avec solde et avec effet immédiat[14] après avoir reçu le rapport de l’enquêteur nommé par le contrôleur général.

[19]       Le 26 août 2015, le comité exécutif de Montréal entérine la suspension et congédie Mme Bergeron avec effet immédiat[15]. Il prend à cette fin la résolution CE15 1596 déjà mentionnée.

[20]       Le 31 août 2015, Mme Bergeron loge une plainte en vertu du second alinéa de l’article 72 de la Loi sur les cités et villes[16] («LCV»). Le 21 septembre, elle demande à la CRT sa réintégration provisoire; la ville-centre s’y oppose. Cette dernière conteste même le droit de l’arrondissement de se joindre au débat. Le 16 octobre 2015, la CRT refuse la réintégration provisoire de Mme Bergeron mais autorise l’arrondissement à intervenir.

[21]       Quelques jours plus tard, l’enquêteur nommé par l’arrondissement signe son rapport[17]; ses conclusions divergent de celles du rapport de l’enquêteur de la ville-centre.

[22]       Le 27 octobre 2015, le conseil municipal de Montréal (le «conseil») adopte sur division, à 35 voix contre 27, la résolution CM15 1251 déclarant «le conseil de la Ville compétent, pour une période de deux ans, quant à la suspension et la destitution des directeurs d’arrondissement, conformément à l’article 85.5 de la Charte de la Ville de Montréal»[18].

[23]       Le lendemain, le comité exécutif de Montréal prend la résolution CE15 1956 déjà mentionnée, «pour autant que cela soit nécessaire et sans préjudice à la résolution CE15 1596 du 26 août 2015», ayant pour objet de congédier Mme Nancy Bergeron, avec effet le jour même.

[24]       Le 26 février 2016, le TAT rend sa décision[19].

[25]       Le 4 mars 2016, en même temps qu’elle se pourvoit en contrôle judiciaire, la ville-centre demande un sursis afin de suspendre la réintégration de Mme Bergeron jusqu’à ce qu’une décision finale et définitive soit rendue sur le principal. Le 10 mars 2016, le juge Riordan de cette Cour, au terme d’un jugement lapidaire, rejette cette demande.

[26]       Le présent dossier a donc pour fond de scène une double partie de bras de fer, soit celle qui se joue entre le syndicat et l’arrondissement et celle qui oppose l’arrondissement et la ville-centre avec l’appui du syndicat. Il n’appartient pas au Tribunal de démêler cet écheveau. Camper le tableau est toutefois utile en ce qu’il permet de cerner la dynamique sous-jacente et le contexte.

2.            Le problème

[27]       Dans le partage des compétences municipales entre la ville-centre et les arrondissements, quelle est l’instance ayant l’autorité au sens de la loi pour congédier la directrice d’un arrondissement? Telle est la question au cœur de ce dossier. Par ailleurs, une résolution du comité exécutif de la ville-centre est-il le moyen approprié pour congédier la directrice une fois prise la résolution du conseil CM15 1251?

[28]       Le TAT en vient à la conclusion que le premier comme le second congédiement de Mme Bergeron n’ont pas été décidés par l’autorité compétente. Y a-t-il matière à contrôle judiciaire?

3.            La décision du TAT

[29]       Après une brève mise en contexte, le juge administratif cite les dispositions de la Loi sur les cités et villes et de la Charte de la Ville de Montréal qui selon lui régissent le problème. Il omet toutefois de citer l’article 72 de la LCV, comme il se lisait au 31 décembre 2015, qui est à la base de la plainte de Mme Bergeron :

72. La résolution destituant un fonctionnaire ou employé visé au deuxième ou au troisième alinéa de l'article 71, le suspendant sans traitement ou réduisant son traitement doit lui être signifiée de la même façon qu'une assignation en vertu du Code de procédure civile (chapitre C-25).

