Ville de Montréal c. Astral Media Affichage					2019 QCCA 1609
COUR D’APPEL
CANADA
PROVINCE DE QUÉBEC
GREFFE DE			MONTRÉAL
N° :	500-09-026440-164
(500-17-066207-112)
DATE :	25 septembre 2019
CORAM :		LES HONORABLES		FRANÇOIS PELLETIER, J.C.A. MARK SCHRAGER, J.C.A. SIMON RUEL, J.C.A.
VILLE DE MONTRÉAL
APPELANTE - INTIMÉE INCIDENTE - défenderesse / demanderesse reconventionnelle
c.
ASTRAL MEDIA AFFICHAGE
INDUSTRIES JIM PATTISON LTÉE
CBS CANADA HOLDINGS CO
INTIMÉES - APPELANTES INCIDENTES - demanderesses / défenderesses reconventionnelles
-et-
OUTFRONT MEDIA CANADA LP
INTIMÉE - APPELANTE INCIDENTE - demanderesse en reprise d’instance / défenderesse reconventionnelle en reprise d’instance
-et-
IRWIN H. LANDE
GLENN J. FELDMAN
INTIMÉS - APPELANTS INCIDENTS - demandeurs
-et-
PATTISON OUTDOOR ADVERTISING LP
MISE EN CAUSE - APPELANTE INCIDENTE - intervenante
ARRÊT

[1]           L’appelante et les intimés se pourvoient contre un jugement rendu le 22 septembre 2016 par la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Marc-André Blanchard).

[2]           Pour les motifs du juge Ruel, auxquels souscrit le juge Pelletier, LA COUR :

[3]           ACCUEILLE l’appel principal, avec frais de justice et, procédant à rendre le jugement qui aurait dû être prononcé :

3.1. REJETTE la requête introductive d’instance modifiée des parties demanderesses;

3.2. ACCUEILLE la demande reconventionnelle de la défenderesse;

3.3. DÉCLARE que les panneaux-réclames se trouvant dans l’arrondissement du Plateau-Mont-Royal identifiés à la pièce P-8 sont non conformes à la réglementation municipale en vigueur;

3.4. ORDONNE aux défenderesses reconventionnelles de démolir les panneaux-réclames se trouvant dans l’arrondissement du Plateau-Mont-Royal identifiés à la pièce P-8, chacun étant responsable de l’enlèvement des panneaux lui appartenant;

3.5. LE TOUT avec les frais de justice;

[4]           ACCORDE aux intimés un délai de six mois à partir de la date du présent arrêt pour se conformer à l’ordonnance de démolition;

[5]           REJETTE l’appel incident, sans frais;

[6]           Pour sa part, le juge Schrager aurait rejeté l’appel principal et accueilli l’appel incident.

		FRANÇOIS PELLETIER, J.C.A.
		MARK SCHRAGER, J.C.A.
		SIMON RUEL, J.C.A.
Me Éric Couture
Me Anne-Marie McSween
GAGNIER GUAY BIRON
Pour l’appelante - intimée incidente
Me Sylvain Lanoix
Me Jean-François Brunette
DUNTON RAINVILLE
Pour les intimés et la mise en cause - appelants incidents
Date d’audience :	29 janvier 2019

MOTIFS DU JUGE RUEL

L’aperçu

[7]           Dans un jugement du 22 septembre 2016, la Cour supérieure a déclaré nul et inconstitutionnel un règlement d’urbanisme de l’arrondissement du Plateau-Mont-Royal qui interdit, sauf certaines exceptions, les panneaux-réclames. Les panneaux-réclames sont de larges structures lumineuses utilisées par des entreprises publicitaires pour l’affichage de messages commerciaux de tiers.

[8]           Le juge considère que le règlement est autorisé tant par la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme que par la Charte de la Ville de Montréal. Cependant, il détermine que le règlement contrevient de façon injustifiée au droit à la liberté d’expression consacrée par les Chartes. Tant la Ville - sur le volet constitutionnel, que les afficheurs commerciaux - sur le volet municipal, en appellent.

[9]           En résumé, j’estime que le règlement contesté n’est pas au-delà des pouvoirs de la Ville. Le paragraphe 157(1) de la Charte de la Ville de Montréal donne à la Ville le pouvoir d’« interdire, par partie de territoire » la construction ou l’installation de panneaux-réclames déjà érigés ou qui le seront à l’avenir. En vertu du paragraphe 157(3), les panneaux-réclames qui ne sont pas conformes peuvent être démolis.

[10]        S’il est vrai qu’une municipalité ne peut en principe interdire complètement un usage sans autorisation législative expresse, en l’espèce, le pouvoir d’interdire les panneaux-réclames est dévolu à la Ville qui l’exerce par délégation aux arrondissements. La Ville peut d’ailleurs se ressaisir de ce pouvoir.

[11]        Lorsque le Plateau limite les panneaux-réclames, cela constitue une interdiction de la Ville sur une partie de son territoire. Il ne s’agit pas d’une interdiction complète à l’échelle de la Ville.

[12]        Cette conclusion a un impact important sur le volet constitutionnel puisque le juge considère que le règlement constitue une « atteinte maximale » à la liberté d’expression.

[13]        Même si le règlement porte atteinte à la liberté d’expression, il est justifié. Le règlement a un objectif urgent et réel, soit celui de prévenir la pollution visuelle. Cet objectif s’inscrit dans une mouvance de longue date de la Ville et du Plateau en vue d’améliorer la qualité du paysage urbain, ce qui inclut l’élimination de la pollution visuelle pour accroître la qualité de l’expérience piétonne, la valorisation des paysages et la requalification conséquente de certaines portions du territoire.

[14]        Le juge usurpe le rôle du législateur municipal lorsqu’il affirme que cet objectif apparaît relever « d’une conception somme toute idéologique » et que les avantages recherchés relèvent « d’un parti-pris idéologique sur la méthode urbanistique à privilégier ». Lors de l’analyse de la validité constitutionnelle d’une disposition législative ou réglementaire au regard des Chartes, le juge se penche sur la question de sa légalité, non sur celle de son opportunité.

[15]        Il existe un lien rationnel entre l’objectif de prévention de la pollution visuelle et la limitation des panneaux-réclames, qui sont des structures de grande taille et de forte luminosité. Également, l’atteinte à la liberté d’expression ne dépasse pas ce qui est raisonnablement nécessaire pour atteindre l’objectif visé.

[16]        Le règlement limite les panneaux-réclames sur une partie du territoire de la Ville seulement. Elles restent permises dans plusieurs autres arrondissements. Par ailleurs, il n’y a pas d’interdiction complète même à l’échelle du Plateau, certaines enseignes publicitaires restant permises, par exemple celles installées à l’occasion d’un évènement particulier ou celles qui se trouvent à l’intérieur.

[17]        La limitation des panneaux-réclames édictée par le règlement est neutre, en ce qu’elle ne vise pas à s’attaquer au contenu de l’information protégée par la liberté d’expression, mais a plutôt pour but d’éliminer la pollution visuelle.

[18]        Les afficheurs commerciaux invoquent des préjudices importants sur la liberté d'expression de tiers, mais n’en font pas la preuve. Une proportion de 95 % des messages diffusés par les afficheurs constitue de la publicité commerciale. Si l’importance de la liberté d’expression commerciale est reconnue par les tribunaux, cette particularité doit être considérée dans la pondération des valeurs en cause.

[19]        À l’ère du numérique et des médias sociaux, l’utilisation de larges panneaux visuels ne constitue que l’un d’une multitude d’autres moyens de diffusion de publicités commerciales. Les personnes souhaitant diffuser un message s’adressant spécialement aux résidents du Plateau peuvent toujours le faire via les journaux locaux, des affiches apposées dans divers lieux de l’arrondissement ainsi que par des campagnes géographiquement ciblées sur les réseaux sociaux.

[20]        D’autre part, la transformation et les caractéristiques particulières du Plateau sont à considérer. Il s’agit d’un quartier reconnu pour sa richesse patrimoniale et architecturale, en grande partie piétonnier et cyclable, et qui présente des caractéristiques paysagères, historiques et culturelles uniques.

[21]        L’abondance de restaurants, bars, boutiques, salles de spectacle et hôtels caractérisent les principales rues commerciales du Plateau. L’arrondissement  s'embourgeoise depuis plusieurs années, c’est-à-dire qu'il est de plus en plus habité par des jeunes professionnels, artistes et étudiants, qui recherchent un milieu agréable et une qualité de vie.

