Décision

L’APPEL

[1]         M^me Élodie Bérubé-Roy, agente de bureau non syndiquée, classe 200-10, en appelle, en vertu de l’article 127 de la Loi sur la fonction publique[1] (ci-après la « LFP »), de la décision de son employeur, le ministère de la Justice (ci-après le « MJQ »), de réviser, en novembre 2015, l’échelon attribué lors du renouvellement de son contrat et, conséquemment, de modifier à la baisse son taux de traitement annuel.

[2]         En effet, le 10 janvier 2014, au moment de renouveler son contrat de travail à titre d’employée occasionnelle, le MJQ a attribué l’échelon 4 à M^me Bérubé-Roy, lequel échelon équivaut à un taux de traitement annuel de 35 467 $[2]. À la suite de la révision de son dossier par le MJQ, en novembre 2015, M^me Bérubé-Roy s’est plutôt vue attribuer l’échelon 3, rétroactivement au 10 janvier 2014, lequel échelon équivaut à un taux de traitement annuel de 34 353 $[3].

[3]         Avant d’aborder les faits particuliers à l’appel de M^me Bérubé-Roy, la Commission estime nécessaire de présenter le contexte ayant amené le MJQ à réviser ce dossier.

CONTEXTE

[4]         La Directive concernant l’attribution de la rémunération des fonctionnaires[4] (ci - après la « Directive ») est entrée en vigueur le 28 mai 2012. Cette directive introduit une disposition qui permet, lors du recrutement d’un fonctionnaire, la reconnaissance de l’expérience et de la scolarité jusqu’à un maximum de cinq années additionnelles à celles prévues dans les conditions d’admission du concours ayant mené à la constitution de la liste de déclaration d’aptitudes (ci-après la « LDA ») à partir de laquelle le fonctionnaire a été nommé.

[5]         De façon plus particulière, l’article 13[5] de la Directive prévoit :

13. Le fonctionnaire dont le taux de traitement ou le traitement a été déterminé conformément à l’article 10 ou à l’article 12 peut se voir reconnaître de l’expérience ou de la scolarité additionnelles à celles prévues aux conditions d’admission du concours à la suite duquel il a été déclaré apte. Cette reconnaissance additionnelle ne peut cependant excéder cinq années.

Afin d’être reconnue, une année d’expérience doit répondre aux conditions suivantes :

a) être pertinente et avoir été effectuée dans des tâches de même niveau que l’emploi visé;

b) avoir permis l’acquisition de connaissances ou d’habiletés de nature à accroître la compétence du fonctionnaire dans l’exercice de ses tâches.

Afin d’être reconnue, une année de scolarité doit répondre aux conditions suivantes :

a) être pertinente aux tâches de l’emploi visé;

b) être de niveau égal ou supérieur à la scolarité prévue aux conditions minimales d’admission de la classe d’emplois;

c) être effectuée dans un même programme d’études;

d) être attestée officiellement par l’autorité compétente;

e) ne pas avoir été reconnue lors de son admission à la classe d’emplois lorsque le candidat a dû compenser une année d’expérience de travail manquante.

Lorsque l’échelle de traitement comporte des échelons et des taux de traitement, chaque année d’expérience ou chaque année de scolarité additionnelle correspond à un échelon s’il s’agit d’un échelon dont la durée de séjour est d’un an ou à deux échelons s’il s’agit d’un échelon dont la durée de séjour est de six mois.

Lorsque l’échelle de traitement est composée d’un taux minimal de traitement et d’un taux maximal de traitement, le traitement attribué en application de l’article 12 est majoré de 4 % du traitement minimal de l’échelle de traitement pour chaque année d’expérience ou chaque année de scolarité additionnelle.

Le taux de traitement ou le traitement attribué ne peut dépasser le taux de traitement ou le traitement maximal de l’échelle de traitement de la classe d’emplois ou du grade visé.