Sous réserve de l'article 89 de la Loi sur la police (chapitre P-13.1), la personne qui fait l'objet d'une mesure visée au premier alinéa peut, dans les 30 jours qui suivent la signification de la résolution, soumettre une plainte par écrit à la Commission des relations du travail instituée par le Code du travail (chapitre C-27) pour qu'elle fasse enquête et dispose de sa plainte.

[30]       Une fois résumées les prétentions des parties de part et d’autre, le juge administratif tranche une question de compétence du TAT que soulève la ville-centre, avant d’aborder tour à tour chacun des deux congédiements de Mme Bergeron.

3.1.        Sur le premier congédiement

[31]       Quant au premier congédiement, la décision du TAT s’appuie sur l’article 4 de la charte qui veut que la demanderesse soit une municipalité régie par la LCV. La décision de congédier un cadre est donc régie par celle-ci, à moins d’exception.

[32]       Or, l’alinéa 2 de l’article 71 de la LCV prévoit que le congédiement d’un fonctionnaire ou d’un employé qui n’est pas un salarié au sens du Code du travail[20] ne peut être décidé que par un vote à la majorité absolue des voix des membres du conseil.

[33]       La question est donc selon le juge administratif d’établir s’il y a ou non une disposition de la Charte de la Ville de Montréal qui déroge à cette règle.

[34]       En matière de délégation de pouvoirs du conseil au comité exécutif, le juge administratif souligne que la ville-centre s’appuie non pas sur l’article 34 de la charte mais plutôt sur l’alinéa 5^o de l’article 34.1. Celui-ci établit que le comité exécutif exerce, sans délégation spécifique du conseil, tous les pouvoirs de la ville-centre en matière de gestion des ressources humaines, sauf exceptions :

34.1 Outre les pouvoirs que le conseil de la ville peut déléguer au comité exécutif en vertu de l’article 34, les pouvoirs suivants du conseil de la ville sont exercés par le comité exécutif:

[…]

5°  en matière de gestion des ressources humaines:

a)  la négociation des conventions collectives, à l’exception des matières visées à l’article 49.2;

b)  les autres pouvoirs sauf ceux prévus au deuxième alinéa de l’article 34 et aux articles 47 à 49;

(Soulignements du TAT)

[35]       Il en résulte que, par exception, le comité exécutif ne peut par exemple ni nommer, ni destituer le directeur général de la Ville de Montréal puisque ce pouvoir est dévolu en exclusivité au conseil par le second alinéa de l’article 34 de la charte.

[36]       Pour ce qui est des articles 47 à 49, il faut les lire en conjonction avec les articles 45 et 46. Ces derniers établissent que la Ville de Montréal est l’employeur de tous les fonctionnaires et employés et que c’est au conseil qu’il revient de fixer les règles d’embauche et de congédiement.

[37]       Par contre, au niveau des arrondissements, l’article 47 établit que le conseil d’arrondissement, dans le respect de ces règles, engage ou congédie ceux des fonctionnaires ou employés qui exercent leurs fonctions dans le cadre des attributions d’un conseil d’arrondissement. L’alinéa 34.1 (5^o) b) de la charte exclut donc des pouvoirs attribués au comité exécutif celui de congédier ou destituer les employés de l’arrondissement.

[38]       L’article 48 de la charte prévoit que le directeur d’arrondissement est nommé par le conseil d’arrondissement et qu’il relève de son autorité à l’égard des matières qui sont de la compétence de l’arrondissement. Le directeur d’arrondissement a sur les fonctionnaires et employés de la ville qui exercent leurs fonctions dans le cadre des attributions du conseil d’arrondissement l’autorité que la LCV donne au directeur général d’une municipalité, compte tenu des adaptations nécessaires.

[39]       Il existe un réel partage des compétences entre la ville-centre et les arrondissements auquel réfère l’article 48 de la charte avec pour conséquence que la première ne peut s’approprier les prérogatives des seconds sans recourir au mécanisme prévu à l’article 85.5 de la charte.