[22]        Dans ce contexte, les effets préjudiciables de la limitation et de l’enlèvement des panneaux-réclames sur le territoire du Plateau sont proportionnés au regard de l'objectif recherché et des effets bénéfiques qui en découlent.

Le contexte

[23]        La Ville de Montréal[1] (ci-après « la Ville »), ainsi qu’Astral Media Affichage, Industries Jim Pattison ltée et Outfront Media Canada LP (ci-après « les afficheurs commerciaux »)[2], et messieurs Irwin H. Lande et Glenn J. Feldman, se pourvoient contre un jugement rendu le 22 septembre 2016 par la Cour supérieure, district de Montréal[3].

[24]        Ce jugement[4] déclare notamment que l’article 487.1 du Règlement d’urbanisme de l’arrondissement Plateau-Mont-Royal 01-277 (ci-après le « Règlement d’urbanisme ») qui interdit, sauf certaines exceptions, les enseignes publicitaires sur le territoire de l’arrondissement, est nul et inconstitutionnel parce que contrevenant de façon injustifiée au droit à la liberté d’expression consacrée à l’alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés[5] (ci-après la « Charte canadienne ») et à l’article 3 de la Charte des droits et libertés de la personne (ci-après la « Charte québécoise »)[6].

Les faits essentiels

[25]        Dans le cadre de leurs activités, les afficheurs commerciaux[7] offrent des espaces publicitaires situés sur des structures leur appartenant, communément désignées par le terme « enseignes publicitaires »[8].

[26]         Les enseignes publicitaires de plus de 2,5 mètres carrés sont appelées « panneaux-réclames » ou « panneaux publicitaires » et peuvent se trouver autant sur des immeubles privés que publics, avec l’autorisation des propriétaires de ces immeubles[9]. Afin de pouvoir ériger ces panneaux-réclames, les afficheurs commerciaux doivent conclure différents contrats de location d’emplacements avec les propriétaires des terrains ou bâtiments où se situent leurs structures.

[27]        Messieurs Irwin H. Lande et Glenn J. Feldman font partie de ces propriétaires. Ils ont loué à CBS Canada Holdings Co., et par la suite Outfront Media Canada LP, le toit de leur immeuble situé dans l’arrondissement du Plateau-Mont-Royal (ci-après « PMR ») afin de maintenir un panneau-réclame à cet endroit, panneau qui existe depuis 1961[10].

[28]        Les divers panneaux-réclames, dont la construction et l’installation sont prises en charge par les afficheurs commerciaux, sont portés au rôle d’évaluation foncière de la Ville et font l’objet de diverses taxes[11].

[29]        À l’époque pertinente, les afficheurs commerciaux exploitent la totalité des 45 panneaux-réclames se trouvant sur le territoire du PMR.

[30]        Le 5 juillet 2010, le conseil d’arrondissement du PMR adopte le Règlement n^o 2010-10 modifiant le Règlement d’urbanisme (01-277), le Règlement sur le certificat d’occupation et certains permis (R.R.V.M., c. C-3.2) et le Règlement sur les tarifs de l’arrondissement du Plateau-Mont-Royal (2009-14) afin d’interdire les enseignes publicitaires sur l’ensemble du territoire de l’arrondissement (ci-après le « Règlement 2010-10 »)[12].

[31]        Dans la résolution numéro CA10 25 0210 émanant du conseil d’arrondissement du PMR, on peut lire que ce dernier « souhaite interdire toutes les enseignes publicitaires sur l’ensemble de son territoire afin d’éviter l’augmentation des nuisances visuelles qui y sont reliées ».

[32]        L’article 1 du Règlement 2010-10 introduit un nouvel article 487.1 au Règlement d’urbanisme est ainsi rédigé :

487.1.  Toute enseigne publicitaire est prohibée sur l’ensemble du territoire, à l’exception d’une enseigne publicitaire visée par les chapitres IV et V du titre V du présent règlement.

Toutefois, une enseigne publicitaire existante peut être maintenue, même si elle est prohibée par l’alinéa précédent, si elle était conforme à la réglementation avant l’entrée en vigueur du présent article ou, si elle n’y était pas conforme, elle était protégée par droits acquis. Une telle enseigne ne peut être modifiée, déplacée ou remplacée.[13]

[33]        Les exceptions auxquelles réfère le premier alinéa sont prévues aux articles 526 et 537 à 539 du Règlement d’urbanisme[14] [soulignements ajoutés] :

526. Le conseil d’arrondissement peut, par ordonnance, régir ou autoriser :

1^o des enseignes et des enseignes publicitaires, à l'occasion d'un événement, d'une fête ou d'une manifestation;

2^o l'inscription du nom et de la marque de commerce du commanditaire d'une œuvre d'art ou ornementale, d'un espace public, d'un monument ou de la restauration d'un bâtiment ancien;

4^o une bannière sur un réverbère ou, aux fins d'identifier un lieu, sur un mur extérieur;

5^o des enseignes et des enseignes publicitaires à des fins publique, culturelle, touristique et sociocommunautaire pour une période de temps déterminée.

Ces enseignes et enseignes publicitaires sont autorisées sans permis.[15]

537. Les enseignes ou les enseignes publicitaires suivantes sont autorisées sans être assujetties aux limites prescrites par le présent titre :

1^o une enseigne ou une enseigne publicitaire intérieures, sauf dans la mesure prescrite par le présent règlement;

2^o une inscription gravée ou en relief, intégrée au parement d'un bâtiment et formée des mêmes matériaux que ceux qui composent ce parement;

3^o une enseigne sur un parasol ou une banne rétractable;

4^o une enseigne ou une enseigne publicitaire formée exclusivement de plantes vivantes;

5^o une enseigne bordant l'entrée d'une salle de spectacle et située sous une marquise ou un toit, qui annonce un spectacle;

6^o une inscription historique ou une plaque commémorative;

7^o la signalisation publique;

8^o une indication nécessaire pour la sécurité du public;

9^o sur un véhicule routier, une enseigne publicitaire qui annonce un établissement, un produit, un service ou un immeuble au bénéfice de la personne au nom de laquelle l'immatriculation dudit véhicule a été effectuée;

10^o une indication relative à l'heure et à la température, installée ailleurs que sur un toit;

11^o un symbole religieux ou gouvernemental;

12^o l'enseigne d'un contenant amovible ou d'un appareil distributeur;

13^o une enseigne ou une enseigne publicitaire non visible depuis une voie publique, un parc ou un immeuble voisin.[16]

538. La pose d'une affiche publicitaire[17] temporaire est autorisée sans limite sur un module d'affichage libre, spécifiquement destiné à cette fin par la Ville.

539. La pose d'une affiche publicitaire temporaire est autorisée sans limite sur une palissade de chantier sauf si le propriétaire l'interdit ou la limite au moyen d'une inscription à cette fin.

[34]        L’article 5 du Règlement 2010-10 modifie également l’article 10 du Règlement sur le certificat d’occupation et certains permis[18] de manière à exiger qu’une demande en vue d’obtenir de nouveaux certificats d’autorisation soit faite dans les 30 jours de l’entrée en vigueur du Règlement afin de permettre le maintien des enseignes publicitaires légalement érigées sur le territoire de l’arrondissement[19].

[35]        Le Règlement 2010-10 entre en vigueur le 21 juillet 2010[20].

[36]        Le 4 août 2010, le PMR délivre des certificats d’autorisation à l’égard de 43 des 45 panneaux-réclames exploités par les afficheurs commerciaux[21]. Le 14 janvier 2011, un certificat d’autorisation est délivré par le PMR à Astral Media Affichage à l’égard du 44^e panneau-réclame[22]. Quant au 45^e panneau-réclame, appartenant à Outfront Media Canada LP[23], les afficheurs commerciaux sont d’avis qu’il bénéficie de droits acquis, bien qu’il n’ait pas fait l’objet d’un certificat d’autorisation[24].

[37]        Peu de temps après, le 7 septembre 2010, le conseil d’arrondissement du PMR adopte le Règlement n^o 2010-14 modifiant le Règlement d’urbanisme (01-277), le Règlement sur le certificat d’occupation et certains permis (R.R.V.M., c. C-3.2) et le Règlement sur les tarifs de l’arrondissement du Plateau-Mont-Royal (2009-14) afin de fixer un délai pour l’enlèvement des enseignes publicitaires dérogatoires sur l’ensemble du territoire de l’arrondissement (ci-après le « Règlement 2010-14 »)[25].

