Décision

Société de l'assurance automobile du Québec et Dussault				2016 QCCFP 10
COMMISSION DE LA FONCTION PUBLIQUE
CANADA
PROVINCE DE QUÉBEC
DOSSIER N° :		1301408
DATE :	4 mai 2016
______________________________________________________________________
DEVANT LA COMMISSAIRE :			Me Nour Salah
______________________________________________________________________
SOCIÉTÉ DE L'ASSURANCE AUTOMOBILE DU QUÉBEC
REQUÉRANTE
Et
OLIVIER DUSSAULT
INTIMÉ
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REQUÊTE EN RÉVISION
(Article 123, Loi sur la fonction publique, RLRQ, c. F-3.1.1)
______________________________________________________________________

LA REQUÊTE

[1]          La Société de l’assurance automobile du Québec (ci-après nommée la « SAAQ ») demande à la Commission de la fonction publique (ci-après nommée la « Commission en révision ») de réviser la décision rendue, le 9 décembre 2015, par la commissaire Sonia Wagner[1] qui accueille l’appel de M. Olivier Dussault. Ce dernier contestait le refus de la SAAQ de l’admettre au concours de promotion de cadre juridique, classe 2^[2].

[2]          La commissaire Wagner conclut que la décision de la SAAQ de ne pas reconnaître à M. Olivier Dussault une maîtrise en administration publique, à titre de scolarité additionnelle pertinente et permettant l'application d'une clause de compensation d'expérience, constitue une décision déraisonnable.

[3]          Conséquemment, la commissaire Wagner a jugé que la procédure d'admission comportait une illégalité et elle a ordonné à la SAAQ d'admettre M. Dussault au concours de promotion de cadre juridique, classe 2.

[4]          Elle a aussi ordonné à la SAAQ de soumettre M. Dussault à la procédure d'évaluation prévue pour le concours et, s’il le réussit, d'inscrire son nom sur la liste de déclaration d’aptitudes émise à la suite de ce concours.

[5]          Finalement, afin de tenir compte de sa décision, la commissaire Wagner a ordonné à la SAAQ de reprendre la vérification de l'admissibilité de l’ensemble des candidats non admis au concours de promotion de cadre juridique, classe 2.

CONTEXTE ET DÉCISION CONTESTÉE

[6]          La candidature de M. Dussault a été rejetée, au concours de promotion de cadre juridique, classe 2, tenu pour pourvoir d’éventuels emplois à la SAAQ, dans les régions de Québec et de Montréal, pour le motif qu’il ne possède pas les huit années d’expérience requises dans l’exercice d’activités de niveau professionnel ou de niveau d’encadrement à titre d’avocat ou de notaire, tel qu’exigé dans l’appel de candidatures.

[7]          M. Dussault estime que la SAAQ aurait dû lui reconnaître la scolarité attribuable à son diplôme de maîtrise en administration publique délivré par l’École nationale d’administration publique (ci-après nommée l’« ENAP ») afin de compenser ses années d’expérience manquante, tel que le permet la clause de compensation d’expérience prévue à la Directive concernant la classification et la gestion des emplois de cadres juridiques et de leurs titulaires (640)^[3] (ci-après la « Directive 640 »).

[8]          Pour faciliter la compréhension de la présente décision, la Commission en révision reproduit les articles de la Directive 640 jugés pertinents.

[9]          L’article 5 de la Directive 640 décrit ainsi les attributions des cadres juridiques de la classe 2 :

Les cadres juridiques de la classe 2 ont pour attributions des fonctions d’encadrement caractérisées par la supervision d’une unité administrative composée d’une équipe de professionnels dont les attributions et le classement correspondent à ceux prévus à la Directive de classification des avocats et notaires (115) et dont les activités principales et habituelles sont celles exclusivement réservées aux avocats et notaires en vertu de la Loi sur le Barreau ou de la Loi sur le notariat.

[10]       Les conditions minimales d’admission des cadres juridiques de la classe 2 sont prévues à l’article 6 :

6. Les conditions minimales d'admission à la classe 2 sont :

1°    être inscrit au tableau de l'Ordre du Barreau du Québec ou de la Chambre des notaires du Québec;

2°    avoir 8 années d'expérience dans l'exercice d'activités de niveau professionnel ou de niveau d'encadrement à titre d'avocat ou de notaire, comprenant 2 années d'expérience dans des activités d’encadrement.

Les activités d’encadrement font référence au rôle prédominant de la personne dans la coordination de dossiers complexes en fournissant une expertise de pointe et en conseillant sur la réalisation des travaux.

[La Commission en révision souligne]

[11]       La clause de compensation d’expérience manquante dont l’interprétation était contestée se retrouve, pour sa part, à l’article 7 :

7. Aux fins de l'évaluation de la scolarité ou de l'expérience d'un candidat aux classes d'emplois de cadre juridique :

1°    […]

2°     Chaque année de scolarité pertinente et additionnelle, de niveau équivalent ou supérieur au diplôme universitaire terminal dans une discipline permettant l'obtention du permis délivré par le Barreau du Québec ou par la Chambre des notaires du Québec, compense deux années d’expérience manquante. Toutefois, les années d’expérience dans des activités d’encadrement et dans les activités de niveau d’encadrement ne peuvent être compensées.

[12]       Dans le cadre de son appel, la SAAQ affirme que les mots utilisés au paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640 sont importants : la scolarité pertinente et additionnelle compense de l’expérience « à titre d’avocat ». Elle ajoute qu’il faut toutefois lire ce paragraphe en faisant abstraction de la scolarité de niveau équivalent puisque le Secrétariat du conseil du trésor (ci-après nommé le « SCT ») a admis que la possibilité d’accepter un baccalauréat en droit était improbable dans la mesure où un tel diplôme est celui donnant ouverture au permis délivré par le Barreau du Québec.

[13]       La SAAQ souligne que la pertinence des diplômes en droit visés par la clause de compensation d’expérience, doit s’évaluer en fonction des cours et des objectifs du programme. Elle ajoute qu’à l’étape de la vérification de l’admissibilité, le SCT a toujours maintenu que la pertinence s’établit en fonction du domaine d’expérience à compenser et non en fonction du domaine du poste à pourvoir.

