Décision

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Gabarit EDJ

Ville de Montréal c. Applebaum

2020 QCCS 87

COUR SUPÉRIEURE

 

CANADA

PROVINCE DE QUÉBEC

DISTRICT DE

MONTRÉAL

 

 

 

N° :

500-17-099541-172

 

 

 

DATE :

Le 20 janvier 2020

______________________________________________________________________

 

SOUS LA PRÉSIDENCE DE

L’HONORABLE

SERGE GAUDET, j.c.s.

 

______________________________________________________________________

 

 

VILLE DE MONTRÉAL

Demanderesse

c.

MICHAEL APPLEBAUM

Défendeur

 

 

______________________________________________________________________

 

JUGEMENT

(remboursement d’allocations de transition et de départ

versées à un élu municipal)

______________________________________________________________________

 

 

[1]           La Loi sur le traitement des élus municipaux[1], adoptée en 1988, prévoit les conditions et les modalités pour le versement, par une municipalité, d’une allocation de départ et d’une allocation de transition lorsqu’une personne cesse d’être membre du conseil municipal après l’avoir été pendant la période requise[2].

[2]           Dans la foulée des scandales de corruption qui ont secoué le Québec au cours des dernières années, la LTEM a été modifiée afin notamment d’y ajouter l’article 31.1.2 qui prévoit le remboursement à la municipalité de l’allocation de transition reçue par un élu municipal qui a ensuite été déclaré coupable de certaines infractions, incluant un acte punissable de deux ans ou plus d’emprisonnement, pourvu que la poursuite ait été intentée dans les cinq années suivant le mandat à la suite duquel cet élu a reçu l’allocation et pendant lequel l’acte faisant l’objet de la poursuite a été commis[3]. Cette modification est entrée en vigueur le 7 décembre 2016[4].

[3]           L’article 31.1.2 LTEM a ensuite lui-même été modifié afin de prévoir également le remboursement de l’allocation de départ versée à un tel élu municipal[5]. Cette modification est devenue effective le 19 avril 2018[6].

[4]           La question soulevée par la présente affaire consiste à savoir si un élu municipal qui a reçu des allocations de transition et de départ et qui a ensuite été condamné pour une infraction visée mais commise avant que n’entrent en vigueur ces modifications à la LTEM est tenu de les rembourser selon ce qui est maintenant prévu à la loi.

[5]           La demanderesse prétend que cela est conforme à l’intention du législateur, et réclame donc du défendeur le remboursement des allocations de transition et de départ qu’il a reçues en juillet 2013, au moment où il a démissionné de son poste de maire de la Ville. Le défendeur est cependant d’avis contraire, estimant qu’une telle application de la loi lui conférerait un effet rétroactif alors que rien n’indique que telle était l’intention du législateur.

[6]           À la lumière des principes énoncés par la Cour suprême du Canada dans les affaires Brosseau et Tran et aussi par la doctrine la plus autorisée en matière d’interprétation des lois, et dans la mesure où le législateur n’a pas clairement indiqué que les modifications apportées à la LTEM avaient un effet rétroactif ou rétrospectif (ce qu’il eût pu facilement faire), le Tribunal se voit dans l’obligation de conclure que la position du défendeur est bien fondée en droit.

 

1.            Contexte

[7]           Les faits pertinents sont simples et ont d’ailleurs été admis[7].

[8]           Le défendeur, Michael Applebaum, est élu comme conseiller municipal à la Ville de Montréal en 1994. Il devient ensuite maire de l’arrondissement Côtes-des-neiges-Notre-Dame-de-Grâce en 2002 et siège au Comité exécutif de la Ville à partir de 2009. En novembre 2012, il devient maire par intérim de la Ville.

[9]           Le 17 juin 2013, il est arrêté à son domicile sur des soupçons de corruption et il démissionne de son poste le lendemain, 18 juin 2013.

[10]        Le 11 juillet 2013, il reçoit de la Ville une allocation de départ de 108 204,90 $ et une allocation de transition de 159 719 $, calculées selon les dispositions de la LTEM[8].

[11]        Le 26 janvier 2017, il est déclaré coupable de fraude envers le gouvernement, d’abus de confiance, d’actes de corruption et de complots visant à commettre des actes criminels[9]. Ces actes, qui ont été posés entre 2006 et 2011, sont alors passibles d’un emprisonnement de cinq ans[10].

[12]        Le 30 mars 2017, le défendeur est condamné à des peines d’emprisonnement de 12 mois devant être purgées concurremment[11].

[13]        Le défendeur ne fait appel ni de sa condamnation ni de la sentence.

[14]        Le 15 mai 2017, suite à l’adoption de l’article 31.1.2 LTEM en décembre 2016 et de la condamnation du défendeur pour un acte punissable par plus de deux années d’emprisonnement, la Ville transmet au défendeur une mise en demeure par laquelle elle lui réclame le remboursement de l’allocation de transition versée en juillet 2013.

[15]        Le 29 juin 2017, le défendeur répond qu’il considère cette demande mal fondée.

[16]        Le 13 juillet 2017, la Ville dépose une demande en justice afin d’obtenir le remboursement de l’allocation de transition.

[17]        Le 15 juin 2018, la demande en justice de la Ville est modifiée afin de réclamer également du défendeur le remboursement de l’allocation de départ qui lui a été versée en juillet 2013, étant donné la modification apportée au texte de l’article 31.1.2 LTEM, laquelle est entrée en vigueur le 19 avril 2018.

2.            Analyse

a)        Principes applicables

[18]        Les lois en vertu desquelles les modifications qui nous intéressent ici ont été adoptées ne comportent aucune disposition transitoire. Par ailleurs, les procureurs des parties ont indiqué au Tribunal qu’il n’y a pas non plus de jurisprudence portant sur l’application dans le temps de l’article 31.1.2 LTEM. Il faut donc s’en remettre aux principes généraux du droit transitoire.

[19]        L’application temporelle d’une loi est essentiellement un exercice d’interprétation législative : il s’agit de déterminer, à partir de divers indices, quelle était l’intention du législateur. Celui-ci voulait-il en adoptant sa loi que celle-ci ne vise que les événements postérieurs à son entrée en vigueur ou souhaitait-il au contraire que cette loi s’applique même à l’égard d’événements s’étant entièrement ou partiellement accomplis avant ce moment ?