[40]       Le juge administratif en conclut que la ville-centre ne peut invoquer l’article 34.1 pour attribuer au comité exécutif le pouvoir de congédier un directeur d’arrondissement. «Au contraire, il semble plutôt l’exclure de façon expresse», ajoute-t-il[21].

[41]       Il écarte aussi un autre argument de la ville-centre voulant qu’il n’y a qu’une seule ville et que celle-ci est l’employeur de tous les fonctionnaires et employés. C’est au conseil de la ville-centre, plaide celle-ci, de fixer les règles d’embauche et de congédiement, ce qu’elle a fait en adoptant le Code de conduite et la Politique de respect. Puisque l’arrondissement n’en a pas assuré le respect, la ville-centre a du même coup récupéré son pouvoir général en matière de ressources humaines.

[42]       Le juge administratif rejette l’argument pour deux motifs.

[43]       Le premier est que le Code de conduite et la Politique de respect énoncent des règles de comportement et ne sont pas des règles relatives à l’embauche et au congédiement.

[44]       Le second est que les pouvoirs d’embauche et de recrutement mentionnés aux articles 47 à 49 de la charte appartiennent en propre aux arrondissements et sont exclus spécifiquement, par l’alinéa 5^o de l’article 34.1 de la charte, des pouvoirs du comité exécutif en matière de ressources humaines. Le comité exécutif ne peut donc pas se substituer au conseil d’arrondissement sur ces questions.

[45]       Le TAT en conclut qu’il est impossible que ces pouvoirs puissent être récupérés par le comité exécutif puisque celui-ci ne peut s’approprier ce qui ne lui a pas été dévolu.

[46]       Et c’est au nom de la même logique que le juge administratif écarte le troisième argument de la ville-centre fondé à la fois sur les articles 57.1 de la charte et 113 de la LCV :

57.1  À l’égard d’un fonctionnaire ou employé qui exerce sa fonction ou exécute sa prestation de travail dans le cadre des attributions d’un conseil d’arrondissement, l’autorité du directeur général de la ville n’est exercée que dans le cadre de l’accomplissement d’une compétence relevant de l’autorité du conseil de la ville ou du comité exécutif ou dans le cadre de la réalisation d’un enjeu stratégique.

113.  Le directeur général est le fonctionnaire principal de la municipalité.

[…]

Il peut suspendre un fonctionnaire ou employé de ses fonctions. Il doit immédiatement faire rapport de cette suspension au conseil. Le conseil décide du sort du fonctionnaire ou employé suspendu, après enquête.

(Le Tribunal souligne)

[47]       Le juge administratif souligne que l’article 57.1 traite de l’autorité du directeur général de la Ville de Montréal et non de la délégation de pouvoirs alors que l’article 113 prévoit expressément que c’est le conseil et non le comité exécutif qui décide du sort de l’employé suspendu. Il en déduit que ces deux articles ne peuvent servir de base à la décision prise par le comité exécutif dans le cas de Mme Bergeron.

[48]       Ce qui l’amène à conclure que rien dans la charte ne met en échec ce qu’énonce l’alinéa 2 de l’article 71 de la LCV : le congédiement d’un fonctionnaire ou d’un employé qui n’est pas un salarié au sens du Code du travail ne peut être décidé que par un vote à la majorité absolue des voix des membres du conseil.

[49]       En somme, le congédiement de Mme Bergeron est invalide parce qu’il n’a pas été décidé par l’instance appropriée.

3.2.        Sur le deuxième congédiement

[50]       Pour ce qui est du deuxième congédiement de la directrice, la ville-centre invoque l’article 85.5 de la charte dont le premier alinéa se lit :

85.5.  Lorsqu’il estime qu’il en va de l’intérêt général de la ville, le conseil de la ville peut se déclarer compétent, à l’égard de tous les arrondissements et pour une période qu’il détermine, relativement à l’exercice d’une compétence ou d’un pouvoir que la loi attribue à tous les conseils d’arrondissement. […]

[51]       Selon la demanderesse, l’absence de compétence qui pouvait être reprochée au comité exécutif dans le cadre du premier congédiement ne peut plus l’être une fois adoptée la résolution CM15 1251.