[14]       La SAAQ est convaincue que cette clause de compensation d’expérience ne vise qu’à compenser l’expérience qui manque aux candidats, mais seulement à titre d’avocat. Elle appuie sa position sur la décision Roy[4].

[15]       Dans cette décision, la Commission a interprété le paragraphe 2° de l’article 6 de la Directive 640 et a statué que « les activités professionnelles d’un avocat ou d’un notaire exercées par un fonctionnaire alors qu’il détient un autre classement ne peuvent être qualifiées “ à titre d’avocat ou de notaire ” aux fins de son admissibilité à un concours de cadre juridique, et cela, même si ce fonctionnaire est membre en règle d’une de ces deux corporations professionnelles alors qu’il exerce ces activités […] ».

[16]       La SAAQ indique, par ailleurs, que ce n’est qu’une fois l’admissibilité du candidat reconnue que les connaissances, l’expérience ou les aptitudes requises pour l’emploi à pourvoir seront considérées, soit à l’étape de son évaluation, tel que le prévoit l’article 48 de la LFP :

48. L'évaluation des candidats se fait sur la base des critères de connaissances, d'expériences ou d'aptitudes qui sont requises pour l'emploi ou les emplois à pourvoir.

[17]        La commissaire Wagner a principalement répondu dans sa décision à la question suivante :

·        La clause de compensation d’expérience de la Directive 640 vise-t-elle uniquement les diplômes en droit ?

[18]       Au début de son analyse, la commissaire Wagner écarte d’emblée la décision Roy[5], car elle estime qu’elle n’est d’aucune utilité pour interpréter ce qu’est la scolarité pertinente au sens du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640. À ce sujet elle explique son raisonnement dans les paragraphes qui suivent :

[89] Cette décision a été rendue alors que l'appelante cherchait à faire reconnaître, aux fins du calcul de ses années d'expérience dans l'exercice d'activités à titre d'avocat, les années où elle œuvrait en tant qu'agente de recherche et de planification socio-économique (classe 105). Or, quoique fondamentale à l’interprétation du paragraphe 2° des articles 6 et 6.1 de la Directive 640 aux fins d’établir ce qui constitue l'exercice d'activités à titre d'avocat, la Commission est d’avis que la décision Roy n’est d’aucune utilité pour interpréter ce que constitue de la scolarité pertinente au sens du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640.

[90] En effet, même si l’expérience à compenser est de l’expérience « à titre d’avocat ou de notaire », c’est néanmoins le critère de la pertinence de la scolarité additionnelle que le Conseil du trésor a retenu pour discriminer une scolarité par rapport à une autre aux fins de la clause de compensation d’expérience manquante.

[19]       Il est donc clair pour la commissaire Wagner que c’est le critère de la pertinence de la scolarité additionnelle qu’il faut retenir pour discriminer une scolarité par rapport à une autre aux fins de la clause de compensation d’expérience manquante.

[20]        Par la suite, la commissaire Wagner poursuit son analyse et interprète le paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640. Ainsi, le fondement de son argumentation se retrouve au paragraphe 91 :

[91] Selon la Commission, le paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640 permet à un candidat de compenser de l’expérience manquante par de la scolarité s’il satisfait les quatre conditions suivantes : (1) il détient une année de scolarité additionnelle; (2) équivalente ou supérieure; (3) au diplôme universitaire terminal permettant l'obtention du permis délivré par l’ordre professionnel concerné; (4) cette scolarité est pertinente.

[21]        Une fois son interprétation du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640 effectuée, la commissaire Wagner, poursuit son analyse et observe plusieurs éléments dans le cadre normatif du SCT qui, sans en faire la base de son argumentation, viennent appuyer ses conclusions.

[22]        La commissaire Wagner note aussi que la spécificité des conditions minimales d’admission de la Directive 640 n’est pas incompatible avec une application uniforme des deux clauses de compensation d’expérience manquante.

[23]        Ainsi, le SCT ayant introduit dans la Directive 640 un principe qui existait déjà dans la Directive concernant la classification et la gestion des emplois de cadre et de leurs titulaires (630) (ci-après nommée la « Directive 630 »), la commissaire Wagner considère qu’il est raisonnable de penser que le SCT souhaitait une uniformité des règles en matière de compensation d’expérience manquante pour tous les cadres. D’autant plus que ces deux directives visent à elles seules l’ensemble des cadres de la fonction publique.

[24]        La commissaire Wagner, après avoir analysé la preuve, décrète que limiter l’application du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640 aux seules scolarités additionnelles en droit est déraisonnable. Elle explique au paragraphe 100 de sa décision que :

[100] […] Cette clause de compensation d’expérience manquante invite à une reconnaissance de domaines d’études qui auront permis de préparer le candidat à occuper l’emploi de cadre convoité. Dans ce contexte, d’autres domaines d’études que le droit peuvent être pertinents pour l’aspirant cadre juridique.

[25]        La commissaire Wagner examine l’appel de candidature pour le concours de promotion de cadre juridique, classe 2, et conclut que les fonctions qui y sont décrites requièrent, certes, des compétences spécifiques à un avocat, mais aussi des compétences en gestion. Voici ce qu’elle écrit aux paragraphes 104 et 105 de sa décision:

[104] La lecture de ces attributions convainc la Commission que les fonctions décrites requièrent, en sus des compétences spécifiques à un avocat, des compétences en gestion, tant des ressources humaines que matérielles et financières, en planification, en développement organisationnel, en organisation du travail et en communication qui vont bien au-delà de l’exercice du droit. Dans ce contexte, la scolarité additionnelle attribuable à une maîtrise en administration publique peut certainement être au moins aussi utile à un avocat qui aspire à un poste de cadre juridique dans la fonction publique qu’une scolarité additionnelle en droit.

[105] Conséquemment, la Commission est d’avis que, aux fins du concours de promotion en cause, la maîtrise en administration publique de l’ENAP constitue une scolarité additionnelle pertinente au sens du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640.

[26]       De ce fait, la commissaire Wagner décide que, à titre de scolarité additionnelle, une maîtrise en administration publique est aussi utile à un avocat qui aspire à un poste de cadre juridique dans la fonction publique qu’une scolarité additionnelle en droit.