[6]         En 2015, la Commission de la fonction publique (ci-après la « Commission ») mène une vérification auprès d’un ministère et de deux organismes concernant l’application de la Directive lors du recrutement de fonctionnaires. Par cette vérification, la Commission souhaite évaluer dans quelle mesure les directions des ressources humaines du ministère et des organismes vérifiés respectent les règles relatives à la rémunération introduites en 2012. La vérification de la Commission porte sur les fonctionnaires recrutés entre le 1^er mars 2012 et le 31 mai 2013, dans l’ensemble des classes d’emploi, à l’exception du personnel d’encadrement[6].

[7]         À l’issue de cette vérification, la Commission publie un rapport[7] dans lequel elle s’inquiète du taux élevé de dossiers non conformes à la Directive. La Commission est aussi étonnée de constater le nombre d’erreurs dans le traitement des dossiers, et ce, même si ces erreurs n’ont pas toujours une incidence sur l’attribution de la rémunération. Dans ce contexte, la Commission recommande au Secrétariat du Conseil du trésor, à titre d’organisme de gouverne, de :

Demander à l’ensemble des ministères et des organismes de revoir tous les dossiers visés par l’application de l’article 13 de la Directive concernant l’attribution de la rémunération des fonctionnaires, et de l’article 33.3 de la Directive concernant l’ensemble des conditions de travail des conseillères et conseillers en gestion des ressources humaines, depuis leur entrée en vigueur, pour favoriser l’impartialité et l’équité des décisions prises en matière de rémunération.

[8]         Le 22 avril 2015, le Secrétariat du Conseil du trésor donne suite à cette recommandation et demande aux directeurs des ressources humaines de tous les ministères et organismes de la fonction publique de revoir, en matière d’attribution de la rémunération, l’ensemble des dossiers relatifs aux recrutements effectués depuis le 28 mai 2012.

[9]         Pour répondre à cette demande, le MJQ revoit le dossier de tous les fonctionnaires recrutés depuis le 28 mai 2012, dont celui de M^me Bérubé-Roy.

LES FAITS

[10]        M^me Bérubé-Roy est embauchée à titre d’agente de bureau au MJQ (Conseil de la magistrature), le 10 janvier 2012, pour un contrat d’une année. On lui attribue alors l’échelon 1, soit l’échelon d’entrée à l’échelle salariale des agents de bureau.

[11]        En décembre 2013, en prévision du renouvellement de son contrat, M^me Bérubé-Roy est invitée à soumettre une demande d’évaluation de son dossier dans le but de faire reconnaître des années d’expérience ou de scolarité additionnelles aux conditions d’admission du concours ayant mené à la constitution de la LDA à partir de laquelle elle sera nommée, et ce, en vertu de la Directive, entrée en vigueur le 28 mai 2012. M^me Bérubé-Roy achemine son curriculum vitae à la direction des ressources humaines du MJQ qui l’informe, en janvier 2014, que, à la suite de l’évaluation de son dossier, on lui reconnaît trois années d’expérience pertinente. L’échelon 4 lui est ainsi attribué. Un acte de nomination, daté du 13 janvier 2014, confirme l’attribution de l’échelon 4 à M^me Bérubé-Roy à compter du 10 janvier 2014 : sa rémunération est fixée en conséquence.

[12]         De mai à octobre 2015, à la demande du Secrétariat du Conseil du trésor, le MJQ procède à la révision du dossier de tous les employés recrutés depuis le 28 mai 2012, incluant ceux dont le contrat a été renouvellé. Pour le MJQ uniquement, il s’agit de quelque 1700 dossiers à revoir.

[13]        Son contrat ayant été renouvellé le 10 janvier 2014, soit pendant la période visée par la demande du Secrétariat du Conseil du trésor, le MJQ vérifie le dossier de M^me Bérubé-Roy dans le cadre de cette opération. Cette vérification expose qu’une erreur de calcul s’est glissée dans le dossier de M^me Bérubé-Roy. En effet, pour un emploi occupé de septembre 2009 à février 2010, le MJQ a calculé sept mois d’expérience pertinente alors qu’il s’agit de six mois.