[20]        Lorsque, comme en l’espèce, le législateur n’adopte pas de dispositions transitoires expresses[12], la détermination de son intention quant à l’application dans le temps d’une loi nouvelle peut s’avérer difficile, aussi les tribunaux ont développé au fil du temps des présomptions d’intention qui servent de guides pour l’interprète.

[21]        Le droit transitoire canadien[13] est fondé sur deux présomptions de base. Tout d’abord, le législateur n’est pas présumé vouloir conférer un effet rétroactif à une loi[14]. Ensuite, le législateur n’est pas censé vouloir affecter les droits qui ont été « acquis » (c’est-à-dire suffisamment individualisés et constitués ou « cristallisés ») sous l’égide du droit ancien[15].

[22]        Ces présomptions d’intention n’ont pas la même intensité. La première, celle contre l’effet rétroactif, est une présomption « forte » car la modification par une loi postérieure de conséquences juridiques déjà accomplies est considérée comme portant atteinte à la primauté et à la prévisibilité du droit. En effet, les personnes devraient être en mesure de dicter leur conduite à l’aune de règles qu’elles sont en mesure de connaître, ce qui n’est évidemment pas le cas lorsqu’un texte législatif a un effet rétroactif. La seconde, celle portant sur le maintien des droits acquis, est plus facilement écartée car la plupart des lois nouvelles ont précisément pour objet de modifier les conséquences juridiques d’une situation en cours et donc de porter atteinte à des droits potentiels ou même existants[16].

[23]        Essentiellement, toute la jurisprudence en matière de droit transitoire est donc fondée sur la question de savoir si l’une ou l’autre de ces présomptions est applicable dans un cas donné (ou si elle est au contraire repoussée), de manière à exclure (ou non) de l’effet de la loi nouvelle les événements accomplis avant son entrée en vigueur ou encore à assurer (ou non) la survie de la loi ancienne à l’égard de certains droits ayant été acquis (c.-à-d. cristallisés) sous l’empire ce cette dernière.

[24]        Dans un article fameux publié à la Revue du Barreau canadien en 1978[17], le regretté Elmer Driedger a exploré une modalité particulière d’application de la loi dans le temps, qui implique une certaine rétroactivité mais dans le contexte d’une loi qui régit des effets futurs. Il a appelé cette modalité de l’application de la loi dans le temps, l’« effet rétrospectif », lequel se distingue de  l’« effet rétroactif » :

A retroactive statute is one that operates backwards, that is to say, it is operative as of a time prior to its enactment. It makes the law different than what it was during a period prior to its enactment. A statute is made retroactive in one of two ways: either it is stated that it shall be deemed to have come in force at a time prior to its enactment, or it is expressed to be operative with respect to past transactions as of a past time (…). A retrospective statute, on the other hand, changes the law only for the future, but it looks to the past and attaches new prejudicial consequences to a completed transaction (…) A retrospective statute operates as of a past time in the sense that it opens up a closed transaction and changes its consequences, although the change is effective only for the future[18].

[25]        Cette distinction entre rétroactivité et rétrospectivité étant posée, Driedger précise qu’il y a également une présomption contre l’effet rétrospectif de la loi, présomption qui s’apparente sans totalement s’y assimiler à la présomption contre l’effet rétroactif[19].

[26]        Il commence par indiquer que la présomption contre l’effet rétrospectif de la loi ne joue que lorsque celle-ci établit une conséquence préjudiciable fondée sur la base de faits passés. Si la conséquence prévue par la nouvelle loi est avantageuse, même si elle se fonde sur des faits déjà accomplis, la présomption contre la rétrospectivité ne jouera pas[20].

[27]        Lorsque la nouvelle conséquence prévue par la loi nouvelle est préjudiciable, ce qui peut être une nouvelle obligation, une nouvelle pénalité ou une nouvelle incapacité (« a new duty, penalty or disability »), Driedger établit une seconde distinction selon que l’élément qui déclenche l’application de cette nouvelle conséquence préjudiciable (ce que Drieger appelle le « fact situation ») est un « état » ou un « statut » ( « a status or characteristic ») par opposition à  un « événement » (« an event »).

[28]        Dans l’hypothèse où la conséquence préjudiciable édictée par la loi nouvelle se fonde sur un « état » ou un « statut », elle est applicable peu importe que cet « état » ou « statut » ait été créé avant ou après l’entrée en vigueur de la loi modificatrice. Autrement dit, ce n’est pas donner un effet rétrospectif à une loi que de l’appliquer aux personnes dont l’état ou le statut a été constitué avant l’entrée en vigueur de la loi nouvelle et la présomption contre la « non-rétrospectivité » n’a alors aucune prise.

[29]        En revanche, lorsque la loi nouvelle est déclenchée par un « événement », alors on lui conférera un effet rétrospectif si on l’applique de manière à imposer un effet préjudiciable à partir d’un événement qui s’est accompli avant son entrée en vigueur :

(…) where the fact situation is an event (the happening or the becoming something), then the enactment would be given retrospective effect if it is applied so as to attach a new duty, penalty or disability to an event that took place before the enactment[21].

[30]        Driedger se demande ensuite comment on doit procéder pour déterminer dans quels cas une conséquence préjudiciable est fondée sur l’existence d’un « événement » antérieur plutôt que sur une « caractéristique » ou un « statut ».[22] Analysant divers cas décidés par les tribunaux de common law, il en vient à la conclusion que la présomption contre l’effet rétrospectif s’applique si la conséquence préjudiciable (c.-à-d. « a new duty, penalty or disability ») vise à punir un acte commis avant l’entrée en vigueur de la loi, mais qu’au contraire, elle ne s’applique pas lorsque cette conséquence préjudiciable est plutôt destinée à protéger le public :

The presumption [against retrospectivity] does not apply if the new prejudicial consequences are intended as protection for the public rather than punishment for a prior event[23].