[27]        De plus, la commissaire Wagner ajoute que l’appel de candidature ne contenant aucune exigence additionnelle il ne permet pas à la SAAQ de limiter la portée du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640 aux seules scolarités en droit. Elle explique son raisonnement aux paragraphes 107 et 108 :

[107] Ceci dit, la Commission souligne que l’article 43 de la LFP permet à l’autorité qui tient le concours de restreindre l’admissibilité à celui-ci au moyen d’exigences additionnelles aux conditions minimales d’admission à la classe d’emplois. Toutefois, elle doit être en mesure de démontrer que ces exigences additionnelles tiennent compte de la nature et des particularités de l'emploi visé par le concours et elle doit publier ces exigences additionnelles dans l’appel de candidatures.

[108] En l’espèce, l’appel de candidature ne contient aucune exigence additionnelle permettant à la SAAQ de limiter la portée du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640 aux seules scolarités en droit. La SAAQ a donc, par son interprétation erronée du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640, limité illégalement l’application de la clause de compensation d’expérience manquante.

[28]        La commissaire Wagner juge donc que la SAAQ n’a pas respecté les conditions minimales d’admission à la classe d’emplois comme l’impose l’article 43 de la LFP. Elle écrit ce qui suit :

[110] En conséquence, la Commission est d’avis que la décision de la SAAQ de ne pas reconnaître la scolarité de la maîtrise en administration publique de l’ENAP de M. Dussault, au titre de scolarité additionnelle pertinente pour l’application du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640, constitue une décision déraisonnable justifiant son intervention.

[111] Aussi, considérant l’admission des parties selon laquelle, si la maîtrise de l’ENAP est une scolarité additionnelle pertinente pour l’application de la clause de compensation d’expérience manquante, M. Dussault possède le nombre d’années d’expérience mentionné dans l’appel de candidatures, la Commission conclut que M. Dussault doit être admis au concours en cause.

[112]     En effet, tel que l’énonce l’article 21 du Règlement sur la tenue de concours et l’article 47 de la LFP, une personne est admise à un concours si elle satisfait aux conditions d’admission énoncées dans l’appel de candidatures. C’est le cas de M. Dussault.

[29]       La SAAQ considère que la commissaire Wagner a commis plusieurs erreurs manifestes et déterminantes dans la décision rendue et que cette dernière ne peut par conséquent s'inscrire dans le cadre des issues possibles et acceptables.

les motifs de révision

[30]        Dans sa requête en révision, la SAAQ allègue les quatre motifs de révision suivants :

1.     La commissaire Wagner a commis une erreur manifeste et déterminante notamment lorsqu'elle a confondu la classification des emplois de cadres juridiques et la classification des emplois de cadres.

2.     La commissaire Wagner a commis une erreur manifeste et déterminante lorsqu'elle a appuyé son raisonnement sur une directive non pertinente et non applicable au personnel d'encadrement.

3.     La commissaire Wagner a commis une erreur manifeste et déterminante en concluant que la SAAQ n'a pas respecté les conditions minimales d'admission à la classe d'emplois et qu'elle a appliqué des exigences additionnelles.

4.     La commissaire Wagner a commis une erreur manifeste et déterminante en concluant que l'évaluation de la pertinence de la scolarité additionnelle doit être faite au cas par cas et en fonction des attributions du poste à pourvoir.

[31]        Ainsi, dans ses conclusions, elle demande à la Commission en révision :

·      D’accueillir la présente requête en révision.

·      De réviser la décision rendue par la Commission le 9 décembre 2015.

·      De se prononcer sur les quatre questions en litige auxquelles elle n'a pas répondu.

·      De rejeter l'appel de M.  Olivier Dussault.

[32]       La Commission en révision tient à préciser que les erreurs soulevées par la SAAQ se fondent sur la présence d’un vice de fond ou de procédure qui est de nature à invalider la décision.

Contexte d’intervention en révision

[33]        Il y a maintenant lieu pour la Commission en révision de résumer les critères d’intervention en matière de révision interne et plus précisément en matière de vice de fond ou de procédure de nature à invalider la décision.

[34]        C’est l’article 123 de la Loi sur la fonction publique[6] (ci-après nommée la « Loi ») qui permet la révision pour cause des décisions rendues par la Commission. Cet article se lit comme suit :

123. Une décision de la Commission doit être rendue par écrit et motivée. Elle fait partie des archives de la Commission.

La Commission peut, sur demande, réviser ou révoquer toute décision qu'elle a rendue :

1      lorsqu'est découvert un fait nouveau qui, s'il avait été connu en temps utile, aurait pu justifier une décision différente;

2      lorsqu'une partie n'a pu, pour des raisons jugées suffisantes, se faire entendre;

3      lorsqu'un vice de fond ou de procédure est de nature à invalider la décision.

Dans le cas visé au paragraphe 3° du deuxième alinéa, la décision ne peut être révisée ou révoquée par le membre qui l'a rendue.

[La Commission en révision souligne]

[35]        En décembre 2015, la Cour supérieure a rendu une décision rappelant le pouvoir de la Commission en matière de révision[7]. Voici comment s’exprimait à ce sujet, l’honorable juge Clément Samson : « les tribunaux d’appel administratifs ou de révision doivent bien souvent faire preuve de réserve plus ou moins importante. Le décideur doit alors préférer l’appréciation des faits par celui ou celle qui a pu directement entendre la preuve. Puisque la CFP a pour mission de réviser ses propres décisions, son pouvoir de révision est donc encadré et limité. »

[36]        Également cité dans ce jugement, la Cour supérieure a rappelé que la Commission ne peut pas intervenir en révision en présence d’une erreur de droit qui n’est pas manifeste^[8] ou lorsqu’un raisonnement fait « partie des solutions rationnelles acceptables^[9]. » Dans ce même jugement, la Cour supérieure a énoncé que « seule l’"erreur manifeste de droit ou de fait […] qui a un effet déterminant sur le litige" pouvait justifier la [Commission] d’intervenir^[10] ».

[37]        Aussi la définition qui en est généralement faite, un vice de fond ou de procédure de nature à invalider une décision est essentiellement une erreur manifeste de droit ou de fait sérieuse et fondamentale et dont l’effet sur l’issue de la décision est déterminant.