[38]        L’article 12 du Règlement 2010-14 énonce que :

12.       L’article 487.1 [du Règlement d’urbanisme] est modifié par le remplacement de son deuxième alinéa par le suivant :

L’interdiction édictée au premier alinéa s’applique également aux enseignes publicitaires existantes, lesquelles doivent être enlevées dans les douze (12) mois de l’entrée en vigueur du présent alinéa.[26]

[39]        De plus, les articles 13 et 14 du Règlement 2010-14 modifient l’article 660 du Règlement d’urbanisme afin de retirer les enseignes publicitaires du régime de droits acquis prévu^[27]. L’article 660 prévoyait en effet la possibilité de réparer une enseigne publicitaire non conforme et édictait la perte des droits acquis dans certaines situations, incluant lorsqu’une enseigne publicitaire était modifiée, déplacée, remplacée ou enlevée.

[40]        L’article 15 du Règlement 2010-14, quant à lui, modifie le Règlement sur le certificat d’occupation et certains permis afin d’en abroger ses articles 9 à 13 portant sur la nécessité d’obtenir des certificats d’autorisation pour maintenir les enseignes publicitaires existantes en place[28].

[41]        La preuve révèle que l’adoption d’un règlement exigeant l’enlèvement des enseignes publicitaires existantes, rapidement après l’adoption d’un premier règlement prohibant les futures enseignes publicitaires, mais protégeant les droits acquis, faisait partie d’une stratégie élaborée par le PMR visant ultimement à éliminer les enseignes publicitaires sur l’ensemble de son territoire[29].

[42]        Dans un premier temps, le Règlement 2010-10 permettait à la fois au PMR de s’assurer qu’il n’y ait pas de nouveaux panneaux-réclames et de faire l’inventaire de ceux qui se trouvaient sur son territoire, en exigeant la délivrance de certificats d’autorisation. Une fois cela fait, le Règlement 2010-14 permettait l’enlèvement des panneaux-réclames existants qui ont été répertoriés[30].

[43]        Le 12 octobre 2010, les procureurs des afficheurs commerciaux mettent en demeure le PMR de ne pas procéder à l’adoption finale du Règlement 2010-14. Le 30 octobre 2010, messieurs Lande et Feldman font de même[31].

[44]        Le PMR ne donne pas suite à la mise en demeure et, le 1^er novembre 2010, procède à l’adoption finale du Règlement 2010-14[32].

[45]        Le 23 décembre 2010, la greffière adjointe de la Ville délivre un certificat de conformité du Règlement 2010-14 au Plan d’urbanisme. Ce règlement entre donc en vigueur à cette date[33].

[46]        Le 19 janvier 2011, le PMR fait parvenir aux afficheurs commerciaux une lettre leur demandant de retirer la totalité de leurs panneaux-réclames d’ici le 23 décembre 2011[34].

[47]        Le 20 juin 2011, les afficheurs commerciaux ainsi que messieurs Lande et Feldman déposent une requête introductive d’instance demandant à la Cour supérieure de déclarer notamment que le PMR ne peut prohiber totalement sur son territoire les enseignes publicitaires, qu’il ne peut forcer l’enlèvement de ces enseignes à moins d’une expropriation à des fins municipales et que l’article 487.1 du Règlement d’urbanisme[35] est nul parce qu’ultra vires et inconstitutionnel parce que contrevenant de façon injustifiée au droit à la liberté d’expression[36].

[48]        Le 24 octobre 2012, la Ville dépose une défense amendée ainsi qu’une demande reconventionnelle en démolition et cessation d’usage demandant à la Cour supérieure d’ordonner aux afficheurs commerciaux d’enlever la totalité de leurs panneaux-réclames se trouvant sur le territoire du PMR, en vertu de l’article 227 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme[37] (ci-après « LAU »).

[49]        En 2016, au moment du procès, le nombre de panneaux-réclames restants sur le territoire du PMR et exploités par les afficheurs commerciaux est de 38.

Le jugement entrepris

Les enjeux de droit municipal

[50]        Le juge note que, bien qu’une municipalité ne puisse interdire à la grandeur de son territoire des activités par ailleurs légales sans autorisation législative à cet égard, la jurisprudence reconnaît la légalité des prohibitions partielles en matière de zonage[38].

[51]        S’appuyant sur l’arrêt de cette Cour dans Magog (Ville de) c. Restaurants McDonald’s du Canada Ltée (ci-après « Magog »)[39], rendu en 1996, il conclut que le paragraphe 113(14) de la LAU habilite une municipalité à réglementer le maintien des enseignes publicitaires déjà en place. Selon lui, ce paragraphe « permet d’édicter une réglementation semblable à celle de la Ville en l’espèce pour les panneaux-réclames tout comme elle pouvait le permettre à l’égard d’une enseigne commerciale à Magog »[40].

[52]        De plus, le juge note que l’article 157 de l’Annexe C de la Charte de la Ville de Montréal « permet à la Ville d’interdire les enseignes ou panneaux-réclames sur tout son territoire »[41]. Par conséquent, cette disposition ainsi que le paragraphe 113(14) de la LAU permettent à la Ville d’agir comme elle le fait, c’est-à-dire de prohiber totalement les panneaux-réclames sur le territoire du PMR[42]. 

[53]        Au sujet de l’expropriation déguisée et de la qualification des panneaux-réclames (meubles ou immeubles), le juge retient qu’étant donné que 25 des 38 panneaux-réclames reposent directement sur des fonds de terre et constituent une construction ou un ouvrage à caractère permanent[43], ils sont des immeubles au sens du droit commun[44].

[54]        Quant aux 13 panneaux-réclames situés sur un mur ou un toit d’un bâtiment, le juge conclut qu’il s’agit également d’immeubles au sens du Code civil du Québec, considérant leur adhérence durable aux bâtiments ainsi que le caractère permanent de leur installation[45].        

[55]         Invoquant le jugement de la Cour supérieure dans Québec (Ville) c. Marché Trait-Carré inc.[46], le juge note que, lors de l’abolition des droits acquis, la municipalité doit indemniser le citoyen pour l’expropriation de ces droits ou prévoir un délai pendant lequel le citoyen peut continuer l’usage dérogatoire afin de récupérer son investissement (il s’agit du concept d'« amortissement des droits acquis »).

[56]        Considérant qu’il s’est écoulé plus de cinq ans depuis l’entrée en vigueur du Règlement 2010-14, le juge conclut à l’amortissement des droits acquis des afficheurs commerciaux à l’égard des 38 panneaux-réclames exploités sur le territoire du PMR[47].

[57]        Quant à messieurs Lande et Feldman, le juge rejette les prétentions de ces derniers selon lesquelles il existe une expropriation déguisée à leur égard. Selon lui, « on ne peut dire que la réglementation contestée empêche toute utilisation raisonnable possible par le propriétaire ou qu’elle rende la propriété absolument inutile ni qu’il ne peut l’utiliser, la vendre ou la priver de toute valeur »[48].

Les enjeux de droit constitutionnel

[58]       La Ville admet que les dispositions réglementaires contestées portent atteinte à la liberté d’expression commerciale. Le juge procède donc à l’analyse de la justification, en application de l’article premier de la Charte canadienne[49].

[59]       Le juge note d’abord que, pour la Ville, les règlements 2010-10 et 2010-14 « forment un tout indissociable »[50]. Il analyse donc leur validité constitutionnelle en tenant compte de cette position.

[60]        Le juge considère que la prévention de la pollution visuelle représente un objectif raisonnable, réel et urgent, comme l’a déterminé la Cour suprême dans l’arrêt R. c. Guignard[51]. Comme il n’y a pas de raison de remettre cette détermination en cause, il estime que la Ville satisfait à son fardeau à cet égard[52].

[61]        Le juge conclut à l’existence d’un lien rationnel entre l’objectif législatif et la mesure attentatoire, remarquant que l’existence d’une preuve directe n’est pas nécessaire[53].  

[62]        Il constate cependant que « l’atteinte minimale à la liberté d’expression devient, de facto, de par la nature de la mesure entreprise et la volonté de la Ville, l’atteinte maximale, en l’occurrence, la suppression du discours »[54]. Selon lui, lorsqu’une interdiction totale empiète sur un droit fondamental, il faut procéder à une vérification plus attentive étant donné les conséquences radicales qui en découlent[55].

[63]        Le juge s’appuie sur les enseignements de la Cour suprême dans l’arrêt Alberta c. Hutterian Brethren of Wilson Colony[56], selon lequel, lorsque aucun autre « moyen [qu’une interdiction totale] n’est raisonnablement susceptible de permettre la réalisation de l’objectif gouvernemental, la véritable question est de savoir si les conséquences de l’atteinte aux droits sont disproportionnées par rapport aux effets bénéfiques probables de la mesure législative contestée »[57].

