Décision

Section des affaires immobilières

En matière de fiscalité municipale

Date : 7 juillet 2022

Référence neutre : 2022 QCTAQ 07106

Dossier  : SAI-Q-255705-2105

Devant les juges administratifs :

9329-9444 QUÉBEC INC.

Partie requérante

c.

VILLE DE QUÉBEC

Partie intimée

DÉCISION

[1]                    Le Tribunal est saisi d’un recours par lequel la requérante, 9329-9444 Québec inc., demande de modifier la classe de taxation applicable à l’immeuble en litige[1] connu sous le nom de Hôtel Unilofts Ste-Foy[2] (UNILOFTS). Elle allègue que la location d’une proportion importante des chambres par le Centre intégré universitaire de santé et de services sociaux de la Capitale-Nationale (CIUSSS), pour un lieu d’hébergement pour les personnes en situation de violence conjugale en raison de la pandémie de COVID-19, en a changé l’usage qui a cessé d’être exclusivement hôtelier pendant cette location.

[2]                    L’audience numérique s’est tenue le 22 février 2022. Le présent dossier et le dossier SAI-Q-255703-2105 de 8815003 Canada Inc., qui concerne l’hôtel Le Concorde Québec, ont fait l’objet d’une preuve commune.

[3]                    Le délibéré a commencé le 22 février 2022 et a fait l’objet d’une prolongation jusqu’au 8 juillet 2022.

[4]                    Avant le début de l’audience, les parties ont déposé les admissions[3] suivantes :

1.  Comme la plupart des établissements hôteliers au Québec, l’hôtel Le Concorde, propriété de 8815003 Canada inc., et l’hôtel Unilofts Ste-Foy, propriété de 9329-9444 Québec inc., ont fermé leurs portes aux visiteurs en raison de la pandémie en mars 2020.

2.  À la demande du Centre intégré universitaire de santé et de services sociaux de la Capitale-Nationale (CIUSSS), les deux établissements hôteliers ont accueilli des personnes en isolement ou en convalescence.

3.  À cette fin, une « Entente pour l’utilisation de l’installation et de services afférents » ayant pour objet la location et l’entretien de chambres, salles et buanderie est intervenue entre le CIUSSS et chaque établissement hôtelier (Pièce P-3 dans les dossiers respectifs).

4.  Les lieux loués sont les suivants :

a. Le Concorde : étages 3 à 18 (16 étages sur 26 étages). Les autres chambres (réparties sur 8 étages) étant disponibles pour d’autres clients.

b. Unilofts Ste-Foy : 2 chambres initialement, puis 12 chambres sur un nombre total de 12 chambres.

5.  Les chambres sont occupées par :

a. Le Concorde : personnes en convalescence, atteintes ou non de la Covid et personnes en attente de transfert dans une RPA;

b. Unilofts Ste-Foy : femmes en situation de violence conjugale et leurs enfants, ayant eu un diagnostic positif, en attente de résultat ou présentant des symptômes.

6.  Les services suivants sont notamment fournis par l’hôtelier :

a. Fourniture de literie;

b. Entretien ménager;

c. Buanderie;

d. Service alimentaire (Le Concorde seulement) par le fournisseur de Resto-Plaisirs alors que ce service n’était et n’est jamais offert aux clients de l’hôtel.

7.  Ces ententes sont en vigueur durant la période suivante :

a. Le Concorde : 16 avril 2020 au 31 juillet 2020, puis du 1er août 2020 au 10 juin 2021;

b. Unilofts Ste-Foy : 3 septembre 2020 au 1er juin 2021.

8.  Durant cette période, les deux établissements hôteliers sont titulaires d’attestations de classification valides, délivrées en vertu du Règlement sur les établissements d’hébergement touristique, RLRQ, c. E-14.2, r. 1.