[38]        Une telle erreur peut ne pas être manifestement déraisonnable, en ce sens qu’elle peut ne pas aller à l’encontre de la raison; il suffit qu’elle soit assez sérieuse au point de rendre la décision invalide. C’est tout ce qu’il importe de démontrer dans ce cas pour que la Commission soit justifiée de réviser une décision.

[39]        Toujours au sujet du vice de fond ou de procédure de nature à invalider une décision, les tribunaux supérieurs ont établi que le pouvoir du tribunal à cet égard n’équivaut pas à un droit d’appel et qu’il ne saurait être une invitation à substituer son opinion ou son appréciation de la preuve à celle du premier décideur, ou encore une occasion pour une partie d’ajouter de nouveaux arguments[11]. Le pouvoir de révision interne est un pouvoir de redressement ou de réparations de certaines irrégularités ou d’erreurs commises à l’égard d’une première décision afin qu’elle soit conforme à la loi.

[40]        Dans une décision portant sur le pouvoir de révision de la Commission des lésions professionnelles, la Cour supérieure a indiqué que ce tribunal administratif avait correctement analysé son pouvoir de révision en exprimant qu’« il y a une erreur manifeste et déterminante lorsqu’une conclusion n’est pas supportée par la preuve et repose plutôt sur des hypothèses, lorsqu’elle s’appuie sur de fausses prémisses, fait une appréciation manifestement erronée de la preuve ou adopte une méthode qui crée une injustice certaine[12] ».

[41]        La Commission a souligné à quelques reprises que le vice de fond, assimilé à l’erreur de droit ou de fait, doit être déterminant et présenter des caractéristiques de gravité et d’évidence[13].

[42]        Une requête en révision pour cause ne doit pas constituer un appel déguisé et la Commission en révision ne peut procéder à une nouvelle appréciation des faits mis en preuve à l’audience.

[43]        C’est en appliquant l’ensemble de ces critères que la Commission en révision analyse, dans les prochains paragraphes, les motifs soulevés par la SAAQ.

ARGUMENTATION DES PARTIES ET ANALYSE DE LA COMMISSION EN RÉVISION

1^re erreur alléguée: La commissaire Wagner a commis une erreur manifeste et déterminante notamment lorsqu'elle a confondu la classification des emplois de cadres juridiques et la classification des emplois de cadres.

de la SAAQ

[44]        LA SAAQ rejette les paroles suivantes rapportées dans la décision de la commissaire Wagner au paragraphe 94 :

La SAAQ a indiqué que la clause de compensation d’expérience manquante a été introduite dans la Directive 640 dans le but d'uniformiser les conditions d'admission des cadres juridiques avec celles des autres cadres de la fonction publique prévues dans la Directive 630[14].

[45]        Elle estime que cette conclusion ne repose pas sur la preuve et l'argumentation présentées lors de l'audience. À son avis, il a plutôt été confirmé, notamment dans la Directive 640, que depuis 1991 le SCT a établi une classification des emplois de cadres juridiques totalement distincte de la classification des emplois de cadres. En 2012, des modifications ont été apportées afin de prévoir deux classes d’emplois de cadres juridiques, la classe 1 et 2. Des conditions minimales d’admission ont alors été établies pour chacune de ces classes d’emplois.

[46]        Ainsi, selon elle, le SCT n’a jamais pris la décision ou même manifesté l’intention d’uniformiser les conditions d’admission des emplois de cadres juridiques et les conditions d’admission des emplois de cadres. 

[47]        De plus, la SAAQ affirme que, n'ayant pas été déposée lors de l'audience, la Directive 630 ne pouvait servir de référence pour l'interprétation de la Directive 640.

[48]        Lors de l’audience, une seule remarque concernant la Directive 630 a été faite, puisqu’à l’instar de la Directive 640 elle prévoit également une clause de compensation de la scolarité ou de l’expérience manquante. Cette mention a été effectuée dans un courriel de M^me Chassé-Bussières, conseillère en gestion des ressources humaines au SCT, transmis à M^me Annie Grégoire, responsable du concours, lui donnant des explications concernant le dossier de M. Dussault.

[49]        La SAAQ rapporte ce qu’il est possible d’y lire :

Avant les modifications à la classification des cadres juridiques de 2012, il n'était pas possible de compenser de l'expérience manquante par de la scolarité. Cette possibilité a été introduite afin de prévoir un équivalent à ce qui est prévu à la directive concernant la classification et la gestion des emplois de cadres et de leurs titulaires […]

[50]        Ainsi, pour la SAAQ il existe une différence fondamentale entre « prévoir un équivalent à une condition d'admission » et « uniformiser les conditions d'admission » des cadres juridiques et celles des cadres.

[51]        Elle ajoute que le fait que le SCT se soit inspiré d'un article de la Directive 630 pour rédiger un nouvel article de la directive 640 n'a ni pour but ni pour effet d'uniformiser ses conditions d'admission.

[52]        Aussi, la SAAQ considère que certains passages de la décision reposent également sur des hypothèses. Elle donne en exemple le paragraphe 96 de la décision qui indique :

D'ailleurs, si le SCT a introduit dans la Directive 640 un principe qui existait déjà dans la Directive 630, il est raisonnable de penser qu'il souhaitait une uniformité des règles en matière de compensation d'expérience manquante pour tous les cadres, ces deux directives visant à elles seules l'ensemble des cadres de la fonction publique.

[53]        Ce faisant, la SAAQ est d’avis que la commissaire Wagner a commis une erreur fondamentale qui a eu un effet déterminant sur la suite du raisonnement de la Commission et a manifestement influé de façon prépondérante sur l'issue du recours.

[54]        Pour la SAAQ, il ne suffit pas de comparer les clauses de compensation d'expérience manquante, tel que l’a fait la Commission, il faut aussi considérer les différences quant à l'expérience exigée pour l'admission aux diverses classes d'emploi et la façon dont cette expérience manquante peut être compensée.

de M. Dussault

[55]        M. Dussault prétend que ce litige repose principalement sur la clause de compensation d'expérience par de la scolarité prévue à l'appel de candidatures et sur le sens qu’il faut lui donner.