[31]        Le raisonnement de Driedger à cet égard a clairement été influencé par les motifs du juge Cockburn dans l’affaire R v. Vine[24], une décision anglaise de 1875. Dans cette affaire, la loi qui avait été adoptée prévoyait que toute personne déclarée coupable de « felony » était disqualifiée pour tenir un commerce servant des boissons alcoolisées. La question qui se posait était de savoir si une personne (Vine) ayant été déclarée coupable de « felony » avant l’entrée en vigueur de la loi devait perdre sa licence en raison de l’adoption de cette nouvelle loi. On comprend des motifs du juge Cockburn que si l’objectif de la loi avait été d’aggraver la punition du crime commis par Vine, la présomption aurait été applicable. Toutefois, estimant que l’objectif de la loi en question n’était pas d’aggraver la punition du contrevenant, mais plutôt de protéger le public en assurant que les maisons où se vendent des boissons alcooliques ne sont pas tenues par des personnes dont les mœurs laissent à désirer, le juge Cockburn a finalement été d’avis que la présomption contre l’effet rétroactif ne jouait pas et que la loi était donc applicable aux personnes ayant été déclarées coupable de felony avant son entrée en vigueur. Driedger résume ainsi le raisonnement du juge Cockburn :

(…) If one could see some reason for thinking that the intention of this enactment was merely to aggravate the punishment for felony, he could feel the force of the argument in favour of applying the presumption. « But », he said, « here the object of the enactment is not to punish offenders, but to protect the public against public-houses in which spirits are retailed being kept by persons of doubtful character ».[25]

[32]        Driedger mentionne également l’affaire Re a Solicitor’s Clerk[26], où la loi interdisait à un solicitor[27] de garder à son emploi un clerc ayant auparavant été déclaré coupable de « larceny » ou de toute infraction criminelle relative à des sommes ou des biens détenus par un solicitor. Il a alors été décidé que la loi était applicable à l’égard d’un clerc ayant été condamné d’une telle infraction avant l’entrée en vigueur de la loi[28]. Driedger approuve la solution en indiquant que, dans ce cas de figure, « the statute attached a disability to a characteristic and not to the felonious act or the conviction »[29].

[33]        Après avoir analysé d’autres décisions, Driedger en vient à la conclusion qu’il faut en définitive s’attacher à déterminer si la conséquence préjudiciable établie par la loi nouvelle vise à punir un acte antérieur commis par une personne ou si elle vise plutôt à protéger le public, par exemple en interdisant à certaines personnes, en raison de leurs « caractéristiques », de se livrer à certaines activités. Il conclut ainsi son analyse :

In the end, resort must be had to the object of the statute. If the intent is to punish or penalize a person for having done what he did, the presumption applies, because a new consequence is attached to a prior event. But if the new punishment or penalty is intended to protect the public, the presumption does not apply.[30]

[34]        En résumé, et pour s’en tenir à ce qui nous intéresse ici, lorsque la conséquence préjudiciable qui résulte d’une déclaration de culpabilité à une infraction donnée vise à assurer la protection du public, elle sera applicable peu importe à quel moment l’infraction a été commise car ce qui la met en jeu est un « état » ou des « caractéristiques » de la personne qui sont jugées incompatibles avec l’exercice du droit ou privilège en cause. En revanche, lorsque la conséquence préjudiciable constitue l’aggravation d’une punition pour avoir commis l’infraction en question, alors la présomption contre l’effet rétrospectif jouera et empêchera l’application de cette nouvelle conséquence à moins que le législateur, expressément ou implicitement, ait clairement indiqué son intention de donner une application rétrospective à sa loi.

[35]        Le cadre analytique proposé par Driedger en ce qui concerne l’effet rétrospectif d’une conséquence préjudiciable établie par une loi nouvelle est important car il a été retenu par les tribunaux canadiens, et notamment par la Cour suprême du Canada, dans des situations similaires à celle qui nous occupe ici.

[36]        En effet, dans l’affaire Brosseau c. Alberta Securities Commission, précitée, la Cour suprême du Canada, à l’unanimité, a repris à son compte les distinctions établies par Driedger dans son article de 1978, notamment celle fondée sur la question de savoir si une conséquence préjudiciable établie par une loi nouvelle vise à punir une personne pour ce qu’elle a fait antérieurement ou si elle est plutôt destinée à protéger le public[31].  Dans cette affaire, la Cour a jugé que la présomption était repoussée puisque les conséquences préjudiciables en cause (l’interdiction de se livrer à certaines transactions sur des valeurs mobilières) avaient été établies afin de protéger le public :

Les dispositions en question sont destinées à empêcher les personnes que la Commission trouve coupables d’avoir accompli des actes qui mettent en doute leur intégrité commerciale, d’effectuer des opérations relatives à des valeurs mobilières. Il s’agit d’une mesure destinée à protéger le public et elle est conforme au rôle général de règlementation de la Commission. Étant donné que la modification contestée est destinée à protéger le public, la présomption de non-rétroactivité de la loi est en fait repoussée.[32]

[37]        Plus récemment, dans Tran c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)[33], la Cour suprême est venue préciser qu’il faut éviter de donner à la notion de « protection du public » énoncée dans l’affaire Brosseau une portée trop étendue, ce qui aurait pour effet de stériliser la présomption puisque pratiquement toutes les lois, d’une manière ou d’une autre, visent à assurer la protection du public, incluant celles qui sont de nature purement criminelle ou pénale[34]. La Cour suprême a donc indiqué que l’exception relative à la protection du public :

(…) s’applique uniquement lorsque la structure de la pénalité elle-même indique que le législateur a mis en balance les avantages du caractère rétrospectif, d’une part, et ses effets inéquitables potentiels, d’autre part. Ce sera le cas lorsqu’il y aura clairement un lien entre la mesure protective et les risques encourus par le public associés à la conduite antérieure à laquelle ils se rattachent. Dans de tels cas, comme dans Brosseau, l’étendue de la protection doit s’aligner avec les risques précis engendrés par ceux qui ont eu une conduite dommageable spécifique et elle est façonnée pour prévenir ces risques pour l’avenir : voir Brosseau, p. 319-320, citant R. c. Vine (1875), L.R. 10 Q.B. 195. P. 199; voir également In re a Solicitor’s Clerk, [1957] 1 W.L.R. 1219 (Q.B.).[35]

[38]        Autrement dit, l’exception relative à la « protection du public », qui empêche la présomption de non-rétrospectivité de jouer, est seulement applicable lorsque la conséquence préjudiciable en cause est une mesure de protection rationnellement liée à certains risques découlant d’une conduite antérieure plutôt qu’une mesure visant à punir une telle conduite.