[14]        La correction de cette erreur a pour effet de ramener à deux ans et onze mois, plutôt qu’aux trois années initialement calculées, l’expérience pertinente reconnue aux fins de l’application de la Directive. Or, seule une année complète d’expérience pertinente peut être reconnue en vertu de cette directive.

[15]        En novembre 2015, une fois l’erreur dans le dossier de M^me Bérubé-Roy identifiée, le MJQ a procédé rétroactivement à la correction de l’échelon attribué en trop et il en a informé M^me Bérubé-Roy. L’échelon 3 lui étant alors attribué, en date du 10 janvier 2014, sa rémunération est ajustée à la baisse.

[16]        Le MJQ mentionne par ailleurs que, dans le cadre d’une vérification ministérielle en matière de dotation et de promotion sans concours réalisée par la Commission à titre d’organisme de surveillance[8], le dossier de M^me Bérubé-Roy fait partie d’un échantillon de 60 dossiers vérifiés par la Commission au regard de l’application de la Directive. La Commission conclut à ce sujet dans son rapport :

Parmi les 60 dossiers vérifiés, 88 % (53/60) se sont avérés conformes, 8 % (5/60) se sont révélés non conformes relativement au taux de traitement attribué selon les règles prévues dans la Directive concernant l’attribution de la rémunération des fonctionnaires, et 3 % (2/60) comportaient une erreur qui n’a cependant pas eu d’incidence sur l’échelon attribué. Ainsi, la Commission a évalué que dans près de 12 % des dossiers, l’application de la Directive concernant l’attribution de la rémunération des fonctionnaires était inappropriée.

Dans quatre dossiers non conformes, le MJQ a octroyé des échelons supérieurs à ceux qui ont été déterminés par la Commission :

• Le MJQ a attribué l’échelon 4 et non l’échelon 3 à une personne de la catégorie du personnel de bureau au moment du renouvellement de son contrat en 2014. Il a considéré une expérience de travail totalisant 3 ans alors que cette expérience totalisait plutôt 2 ans et 11 mois;

[…]

[La Commisssion souligne]

[17]        En poste au MJQ (Conseil de la magistrature) depuis janvier 2012, M^me Bérubé-Roy est appréciée pour sa patience, sa disponibilité et son dévouement.

L’ARGUMENTATION

de M^me Bérubé-Roy

[18]        M^me Bérubé-Roy demande de conserver l’échelon qui lui a été enlevé rétroactivement au 10 janvier 2014.

[19]        M^me Bérubé-Roy ne sait pas quelles expériences ont été reconnues au départ par le MJQ. Elle est d’avis qu’elle possède suffisamment d’années d’expérience pertinente pour justifier l’attribution de trois échelons en janvier 2014.

[20]        M^me Bérubé-Roy rappelle l’appréciation de son travail par ses supérieurs.

[21]        Elle demande à la Commission d’accueillir son appel.

du MJQ

[22]        Le MJQ souligne que dans la fonction publique, la détermination du salaire est encadrée par la LFP et par la Loi sur l'administration publique[9] (ci-après la « LAP»). Ces lois énoncent les règles communes à tous les fonctionnaires et assurent un traitement équitable pour tous. De plus, l’article 14 de la Directive sur les conditions de travail des fonctionnaires[10] étend l’application des échelles salariales prévues dans les conventions collectives aux fonctionnaires non syndiqués. Enfin, la Directive encadre l'attribution de la rémunération des fonctionnaires lors du recrutement.

[23]        Il s’ensuit que le MJQ n'a aucune discrétion à l’égard du salaire qu’il verse à ses employés: il doit s’en tenir aux règles établies.