[56]        De plus, il tient à préciser que, tel qu’indiqué par les parties à l’audience, il n'existe pas de jurisprudence portant sur la clause de compensation dont traite la Directive 640. La commissaire Wagner a donc entrepris d'interpréter cette clause en analysant son environnement normatif et aussi en se référant à l'interprétation donnée à la Directive 630, cette dernière directive ayant déjà fait l'objet de plusieurs décisions de la Commission.

[57]        M. Dussault estime que la méthode d'interprétation utilisée par la commissaire n'est entachée d'aucun vice de fond. Il cite alors certains jugements qui illustrent son argumentation dont un arrêt de la Cour d'appel[15] dans lequel l'interprétation d'une expression non définie par une loi était vérifiée.

[58]        Ainsi, la Cour d'appel a jugé que, pour interpréter un mot, il est possible d’utiliser non seulement les textes de loi, mais qu'il est aussi possible de regarder l'environnement législatif. Dans cette même décision, la Cour d'appel reconnaît que même l'utilisation d'un dictionnaire pourrait être pertinente.

[59]        Conséquemment, comparer des directives et des politiques émises par le SCT est pertinent pour interpréter une autre directive émise par ce dernier, particulièrement lorsque les deux sujets traités sont similaires. Cette technique permet notamment d'éviter des conflits de normes et permet à l'administré de déterminer ses droits.

[60]        Ainsi, la commissaire était tout à fait justifiée d’établir la pertinence d'une formation en se référant à l'emploi qui sera occupé. M. Dussault est d’avis que c'est conforme à la jurisprudence de la Commission en ce qui a trait à la directive 630.

[61]        M.  Dussault ajoute que l’interprétation de la commissaire est aussi conforme aux attributions octroyées par le législateur au Barreau du Québec. En effet, sa maîtrise en administration de l’ENAP a obtenu une reconnaissance de la part du Barreau à titre de formation continue pour les avocats. Il rappelle que le Barreau est le seul organisme pouvant déterminer la formation reconnue à titre de formation continue obligatoire pour les avocats.

[62]        M. Dussault termine en s’étonnant que la SAAQ prétende que la commissaire ne pouvait se référer à la directive 630, pouvant ainsi faire abstraction d'une directive du SCT. Le fait d'interpréter une directive du SCT relève clairement de la compétence de la Commission et elle a une connaissance juridique d’office des autres directives.

Analyse de la Commission en révision

[63]        La Commission en révision comprend que la SAAQ estime que la commissaire Wagner a fondé sa décision essentiellement sur le fait que la clause de compensation d’expérience manquante a été introduite dans la Directive 640 dans le but d'uniformiser les conditions d'admission des cadres juridiques avec celles des autres cadres de la fonction publique prévues dans la Directive 630. Cela étant, elle aurait confondu à tort la classification des emplois de cadres juridiques et la classification des emplois de cadres.

[64]        Puisque la SAAQ est d’avis que cet énoncé ne repose pas sur la preuve, elle en déduit que la commissaire Wagner a commis une erreur fondamentale qui a eu un effet déterminant sur la suite de son raisonnement et qui a manifestement influé de façon prépondérante sur l'issue du recours.

[65]        Pour l’examen de ce motif de révision, il convient d’examiner les prémisses de la commissaire Wagner, son raisonnement et sa conclusion.

[66]        Ainsi, la question que se pose la Commission en révision est si la commissaire Wagner a fondé sa décision uniquement sur l’apparente similitude entre les deux directives, tel que le prétend la SAAQ.

[67]        Après analyse, la Commission en révision est d’avis que la commissaire Wagner n’a pas commis une telle erreur et n’a pas confondu la classification des emplois de cadres juridiques et la classification des emplois de cadres, tel que l’allègue la SAAQ.

[68]        La Commission en révision estime que la requête en révision de la SAAQ repose essentiellement sur le fait qu’elle désapprouve l’interprétation effectuée par la commissaire Wagner, du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640. Les paragraphes qui suivent étayeront ses dires.

[69]        Dans un premier temps, la commissaire Wagner écarte la décision Roy[16], estimant qu’elle ne lui est d’aucune utilité pour interpréter ce qu’est la scolarité pertinente au sens du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640 :

[89] Cette décision a été rendue alors que l'appelante cherchait à faire reconnaître, aux fins du calcul de ses années d'expérience dans l'exercice d'activités à titre d'avocat, les années où elle œuvrait en tant qu'agente de recherche et de planification socio-économique (classe 105). Or, quoique fondamentale à l’interprétation du paragraphe 2° des articles 6 et 6.1 de la Directive 640 aux fins d’établir ce qui constitue l'exercice d'activités à titre d'avocat, la Commission est d’avis que la décision Roy n’est d’aucune utilité pour interpréter ce que constitue de la scolarité pertinente au sens du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640.

[70]        Par la suite, la commissaire Wagner débute son interprétation du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640 dans le paragraphe 91 de sa décision :

[91] Selon la Commission, le paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640 permet à un candidat de compenser de l’expérience manquante par de la scolarité s’il satisfait les quatre conditions suivantes : (1) il détient une année de scolarité additionnelle; (2) équivalente ou supérieure; (3) au diplôme universitaire terminal permettant l'obtention du permis délivré par l’ordre professionnel concerné; (4) cette scolarité est pertinente.

[71]        Ultérieurement, dans le paragraphe 100, elle décide que la pertinence d’une scolarité additionnelle s’apprécie en fonction du poste à pourvoir :

[100] En conséquence, la Commission est d’avis que la pertinence d’une scolarité additionnelle, pour l’application du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640, s’apprécie en fonction du poste à pourvoir. Il est donc déraisonnable, comme le fait la SAAQ, de limiter l’application du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640 aux seules scolarités additionnelles en droit. À l’instar de celle de la Directive 630, cette clause de compensation d’expérience manquante invite plutôt à une reconnaissance de domaines d’études qui auront permis de préparer le candidat à occuper l’emploi de cadre convoité. Dans ce contexte, d’autres domaines d’études que le droit peuvent être pertinents pour l’aspirant cadre juridique.