[39]        Puisque la conséquence préjudiciable prévue par la loi modificatrice analysée dans l’affaire Tran ne satisfaisait pas aux critères stricts de l’exception de « protection du public », la Cour suprême a jugé qu’elle ne pouvait être appliquée à des gestes commis avant qu’elle ne soit en vigueur en raison de la présomption de non-rétrospectivité[36].

[40]        Soulignons que, selon la Cour suprême, la présomption de non-rétrospectivité fait intervenir en un tel cas la primauté du droit :

La présomption du caractère non rétrospectif fait intervenir la primauté du droit. Comme Lord Diplock l’a expliqué, la primauté du droit [traduction] « exige qu’un citoyen, avant d’adopter une ligne de conduite, puisse connaître à l’avance les conséquences qui en découleront sur le plan juridique ».[37]

[41]        Ajoutons à cet égard que selon la professeure Ruth Sullivan, il y a carrément un effet rétroactif plutôt que rétrospectif dès lors qu’on applique des conséquences préjudiciables prévues par une loi nouvelle à une infraction commise avant son entrée en vigueur, en raison du fait que les mesures punitives attachées à un geste, pour éviter de leur donner un effet rétroactif, doivent être fixées au moment où l’infraction est commise. Elle écrit, en référant précisément à la distinction proposée par Driedger entre l’effet rétroactif et l’effet rétrospectif :

(…) if the legal effect of committing an offence is fixed at the time it is committed, it is hard to see how subsequently changing that effect by adding a new disadvantage can be considered retrospective rather than retroactive[38].

[42]         Elle ajoute que lorsque la loi nouvelle ajoute une conséquence préjudiciable à une infraction donnée, la distinction entre la modification des effets passés et celle des effets futurs d’un fait passé devient quelque peu factice car ce qui importe alors c’est de savoir si la disposition nouvelle vise à aggraver la punition ou plutôt à priver une personne de certains privilèges ou droits en raison de ses « caractéristiques » :

(…) in that context the distinction between changing the past and future effects of the past act appears to be a red herring. What matters is whether the subsequently enacted disadvantage is additional punishment for a past act or a future disqualification owing to bad character[39].

[43]        Pour la professeure Sullivan, il y a donc rétroactivité (et pas seulement rétrospectivité) lorsqu’une conséquence préjudiciable prévue par une loi nouvelle s’applique à une infraction commise avant son entrée en vigueur, indépendamment du moment où intervient la poursuite ou encore la condamnation. Elle écrit à ce sujet :

If the legal effects of an offence or contravention are fixed when the last fact necessary to comprise the offence or contravention occurs, it follows that a subsequent change to those effects is retroactive if it applies to an offence or contravention committed before the change comes into force. The circumstance that the facts and their legal effects are determined in proceedings that take place after the change has come into force should not affect the analysis[40].

[44]        Cette opinion de la professeure Sullivan est partagée par les professeurs Paul-André Côté et Anne-Marie Boisvert, qui préfèrent eux aussi, en un tel cas, parler de rétroactivité véritable plutôt que de rétrospectivité[41].

b)        Application en l’espèce

[45]        Selon le Tribunal, l’application de ces principes mène à la conclusion que la position du défendeur est bien fondée et que ce dernier n’a pas l’obligation légale de rembourser les allocations de transition et de départ qui lui ont été versées par la Ville en 2013.

[46]        L’article 31.1.2 LTEM se lit ainsi (les éléments pertinents à notre affaire étant ici soulignés) :

La personne qui a reçu une allocation de départ ou une allocation de transition doit la rembourser à la municipalité si, subséquemment, elle est déclarée inhabile, par jugement passé en force de chose jugée, à exercer la fonction de membre du conseil de toute municipalité en raison d’un acte survenu pendant l’exercice de ses fonctions comme membre du conseil de la municipalité qui lui a versé l’allocation. Il en est de même de la personne qui est déclarée coupable, par jugement passé en force de chose jugée, d’une infraction qui est une manœuvre électorale frauduleuse au sens de l’article 645 de la  Loi sur les élections et les référendums (chapitre E-2.3), de la Loi sur les élections scolaires (chapitre E-2.3) ou de la Loi électorale (chapitre E-3.3) ou d’un acte qui, en vertu d’une loi du Parlement du Québec ou du Canada, est punissable de deux ans d’emprisonnement ou plus si la poursuite a été intentée avant l’expiration d’un délai de cinq ans après la fin du mandat à la suite duquel elle a reçu l’allocation et pendant lequel l’acte faisant l’objet de la poursuite a été commis.                  

[47]        Cette disposition crée donc l’obligation de rembourser les allocations de transition ou de départ que peut avoir reçues un élu municipal aux termes de la LTEM en raison du fait qu’il a ensuite été déclaré coupable de l’une ou l’autre des infractions mentionnées sur la base d’une poursuite intentée dans le délai prévu.

[48]        Une telle obligation de remboursement est incontestablement une conséquence préjudiciable pouvant faire jouer la présomption de non-rétrospectivité. Rappelons que, dans le système proposé par Driedger, une conséquence préjudiciable n’est pas nécessairement une peine au sens du droit criminel ou pénal, mais peut viser toute forme d’obligation, de pénalité ou d’incapacité (« a duty, penalty ou disability »). L’arrêt Tran mettait d’ailleurs en cause, non pas une peine au sens du droit criminel ou pénal en tant que telle, mais plutôt la conséquence préjudiciable indirecte d’une déclaration de culpabilité[42], comme dans le cas qui nous occupe ici.

[49]        En l’espèce, les infractions commises par le défendeur ont toutes été commises avant l’entrée en vigueur de la modification législative qui a été adoptée en décembre 2016 en ce qui concerne le remboursement de l’allocation de transition et en avril 2018 en ce qui concerne l’allocation de départ.