9.   Selon le Système électronique d’appel d’offres du gouvernement du Québec (SEAO), le montant total (avant taxes) payé par le CIUSSS suivant les ententes est :

a. Le Concorde :

i. 16 avril 2020 au 31 juillet 2020 : 2 831 090,10 $

ii. 1er août 2020 au 10 juin 2021 : 3 500 474,00 $

b. Unilofts Ste-Foy : 254 905,00 $

10  Les personnes en convalescence avaient les services de repas aux chambres, les services de nettoyage et de désinfection avec un service de buanderie réservé exclusivement pour les besoins du CIUSSS avec une supervision particulière découlant de l’hébergement des personnes affectées par la Covid et une décontamination des lieux lors de décès de personnes en convalescence;

11  En étant occupant exclusif des lieux loués, le CIUSSS veillait à fournir les soins médicaux aux personnes en convalescence et fournir tous le mobilier et les appareils nécessaires à dispenser les soins médicaux.

(Transcription conforme)

[5]                    La propriété est sise au 2324-2326, chemin Sainte-Foy dans la ville de Québec.

[6]                    Pour le rôle 2019-2020-2021[4], la catégorie des immeubles non résidentiels (INR) classe 10 est appliquée à l’unité en cause.

[7]                    La partie requérante prétend que la catégorie doit être modifiée en raison de l’entente[5] intervenue avec le CIUSS pour l’occupation de l’immeuble. L’évaluateur municipal serait tenu de modifier le rôle[6] pour refléter ce changement.

[8]                    Pour la partie requérante, l’utilisation de l’immeuble ne correspond plus à de l’hébergement touristique, mais plutôt à de l’habitation avec services communautaires[7] et il doit être classé dans la catégorie résiduelle.

[9]                    De son côté, la partie intimée est d’avis que la propriété n’a pas changé de vocation. Il s’agit toujours d’une auberge et celle-ci a réservé un bloc de chambres pour un client : le CIUSSS. Il ne s’agit aucunement d’un immeuble résidentiel et l’inscription de la classe 10 INR doit être maintenue.

Question en litige

[10]               La question en litige consiste donc à déterminer si, pour la durée de l’entente entre le CIUSSS et UNILOFTS, l’immeuble à l’étude doit continuer de se voir appliquer une catégorie INR 10 ou s’il passe à la catégorie résiduelle.

[11]               Pour les motifs qui suivent, le Tribunal rejette la requête de la partie requérante et maintient le code INR classe 10.

Cadre juridique

[12]               Il convient de rappeler que le Tribunal doit déterminer la classe de taxation non résidentielle selon les règles prescrites par la Loi sur la fiscalité municipale (LFM)[8].

[13]               L’article 57.1.1 LFM mentionne :

57.1.1. Le rôle identifie chaque unité d’évaluation qui appartient au groupe des immeubles non résidentiels prévu à l’article 244.31, indique la classe prévue à l’article 244.32 dont fait partie l’unité et, le cas échéant, indique que celle-ci est visée à l’un ou l’autre des articles 244.51 et 244.52.

[14]               Le paragraphe 13.1.1 b) de l’article 174 LFM édicte que l’évaluateur modifie le rôle lorsque survient un changement de classe parmi celles que prévoit l’article 244.32.

[15]               La catégorisation de l’immeuble s’effectue en vertu de l’article 244.30 LFM qui se lit ainsi :

244.30. Pour l’application de la présente section, les catégories d’immeubles sont :

1° celle des immeubles non résidentiels;

2° celle des immeubles industriels;

3° celle des immeubles de six logements ou plus;

4° celle des terrains vagues desservis;

4.1° celle des immeubles agricoles;

5° celle qui est résiduelle.

La composition de la catégorie des immeubles non résidentiels et de la catégorie résiduelle varie selon les diverses hypothèses quant à l’existence de taux particuliers à d’autres catégories.

Une unité d’évaluation peut appartenir à plusieurs catégories.

[16]               L’article 244.31 mentionne que :

244.31. Aux fins de déterminer la composition de la catégorie des immeubles non résidentiels, on tient compte du groupe comprenant les unités d’évaluation qui comportent un immeuble non résidentiel ou un immeuble résidentiel dont l’exploitant doit être le titulaire d’une attestation de classification délivrée en vertu de la Loi sur les établissements d’hébergement touristique (chapitre E-14.2) à l’égard d’un établissement autre qu’un établissement de pourvoirie.