[72]        En interprétant le paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640, la commissaire Wagner a conclu, et c’est là le fondement de son analyse, que c’est le critère de la pertinence de la scolarité additionnelle en fonction du poste à pourvoir, qui doit être retenu pour discriminer une scolarité par rapport à une autre aux fins de la clause de compensation d’expérience manquante.

[73]        La commissaire Wagner détermine la signification d’une telle clause pour un membre du Barreau du Québec. Elle écrit aux paragraphes 92 et 93 de sa décision :

[92] […] une année de scolarité additionnelle s’entend d’une année de scolarité effectuée dans un autre programme de baccalauréat que son diplôme en droit (diplôme de niveau équivalent au diplôme universitaire terminal permettant l'obtention du permis), dans un programme de maîtrise ou dans un programme de doctorat.

[93] Toutefois, seule une telle année de scolarité additionnelle qui est « pertinente » permet la compensation d’années d’expérience manquante en application du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640.

[74]        Ensuite, elle poursuit, alors, son analyse en examinant les différentes directives émises par le SCT. Lors de cet examen, la commissaire Wagner souligne que l’interprétation de l’article de la Directive 630 s’harmonise avec l’interprétation qu’elle a retenue du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640, d’autant plus, que les Directives 640 et 630 visent à elles seules l’ensemble des cadres de la fonction publique.

[75]        Ainsi, la commissaire Wagner, suivant les conclusions qu’elle tire de l’analyse de l’argumentation des parties et de la preuve, termine sa décision en se demandant si la scolarité additionnelle de M. Dussault est pertinente à des fonctions de cadre juridique. Elle détermine que la maîtrise en administration publique peut constituer une scolarité additionnelle aussi utile à un avocat qui aspire à un poste de cadre juridique dans la fonction publique qu’une scolarité additionnelle en droit.

[76]        La SAAQ, pour sa part, soutient qu’à l’étape de la vérification de l’admissibilité, le SCT a toujours maintenu que la pertinence s’établit en fonction du domaine d’expérience à compenser et non en fonction du domaine du poste à pourvoir.

[77]        La Commission en révision comprend que la SAAQ souhaiterait que cet article soit compris de manière à ce que la scolarité pertinente et additionnelle puisse compenser de l’expérience « à titre d’avocat ».

[78]        La Commission en révision note toutefois que l’article dont l’interprétation est contestée ne spécifie guère que la scolarité pertinente et additionnelle doive compenser de l’expérience « à titre d’avocat », ainsi la SAAQ ajoute ces mots, qu’elle prend du paragraphe 2° de l’article 6 de la Directive 640 et qu’elle juxtapose au paragraphe 2° de l’article 7 de cette même directive.

[79]        De plus, toujours pour ce même article, la SAAQ demande à la commissaire Wagner de faire abstraction de la partie du texte qui aborde « la scolarité de niveau équivalent » puisque le SCT a admis que la possibilité d’accepter un baccalauréat en droit était improbable.

[80]        La Commission en révision estime que la SAAQ ne peut contraindre la commissaire Wagner à accepter son interprétation du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640 comme étant la seule interprétation possible.

[81]        Pour la Commission en révision, une divergence d’interprétation ne constitue pas un vice de fond de nature à invalider une décision.

[82]        À ce propos, la Commission en révision souhaite rappeler que la Cour d’appel a déjà établi qu’un vice de fond de nature à invalider une décision est plus qu'une simple erreur de droit ou d'interprétation :

[…] En conférant au Tribunal administratif le pouvoir d'invalider sa propre décision pour un vice de fond, les législateur/es lui confèrent en quelque sorte le pouvoir de la Cour supérieure d'invalider une décision d'un tribunal inférieur qui a été rendue illégalement. Il y a évidemment une différence entre une décision mal fondée et une décision invalide. Les mots « de nature à invalider » n'ont pas été utilisés à la légère. Le Tribunal administratif ne peut invalider sa propre décision qu'en présence d'un vice de fond qui rend la décision, non seulement mal fondée, mais illégale.[…]

[…] Une divergence d'opinion, même sur une question importante, ne constitue pas un vice de fond[17].

[83]        De plus, la Cour d’appel[18] a également jugé que, lorsque la norme d'intervention est celle de la décision raisonnable, le rôle du juge administratif, saisi de la révision d'une décision, n'est pas de rechercher laquelle de plusieurs interprétations rationnelles s'harmonise le mieux avec la lettre de la loi pour ensuite la substituer à celle, tout aussi rationnelle mais divergente, du décideur administratif.

[84]        La Commission en révision est de plus convaincue que la décision de la commissaire Wagner fait partie des issues possibles et acceptables en tenant compte des normes juridiques et du contexte. C’est-à-dire qu’elle répond aux exigences de transparence et d'intelligibilité qui s'imposent dans l'application de la norme du caractère raisonnable, ainsi qu’aux exigences de justification qui s’imposent[19].

[85]        Ainsi, l’interprétation de la commissaire Wagner faisant partie des issues possibles et acceptables, la Commission en révision ne voit aucune erreur fondamentale viciant la décision de la commissaire Wagner et la rendant mal fondée ou illégale.

[86]        Quant à l’affirmation de la SAAQ voulant que la Directive 630, n'ayant pas été déposée lors de l'audience, ne pouvait servir de référence pour l'interprétation de la Directive 640, la Commission en révision est d’avis que les directives du SCT relèvent spécifiquement de la spécialisation de la Commission[20]. Celles-ci relèvent donc de la connaissance d’office de la Commission.

[87]        En effet, il est indiqué dans la doctrine[21] que la connaissance d’office d’un tribunal varie en fonction de sa spécification. De plus, dans la jurisprudence, entre autres du Tribunal administratif du Québec, on peut lire :

[…] En matière de justice administrative où les tribunaux sont par nature spécialisés, la connaissance d'office ne peut à l'évidence être aussi restreinte, chose que le législateur a reconnue et consacrée par l'édit des articles 140 et 141 de la Loi sur la justice administrative dont les dispositions sont ainsi libellées:

141. Un membre prend connaissance d'office des faits généralement reconnus, des opinions et des renseignements qui ressortissent à sa spécialisation ou à celle de la section à laquelle il est affecté. [22]

[88]        La Commission en révision ne voit là, encore, aucune erreur manifeste et déterminante qui invaliderait la décision.