[64]       Conséquemment, le juge passe à la dernière étape du test, soit la proportionnalité entre les effets préjudiciables et les avantages que procurent les mesures attentatoires. Selon lui, la preuve révèle que l’affichage publicitaire extérieur constitue de loin le média le moins coûteux, tout en offrant un niveau élevé de diffusion. Ainsi, il permet aux personnes désirant rejoindre un large auditoire, mais ne possédant pas les ressources suffisantes, de diffuser leurs messages de façon efficace[58].

[65]       De plus, la prohibition totale des panneaux-réclames dans un arrondissement aussi important que le PMR nuit assurément à la couverture géographique offerte dans la région de Montréal et à l’efficacité de ce média comme moyen d’expression, en plus de priver les personnes désirant communiquer un message de manière ciblée à la population de cet arrondissement d’un moyen efficace et économique de le faire[59].

[66]       Reconnaissant que 95 % des messages que l’on retrouve sur les panneaux-réclames constituent de la publicité commerciale, le juge souligne que le 5 % résiduel se compose de messages d’intérêt public diffusés gratuitement, par exemple des messages du ministère des Transports du Québec visant à sensibiliser les automobilistes à différentes problématiques ainsi que des publicités pour le compte d’organismes sans but lucratif, de fondations caritatives ou sociales et d’entreprises culturelles[60]. Ainsi, l’abolition de la possibilité de bénéficier d’un accès à l’affichage publicitaire à coût moindre causera un tort important à ces personnes ou organisations[61].

[67]       Il est à noter cependant que cette affirmation s’appuie sur les témoignages d’experts des deux parties selon lesquels les panneaux-réclames constituent le moyen le plus économique pour rejoindre le public cible. Les afficheurs commerciaux n’ont pas présenté de preuve directe des personnes directement concernées, c’est-à-dire des représentants des ministères, organismes, fondations ou entreprises culturelles.

[68]        Le juge affirme que le mal que la Ville cherche à prévenir, soit la pollution visuelle, relève d’une « conception somme toute idéologique de l’administration publique élue, pour des raisons en partie esthétiques et en partie reliées à sa définition d’une qualité de vie idéale »[62]. Pour le juge, « il ne s’agit pas de contrer une problématique sociale polymorphe, mettant en cause plusieurs éléments sociologiques hétérogènes »[63].

[69]        Le juge souligne que la liberté d’expression commerciale bénéficie d’une protection importante. L’expression que promeuvent les afficheurs commerciaux joue un rôle dans le cadre de l’organisation sociale puisqu’elle permet de favoriser des choix économiques éclairés. De plus, comme les panneaux-réclames permettent de transmettre des messages concernant des évènements culturels ou artistiques ou encore des campagnes de publicité pour des sujets d’intérêt public, ils comportent une valeur importante pour la société[64].

[70]        Finalement, le juge considère que l’avantage social qu’offre l’abolition de ces panneaux ne revêt pas la même importance. Le fait que ceux-ci sont localisés pour la grande majorité dans des zones périphériques ou limitrophes des zones résidentielles tempère la nécessité de leur abolition pour améliorer la qualité de la vie urbaine[65].

[71]       Le juge conclut donc que les effets négatifs de la violation de la liberté d’expression excèdent les avantages attendus des règlements contestés. Ces règlements ne peuvent se justifier en vertu de l’article premier de la Charte canadienne[66].

L’analyse

[72]        L’appel principal de la Ville porte sur les enjeux constitutionnels tandis que l’appel incident des afficheurs commerciaux (et de messieurs Lande et Feldman) porte sur les enjeux municipaux du dossier. L’analyse des enjeux municipaux a un impact important sur le volet constitutionnel et il y a lieu d’en traiter en premier.

[73]        Les questions essentielles soulevées par le présent pourvoi sont les suivantes :

1.    Concernant l’appel incident : les dispositions réglementaires contestées prévoyant l’interdiction et le retrait des panneaux-réclames existants dans l’arrondissement du PMR sont-elles ultra vires?

2.    Concernant l’appel principal : les dispositions réglementaires contestées constituent-elles une violation injustifiée de la liberté d’expression garantie par les Chartes?

1.    L’appel incident

[74]        À mon avis, il n’est pas nécessaire pour trancher le pourvoi de se pencher sur les dispositions de la LAU, puisqu’il existe des dispositions spécifiques dans la Charte de la Ville de Montréal[67] qui constituent une assise suffisante pour répondre aux enjeux soulevés par ce litige.

[75]        L’article 157 de l’Annexe C de la Charte de la Ville de Montréal énonce que [soulignements ajoutés] :

157. La ville peut, par règlement: 1° régir ou interdire, par partie de territoire, la construction, l’installation, la modification et l’entretien de tous panneaux-réclames et enseignes déjà érigés ou qui le seront à l’avenir et exiger, pour leur maintien ou leur installation un permis dont elle détermine le coût; 2° prescrire, par partie de territoire, la distance minimale des panneaux-réclames entre eux, laquelle ne peut excéder 90 m; 3° empêcher toute construction, installation, modification et réparation qui ne sont pas conformes, les faire cesser et pourvoir même à la démolition ou à l’enlèvement du panneau-réclame ou de l’enseigne.

157. The city may, by by-law, (1) govern or prohibit, by portion of territory, the construction, installation, alteration and maintenance of all existing or future signs and billboards, and require for their maintenance or installation a permit of which it shall determine the cost;    (2) prescribe, by portion of territory, the minimum distance between billboards, which distance may not exceed 90 m; and (3) prevent any construction, installation, alteration or repairs that are non-compliant, have them stopped and even provide for the demolition or removal of the billboard or sign.

[76]        Le paragraphe 157(1) donne donc le pouvoir à la Ville d’interdire, par partie de territoire, la construction ou l’installation de panneaux-réclames déjà érigés ou qui le seront à l’avenir. Le paragraphe 157(3) permet à la Ville d’ordonner la démolition ou l’enlèvement des panneaux-réclames qui ne sont pas conformes.

[77]        Les afficheurs commerciaux plaident essentiellement que, selon l’article 169 de l’Annexe C de la Charte de la Ville de Montréal, c’est le conseil d’arrondissement qui exerce les compétences de la Ville prévues à l’article 157.

[78]        Ainsi, pour les fins de l'application de l'article 157 de l’Annexe C de la Charte de la Ville de Montréal, l'arrondissement du PMR exerce pleinement l'autorité de la Ville sur le territoire du PMR. L'article 157 permet donc au PMR de régir ou d'interdire les panneaux-réclames par « partie de territoire ». Cette disposition ne permet pas à l'arrondissement d'interdire complètement les panneaux-réclames sur l’ensemble de son territoire.

[79]        En somme, selon les afficheurs commerciaux, l'interdiction des panneaux-réclames est ultra vires des pouvoirs de l'arrondissement du PMR.

[80]        À mon avis, le juge ne commet pas d'erreur en déterminant que les dispositions contestées sont intra vires.

[81]        Les règlements municipaux sont présumés valides^[68]. S’il existe une interprétation raisonnable qui permet de soutenir leur validité, elle doit être privilégiée^[69].

[82]        Il est vrai qu’une municipalité ne peut en principe interdire complètement un usage sans autorisation législative expresse[70].

[83]        Cependant, malgré que le conseil d’arrondissement, à l’article 169 de l’Annexe C de la Charte de la Ville de Montréal, bénéficie d’une délégation pour l’exercice de la compétence prévue à l’article 157, il reste que ce pouvoir de limiter les panneaux-réclames est dévolu à la Ville de Montréal, seule entité juridique en cause dans ce dossier.

[84]        Comme l’écrivent les auteurs Hétu et Duplessis, « l’arrondissement ne constitue pas un palier de gouvernement local. Il s’agit, à l’instar du conseil municipal ou du comité exécutif, d’un autre organe de la municipalité dont tous les pouvoirs sont exercés au nom de la municipalité »[71].

[85]        En outre, dans le jugement Dupuis c. Montréal (Ville de), la Cour supérieure indique que l’arrondissement joue un rôle important et possède des pouvoirs, « mais il ne devient pas pour autant une municipalité puisqu’il agit pour la ville ou en son nom ou à sa place dans certains cas ». Elle ajoute « qu’il n’y a qu’une seule ville et c’est la Ville de Montréal. Et cette ville a "un territoire", même si ce territoire est divisé en arrondissements »[72].