(Soulignements du Tribunal)

[17]               Et c’est l’article 244.32 LFM qui établit les classes pour chaque catégorie INR :

244.32. Chaque unité d’évaluation appartenant au groupe prévu à l’article 244.31 fait partie de l’une ou l’autre des classes suivantes, selon le pourcentage que représente, par rapport à la valeur imposable totale de l’unité, la valeur imposable de l’ensemble des immeubles non résidentiels compris dans l’unité :

1° classe 1A :  moins de 0,5 %;

2° classe 1B :  0,5 % ou plus et moins de 1 %;

3° classe 1C :  1 % ou plus et moins de 2 %;

4° classe 2 :  2 % ou plus et moins de 4 %;

5° classe 3 :  4 % ou plus et moins de 8 %;

6° classe 4 :  8 % ou plus et moins de 15 %;

7° classe 5 :  15 % ou plus et moins de 30 %;

8° classe 6 :  30 % ou plus et moins de 50 %;

9° classe 7 :  50 % ou plus et moins de 70 %;

10° classe 8 :  70 % ou plus et moins de 95 %;

11° classe 9 :  95 % ou plus et moins de 100 %;

12° classe 10 :  100 %.

Pour l’application du premier alinéa, on entend par :

1°  « immeuble non résidentiel » : tout tel immeuble, autre que celui qui est compris dans une exploitation agricole enregistrée conformément à un règlement pris en vertu de l’article 36.15 de la Loi sur le ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation (chapitre M-14) et tout immeuble visé au premier alinéa de l’article 244.31 ;

[…]

[18]               À la lecture de la jurisprudence citée par les parties, le Tribunal retient que l’élément clé pour déterminer si un changement de catégorie de taxation est requis est la vocation ou la nature de l’immeuble. Si elle ne change pas, la catégorie ne change pas, alors que si cette vocation ou cette nature change, la catégorie doit être modifiée.[9]

[19]               Ce qui importe ce n’est pas que l’exploitant d’un immeuble soit titulaire d’une attestation de classification délivrée en vertu de la Loi sur les établissements d’hébergement touristique, mais qu’il doive l’être[10].

Positions des parties

[20]               En raison de la pandémie de COVID-19, le gouvernement adopte, le 13 mars 2020, le décret 177-2020 concernant une déclaration d’urgence sanitaire conformément à la Loi sur la santé publique.

[21]               Le 18 septembre 2020, une entente est signée[11] entre le CIUSSS (appelé « établissement ») et UNILOFTS (appelé « l’hôtelier ») afin que l’établissement puisse offrir des chambres dédiées à toutes personnes en situation de violence conjugale selon certains profils potentiels[12].

[22]               La partie requérante ne fait entendre aucun témoin et sa preuve se compose de pièces déposées de consentement qui s’ajoutent aux admissions.[13]

[23]               Le procureur de la requérante, Me Yves Boudreault, est d’avis que le point 3 des admissions[14] mentionne le changement d’usage qui est survenu, alors qu’au point 4 on précise la fraction du changement et au point 7, les périodes du changement d’affectation.

[24]               Quant aux points 5, 6 et 10, il soutient que ces mentions font référence à une conversion pour héberger des personnes à risques nécessitant pour l’hôtelier d’assurer leur sécurité[15], ce qui ne s’inscrit pas dans la mission habituelle d’une auberge.

[25]               Selon Me Boudreault, les gens admis sont des patients du CIUSSS et non des clients de l’auberge. C’est le CIUSSS qui impose ses normes et qui impose de nouveaux services tels que la surveillance pour la sécurité des usagers.

[26]               Ce n’est pas l’hôtelier qui opère, mais le CIUSSS; UNILOFTS ne devrait donc pas demeurer dans la catégorie INR durant la période concernée, puisque ce ne sont pas des touristes, mais des individus ou des familles qui séjournent dans l’immeuble.