[52]       Le TAT écarte cet argument en comparant les textes de la résolution CM15 1251 et de la résolution CE15 1956 du comité exécutif prise le lendemain de la précédente : la première octroie la compétence au conseil alors que c’est le comité exécutif qui l’exerce. Le juge administratif ramasse sa pensée en ces termes :

[75]  En effet, l’exercice par la Ville-centre du mécanisme prévu à l’article 85.5 de la Charte ne lui donne pas plus de droit que n’en avait l’Arrondissement et surtout, ne modifie en rien l’obligation que la Ville-centre a de respecter les dispositions de l’article 71 de la LCV, ce qu’elle n’a pas fait.

[76]  En clair, même après que le conseil de la Ville-centre eut exercé le droit prévu à l’article 85.5 de la Charte, le « comité exécutif » de la Ville-centre ne peut toujours pas congédier un directeur d’arrondissement. Seule le « conseil » de la Ville-Centre a le pouvoir de le faire.

[53]       En somme, l’appropriation par le conseil pour une période donnée de pouvoirs dévolus aux arrondissements ne donne pas au comité exécutif la compétence aux lieu et place du premier. Seul le conseil a le pouvoir de destituer une directrice d’arrondissement. Il en résulte que le deuxième congédiement de Mme Bergeron est encore-là invalide pour ne pas avoir été décidé par l’instance appropriée.

4.            La norme de contrôle

[54]       Laquelle de la norme de la raisonnabilité ou de celle de la décision correcte faut-il appliquer ici? La ville-centre plaide pour la seconde et l’arrondissement pour la première.

4.1.        Les positions de part et d’autre

[55]       En matière de contrôle judiciaire, lorsque la norme de la décision raisonnable s’impose, la solution ne passe pas par la recherche de l’interprétation législative la plus acceptable[22]. Dans un tel cas, la déférence du tribunal de contrôle envers la décision du tribunal administratif s’impose en autant que celle-ci réponde aux exigences de transparence, d’intelligibilité et de justification associées à la norme de la raisonnabilité que nous enseigne Dunsmuir[23].

[56]       S’appuyant sur ce qui précède, l’arrondissement et Mme Bergeron soutiennent que c’est la norme de la raisonnabilité qui s’impose. Selon eux, le TAT est un organisme spécialisé protégé par une clause privative qui, dans l’exercice de ses attributions, a été appelé à interpréter des lois qui relèvent de sa compétence et qui ne revêtent pas une importance capitale pour le système de justice. Ils plaident que la déférence s’impose donc à l’égard de la décision.

[57]       La ville-centre affirme au contraire que tel n’est pas le cas puisque le juge administratif, pour conclure comme il le fait, a dû se livrer à une analyse et donner son interprétation de certaines dispositions de la LCV et de la charte qui sont deux lois de portée générale et d’intérêt public qui échappent au domaine de compétence du TAT[24]. En somme, le juge administratif, pour décider comme il l’a fait, a dû interpréter des lois qui ne sont pas liées de près à son mandat et dont il n’a pas une connaissance approfondie[25]. Or, ce faisant, il a erré en droit. Par conséquent, plaide la ville-centre, aucune déférence ne s’applique à l’égard du décideur et le juge du tribunal de contrôle doit procéder à sa propre analyse et rendre la décision qui s’impose[26]. Subsidiairement, la ville-centre soutient que la décision ne répond pas à la norme de la raisonnabilité.

4.2.        Analyse

[58]       Cela dit, choisir et appliquer la norme de contrôle appropriée est une question de droit et le juge de révision doit y répondre correctement[27].