[86]        Le PMR est une « partie du territoire » de la Ville de Montréal, comme le prévoient l’article 10 et l’Annexe B de la Charte de la Ville de Montréal. La délégation de compétence ne modifie pas cette réalité.

[87]        Lorsque le PMR limite les panneaux-réclames, cela constitue une interdiction de la Ville de Montréal sur une partie de son territoire. La limitation sur le territoire du PMR ne constitue donc pas une interdiction complète des panneaux-réclames à l’échelle de la Ville dans son ensemble.

[88]        La délégation de certaines compétences aux arrondissements ne devrait pas permettre d’éviscérer les pouvoirs de la Ville dans son ensemble.

[89]        Les intimés soumettent qu’interpréter les termes « partie de territoire » comme référant à un arrondissement aurait pour effet d’obliger les arrondissements à prendre en considération le contenu des règlements adoptés par les autres arrondissements afin de s’assurer que le résultat global ne constitue pas en une prohibition totale des panneaux-réclames sur l’ensemble du territoire de la Ville, ce que ne permettraient pas les dispositions législatives habilitantes.

[90]        Or, l’article 85.5 de la Charte de la Ville de Montréal donne le pouvoir au conseil de la Ville de se déclarer compétent relativement à l’exercice d’une compétence que la loi attribue à tous les conseils d’arrondissements, ce qui inclut l’autorité de régir ou d'interdire des panneaux-réclames.

[91]        Cette disposition permet à la Ville de remédier à la situation très hypothétique où tous les arrondissements décideraient d’interdire les panneaux-réclames sur leurs territoires, ce qui mènerait à une prohibition totale de ces panneaux sur l’ensemble du territoire de la Ville.

[92]        L’article 85.5 de la Charte de la Ville de Montréal démontre que le pouvoir de régir ou d'interdire les panneaux-réclames, par partie de territoire, est tout compte fait un pouvoir municipal de la Ville dans son ensemble. La vue d’ensemble de la Ville en matière d’urbanisme, ce qui inclut l’affichage, est également mise en œuvre par l’adoption de son plan d’urbanisme[73]. En effet, il n’y a qu’un plan d’urbanisme pour l’ensemble de la Ville.

[93]        Quant au pouvoir d’édicter des dispositions réglementaires exigeant l’enlèvement des panneaux-réclames déjà existants, il est expressément prévu au paragraphe 157(3) de l’Annexe C de la Charte de la Ville de Montréal. Selon ce dernier, la Ville (ce qui comprend un arrondissement) peut, par règlement, faire cesser l’usage et pourvoir à la démolition de panneaux-réclames non conformes.

[94]        Il n’existe aucune ambiguïté à cet égard.

[95]        Lorsque la loi permet à une municipalité de mettre met fin à des droits acquis, la municipalité devrait soit indemniser la personne visée, soit lui permettre d’amortir ses droits[74].

[96]        En l’espèce, compte tenu de la nature des droits visés, c’est-à-dire le droit à l’affichage par le biais de panneaux-réclames, qui peuvent être enlevés et éventuellement déplacés, le délai d’un an accordé par la Ville aux afficheurs commerciaux pour récupérer leur investissement et procéder à la démolition de ces panneaux existants sur le territoire du PMR est raisonnable.

[97]        Quant à l’argument des intimés voulant que les dispositions réglementaires constituent une expropriation déguisée à leur égard, il doit également être rejeté.

[98]        D’une part, comme je viens de le mentionner, la Ville dispose du pouvoir exprès d’interdire et d’enlever les panneaux-réclames par partie de territoire, et donc, sur l’ensemble du territoire du PMR.

[99]        D’autre part, il n’y a pas de « stérilisation pure et simple »[75], de « négation absolue » ou de « véritable confiscation »[76] des droits des afficheurs commerciaux. Ceux-ci peuvent valablement afficher ailleurs sur le territoire de la Ville, dans les arrondissements où les panneaux-réclames sont toujours permis.

[100]     Pour ces motifs, je suis d’avis que le juge de première instance n’a pas commis d’erreur en déterminant que les dispositions réglementaires contestées ne sont pas ultra vires des dispositions de la Charte de la Ville de Montréal.

[101]     Je proposerais donc de rejeter l’appel incident.

2.    L’appel principal

[102]     La Ville admet que les dispositions réglementaires contestées constituent une violation de la liberté d’expression commerciale, telle que consacrée par la Charte canadienne.

[103]     Il est à noter que le juge convient de traiter de la constitutionnalité des dispositions en fonction de la Charte canadienne, puisque les garanties prévues par la Charte québécoise « s'analysent, en pratique, de façon identique »[77]. Cette manière de procéder est adéquate.

[104]     La question est de savoir si cette violation peut se justifier dans le cadre d’une société libre et démocratique, conformément à l’article premier de la Charte canadienne. La grille d'analyse de la justification par l'État d'une mesure législative ou réglementaire qui constitue une violation des droits garantis par la Charte est bien connue.

[105]     La mesure contestée doit d’abord viser un objectif urgent et réel[78].

[106]     Ensuite, « le moyen par lequel l’objectif est réalisé doit être proportionné »[79]. L’examen de cette proportionnalité comporte trois éléments, soit (1) le lien rationnel avec l’objectif législatif visé, (2) l’atteinte minimale au droit garanti, et (3) la proportionnalité entre les effets de la mesure (y compris une mise en balance de ses effets préjudiciables et de ses effets bénéfiques) et l’objectif législatif énoncé[80].

[107]     Examinons chacun de ces critères, appliqués au cas qui nous occupe.

L’objectif urgent et réel

[108]     Les dispositions réglementaires contestées ont un objectif urgent et réel, soit celui de prévenir la pollution visuelle[81].

[109]     Cet objectif s’inscrit dans une mouvance de longue date à la Ville de Montréal en ce qui concerne le PMR en particulier, qui a pour but d’améliorer la qualité du paysage pour ses citoyens, ce qui inclut l’élimination de la pollution visuelle afin d’améliorer la qualité de l’expérience piétonne, valoriser les paysages urbains et permettre d’envisager la requalification de certaines portions du territoire[82].

[110]     Je traiterai plus amplement des composantes précises de cet objectif réglementaire dans le cadre de l'analyse de la proportionnalité.

[111]     Les intimés allèguent que les objectifs identifiés postérieurement à l’adoption des règlements en cause[83], c’est-à-dire ceux autres que la prévention et l’élimination de la pollution visuelle, ne devraient pas être considérés.

[112]     À mon avis, la valorisation des paysages de l’arrondissement, l’amélioration de l’expérience piétonne et l’amélioration des milieux de vie dans les secteurs en requalification ne constituent pas des objectifs entièrement différents de ceux considérés au moment de l’adoption des règlements[84].

[113]     Tous ces éléments sont reliés aux objectifs initialement identifiés, soit la prévention et l’élimination de la pollution visuelle, et n’équivalent pas à une « redéfinition complète de l’objectif initial »[85], mais consistent plutôt en des démembrements de celui-ci.

[114]     Comme mentionné précédemment, la limitation ou l’interdiction des panneaux-réclames sur le territoire d’un arrondissement est spécifiquement autorisée par la Charte de la Ville de Montréal, ce qui consacre l’importance de cet objectif de prévention de la pollution visuelle.

[115]     La validité de cet objectif a par ailleurs été reconnue par les tribunaux dans plusieurs affaires, incluant par la Cour suprême dans l'arrêt R. c. Guignard :

[…] Certes, la prévention de la pollution visuelle représente un objectif raisonnable. La création de zones constitue un exercice approprié d’aménagement du territoire qui est autorisé par la loi et fort généralisé dans la plupart des municipalités. On conçoit bien les raisons qui incitent les municipalités à ne pas permettre toutes formes d’affiches en tous lieux et en tous temps. Il y va du maintien d’un milieu de vie agréable pour les citoyens. […][86] 

[116]     Le juge a donc raison lorsqu’il affirme que « la prévention de la pollution visuelle représente un objectif raisonnable, réel et urgent » et qu’« il n’existe aucune raison pour remettre cette détermination en cause en l’instance »[87].

[117]     Cependant, après en être venu à cette conclusion, le juge fait marche arrière à la dernière étape du test jurisprudentiel sur la proportionnalité et remet en doute la légitimité de l’objectif poursuivi par les dispositions réglementaires contestées.