[27]               La catégorie résiduelle serait celle à retenir puisqu’une auberge est à la base un immeuble résidentiel avec un statut particulier : le législateur a prévu qu’un immeuble résidentiel dont l’exploitant est titulaire d’une attestation d’hébergement est considéré comme un INR au sens de la LFM.

[28]               Il mentionne que même si l’établissement a conservé son accréditation d’établissement touristique[16], celle-ci n’était pas requise pour l’entente avec le CIUSSS.

[29]               La partie intimée est en désaccord avec les prétentions de la partie requérante.

[30]               Madame Anni-Emmanuelle Gagnon témoigne pour la partie intimée. Elle considère qu’UNILOFTS offre un service différent en raison de l’entente avec le CIUSSS, mais que cela ne modifie pas l’essence même du bâtiment ni sa vocation. C’est pour cette raison qu’elle a refusé[17] de modifier la catégorie INR à la suite de la demande de modification de la requérante[18].

[31]               Pour le procureur de l’intimée, Me Daniel Blondin Stewart, il n’y a aucun changement d’usage. Il s’agit plutôt d’un hôtelier qui, durant la période des fermetures occasionnées par la COVID-19, a réservé un bloc de chambre au CIUSSS, un client, à un taux prédéterminé auquel s’ajoutent toutes les taxes applicables pour l’hébergement hôtelier (TPS/TVQ et hébergement).

[32]               Me Blondin Stewart considère qu’une auberge demeure un immeuble non résidentiel même si ce sont des résidents de la même ville ou des environs qui y séjournent et non des touristes.

[33]               Il est d’avis que le code INR ne découle pas uniquement du fait que l’exploitant doit être titulaire d’une attestation de classification délivrée en vertu de la Loi sur les établissements d’hébergement touristique. La notion de touristes n’est pas à son avis un élément déterminant.

[34]               D’ailleurs, la Cour d’appel, dans Vigi Santé[19], explique que le législateur ne considère pas les hôtels comme des immeubles résidentiels quand il réfère aux immeubles résidentiels qui doivent être titulaires d’une telle attestation, mais plutôt comme des immeubles non résidentiels, puisque :

[…] En précisant que les établissements visés par cette loi [la Loi sur les établissements touristiques] doivent être considérés comme non résidentiels, le législateur visait à soumettre à la taxe d’affaires et à la surtaxe les exploitants de maisons de chambres qui, autrement, auraient pu se réclamer de l’exemption pour les « activités consistant à fournir un immeuble résidentiel ».

(Transcription conforme)

Analyse du Tribunal

[35]               Il est indéniable que durant la période en litige l’immeuble est occupé en partie par des individus qui ne sont pas des clients directs d’UNILOFTS comme l’étaient les clients qui étaient hébergés à cet hôtel avant la pandémie de COVID-19.

[36]               Cependant, est-ce que l’occupation par ces individus change à ce point l’usage de la propriété qu’elle doive être considérée autrement qu’un immeuble non résidentiel et basculer dans la catégorie résiduelle au sens de la LFM? Le Tribunal est d’avis que ce n’est pas le cas.

[37]               La LFM définit la notion d’« immeuble », mais non celle d’« immeuble résidentiel ». Certains jugements des tribunaux supérieurs apportent cependant un éclairage sur ces notions.

[38]               La Cour d’appel dans l’arrêt Vigi Santé[20] écrit :

Selon moi, l’« activité consistant à fournir à autrui un immeuble résidentiel » fait plutôt référence au fait de fournir un immeuble ayant vocation de résidence, ayant le caractère d’une résidence.  J’insiste sur les termes « vocation » et « caractère » puisque, même si la notion de résidence est préférable à celle d’hébergement que proposent les appelantes, il ne suffit pas pour être exempté de constituer un lieu de résidence; la raison d’être de l’immeuble doit consister à fournir une résidence.  C’est l’interprétation qu’il faut donner à l’expression « immeuble résidentiel », car l’adjectif « résidentiel », et plus particulièrement le suffixe « el », viennent colorer la notion d’immeuble et impliquent que celui-ci doit avoir la vocation d’une résidence.  Dans son Précis de grammaire française, Grévisse enseigne d’ailleurs que le suffixe « el » signifie « qui a le caractère de » 35.  Il doit donc s’agir d’un immeuble ayant le caractère d’une résidence.