[24]        Le MJQ reconnaît avoir commis une erreur lorsqu’il a déterminé le taux de traitement de M^me Bérubé-Roy: il a considéré sept mois d’expérience pour un emploi d’une durée réelle de six mois (septembre 2009 à février 2010). La correction de cette erreur, à la suite de la révision effectuée, a eu pour effet de ramener à deux ans et onze mois l’expérience qu’il peut reconnaître en application de la Directive. Or, M^me Bérubé-Roy doit justifier une année complète d’expérience pour que le MJQ puisse attribuer un échelon additionnel. Le MJQ a donc dûment retiré l’échelon attribué par erreur à M^me Bérubé-Roy.

[25]        Pour le MJQ, l'erreur n'étant pas créatrice de droit, M^me Bérubé-Roy ne peut conserver l’échelon qui lui a été attribué par erreur. Il renvoie la Commission à plusieurs décisions[11] dans lesquelles ce principe est unanimement appliqué.

[26]        Finalement, le MJQ souligne que ni la compétence ni le travail de M^me Bérubé-Roy ne sont en cause. Il doit toutefois traiter ses employés de façon impartiale et respecter l'encadrement législatif et réglementaire.

[27]        Le MJQ demande donc à la Commission de rejeter l'appel de M^me Bérubé-Roy.

ANALYSE ET MOTIFS

[28]        L’article 127 de la LFP permet un recours en appel à la Commission pour les fonctionnaires non régis par une convention collective concernant les matières que le gouvernement prévoit par règlement. En vertu du paragraphe 9° de l’article 2 du Règlement sur un recours en appel pour les fonctionnaires non régis par une convention collective[12], un fonctionnaire qui se croit lésé peut en appeler d’une décision rendue à son égard en vertu de la Directive sur l’attribution de la rémunération des fonctionnaires[13].

[29]        Dans la présente affaire, la Commission doit déterminer si le MJQ était en droit d’enlever à M^me Bérubé-Roy, rétroactivement au 10 janvier 2014, un échelon équivalant à une année d’expérience et de réduire son taux de traitement annuel en conséquence.

[30]        Dans la fonction publique, la gestion des ressources humaines, incluant la détermination de la rémunération, est encadrée principalement par la LFP et la LAP, ainsi que par les règlements et les directives qui en découlent.

[31]        L’article 39 de la LFP mentionne que « [l]es sous-ministres et les dirigeants d'organismes gèrent les ressources humaines dans le cadre des politiques du Conseil du trésor en matière de gestion des ressources humaines ».

[32]        Ces politiques sont établies en fonction de l’article 31 de la LAP qui prévoit : « [l]e Conseil du trésor établit des politiques de gestion des ressources humaines de la fonction publique, en tenant compte des objectifs de la Loi sur la fonction publique ».

[33]        Les articles 32 et 33 de la LAP précisent:

32. Pour la fonction publique, le Conseil du trésor:

1° […];

2° […];

3° détermine la rémunération, les avantages sociaux et les autres conditions de travail des fonctionnaires.

[…]

33. Aucune rémunération ne doit être payée aux fonctionnaires en plus du traitement régulier attaché à leurs fonctions, sauf conformément à une décision du Conseil du trésor.

[34]        Ainsi, les fonctionnaires[14] nommés à des emplois réguliers ou occasionnels sont rémunérés conformément à la Directive. L’article 9[15] de cette directive énonce que, lors du recrutement d’un fonctionnaire à un emploi régulier ou occasionnel, le taux de traitement ou le traitement[16] est déterminé selon le nombre d’années d’expérience ou de scolarité exigé à l’occasion du concours ayant mené à la constitution de la LDA utilisée. Le taux de traitement y est défini à l’article 2 comme le taux de traitement annuel d’un fonctionnaire selon le taux de l’échelle correspondant à son classement et, le cas échéant, à son échelon, à l’exclusion de tout montant forfaitaire, supplément ou majoration de traitement, rémunération additionnelle, prime, allocation ou ajustement régional ou autre.