[89]        La Commission en révision estime que les arguments avancés par la SAAQ découlent du fait qu’elle est en désaccord avec les conclusions de la décision de la commissaire Wagner, mais ceci ne constitue pas un motif de révision.

[90]         Quant aux autres arguments de la SAAQ indiquant que certains passages de la décision de la commissaire Wagner reposaient sur des hypothèses, notamment le paragraphe 96, la Commission en révision n’est pas de cet avis.

[91]        Ainsi, le pouvoir de révision ou de révocation est un outil de correction ou de redressement des décisions entachées d’irrégularités ou d’erreurs importantes dans le cadre du processus décisionnel sans que ce pouvoir puisse être assimilé à un appel ou bien à une réappréciation des faits ou du droit[23].

La 2^e erreur alléguée : La commissaire Wagner a commis une erreur manifeste et déterminante lorsqu'elle a appuyé son raisonnement sur une directive non pertinente et non applicable au personnel d'encadrement.

de la SAAQ

[92]        La SAAQ estime que la Commission a commis une erreur lorsqu’elle indique dans sa décision qu’elle « note » le fait que, pour être reconnue, une année de scolarité supplémentaire doit notamment être pertinente aux tâches de l'emploi visé, tel que le prévoit la Directive concernant l'attribution de la rémunération des fonctionnaires[24].

[93]        La SAAQ argue que cette directive n’a aucun lien avec la classification des emplois de cadres juridiques ou, de façon plus générale, avec l'interprétation des conditions d'admission aux emplois et que son champ d'application indique clairement qu'elle ne s'applique pas aux classes d'emplois du personnel d'encadrement[25].

de M. Dussault

[94]        M. Dussault estime que lorsque la Commission évoque cette directive, elle ne fait qu'explorer les différentes directives émises par le SCT. À son sens, elle tente ainsi de déterminer l'interprétation à donner à la clause de compensation de l'appel de candidatures et de la Directive 640. Ce n'est pas ce texte qui donne l'interprétation de la clause. D'ailleurs, la décision fait état que la commissaire « note » l'interprétation à donner dans le cadre de cette directive.

 

Analyse de la Commission en révision

[95]        La Commission en révision est d’avis que la commissaire Wagner n’a pas commis d’erreur manifeste et déterminante lorsqu’elle indique dans sa décision qu’elle « note » le fait que pour être reconnue, une année de scolarité supplémentaire doit notamment être pertinente aux tâches de l'emploi visé, dans le cadre de l’application de la Directive concernant l'attribution de la rémunération des fonctionnaires.

[96]        En effet, la Commission en révision est d’avis que la commissaire Wagner est justifiée d’analyser l'environnement normatif et les différentes directives émises par le SCT, cela faisant partie de sa spécialisation.

[97]        De plus, tel que l’avance M. Dussault, la commissaire ne fait que noter, elle ajoute une information supplémentaire. Ainsi, de l’avis de la Commission en révision, ce deuxième motif n’est pas fondé et ne constitue pas une erreur déterminante justifiant son intervention.

La 3^e erreur alléguée : La commissaire Wagner a commis une erreur manifeste et déterminante en concluant que la SAAQ n'a pas respecté les conditions minimales d'admission à la classe d'emplois et qu'elle a appliqué des exigences additionnelles.

de la SAAQ

[98]        La SAAQ prétend que déterminer ce qui constitue de la scolarité ou de l'expérience pertinente, dans le respect des dispositions normatives applicables aux diverses classes d'emplois, est un exercice d'opérationnalisation de la vérification de l'admissibilité en relation avec les conditions minimales d'admission.

[99]        Cet exercice se doit d’être réalisé pour chaque concours et consiste à prévoir avec précision, dans un guide de vérification de l'admissibilité et selon les conditions d'admission particulières des emplois visés, les scolarités ou les expériences jugées pertinentes.

[100]     La SAAQ affirme qu’à cette étape, il ne s'agissait pas de la détermination d'exigences additionnelles.

de M. Dussault

[101]     Pour M. Dussault, la SAAQ ne démontre pas une erreur manifeste permettant à la Commission en révision d'intervenir. Il remarque seulement une différence d'opinion, or cela ne constitue pas pour autant un motif d'intervention pour invalider la décision de la commissaire Wagner.

Analyse de la Commission en révision

[102]     La SAAQ prétend que la commissaire Wagner, au paragraphe 108 de sa décision, a mentionné que la SAAQ, par son interprétation erronée du paragraphe 2° de l'article 7 de la Directive 640, a limité illégalement l'application de la clause de compensation d'expérience manquante.

[103]     La SAAQ ajoute que dans ce même paragraphe, la commissaire Wagner assimile à tort à une exigence additionnelle le fait de limiter aux seules scolarités en droit la portée du paragraphe 2^o de l'article 7 de la Directive 640.

[104]     La SAAQ ajoute qu’elle diffère d’opinion, avec la commissaire Wagner, quant à l’interprétation de l'article 43 de la Loi.

[105]     L’article 43 de la Loi prévoit l'établissement des conditions d'admission à un concours pour pourvoir un emploi et il indique aussi que ces conditions d'admission doivent être conformes aux conditions minimales d'admission aux classes d'emplois établis par le SCT.

[106]     La commissaire Wagner aborde ce sujet aux paragraphes 106 à 110 de sa décision. Ainsi, au paragraphe 109, elle estime que la SAAQ n'a pas respecté les conditions minimales d'admission à la classe d'emplois de cadres juridiques comme l'impose l'article 43 de la Loi.

[107]     La Commission en révision précise que cet article permet à l’autorité qui tient le concours de restreindre l’admissibilité à celui-ci au moyen d’exigences additionnelles aux conditions minimales d’admission à la classe d’emplois.

[108]     Or, la commissaire Wagner, après examen de l’appel de candidatures, juge qu’il ne contient aucune exigence additionnelle permettant à la SAAQ de limiter la portée du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640 aux seules scolarités en droit. Elle écrit à ce sujet aux paragraphes 108 et 109 de la décision que :

[…] La SAAQ a donc, par son interprétation erronée du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640, limité illégalement l’application de la clause de compensation d’expérience manquante.