________________

35  Maurice GRÉVISSE, Précis de grammaire française, 2ième éd., Duculot, 1995, p. 26.

(Transcription conforme avec soulignements du Tribunal)

[39]               Plus récemment, la Cour du Québec mentionne dans l’affaire 3428826 Canada Inc[21] :

 [11]  La conclusion selon laquelle l’hôtel Reine-Élizabeth n’a jamais été un immeuble résidentiel, même ‑‑ voire surtout ‑‑ durant les travaux de dégarnissage et de transformation, est également conforme aux définitions suivantes6 :

RÉSIDENCE n.f.

Demeure, lieu d’habitation. Une jolie résidence secondaire.

La résidence est la demeure habituelle, tandis que le domicile est la demeure légale.

(…)

RÉSIDENTIEL, IELLE adj.

Réservé aux habitations, par opposition à industriel, commercial. Un quartier résidentiel (et non *domiciliaire).

(…)

RÉSIDER v. intr.

1. Habiter. Il réside à Outremont.

(…)

[12]  Ainsi, puisque l’immeuble n’est pas résidentiel, c’est avec raison que le TAQ a conclu que l’abandon de l’attestation délivrée en vertu de la LÉHT durant les travaux n’était pas pertinent dans la détermination de la catégorie à laquelle il appartient.

________________

6  Marie-Éva DE VILLERS, Multidictionnaire de la langue française, Se éd., Montréal, Éditions Québec Amérique, 2009, p. 1418.

(Transcription conforme, une référence omise)

[40]               Le terme résidence entraîne donc une certaine notion de permanence. Dans le présent dossier, aucune preuve n’a été déposée sur la durée moyenne des séjours de chaque individu, mais une lettre indique que dans la majorité des cas ils variaient « de 10 à 14 jours maximum »[22].

[41]               Par ailleurs, le Tribunal est d’avis qu’aucun de ces individus n’a dû qualifier ce lieu de « résidence » lors de son séjour. Pas plus qu’une personne qui séjourne dans un hôtel pour quelques semaines, voire plus ne le fait.

[42]               Les personnes qui ont séjourné au UNILOFTS en application de l’entente avec le CIUSSS y sont demeurées pour s’isoler en raison de la COVID-19. Il n’a pas été mis en preuve qu’ils désiraient en faire leur lieu de résidence.

[43]               D’ailleurs, en plus d’ajouter la taxe d’hébergement au prix de location, les taxes TPS et TVQ sont ajoutées à l’ensemble des montants facturés pour l’hébergement[23] ce qui démontre une activité de nature commerciale à l’intérieur de l’immeuble. Les factures démontrent aussi l’ajout d’un montant décrit comme « Frais de gestion Exclusive Maintenance » ou « Frais de gestion Qualinet » qui confirme la nature commerciale de l’entente entre UNILOFTS et le CIUSSS[24].

[44]               Le CIUSSS a réservé au même titre que n’importe quelle entreprise qui loue un bloc de chambres dans un hôtel pour une certaine période à l’usage de ses employés, sans que cela en fasse leur résidence et change la vocation de l’immeuble.

[45]               Au surplus, l’extrait du système électronique d’appel d’offres (SEAO) déposé en preuve[25] présente une classification hôtel et lieux d’hébergement et de réunion. Il est également écrit que le ministère de la Santé a contacté pas moins de 39 hôteliers[26] avant d’arrêter son choix.

[46]               Pour les mêmes motifs, le Tribunal est d’avis que l’immeuble d’UNILOFTS n’est pas devenu une composante du CIUSSS. Celui-ci a simplement loué d’UNILOFTS les chambres dont il avait besoin pour une période limitée et en fonction d’une situation ponctuelle. Cette situation ne présente pas le caractère de permanence qui pourrait amener le Tribunal à conclure à un changement de vocation, et donc d’usage, de l’immeuble en cause.