[59]       Lorsqu’un tribunal administratif interprète sa loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie, la déférence est habituellement de mise[28]. C’est ce qu’énonce la Cour d’appel dans l’arrêt Dragon forgé[29], un dossier impliquant la CRT:

[26]       De manière générale, la jurisprudence reconnaît que la norme de la décision raisonnable s'applique à la révision judiciaire des décisions de la Commission, organisme spécialisé et protégé par une disposition d'inattaquabilité absolue, auquel le législateur a confié de manière exclusive l'application du Code du travail et d'autres lois du travail. Cette mission inclut évidemment l'interprétation de ces lois, mais aussi celle des lois nécessaires ou accessoires à l'étude des questions portées devant elle.

(Le Tribunal souligne)

[60]       Ce principe ne vaut toutefois pas lorsque l’interprétation relève d’une catégorie de questions à laquelle la norme de la décision correcte demeure applicable[30], à savoir les «questions constitutionnelles, [les] questions de droit qui revêtent une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et qui sont étrangères au domaine d’expertise du décideur, [les] questions portant sur la délimitation des compétences respectives de tribunaux spécialisés concurrents et les questions touchant véritablement la compétence»[31] (le Tribunal souligne).

a)     La compétence du TAT

[61]       L’article 4 de la Loi instituant le Tribunal administratif du travail crée quatre divisions au sein du TAT, dont celle des relations du travail. En vertu de l’article 5 de la LITAT, sont instruites et décidées par cette dernière «les affaires découlant de l’application du Code du travail ou d’une disposition d’une autre loi visée à l’annexe I». Cette annexe énonce que :

       En plus des affaires découlant de l’application du Code du travail […], la division des relations du travail connait et dispose des affaires découlant : […]

       2^o du deuxième alinéa de l’article 72 de la Loi sur les cités et villes [...]

[62]       La loi ne saurait être plus claire : décider d’une plainte reliée à la destitution d’une employée municipale loge donc au cœur même de la compétence du TAT au même titre que les affaires découlant du Code du travail.

[63]       Par ailleurs, l’article 9 de la LITAT prévoit que le TAT «a le pouvoir de décider de toute question de droit ou de fait nécessaire à l’exercice de sa compétence».

[64]       L’article 72.1 LCV ajoute que l’article 100.12 du Code du travail s’applique au traitement par le TAT d’une plainte portée en vertu de l’alinéa 2 de l’article 72 de la LCV :

100.12.  Dans l’exercice de ses fonctions l’arbitre peut:

a)  interpréter et appliquer une loi ou un règlement dans la mesure où il est nécessaire de le faire pour décider d’un grief;

[…]

[65]       Cette compétence spécialisée à l’intérieur du champ des relations du travail s’accompagne d’une clause privative que l’article 108 de la LITAT formule ainsi:

108.  Sauf sur une question de compétence, aucun pourvoi en contrôle judiciaire prévu au Code de procédure civile (chapitre C-25.01) ne peut être exercé, ni aucune injonction accordée contre le Tribunal, l’un de ses membres ou un agent de relations du travail agissant en sa qualité officielle. […]

L’existence d’une clause privative est un indicateur de la volonté du législateur que la décision fasse l’objet de déférence[32].

[66]       Par ailleurs, les membres du TAT doivent, selon le texte même de la loi, posséder une connaissance de la législation applicable. C’est ce que prévoit l’article 52 de la LITAT :

52.   Seule peut être membre du Tribunal la personne qui possède une connaissance de la législation applicable et une expérience pertinente de 10 ans à l’exercice des fonctions du Tribunal.

(Le Tribunal souligne)

[67]       Pour devenir membre du TAT, l’article 53 prévoit que le candidat doit être choisi parmi les personnes déclarées aptes au terme d’une procédure de recrutement et de sélection.

[68]       De ce qui précède, le Tribunal retient que le TAT a tous les attributs d’un tribunal administratif spécialisé dans les domaines que la LITAT établit comme relevant de sa compétence.

[69]       Une plainte résultant de la destitution d’un fonctionnaire municipal ou d’un employé qui n’est pas un salarié au sens du Code du travail relève de façon exclusive du décideur administratif qu’est le TAT[33].