[50]        Par ailleurs, selon les critères énoncés à l’arrêt Tran, nous ne sommes pas ici en présence d’une « mesure de protection du public » au sens de l’arrêt Brosseau. La conséquence préjudiciable en cause ici, soit le remboursement des allocations reçues, n’est pas rationnellement reliée à la prévention de certains risques futurs qui peuvent être associés à l’infraction en cause[43]. D’ailleurs, le fait même que l’obligation de remboursement en question soit déclenchée par n’importe quelle infraction punissable de deux ans ou plus d’emprisonnement ne permet pas d’associer rationnellement une infraction donnée à un risque de comportements à éviter pour la protection du public. Dans Tran, la Cour suprême a d’ailleurs estimé que, dans la mesure où la conséquence préjudiciable pouvait être déclenchée par un grand nombre d’infractions, cela ne militait pas en faveur d’une « mesure destinée à protéger le public» au sens de l’arrêt Brosseau[44] :

Premièrement, en n’associant pas la « grande criminalité » à des infractions précises et en se fondant plutôt sur les peines qu’elles entraînent, le législateur a envisagé que l’éventail des infractions qui constituent de la « grande criminalité » peut s’agrandir et se réduire au fil du temps. Cela indique que le Parlement a souhaité façonner la pénalité en fonction des vues du moment relativement à une conduite en particulier, et non pas pour prévenir les risques associés à cette conduite.

[51]        La situation est exactement la même en l’espèce et on se trouve donc ici aussi en présence d’une loi qui a adopté une conséquence préjudiciable, non pas dans un but de protection du public au sens où l’entendait Driedger ou la juge L’Heureux-Dubé dans l’arrêt Brosseau, mais plutôt dans le but de punir un comportement qui s’est entièrement accompli avant son entrée en vigueur. Il est difficile de voir autre chose dans l’article 31.1.2 LTEM qu’une mesure punitive pour des gestes répréhensibles commis par une personne, soit un « événement » dans la terminologie de Driedger. Si l’élu municipal est tenu de rembourser les allocations reçues, c’est précisément parce qu’il a commis des gestes illégaux ayant mené à une déclaration de culpabilité. À l’instar de la révocation d’une donation pour ingratitude ou de la déclaration d’indignité successorale, l’article 31.1.2 LTEM établit une forme de « peine privée » ou de « peine civile »[45].

[52]        On se retrouve donc en l’espèce essentiellement dans la même situation que dans l’affaire Tran.

[53]        On peut aussi citer à cet égard l’affaire Thow c. British Columbia (Securities Commission)[46], une affaire antérieure à Tran mais postérieure à Brosseau, où la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a jugé qu’une mesure qui augmentait de manière importante le montant maximal d’une amende de nature administrative était « punitive » plutôt que « protectrice du public » puisqu’elle visait d’abord et avant tout à punir l’auteur du geste reproché et à dissuader les autres d’adopter une conduite similaire plutôt que de créer une mesure destinée à éviter que le contrevenant puisse faire courir de nouveaux risques à la société. La Cour d’appel de la Colombie-Britannique a décrit cette distinction de la manière suivante :

 « (…) [the measure] was designed to penalize Mr. Thow and to deter others from similar conduct. It was not merely a prophylactic measure designed to limit or eliminate the risk that Mr. Thow could pose in the future »[47].

[54]        Ces mots sont parfaitement transposables à la situation qui nous occupe ici. Ainsi, si on applique l’article 31.1.2 LTEM au défendeur, on se trouve à lui conférer un effet rétrospectif (voire un effet rétroactif selon les professeurs Sullivan, Côté et Boisvert) car on appliquerait alors à des gestes accomplis avant son entrée en vigueur une conséquence préjudiciable de nature punitive qui n’existait pas au moment où ils ont été posés.

[55]        Pour cette raison, il n’y a pas de distinction à faire entre le remboursement de l’allocation de transition et celui de l’allocation de départ.

[56]        Certes, dans le premier cas, la loi était en vigueur (depuis le 7 décembre 2016) lorsque le défendeur a été déclaré coupable (en janvier 2017). Cependant, comme l’indique la professeure Sullivan, cela n’empêche pas qu’il y aurait un véritable effet rétroactif à appliquer une conséquence préjudiciable qui n’était pas en vigueur au moment où l’acte a été commis et que le moment où la condamnation intervient n’y change rien puisque c’est le moment où le geste est posé qui est déterminant[48].

[57]        De toute manière, même si on devait rejeter l’opinion de la professeure Sullivan qu’il s’agirait là de rétroactivité véritable, on serait à tout le moins devant un effet rétrospectif au sens de Driedger et de l’arrêt Tran[49]. En effet, l’obligation de remboursement (la conséquence juridique préjudiciable) est ici causée par un « événement » antérieur à l’entrée en vigueur de la loi, soit la commission de l’infraction donnant lieu à la déclaration de culpabilité. Or, comme le souligne la professeure Sullivan, lorsqu’une loi postérieure vient aggraver les conséquences punitives d’une conduite passée, la présomption de non-rétrospectivité s’applique avec particulièrement de force au point de se confondre avec la présomption de non-rétroactivité. Elle écrit, reprenant encore là la distinction entre la « mesure punitive » et la « mesure de protection du public » dégagée par Driedger et reprise par la Cour suprême dans Brosseau et dans Tran[50] :

If the conduct in question was illegal or at least recognized as inappropriate at the time it occurred and if there is a relationship between that conduct and fitness for the privilege, there is no reason why the legislation should not apply. Conversely, when new legal penal consequences, such as fines or loss of freedom, are imposed for conduct that occurred in the past, the legislation offends the rule of law and should be strongly presumed not to apply.

[58]        Selon le Tribunal, cela correspond très précisément à l’état du droit actuel[51], tel qu’établi par la Cour suprême du Canada dans les arrêts Brosseau et Tran, à l’exception du fait que la Cour a précisé dans ce dernier arrêt que la conséquence préjudiciable n’a pas nécessairement besoin d’être une véritable « peine » au sens du droit criminel ou pénal : la conséquence indirecte d’une déclaration de culpabilité suffit, pourvu évidemment qu’elle soit préjudiciable.

[59]        Il faut donc conclure que la présomption contre l’effet rétrospectif (voire celle contre l’effet rétroactif) est applicable en l’espèce. Il reste à se demander si elle a ici été repoussée. Autrement dit, y a-t-il suffisamment d’indices donnant lieu de croire que le législateur a ici entendu appliquer sa loi de manière rétroactive ou rétrospective ?

[60]        Le Tribunal ne le croit pas.