[118]     Il indique que le mal que celles-ci cherchent à enrayer est « beaucoup moins sérieux » et « beaucoup moins complexe » que, par exemple, le tabagisme, qu’il apparaît relever « d’une conception somme toute idéologique » et que les avantages recherchés relèvent « d’un parti-pris idéologique sur la méthode urbanistique à privilégier »[88].

[119]     Ce faisant, et avec égards, le juge commet une erreur de droit.

[120]     Comme l'indique la Cour suprême dans l’arrêt Frank c. Canada (Procureur général), étant donné qu’il s’agit d’une condition préalable, « l’analyse [du caractère réel et urgent de l’objectif poursuivi] s’effectue sans tenir compte de la portée de l’atteinte, du moyen retenu ou des effets de la mesure »[89].

[121]     Ainsi, une fois l’importance de l’objectif reconnue, le juge ne pouvait indirectement l’annihiler par la suite.

[122]     De plus, en affirmant que l’objectif poursuivi par les dispositions réglementaires contestées relève d’un « parti-pris idéologique sur la méthode urbanistique à privilégier » dans son analyse subséquente de la proportionnalité, le juge se trouve à usurper le rôle du législateur municipal[90].

[123]     Je reviendrai sur l'impact de ces erreurs lors de l'analyse des étapes du test de proportionnalité.

[124]     En somme, la Ville satisfait à son fardeau de démontrer que les dispositions réglementaires contestées visent un objectif urgent et réel, soit la prévention de la pollution visuelle, ce qui inclut l'amélioration de la qualité de l’expérience piétonne, la valorisation des paysages urbains et la possibilité d’envisager la requalification de certaines portions du territoire. 

Le lien rationnel

[125]     Il existe un lien rationnel entre l’objectif de prévention de la pollution visuelle et la limitation des panneaux-réclames, qui sont des structures de grande taille et d’une forte luminosité. La Ville en a fait la démonstration à l'aide de ses experts.

[126]     Madame Marie-Claude Robert explique dans son rapport que les panneaux-réclames présentent un fort impact visuel. Madame Claude Laurin et M. Simon Lemieux soulignent de leur côté que ces panneaux « comportent tou[s] un système d’éclairage afin d’être visibles en tout temps », ce qui a pour effet de contribuer « aux nuisances qu’on cherche à réduire dans les milieux habités »[91].

[127]     Ce lien est appuyé par la raison ou la logique[92]. Le fait que les panneaux-réclames ont un fort impact visuel, qu’ils sont de grande taille et éclairés de façon permanente permet d’inférer en toute logique que leur retrait et leur interdiction contribueront à prévenir et à éliminer la pollution visuelle. La Ville n’avait pas à administrer une preuve scientifique à cet égard.

[128]     Il y a lieu de distinguer le cas qui nous occupe de la situation qui prévalait dans l’arrêt R. c. Guignard de la Cour suprême, où l’existence d’un lien rationnel n’avait pas été reconnue[93].

[129]     La disposition réglementaire en cause dans cette affaire, édictée par la Ville de Saint-Hyacinthe, n’interdisait que les enseignes publicitaires mentionnant expressément la raison sociale d’une entreprise commerciale. Monsieur Guignard avait posé une affiche sur son propre terrain résidentiel pour exprimer son insatisfaction à l'endroit d'une compagnie d'assurance. Bien qu’aussi polluantes d’un point de vue visuel, les autres enseignes publicitaires étaient toujours permises. C’est pour cette raison que, dans ce cas très particulier, la Cour suprême a conclu à l’absence de lien rationnel.

[130]     En l'espèce, les dispositions réglementaires contestées ne font pas cette distinction : elles interdisent et exigent l’enlèvement de tous les panneaux-réclames, indépendamment de leur contenu.

[131]     C’est donc à bon droit que le juge a conclu à « l’existence d’un lien causal entre la violation et l’avantage recherché »[94].

L’atteinte minimale

[132]     Avec égards, le juge erre en concluant que les dispositions réglementaires contestées constituent une « atteinte maximale » à la liberté d’expression.

[133]     Le juge limite sa considération de la question au territoire du PMR. Or, comme indiqué précédemment, les dispositions réglementaires interdisent les panneaux-réclames sur une partie du territoire de la Ville de Montréal seulement. Ces panneaux demeurent permis dans plusieurs autres portions de territoire, incluant dans les arrondissements Ville-Marie et Côte-des-Neiges-Notre-Dame-de-Grâce[95].

[134]     D’ailleurs, les panneaux-réclames situés sur le territoire du PMR ne constituent qu’un faible pourcentage de la totalité des panneaux-réclames que l’on trouve sur l’ensemble du territoire de la Ville de Montréal.

[135]     En effet, selon la preuve entendue au procès, dans la région métropolitaine de Montréal, Astral Media Affichage compterait environ 870 faces publicitaires, Outfront Media Canada LP en aurait environ 709 et Industries Jim Pattison ltée en aurait environ 550, pour un total de 2 129 faces publicitaires. Les 50 faces publicitaires se trouvant sur le territoire du PMR représentent donc 2,34 % de ce nombre[96].

[136]     Il convient également de rappeler que les dispositions réglementaires en cause ne limitent pas l’affichage accessoire à un usage par le biais d’enseignes installées sur le lieu d’un commerce[97]. Par exemple, un restaurant, une quincaillerie ou une bijouterie peut continuer d’afficher sur les lieux de son établissement.

[137]     En ce qui concerne les panneaux-réclames à titre d’usage principal par les afficheurs commerciaux, certains types d’enseignes publicitaires restent permis ou peuvent être autorisés sur le territoire du PMR, le premier alinéa de l’article 487.1 du Règlement d’urbanisme, créé par les dispositions réglementaires contestées, prévoyant expressément plusieurs exceptions[98], par exemple, les enseignes publicitaires installées à l’occasion d’un évènement particulier, les enseignes publicitaires à des fins publique, culturelle, touristique et sociocommunautaire pour une période de temps déterminée ou encore les enseignes publicitaires intérieures.

[138]     Donc, contrairement à la conclusion du juge, les dispositions réglementaires contestées ne créent pas une « interdiction totale » de l’affichage ayant pour effet la « suppression du discours » commercial.

[139]     De plus, rappelons que l’interdiction des panneaux-réclames édictée par les dispositions réglementaires contestées est neutre (« content neutral »)[99]. Elle ne vise pas à s’attaquer au contenu de l’information protégée par la liberté d’expression, mais a plutôt pour but d’éliminer la pollution visuelle sur une partie de territoire de la Ville, soit le PMR. Comme l’écrit la Cour d’appel de l’Ontario dans l'arrêt Ontario (Minister of Transportation) v. Miracle, « the prohibition is based not on the sign’s content but on its location »[100].

[140]     Il y a lieu également de souligner que les afficheurs commerciaux n’ont déposé aucune preuve des organismes ou entreprises qui ont acheté ou ont bénéficié de l’espace publicitaire sur leurs panneaux-réclames, c’est-à-dire des véritables bénéficiaires de la liberté d’expression commerciale.

[141]     En d’autres termes, les afficheurs commerciaux invoquent la liberté d’expression d’autrui au soutien de leurs conclusions quant à la validité constitutionnelle des dispositions contestées. Ceci mine de manière importante leurs prétentions quant à la portée de l’atteinte et sur les effets de l’interdiction.

[142]     La présente situation est donc différente de celles que l’on trouve dans les arrêts Ramsden c. Peterborough (Ville)[101] et R. c. Guignard[102] de la Cour suprême ainsi que Singh c. R.[103] de la Cour d’appel du Québec, où les individus visés par les interdictions invoquaient leur propre liberté d’expression (soit pour, respectivement, afficher publiquement son mécontentement à l’égard d’une compagnie d’assurance, pour annoncer des spectacles de son orchestre ou pour annoncer la tenue du « Salon du livre anarchiste »)[104].

[143]     Pour toutes ces raisons, je suis d’avis que l’atteinte à la liberté d’expression causée par les mesures réglementaires ne dépasse pas ce qui est raisonnablement nécessaire pour atteindre l’objectif visé par ces règlements, soit la prévention et l’élimination de la pollution visuelle sur le territoire du PMR.