[70]       L’objectif législatif derrière les articles 71, deuxième alinéa, et 72 LCV est de «protéger les fonctionnaires contre la «politicisation» de leur embauche, leur emploi et leur renvoi, ainsi que l’arbitraire des conseils municipaux (même bien intentionnés)»[34].

[71]       Pour lui permettre de mener à bien cette tâche, la loi attribue au TAT, deux fois plutôt qu’une, le pouvoir de décider de toute question de droit ou de fait nécessaire à l’exercice de sa compétence et d’interpréter une loi ou un règlement dans la mesure où il est nécessaire de le faire pour décider du dossier. Bref, l’accessoire suit le principal.

[72]       Dans le cas présent, le juge administratif, pour décider de la plainte découlant du congédiement de Mme Bergeron, a dû interpréter la LCV et la charte pour déterminer qui de l’arrondissement ou de la ville-centre et qui du conseil ou du comité exécutif avaient l’autorité pour procéder à cette destitution compte tenu du fait que Mme Bergeron exerce des fonctions dans le cadre des responsabilités qui relèvent d’un conseil d’arrondissement. Il s’agit d’une question de droit nécessaire à l’exercice de sa compétence au sens de l’article 9 de la LITAT.

b)   La portée des dispositions législatives abordées dans la décision attaquée

[73]       La ville-centre plaide que le Tribunal administratif du travail n’a aucune compétence particulière sur le partage des pouvoirs entre elle et les arrondissements et sur la structure organisationnelle de Montréal. Elle en conclut que la présomption d’application de la norme de la raisonnabilité doit céder le pas à la norme de la décision correcte.

[74]       Avec respect, le Tribunal estime que suivre la ville-centre dans son raisonnement exigerait d’établir une hiérarchie des connaissances du décideur spécialisé pour distinguer quel niveau de connaissance, approfondie ou non, il possède des lois liées à son mandat. Or, la LITAT établit dès le départ que les membres du Tribunal administratif du travail doivent connaître la législation applicable. Une telle approche ferait dépendre la détermination de la norme de contrôle applicable de la réponse qui serait ultimement donnée à cette question par une cour de justice. Cette façon de voir menace l’architecture même du mécanisme de contrôle qui est a) de laisser aux tribunaux administratifs le soin de décider en dernier ressort et sans immixtion des questions sur lesquelles la loi leur donne compétence dans un objectif d’efficacité, d’économie et de célérité[35] et b) de limiter le rôle des tribunaux de surveillance à assurer sans entrave la légalité de l’action administrative[36].

[75]       Le Tribunal estime que c’est plutôt la nature de la question soulevée qui importe, comme nous l’enseigne le récent arrêt Commission scolaire de Laval c. SERL[37] de la Cour suprême. Elle y précise la portée qu’il convient de donner aux mots «loi étroitement liée à son mandat et dont il a une connaissance approfondie»[38], dont l’application est à la source d’une jurisprudence potentiellement contradictoire[39].

[76]       Appelé à décider de la norme de contrôle applicable à la révision de la décision interlocutoire d’un arbitre de grief d’autoriser l’interrogatoire des membres du comité exécutif d’une commission scolaire sur les motifs de congédiement d’un enseignant, le plus haut tribunal y confirme haut et fort la présomption de déférence dont bénéficient les décisions des tribunaux administratifs.

[77]       Dans cette affaire, l’arbitre avait à interpréter la convention collective de même qu’une loi liée à son mandat, la Loi sur l’instruction publique[40] (la «LIP»). On a vu précédemment qu’en vertu de l’article 100.12 du Code du travail qui est la «loi habilitante» de l’arbitre, celui-ci peut «interpréter et appliquer une loi ou un règlement dans la mesure où il est nécessaire de le faire pour décider d’un grief». La Cour suprême y réfère spécifiquement. Les membres du TAT bénéficient de ce pouvoir, comme on l’a vu.