[61]        Tout d’abord, alors qu’il eût été facile et permis de le faire[52], le législateur québécois n’a pas cru bon de prévoir expressément que l’article 31.1.2 LTEM s’appliquait aux gestes commis antérieurement à son entrée en vigueur.

[62]        Par ailleurs, les arguments invoqués par les avocats de la Ville sont trop faibles pour repousser la présomption, qui est ici « forte » dans la mesure où il s’agit d’une mesure punitive mettant en jeu un montant important, à l’égard de sommes qui faisaient normalement partie de la rémunération de l’élu municipal en question au moment où il les a reçues et dont l’application est automatique, par le seul effet de la loi (par opposition à une conséquence résultant de la décision d’un tribunal)[53].

[63]        Tout d’abord, les avocats de la Ville ont fait valoir que le texte législatif en cause ne distingue pas selon le moment où serait survenue l’infraction ou la déclaration de culpabilité en résultant.  Ils ont également fait valoir que la loi a été adoptée dans le contexte où les scandales de corruption, notamment dans le monde municipal, minaient grandement la confiance du public québécois dans ses institutions démocratiques, ce qui a d’ailleurs donné lieu à la désormais célèbre Commission Charbonneau. Ils en concluent que le législateur avait certainement l’intention de conférer un effet rétroactif ou rétrospectif à sa loi et ainsi viser les personnes par qui le scandale arrivait, incluant le défendeur.

[64]        Cependant, ces arguments se heurtent à un écueil important. En effet, si on accepte que le législateur entendait appliquer sa loi aux conduites passées, peu importe quand celles-ci se seraient déroulées, alors rien n’empêcherait par exemple qu’un élu municipal qui aurait reçu une allocation de transition en 1988, peu après l’adoption de la LTEM, et qui aurait ensuite été condamné en 1990 pour une infraction punissable de deux années d’emprisonnement ou plus (n’importe laquelle) soit devenu obligé de rembourser cette allocation au moment de l’entrée en vigueur de l’article 31.1.2 LTEM en décembre 2016. Cet élu devrait donc rembourser une allocation de transition reçue il y a plus de 25 ans. Une telle conséquence est tellement radicale et tellement à l’encontre de la primauté du droit qu’il est difficile d’imaginer que telle ait pu être l’intention législative, alors que le législateur ne s’est pas clairement prononcé en ce sens. Dans Tran, la Cour suprême a justement mis de côté une application rétrospective de la loi qui aurait également eu des conséquences choquantes du point de vue de l’équité et de la primauté du droit[54] :

Comme M. Tran le fait remarquer, un résident permanent déclaré coupable de production de marihuana il y a 25 ans se retrouverait soudainement interdit de territoire des années après avoir purgé sa peine.

[65]        Dans ce contexte, le Tribunal voit difficilement comment il serait possible de considérer que le législateur québécois, lorsqu’il a adopté l’article 31.1.2 LTEM, a entendu mettre de côté sans le dire plus clairement une présomption aussi importante que celle interdisant d’appliquer des conséquences préjudiciables de nature punitive à des comportements entièrement accomplis avant l’entrée en vigueur d’une loi. Sans indications plus claires de la part du législateur, qui, répétons-le, pouvait facilement le faire, il faut considérer que la primauté du droit, un concept fondamental de notre droit[55], s’y oppose.

[66]        L’action de la Ville doit donc être rejetée en raison du fait que les gestes répréhensibles commis par le défendeur ont été commis avant que n’entre en vigueur l’article 31.1.2 LTEM et que cette disposition n’est donc pas applicable en l’espèce.

0-0-0

[67]        Au début de l’audience, le défendeur a modifié sa défense afin de faire valoir ce qu’il considère être des manquements importants dans le déroulement de l’instance, et ce, dans le but d’obtenir une condamnation aux frais de justice, même dans le cas où le recours de la Ville aurait été accueilli. La Ville a pour sa part indiqué qu’elle renonçait aux frais de justice advenant qu’elle ait gain de cause. Le Tribunal a mentionné aux parties qu’il ne se prononcerait pas sur les frais avant d’entendre les éléments soulevés par le défendeur pour avoir droit aux frais de justice même advenant que la Ville ait gain de cause.

[68]        Cependant, étant donné la conclusion à laquelle le Tribunal en arrive, cela ne sera pas nécessaire, puisque le défendeur, selon la règle normale de l’article 340 C.p.c., aura ici droit à ses frais de justice.

Pour ces motifs, le Tribunal :

[69]        Rejette la Demande introductive d’instance modifiée de la Ville de Montréal ;

[70]        Le tout avec les frais de justice.

 

 

 

 

 

__________________________________

Serge Gaudet, j.c.s.

 

 

 

 

 

Me Sarah Simard             

Me Pierre-Yves Boisvert

M. Antoine Di Pietriantonio, stagiaire

Gagnier Guay Biron

Avocats pour la Ville de Montréal

 

Me Anamaria Natalia Manole

Avocate du défendeur

 

Dates d’audience :

27 et 29 novembre 2019

 



[1]      RLRQ c. T-11.001 (« LTEM »).

[2]      Art. 30.1 et 31 LTEM.

[3]      Art. 31.1.2 LTEM, ajouté par L.Q. 2016, c.30, art. 11.

[4]      L.Q. 2016, c. 30, art.  15.

[5]      L.Q. 2018, c. 18, art. 242.

[6]      Idem, art. 275.

[7]      Voir la liste des admissions produite au dossier par les parties au début de l’audience (pièce P-14).

[8]      La somme effectivement versée au défendeur est moindre (pour un total de 169 101,98 $), étant donné les retenues applicables selon les lois fiscales.

[9]      Voir la décision sur culpabilité de la juge Provost, j.c.q., du 26 janvier 2017 (pièce P-7)

[10]     Voir la décision sur sentence de la juge Provost du 30 mars 2017 (pièce P-8).

[11]     Idem.