[35]        L’article 13[17] de la Directive permet à l’employeur de reconnaître, selon certains critères, de l’expérience ou de la scolarité additionnelle à celles prévues dans les conditions d’admission du concours ayant mené à la constitution de la LDA utilisée. Cependant, en vertu du même article, cette reconnaissance additionnelle ne peut excéder cinq années.

[36]        Dans la fonction publique, l’employeur ne jouit donc d’aucune latitude à l’égard de la rémunération qu’il peut accorder. Il en est ainsi pour le MJQ à l’égard de M^me Bérubé-Roy.

[37]        La preuve a démontré que, en janvier 2014, le MJQ a établi à trois années l’expérience qu’il pouvait reconnaître à M^me Bérubé-Roy en vertu de la Directive. Il a fixé la rémunération en conséquence.

[38]        La preuve a également démontré que le MJQ a alors commis une erreur dans le calcul de l’expérience pertinente de M^me Bérubé-Roy aux fins de l’application de la Directive. En refaisant le calcul en cause, la Commission ne peut que constater l’erreur initiale du MJQ : il a comptabilisé un mois d’expérience de trop. La soustraction de ce mois a pour effet de ramener à deux ans et onze mois l’expérience qui peut être reconnue en application de la Directive. Or, en vertu du 4^e alinéa de l’article 13[18] de la Directive, seule une année complète d’expérience permet à M^me Bérubé-Roy de se voir accorder un échelon.

[39]        La simple erreur du MJQ a donc un impact significatif pour M^me Bérubé-Roy : une année d’expérience, représentant un échelon dans l’échelle de traitement des agents de bureau, lui a été reconnue à tort.

[40]        Une fois son erreur constatée, le MJQ se devait de la corriger et d’ajuster conséquemment l’échelon et le taux de traitement de M^me Bérubé-Roy. Aussi injuste que la situation puisse sembler, l’erreur du MJQ ne permet pas à M^me Bérubé-Roy de recevoir une rémunération à laquelle elle n’a pas droit.

[41]        En effet, l’erreur n’est pas créatrice de droit et ce principe de droit civil ne souffre d’aucune exception ni nuance, et ce, même si plusieurs années se sont écoulées entre la survenance de l’erreur et la connaissance de celle-ci. C’est d’ailleurs ce qu’énoncent toutes les décisions rapportées par le MJQ et celles consultées par la Commission à ce sujet. Pour illustrer ce large consensus, la Commission retient les propos de l’arbitre Richard Guay dans l’affaire Les Services d’adaptation Osmose :

Il est en effet reconnu que l’erreur n’est pas créatrice de droit. Dans la décision qu’il a rendue dans l’affaire L’Association professionnelle des technologistes médicaux du Québec et le Centre de santé l’Archipel, M^e André-P. Casgrain s’est exprimé ainsi :

« Rappelons par ailleurs qu’une erreur administrative ne saurait être génératrice de droits. Cette dernière question aussi bien que celle des droits acquis ayant déjà fait l’objet d’une jurisprudence abondante, le soussigné ne croit pas qu’il soit utile d’en traiter plus longuement. »^[12]

             Le présent Tribunal croit également que le principe selon lequel une erreur n’est pas génératrice de droit est à ce point admis qu’il n’est pas nécessaire de citer toutes les décisions jurisprudentielles que l’employeur a soumises sur cette question.[19]

[Souligné dans la décision arbitrale]

[42]        Finalement, la Commission souligne que l’attribution d’une rémunération qui ne respecte pas les règles établies contrevient aux principes d’impartialité et d’équité énoncés à l’article 3 de la LFP. Ainsi, bien qu’elle impacte financièrement M^me Bérubé-Roy, l’application stricte de la Directive par le MJQ témoigne du respect de ces principes à l’égard de tous les employés de la fonction publique.

[43]        POUR CES MOTIFS, la Commission rejette l’appel de M^me Élodie Bérubé-Roy.