[78]       La Cour suprême réitère la présomption voulant que la décision d’un tribunal administratif interprétant sa loi habilitante est assujettie au contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable[41] à moins que les questions que soulève le litige ne soient de celles pour lesquelles Dunsmuir prévoit l’application de la norme de la décision correcte. Tombent dans cette catégorie les questions de droit qui revêtent une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et qui se situent hors du domaine d’expertise du décideur.

[79]       L’arrêt de la Cour suprême diverge toutefois de celui de la Cour d’appel[42] sur la portée de cette exception à la présomption de déférence. Le juge Gascon écrit à ce propos au nom de la majorité de la Cour, répliquant en cela à une proposition de sa collègue dissidente la juge Côté qui aurait appliqué la norme de la décision correcte, ce qui suit :

[38]  […] Une fois cela acquis, il ne suffit pas selon moi de soutenir que les concepts traités ne relèvent pas uniquement de l’expertise ou de la compétence de l’arbitre en la matière (par. 82 et 84 des motifs de ma collègue), ou que l’un de ceux-ci constitue un principe de droit général applicable à d’autres domaines du droit (par. 82 de ses motifs), pour écarter la norme de déférence qui s’impose dans un tel cas : Nor-Man, par. 55, citant la majorité dans Smith, par. 26, et Dunsmuir, par 60; Mowat, par. 23.

[80]       Quelques mois plus tard, dans l’arrêt Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. University of Calgary[43], la Cour suprême unanime[44] revient sur cette question, cette fois-ci sous la plume de la juge Côté, pour identifier les rares cas où une question d’interprétation législative appelle l’application de la norme de la décision correcte :

[21]       Dans l’arrêt Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Procureur général), 2014 CSC 40, [2014] 2 R.C.S. 135, le juge Rothstein, au nom des juges de la Cour, fait état des conditions auxquelles une question d’interprétation législative sans grandes répercussions sur d’autres régimes législatifs ne revêt pas une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et, de ce fait, commande l’application de la norme de la décision raisonnable. Voici ce qu’il dit au par. 60 :

             Il ne s’agit pas non plus d’une question qui revêt une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble. La question en litige concerne l’interprétation de l’art. 120.1 de la [Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, c. 10  (« LTC »)]. […] La réponse qui est donnée à la question en litige n’a valeur de précédent que pour les questions relevant de ce régime législatif.

À l’inverse, lorsque, comme en l’espèce, la question a de grandes répercussions sur d’autres régimes législatifs, la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte.

(Le Tribunal souligne)

[81]       Dans le cas à l’étude, la question à décider est très ciblée et ne revêt pas une importance capitale pour le système de justice dans son ensemble. Même si la ville-centre plaide que les questions tranchées par le juge administratif «revêtent une importance générale très significative dans l’administration des affaires de la Ville de Montréal»[45], on ne peut pas en conclure pour autant qu’il s’agit d’une matière qui met en cause la cohérence de l’ordre juridique du pays[46].

[82]       Dans la mesure où la LITAT donne compétence aux membres du TAT pour décider des plaintes portées en vertu de l’article 72 LCV et qu’elle leur octroie le pouvoir d’interpréter la loi dans la mesure où il est nécessaire de le faire pour décider du litige, le Tribunal en vient donc à la conclusion qu’ici, la norme de contrôle applicable est celle de la raisonnabilité.

5.            Application

[83]       Le Tribunal a déjà fait le survol de la décision du TAT du 26 février 2016 et des motifs qui amènent le juge administratif à conclure comme il le fait. Inutile d’y revenir.

[84]       La ville-centre énonce en plaidoirie ce qu’elle estime être les erreurs d’interprétation de la charte commises par le juge administratif.

[85]       Elle reproche au juge administratif d’avoir donné la priorité à la LCV au détriment des dispositions spécifiques de la charte. Elle plaide que l’attribution de compétence pour deux ans sur la suspension et la destitution des directeurs d’arrondissement que décrète le conseil le 27 octobre 2015 en vertu de l’article 85.5 de la charte donne ipso facto l’autorité au comité exécutif. Elle en déduit que le deuxième congédiement de Mme Bergeron est valide en droit lorsque le comité exécutif en décide le 28 octobre 2015.