[144]     Comme l’écrit la Cour d’appel de la Colombie-Britannique dans l’arrêt Vancouver (City of) v. Jaminer [soulignement ajouté] :

Roof-top signs, which by their nature must be large in size, significantly detract from the appearance of the skyline no matter where the building is located. A sign, for example, on a low building such as the Vancouver Block, could be seen from many of the surrounding blocks which are of lower elevation than the building and would obstruct the skyline from at least some of those locations. A sign on the top of the new Wall Centre, located as it is at a very high elevation in the City, could be seen from, and would obstruct the skyline from, English Bay, as well as from locations in all other parts of the City. As Mr. LeTourneux for the City argued, then, if one wished to restore the beauty of Vancouver’s skyline, the prohibition of roof-top signs was the only realistic way to do so.[105]

[145]     Ces commentaires trouvent écho en l’espèce, comme nous le verrons plus amplement dans la section suivante.

[146]     Je suis donc d’avis que les dispositions réglementaires contestées constituent une atteinte minimale à la liberté d’expression garantie par la Charte canadienne.

La proportionnalité entre les effets de la mesure et l’objectif législatif

[147]     Il s’agit ici d’examiner les effets de la mesure afin de voir si l’atteinte au droit à la liberté d’expression peut se justifier dans une société libre et démocratique[106].

[148]     Les afficheurs commerciaux invoquent des préjudices importants sur la liberté d'expression de tierces personnes. Or, elles n'ont pas fait témoigner ou autrement présenté d’éléments de preuve provenant de représentants du ministère des Transports, d’organismes sans but lucratif, de fondations caritatives ou sociales ou encore d’entreprises culturelles ou à vocation communautaire, à qui les afficheurs commerciaux offrent leurs panneaux-réclames gratuitement ou à moindre coût, pour expliquer l’effet qu’aurait pour eux la limitation de ces panneaux-réclames sur le territoire du PMR.

[149]     De ce fait, l’inférence du juge selon laquelle l’abolition de ces panneaux « causera un tort important »[107] à ces personnes n’est en grande partie pas basée sur la preuve.

[150]     Le juge note avec justesse que les messages de cette nature ne représentent que 5 % de l’ensemble des messages diffusés. Ainsi, la très grande proportion des messages constitue de la publicité commerciale. Or, une partie importante du raisonnement du juge pour conclure à la non-proportionnalité en l’espèce se base sur cette très faible proportion de messages à caractère social ou caritatif.

[151]     La Cour suprême reconnaît la valeur de la liberté d’expression commerciale[108]. Or, elle reconnaît également que le fait que l’expression relève entièrement du domaine commercial est un élément à considérer lors de l’analyse sur la justification[109].

[152]     Les erreurs commises par le juge dans l’analyse des étapes précédentes du test de justification, soit (1) d’avoir annihilé l’objectif de prévention de la pollution visuelle après avoir conclu que celui-ci était urgent et réel, et (2) d’avoir conclu que l’atteinte au droit à la liberté d’expression était maximale, ont inévitablement vicié son analyse des effets des dispositions réglementaires contestées.

[153]     Le juge a visiblement exacerbé les effets négatifs de ces dispositions tout en minimisant leurs effets bénéfiques.

[154]     Il est important de reconnaître l’importance historique de l’affichage sur des panneaux-réclames, lesquels font partie du paysage de Montréal, comme moyen d’expression légitime, peu coûteux et permettant une diffusion de messages[110]. Le juge le souligne.

[155]     Si cette logique a pu exister à une certaine époque, l’utilisation de ces larges panneaux visuels ne représente maintenant que l’un d’une multitude d’autres moyens de diffusion de publicités commerciales.

[156]     La limitation imposée par l'arrondissement du PMR ne vise qu'un des multiples modes d'expression commerciale. Il sera toujours possible pour les personnes morales et physiques souhaitant diffuser un message s’adressant spécialement aux résidents du PMR de le faire via les journaux locaux, des affiches apposées dans divers lieux de l’arrondissement ainsi qu’Internet et les réseaux sociaux par des campagnes géographiquement ciblées[111].

[157]     De plus, comme discuté précédemment, les panneaux-réclames restent permis dans d'autres arrondissements de la Ville de Montréal.

[158]     Quant aux effets bénéfiques de la limitation des panneaux-réclames, selon l’auteur Marc-André LeChasseur, « la taille des affiches de même que l’objectif de préserver les caractéristiques patrimoniale et architecturale d’un secteur peuvent constituer des mesure et objectif conformes à la Charte canadienne »[112].

[159]     À ce sujet, il cite l’arrêt Stoney Creek (City of) v. Ad Vantage Signs Ltd. de la Cour d’appel de l’Ontario, dans lequel on peut lire [soulignements et caractères gras ajoutés] :

The prevention of aesthetic blight will be of varying importance, depending on the particular character of the community. Obviously, the community interest is different in a heritage community than it is in a busy, urban centre. In some communities, even a total prohibition of mobile and portable signs may well be justified.[113]

[160]     Dans ce dossier, la Ville a fait la démonstration qu’en raison du caractère unique du PMR, une limitation importante des panneaux-réclames était justifiée.

[161]     La preuve démontre que le PMR est un arrondissement principalement résidentiel et présentant une très haute densité de population. Depuis les années 1980, on a assisté à une transformation profonde de son caractère « qui tranche avec une période précédente, plus pauvre, plus ouvrière, plus locataire et plus industrielle »[114].

[162]     Il s’agit maintenant d’un quartier largement reconnu pour sa richesse patrimoniale et architecturale. L’arrondissement est en grande partie piétonnier et cyclable et présente des caractéristiques paysagères, historiques et culturelles uniques[115].

[163]     Monsieur Alex Norris, conseiller municipal, témoigne du cadre bâti patrimonial unique et de l’architecture emblématique du PMR, citant comme exemple la présence de nombreux bâtiments construits avant 1910[116].

[164]     Madame Claude Laurin et Monsieur Simon Lemieux soulignent le dynamisme, la vitalité économique et la diversité de la vie culturelle du PMR ainsi que l’abondance de restaurants, bars, boutiques, salles de spectacle et hôtels qui caractérisent les principales rues commerciales de cet arrondissement[117].

[165]     L'arrondissement du PMR s'embourgeoise depuis plusieurs années, c’est-à-dire qu'il est de plus en plus habité par des jeunes professionnels, artistes et étudiants, qui recherchent un milieu agréable et une qualité de vie[118].

[166]     Comme indiqué précédemment, la valorisation de ces caractéristiques s'inscrit dans une mouvance de longue date à la Ville de Montréal pour le PMR, dans le but d’améliorer la qualité du paysage urbain, la qualité de l’expérience piétonne, de valoriser les paysages urbains et de requalifier certaines portions du territoire[119].

[167]     Il est vrai qu'un certain nombre de panneaux-réclames en cause dans le présent dossier se trouvent dans une mince bande industrielle située sur la pointe nord du PMR, entre l'avenue Van Horne et la voie de chemin de fer du Canadien Pacifique.

[168]     Or, le PMR et la Ville ont entrepris des mesures de requalification et de revitalisation du territoire, incluant ce secteur particulier, qui constitue une importante porte d’entrée du PMR, avec l'avenue du Parc et le boulevard Saint-Laurent.

[169]     Ces mesures ont pour objectif de répondre au regain d’intérêt pour le développement résidentiel et commercial de faible intensité et de plus petite superficie[120]. On cherche essentiellement à permettre une mixité d’usages résidentiels, commerciaux et faiblement industriels[121].

[170]     Dans un arrondissement ou une municipalité ne présentant pas ces caractéristiques singulières, la limitation des enseignes publicitaires pourrait ne pas être justifiée.

[171]     En l'espèce, cependant, les effets préjudiciables de la limitation et de l’enlèvement des panneaux-réclames sur le territoire du PMR sont proportionnés au regard de l'objectif recherché et des effets bénéfiques qui en découlent.

[172]     Je proposerais donc d’accueillir l’appel principal, avec frais de justice, d’ordonner aux intimés de démolir les panneaux-réclames se trouvant dans l’arrondissement du Plateau-Mont-Royal identifiés à la pièce P-8, leur accordant un délai de six mois pour se conformer à l’ordonnance, et de rejeter l’appel incident, sans frais.
	SIMON RUEL, J.C.A.

REASONS OF SCHRAGER, J.A.

I-                     INTRODUCTION

[173]     With a view to ridding the neighbourhood of visual clutter,[122] the council of Plateau Mont-Royal (“P.M.-R.”), one of the boroughs of the Appellant, City of Montreal (“City”), adopted by-laws, the combined effect of which was to ban billboards (existing and future) from its territory. Several advertising companies and two individuals (the “Respondents”) who lease rooftops to them where billboards are installed, have contested the validity of the by-laws. Though several arguments were raised, the Court need dispose of only two on appeal of the judgment of the Superior Court:[123] 1) did the borough have jurisdiction under the enabling legislation to adopt the by-laws, that is, are the by-laws intra vires of the legislation (raised in the incidental appeal); and 2) do the by-laws constitute an unreasonable infringement on freedom of expression so as to make them invalid pursuant to the application of the federal and provincial charters of rights and freedoms (raised in the principal appeal)?