Ce faisant, la SAAQ n’a pas respecté les conditions minimales d’admission à la classe d’emplois comme l’impose l’article 43 de la LFP.

[109]     La commissaire Wagner soutient que la SAAQ a appliqué des exigences additionnelles, elle explique son raisonnement de manière logique et succincte et indique que cette exigence additionnelle provient directement de l’interprétation erronée que la SAAQ a effectuée du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640.

[110]     À ce sujet, la Commission en révision rappelle, qu’une divergence d’opinion n’est pas un motif de révision et cite la Cour d’appel[26] :

La divergence d’interprétation n’est pas, non plus, un motif de révision acceptable. Il revient d’abord au premier décideur spécialisé d’interpréter le texte de loi et de lui donner le sens qui, à son avis, répond le mieux à l’intention du législateur et à l’objet de la loi dans le contexte des faits du dossier.

Il faut bien comprendre que l’interprétation d’un texte législatif ne conduit pas nécessairement à identifier une solution unique. Ainsi, un juge administratif pourrait, en arriver à une conclusion différente de la jurisprudence majoritaire et voir sa décision, malgré tout, maintenue, dans le cadre d’une requête en révision^[[27]].

[111]     L’interprétation de la Directive 640 effectuée par la commissaire Wagner et par la SAAQ est différente. La Commission en révision rappelle le raisonnement de la commissaire Wagner qui interprète le paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640 :

[91] Selon la Commission, le paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640 permet à un candidat de compenser de l’expérience manquante par de la scolarité s’il satisfait les quatre conditions suivantes : (1) il détient une année de scolarité additionnelle; (2) équivalente ou supérieure; (3) au diplôme universitaire terminal permettant l'obtention du permis délivré par l’ordre professionnel concerné; (4) cette scolarité est pertinente.

[112]     Conséquemment, la Commission en révision juge qu’une divergence d’opinion quant au sens à donner à cet article ne peut être considérée comme une erreur manifeste et déterminante tant que le raisonnement demeure une des issues possibles et raisonnables.

La 4^e erreur alléguée : La commissaire Wagner a commis une erreur manifeste et déterminante en concluant que l'évaluation de la pertinence de la scolarité additionnelle doit être faite au cas par cas et en fonction des attributions du poste à pourvoir

de la SAAQ

[113]     LA SAAQ désapprouve la position adoptée par la Commission à savoir que l'évaluation de la pertinence de la scolarité additionnelle doit être faite au cas par cas et en fonction des attributions du poste à pourvoir.

[114]     Elle soutient que cette position ne respecte pas les dispositions pertinentes de la Loi, notamment les articles 43 et 47.

[115]     Elle explique que les conditions d'admission doivent d'abord être clairement déterminées. Par la suite, la vérification de l'admissibilité consiste à vérifier, à partir des informations jointes à chaque candidature, si le candidat satisfait à ces mêmes conditions d'admission.

[116]     La SAAQ est d’avis que l’approche suggérée par la Commission est trop subjective. Cela équivaut à moduler les conditions d'admission selon les emplois occupés par un candidat, les expériences acquises et la scolarité qu'il détient plutôt que de vérifier objectivement si un candidat satisfait aux conditions d'admission déterminées. Ceci pourrait mener à un traitement inéquitable des candidatures.

de M. Dussault

[117]     M. Dussault est étonné que la SAAQ prétende que l’évaluation des candidats ne devrait pas être faite au cas par cas.

[118]     Il réitère qu’une erreur d'interprétation ne constitue pas une erreur invalidant la décision au sens de l'article 123 de la Loi.

Analyse de la Commission en révision

[119]      Dans ce quatrième motif de révision, la SAAQ soumet que la position adoptée par la commissaire Wagner ne respecte pas les dispositions pertinentes de la Loi, notamment, les articles 43 et 47.

[120]     Il est, par ailleurs, reconnu que le fait d’omettre d’appliquer une règle de droit à laquelle le Tribunal est tenu ou d’interpréter erronément une règle de droit constitue une erreur manifeste assimilable à un vice de fond de nature à invalider une décision[28].

[121]     Or, qu’en est-il réellement dans le présent cas. La commissaire Wagner s’exprime comme suit au paragraphe 106 :

[106] La SAAQ prétend qu’accepter la maîtrise de l’ENAP pour compenser de l’expérience « à titre d’avocat » équivaut à reconnaître n’importe quel diplôme pour ce faire. La Commission rappelle que c’est la pertinence de la scolarité additionnelle qui justifie la compensation d’expérience manquante. Aussi, en évaluant la pertinence de la scolarité additionnelle au cas par cas et en fonction des attributions du poste à pourvoir, l’intégrité de la clause de compensation d’expérience demeure assurée. La généralisation de la SAAQ est donc sans fondement.

[122]     La Commission en révision est d’avis que cet énoncé résulte du raisonnement de la commissaire Wagner et résulte de l’interprétation effectuée par cette dernière, du paragraphe 2° de l’article 7 de la Directive 640.

[123]     La Commission en révision estime que la SAAQ ne réussit pas à démontrer une erreur de droit, mais démontre plutôt son désaccord avec la conclusion de la commissaire Wagner effecuée suite à son interprétation de la Directive 640.

[124]     La Commission en révision, après analyse conclut que la commissaire Wagner a rendu une décision en fonction des règles applicables. Sa décision est motivée et s’inscrit dans le cadre des issues possibles et acceptables.

[125]     Conséquemment, la Commission en révision ne voit dans la décision contestée, aucun vice de fond déterminant et présentant des caractéristiques de gravité et d’évidence qui en aurait justifié la révision en vertu de l’article 123 de la Loi.

[126]     POUR CES MOTIFS, la Commission en révision rejette la requête en révision de la Société d’assurance automobile du Québec.

 

			ORIGINAL SIGNÉ PAR :
		__________________________________ Nour Salah, avocate Commissaire
Me Claire Lapointe
Procureur pour la Société de l’assurance automobile du Québec Requérante
M. Olivier Dussault
Intimé non représenté
Requête prise en délibéré : le 15 mars 2016