[47]               Ainsi, le Tribunal considère que l’immeuble en litige n’a pas perdu son usage commercial lors de la signature de l’entente avec le CIUSSS. UNILOFTS a su, au contraire, profiter d’une occasion d’affaire à une période où bien des commerces ont dû fermer en raison de la pandémie.

[48]               Le Tribunal est d’avis que l’occupation par des individus, qu’on les qualifie de patients ou de clients, qu’ils paient directement leur hébergement et les autres services ou que ce soit le CIUSSS qui assume ce paiement ne change ni la nature ni la vocation de l’immeuble.

[49]               Ainsi, à l’analyse, les arguments de la requérante ne convainquent pas le Tribunal de modifier l’inscription de catégorie INR apparaissant au rôle pour l’immeuble présentement à l’étude.

PAR CES MOTIFS le Tribunal :

REJETTE le recours de la requérante.

JACQUELINE FRANCOEUR, j.a.t.a.q.

Tremblay Bois Mignault Lemay

Me Yves Boudreault

Procureur de la partie requérante

Giasson et Associés

Me Daniel Blondin Stewart

Procureur de la partie intimée

[1]  Matricule 4583-33-0111-1-000-0000 selon la pièce R-7, extrait du rôle.

[2]  Selon la pièce R-8, le Contrat est entre CIUSSS-CN et HÔTEL Unilofts Québec, cependant la pièce I-9 mentionne Unilofts Ste-Foy.

[3]  Pièce T-1, admissions des parties.

[4]  Pièce R-7, Utilisation prédominante : Auberge ou gîte touristique et Répartitions fiscales : Non résidentielle classe 10.

[5]  Pièce R-8, Contrat CIUSSS et Unilofts.

[6]  Pièce R-9, page 2, 2e paragraphe.

[7]  Pièce R-9, page 2, 1er paragraphe.

[8]  RLRQ, c. F-2.1.

[9]  3428826 Canada Ltd. c. Montréal (Ville), 2017 QCTAQ 0359, confirmé par 63428826 Canada inc. c. Montréal (ville de), 2019 QCCQ 4935, paragraphe11 (Ce jugement fait l’objet d’un pourvoi en contrôle judiciaire, dossier no. 500-17-109453-194); Garneau c. Lévis (Ville), 2012 QCTAQ 08280; Vigi santé ltée c. Montréal (Ville), 1999 CanLII 13626 (QC CA), [1999] R.J.Q. 2569; 9203-6615 Québec Inc. c. Montréal (Ville), 2013 QCTAQ 10927.

[10]  Ville de Rouyn-Noranda c. Chalets Lac Kanasuta inc., 2019 QCCQ 4596, Gestion Olsaga inc. c. Ville de Québec, 2021 QCTAQ 0552;

[11]  Pièce R-8, date de la dernière signature en page 6.

[12]  Pièce R-8, 6e attendu de la page 1 de l’entente CIUSSS/Concorde.

[13]  Pièce T-1.

[14]  Pièce T-1.

[15]  Pièce R-8, section 4.10.

[16]  Pièce R-8, point 4.5, la tarification est plus les taxes applicables et plus la taxe d’hébergement.

[17]  Pièce R-10, Refus de changement de modification.

[18]  Pièce R-9, Lettre changement de modification Concorde.

[19]  Vigi Santé ltée c. Montréal (Ville de), 1999 CanLII 13626, SOQUIJ AZ-99011164, J.E. 99-476, [1999] R.J.Q. 2569, pages 49 et 50.

[20]  Vigi Santé ltée c. Montréal (Ville de), 1999 CanLII 13626, SOQUIJ AZ-99011164, J.E. 99-476, [1999] R.J.Q. 2569, pages 47 à 50.

[21]  3428826 Canada inc. c. Montréal (ville de), 500-80-035213-173, 9 août 2019, paragraphe11.

[22]  Pièce I-11.

[23]  Pièces R-8, section 4.5, et I-16, factures Unilofts.

[24] Pièce I-16.

[25]  Pièce I-9.

[26]  Pièce I-9, page 2, 9e paragraphe.