[12]     Si le législateur québécois avait adopté des dispositions transitoires précises, la question de l’application temporelle des modifications apportées à la LTEM aurait été réglée par l’application de ces dispositions transitoires. Par exemple, dans l’affaire Colombie-Britannique c. Imperial Tobacco Canada Ltée, (2005) CSC 49, le législateur de cette province avait expressément conféré un effet rétroactif à sa loi, en énonçant qu’une action fondée sur ses dispositions pouvait être intentée « quelle que soit la date à laquelle la faute est survenue » (nous soulignons, voir l’article 10 de à l’annexe au jugement de la Cour suprême). La Cour suprême a d’ailleurs jugé dans cette affaire que rien n’interdit à une province d’adopter des lois ayant un effet rétroactif, sous réserve des droits prévus à la Charte des droits et libertés, lesquels ne sont pas en jeu en l’espèce.

[13]     Les principes du droit transitoire de la common law sont applicables au Québec, sauf lorsque le législateur indique vouloir appliquer un autre système. Par exemple, lors de l’entrée en vigueur du Code civil du Québec, le cadre du droit transitoire était fondé sur les travaux du Doyen Paul Roubier (Le droit transitoire. Conflit des lois dans le temps, 2e éd., 1960, Paris, Dalloz et Sirey). Les tribunaux ont rejeté l’idée que ce système civiliste de droit transitoire soit devenu le droit commun transitoire québécois et il faut donc plutôt se tourner en la matière vers les principes retenus par la jurisprudence de common law, même lorsque la loi en question traite de sujets ressortant au droit privé. Le droit transitoire québécois ne se distingue donc pas de celui des autres provinces canadiennes (P.-A. Côté (avec la coll. de S. Beaulac et M. Devinat), Interprétation des lois, 4e éd., 2009, par. 448).

[14]     Interprétation des lois, précité, par. 473 et suiv.

[15]     Idem, par. 597 et suiv.

[16]     Idem, par. 644.

[17]     E. Driedger, « Statutes: Retroactive Retrospective Reflections » (1978) 56 R. B. Can. 264. La substance de cet article a ensuite été reprise par l’auteur dans la seconde édition de son ouvrage portant sur l’interprétation des lois (Construction of statutes, 2e éd., Butterworths, Toronto,1983, p. 185 et suiv.).

[18]     Driedger, Construction of Statutes, précité, p. 186 (soulignements ajoutés).

[19]     Très souvent, et même encore aujourd’hui, les mots « retrospective » et « retroactive » sont utilisés l’un pour l’autre dans la jurisprudence de common law, malgré la différence (subtile, il est vrai) de sens qui découle de leurs racines latines différentes. La loi ayant un effet rétroactif agit sur les événements passés (retro agere), alors que la loi ayant un effet rétrospectif agit pour le futur mais en se fondant sur des événements passés, bref en jetant un regard sur le passé (retro spectare). Voir Driedger, Construction of Statutes, 1983, p. 185-186.

[20]     Idem, p. 203.

[21]     Idem, p. 192.

[22]     Il écrit : « But when can it be said that a duty, penalty or disability is in respect to a prior event? » (p. 199, les italiques sont dans le texte original).

[23]     Idem, p. 203.

[24]     (1875) L.R. 10 Q.B. 195.

[25]     Construction of Statutes, précité, à la p. 199. La citation complète de ce passage des motifs du juge Cockburn se trouve à la p. 319 de l’arrêt Brosseau c. Alberta Securities Commission, (1989) 1 RCS 301.

[26]     [1957] 1 W.L.R. 1219.

[27]     Dans certains systèmes judiciaires de common law, incluant le système britannique, le "solicitor" est un avocat qui accomplit des fonctions extrajudiciaires ou encore qui représente ses clients devant certains tribunaux inférieurs, mais pas devant les tribunaux supérieurs, cette dernière fonction étant réservée au "barrister". Au Canada, cette distinction n'existe plus aujourd'hui et tous les avocats des provinces de common law sont à la fois des solicitors et des barristers. Voir la définition de ces mots dans le Canadian Oxford Dictionary, 2e ed., Oxford University Press, 2004.

[28]     Le juge Goddard avait dit dans ses motifs : « This Act simply enables a disqualification to be imposed for the future which in no way affects anything done by the appellant in the past” (cité dans Driedger, Construction of Statutes, p. 194).

[29]     Idem, p. 194.

[30]     Idem, p. 202.

[31]     Idem, p. 319-320.

[32]     Idem, p. 321 (nous soulignons).

[33]     2017 CSC 50. La Cour suprême a également retenu la distinction de Driedger selon que le « fact situation » est un « statut » ou un « événement » dans la détermination des effets temporels de la Charte canadienne : voir Benner c. Canada (Secrétaire d’État), [1997] 1 RCS 358, par. 39 et suiv.

[34]     Selon les professeurs P-A. Côté et A.-M. Boisvert, le raisonnement tenu par la Cour d’appel dans l’arrêt Thibault c. Da Costa (2014 QCCA 2347), voulant que des sanctions disciplinaires accrues s’appliquent aux infractions commis avant leur entrée en vigueur en raison du fait que le droit disciplinaire vise essentiellement la protection du public, se trouve écarté par l’arrêt Tran de la Cour suprême : voir leur article intitulé L’application dans le temps de mesures pénalisantes « destinées à protéger le public », 2018 R.du B. 92.

[35]     Tran, précité, par. 50.

[36]     En l’occurrence, il s’agissait de savoir si l’aggravation d’une peine prévue au Code criminel pouvait avoir pour conséquence indirecte d’autoriser la mise hors du territoire d’un résident permanent selon la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (L.C. 2001 c. 27), alors que la peine prévue pour l’infraction en cause au moment de sa commission n’aurait pas produit une telle conséquence. 

[37]     Tran, par. 44, citant l’arrêt Black-Clawson International Ltd c. Papierwerke Waldhof-Aschaffemburg A.G., [1975] A.C. 591 (H.L.).

[38]     Sullivan on the Construction of Statutes, 6e éd., 2014, LexisNexis, Markham, p. 768.

[39]     Idem, p. 769.

[40]     Idem, p. 789.