[86]       Son argument s’articule ainsi. L’alinéa 5^o de l’article 34.1 de la charte accorde au comité exécutif, sans délégation préalable du conseil, les pouvoirs en matière de gestion des ressources humaines, sauf exception. Au nombre des exceptions, on retrouve l’article 47 de la charte qui confie au conseil d’arrondissement les décisions relatives à l’embauche et au congédiement des fonctionnaires et employés qui exercent leurs fonctions dans le cadre des attributions de l’arrondissement. Or, par le jeu de l’article 85.5, les pouvoirs de suspension ou de destitution des directeurs d’arrondissement sont soustraits de l’autorité de l’arrondissement et appartiennent pour un temps au conseil.

[87]       Étant donné que les pouvoirs de ce dernier en matière de gestion des ressources humaines sont exercés de facto par le conseil exécutif, il appartenait du même coup à celui-ci de congédier Mme Bergeron sans besoin d’une résolution du conseil en ce sens.

[88]       D’abondant, puisque l’alinéa 3^o de l’article 34 de la charte donne le pouvoir exclusif au conseil, sans délégation possible au comité exécutif, de nommer, destituer ou suspendre le directeur général de la Ville de Montréal et d’autres cadres de la ville-centre, la délégation est possible a contrario lorsque vient le temps de congédier un directeur d’arrondissement une fois que le pouvoir a été transféré au conseil[47].

[89]       Bien qu’alambiquée, la proposition de la ville-centre n’est pas démunie d’à-propos. Mais là n’est pas la question. La rationalité de la décision n’est pas la norme de contrôle mais sa raisonnabilité[48]. Citons à ce propos, au risque d’être redondant, ce paragraphe capital de Dunsmuir, qui prend dans le contexte tout son sens :

[47]  […] certaines questions soumises aux tribunaux administratifs n’appellent pas une seule solution précise, mais peuvent plutôt donner lieu à un certain nombre de conclusions raisonnables.  Il est loisible au tribunal administratif d’opter pour l’une ou l’autre des différentes solutions rationnelles acceptables.  La cour de révision se demande dès lors si la décision et sa justification possèdent les attributs de la raisonnabilité.  Le caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit.

[90]       En décidant comme il l’a fait, le TAT s’est fondé sur les textes législatifs que sa loi habilitante l’autorise à appliquer et à interpréter. Il le fait dans une logique juridique qui, sans être nécessairement imparable, n’en est pas moins conséquente et cohérente compte tenu de l’ensemble des facteurs pertinents[49]. La conclusion à laquelle parvient le juge administratif fait sans l’ombre d’un doute partie de la fourchette des issues possibles au plan juridique. Il n’appartient pas au Tribunal d’y substituer une conclusion qui lui apparaîtrait préférable tant sur le premier que sur le second congédiement[50]. La déférence s’impose donc.

[91]       Pour ces motifs, le Tribunal conclut que la décision du 26 février 2016 du Tribunal administratif du travail possède les attributs de la raisonnabilité. En conséquence, la demande de la Ville de Montréal doit être rejetée.

[92]       POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL :

[93]       REJETTE la demande de contrôle judiciaire de la Ville de Montréal, avec les frais de justice.

		__________________________________ MICHEL YERGEAU, J.C.S.
Me Alain-Claude Desforges Me Stéphanie Lalande Bélanger Sauvé
Avocats de la Requérante
Me Annick Dupré Vergé Bernier
Avocate de l’intimé
Me Louis-Philippe Bourgeois Dunton Rainville
Avocat de la mise-en-cause Ville de Montréal, Arrondissement de l’Ile-Bizard-Sainte-Geneviève
Me Joël Mercier Casavant Mercier
Avocat de la mise-en-cause Madame Nancy Bergeron
Date d’audience :	Le 18 janvier 2017