[41]     Dans leur article de 2018 publié à la Revue du Barreau, précité, les Pr. Côté et Boisvert écrivent, à la p. 94. « Ainsi, Driedger considère comme retrospective l’application d’une loi nouvelle de manière à attacher à une conduite passée une nouvelle peine pour l’avenir tandis que Ruth Sullivan penche plutôt pour la thèse qu’il s’agit là d’un effet retroactive. Nous partageons sur ce sujet le point de vue de Sullivan (…). »

[42]     Prononçant les motifs de la Cour suprême, la juge Côté écrit dans Tran, au par. 43 : « Bien que je partage l’opinion de la Cour d’appel selon laquelle l’al. 11i) de la Charte ne s’applique pas à la décision du délégué du ministre, parce que la procédure n’est ni criminelle ni pénale, la présomption du caractère non rétrospectif est une règle d’interprétation législative applicable dans la présente affaire. Cette présomption vise à protéger les droits acquis et à éviter une modification de la loi qui découle d’un regard (traduction) « orient(é) vers le passé et qui joigne de nouvelles conséquences préjudiciables à une transaction complétée » : Driedger (1983), p. 186. »

[43]     C’est ce qui distingue les décisions invoquées par la Ville et qui sont relatives à l’application de l’article 65.1 de la Loi sur la Bâtiment : 9257-2486 Québec inc. c. Régie du Bâtiment, 2014 QCCS 1226; Construction Génix inc. c. Régie du Bâtiment, 2013 QCCS 3415). Dans ces affaires, la conséquence préjudiciable était précisément une incapacité de contracter destinée à protéger le public. En effet, selon la loi qui avait été adoptée, une personne ayant été déclarée coupable de certaines infractions précises ne pouvait obtenir de contrats publics. Par ailleurs, l’affirmation du juge Legris voulant que les restrictions de ce genre ne constituent pas une peine supplémentaire doivent être révisées à la lumière de l’arrêt Tran de la Cour suprême. Il s’agit bel et bien de conséquences préjudiciables, mais puisque la loi visait dans ce cas à protéger le public, il importe peu de savoir si le geste a été commis avant ou après l’entrée en vigueur de la loi nouvelle. Bref, il s’agit d’un cas où ce sont les « caractéristiques » de la personne qui entrent en jeu et non pas ce qu’elle a fait. Ces décisions sont donc des cas d’application du principe établi dans l’arrêt Brosseau à la suite des travaux de Driedger.

[44]     Tran, par. 51.

[45]     La doctrine et la jurisprudence ont eu recours à la notion de « peine privée » ou de « peine civile » pour expliquer la révocation d’une donation pour cause d’ingratitude (voir Desmarais c. Ziggiotti, 2003 CanLII 40666 (CA)) ou encore l’indignité successorale (P.-B. Mignault, Droit civil canadien, tome 3, p. 288-89). Dans ces deux cas, un comportement répréhensible contre le donateur ou contre le de cujus peut entraîner la perte d’un droit qui aurait autrement été acquis au donataire ou à l’héritier. Cette perte de droit n’a cependant pas de caractère indemnitaire, d’où l’idée d’une « peine » qui serait de nature « civile » ou « privée » par opposition au droit criminel ou pénal per se. Précisons cependant que la « peine civile » que constitue le remboursement de l’allocation versée lorsque les conditions édictées à l’article 31.1.2 LTEM sont satisfaites est encore plus radicale puisqu’elle ne découle pas d’une déclaration du tribunal, comme dans les deux hypothèses mentionnées, mais se produit automatiquement, par le seul effet de la loi.

[46]     2009 BCCA 46.

[47]     Idem, par. 49.

[48]     Voir supra, par. 43.

[49]     Il importe de ne pas confondre l’« effet rétrospectif » de Driedger (dont il est ici question) avec l’ « effet rétrospectif » du professeur Jacques Héron dont traite le professeur Côté dans son ouvrage. En effet, l’« effet rétrospectif » héronien se caractérise plutôt par une scission des effets de la loi dans le temps, les effets juridiques antérieurs à l’entrée en vigueur de la loi nouvelle étant maintenus, alors que ceux qui sont postérieurs à cette entrée en vigueur sont assujettis à la loi nouvelle (Interprétation des lois, par. 513). Une telle modulation dans le temps des effets juridiques est ici impossible à appliquer puisque la création de l’obligation de rembourser l’allocation reçue (la conséquence juridique de la règle) est un événement instantané. En raison du fait que l’effet rétrospectif dont il traite dans son ouvrage est essentiellement celui du professeur Héron, le professeur Côté en vient à confondre ni plus ni moins la présomption contre l’« effet rétrospectif » avec celle du maintien des droits acquis. Il admet toutefois qu’« en certaines matières, (…) comme en droit pénal, la présomption à l’encontre de l’effet rétrospectif conserve toute son utilité, car il est difficile d’analyser les problèmes qui s’y présentent en termes de droits subjectifs acquis et, partant, de les résoudre en faisant appel à la présomption du maintien des droits acquis » (idem, par. 523). C’est pourquoi l’analyse plus classique de l’effet immédiat de la loi avec maintien ou non des droits acquis n’est pas adaptée à une situation comme celle qui nous occupe ici, s’agissant de l’effet dans le temps de mesures essentiellement « punitives ».

[50]     Sullivan on the Construction of Statutes, précité, p. 794 (nous soulignons).

[51]     L’objet principal de l’article des professeurs P.-A. Côté et A.-M. Boisvert, précité, est de critiquer certaines décisions (rendue notamment à la suite l’arrêt de la Cour d’appel dans Thibault c. Da Costa, précité) ayant eu tendance à donner une trop grande portée à l’exception de la « protection du public » avec la conséquence qu’on s’éloignait ainsi des idées de Driedger, tendance que l’arrêt Tran est précisément venu contrer.

[52]     Colombie-Britannique c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2005 CSC 49. Pour plus de détails, voir supra, note 12.

[53]     Selon la professeure Sullivan, l’intensité de la présomption contre l’effet rétrospectif est variable, dépendant de facteurs tels que la nature du désavantage en question et du degré d’injustice résultant de son application au cas sous étude : Sullivan on Construction of Statutes, précité, p. 761. En l’espèce, elle est particulièrement forte, s’agissant d’un cas qui équivaut pratiquement à un véritable effet rétroactif et qui comporte des conséquences préjudiciables importantes pour la personne visée.

[54]     Tran, par. 45.

[55]     Dès son préambule, la Charte des droits et libertés canadienne affirme que « le Canada est fondé sur des principes qui reconnaissent (…) la primauté du droit » : Loi constitutionnelle de 1982, in limine.

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