[174]     I respectfully disagree with the position of my colleague Justice Ruel on both of these questions.

II-                    FACTS

[175]     On July 5, 2010, there were 45 existing billboards in P.M.-R. when its council adopted By-law 2010-10[124] - resolution number CA-10250210 indicating the council’s desire to prohibit billboards in order to avoid the proliferation of visual clutter. Thirty-eight such signs remained in 2016 when the matter was tried in Superior Court.

[176]     Section 1 of By-law 2010-10 introduced new section 487.1 in the Règlement d'urbanisme de l'arrondissement Plateau-Mont-Royal (numéro 01-277) (“P.M-R.’s Urban Planning By-law”) as follows:

487.1.  Toute enseigne publicitaire est prohibée sur l’ensemble du territoire, à l’exception d’une enseigne publicitaire visée par les chapitres IV et V du titre V du présent règlement.

Toutefois, une enseigne publicitaire existante peut être maintenue, même si elle est prohibée par l’alinéa précédent, si elle était conforme à la réglementation avant l’entrée en vigueur du présent article ou, si elle n’y était pas conforme, elle était protégée par droits acquis. Une telle enseigne ne peut être modifiée, déplacée ou remplacée.

[177]     Exceptions to the total ban (by way of permitted signage) are found in sections 526, 537, 538 and 539 of P.M-R.’s Urban Planning By-law as adopted on December 17, 2001, and amended throughout the years, notably by By-law 2010-10 and By-law 2010-14.[125] They are cited at length in the reasons of my colleague so that I do not include them here. Suffice it to say that the borough council can permit signage announcing such things as special events or demonstrations (section 526(1)), cultural or tourist events (section 526(5)) or the like. Also permitted are interior signs (section 537(1)), as well as signage not visible from the public domain or from a neighbouring property (section 537(13)), signage made up of living plants (section 537(4))[126] and signage announcing a place of business (section 537(9)). I do not consider that any of the exceptions impact directly on the issues before us for decision.[127]

[178]     On September 7, 2010, the borough council adopted, inter alia, section 12 of By-law 2010-14 as follows:

12.       L’article 487.1 [du Règlement d’urbanisme] est modifié par le remplacement de son deuxième alinéa par le suivant :

L’interdiction édictée au premier alinéa s’applique également aux enseignes publicitaires existantes, lesquelles doivent être enlevées dans les douze (12) mois de l’entrée en vigueur du présent alinéa.[128]

Sections 13 and 14 of the same by-law seek to eliminate any claim to acquired rights with respect to existing signage.[129]

[179]     The evidence indicates that the adoption of a by-law prohibiting signage (By-law 2010-10) followed by one eliminating acquired rights (By-law 2010-14) had as its purpose the total ban of billboards from the territory of P.M.-R.[130]

[180]     The judge found that By-law 2010-10 and By-law 2010-14 were intra vires the power of the borough council, but that they are invalid because they create an unreasonable infringement of the freedom of expression.

[181]     The Respondents also argued that the by-laws constituted a disguised expropriation of their property. The judge rejected this argument which, although raised as a ground of appeal in the incidental appeal, does not require resolution given my position on the other grounds.

III-                   DISCUSSION

[182]     In my opinion, the provisions under review are ultra vires of the regulatory power of the borough delegated to it under the Act respecting land use planning and development[131] and the Charter of Ville de Montréal, metropolis of Québec[132] because they constitute a total ban or prohibition of billboards in the territory of the borough of P.M.-R., which is not permitted under the legislation. This conclusion leads me to disagree with the trial judge on the question of vires, such that the incidental appeal should succeed.[133] However, I agree with the trial judge’s analysis under section 1 of the Canadian Charter of Human Rights and Freedoms[134] that the by-laws constitute an unreasonable infringement on freedom of expression. Consequently, albeit in a subsidiary fashion, I would dismiss the principal appeal.

a)            Standard of review

i)     Ultra vires

[183]     A municipality’s power to adopt by-laws is derived from the power delegated to it by the provincial legislature so that it may only adopt by-laws to the extent permitted by the enabling legislation and in compliance therewith.[135] Thus, the City’s power to regulate pursuant to section 157, of Schedule C of the City Charter and section 113(14) of the Act is rooted in and limited by those statutory provisions.[136]

[184]     Accordingly, in examining the vires issue of section 487.1, the judge was tasked with measuring its conformity with section 157, of Schedule C of the City Charter and section 113(14) of the Act.[137] This exercise involves a question of law, such that the standard of review is correctness, where an appellate court can substitute its opinion for that of the trial judge when he has erred in law.[138]

[185]     For the reasons which follow, section 487.1 of P.M-R.’s Urban Planning By-law, as amended, is ultra vires, such that the judge erred in finding that it is intra vires the borough’s jurisdiction. This error is one of law justifying this Court’s intervention.

ii)    Constitutional analysis

[186]     As a general rule,[139] constitutional challenges, as in the case at bar in the principal appeal are decided on a fact-specific, contextual basis and certainly not in a factual vacuum.[140] Because the court’s analysis is contextual, it requires close attention to detail and factual setting.[141] As such, the measure of any enactment against the Oakes[142] test will give rise to mixed questions of fact and law. Accordingly, barring a palpable and overriding error, an appellate Court is bound by the trial judge’s factual conclusions including those on “social and legislative facts”.[143]

[187]     In Bedford, the Supreme Court of Canada was categorical that a trial judge’s findings on social and legislative facts command the same deference as any other finding of fact.[144] This was reaffirmed in Carter in the strongest of terms:

[109]                     (…). In Bedford, this Court affirmed that a trial judge’s findings on social and legislative facts are entitled to the same degree of deference as any other factual findings (para. 48). In our view, Canada has not established that the trial judge’s conclusion on this point is unsupported, arbitrary, insufficiently precise or otherwise in error.  At most, Canada’s criticisms amount to “pointing out conflicting evidence”, which is not sufficient to establish a palpable and overriding error (Tsilhqot’in Nation, at para. 60). We see no reason to reject the conclusions drawn by the trial judge.  They were reasonable and open to her on the record. [145]

[109]                     […]. Dans Bedford, notre Cour a affirmé que les conclusions d’un juge de première instance relatives à des faits sociaux et législatifs commandent la même déférence que toute autre conclusion de fait (par. 48). À notre avis, le Canada n’a pas établi que la conclusion de la juge de première instance sur ce point ne repose sur rien, qu’elle est arbitraire, insuffisamment précise, ou qu’elle est erronée pour une autre raison. Les critiques du Canada ne servent tout au plus qu’à « souligner le caractère contradictoire de la preuve », ce qui ne suffit pas à établir l’existence d’une erreur manifeste et dominante (Nation Tsilhqot’in, par. 60). Nous ne voyons aucune raison de rejeter les conclusions auxquelles est arrivée la juge. Ces conclusions étaient raisonnables compte tenu du dossier.

(Emphasis added)

[188]     This Court should not substitute its view for that of the trial judge on what we think the evidence establishes on a balance of probabilities, unless we conclude that the judge was palpably or clearly wrong.[146]

[189]     In my opinion, the judge’s factual findings underpinning his conclusion that the City significantly infringed freedom of expression are conclusions with respect to facts, including social and legislative facts. The scope and extent of visual clutter and P.M.-R.’s purpose in adopting the by-laws are also, and obviously, purely factual questions.[147]

[190]     Such conclusions merit the same deference as any other findings of a factual nature by trial judges such that only palpable and overriding errors merit appellate intervention. That another judge might view the factual matrix differently does not indicate that this judge’s conclusions are unreasonable. The fact that the context involves a constitutional challenge of a statutory enactment does not alter these principles.[148]

b)            The incidental appeal and the ultra vires argument

[191]     The enabling legislation is found both in the City Charter and in the Act:

Schedule C of the City Charter:

157. The city may, by by-law,	157. La ville peut, par règlement:
(1) govern or prohibit, by portion of territory, the construction, installation, alteration and maintenance of all existing or future signs and billboards, and require for their maintenance or installation a permit of which it shall determine the cost;	1° régir ou interdire, par partie de territoire, la construction, l’installation, la modification et l’entretien de tous panneaux-réclames et enseignes déjà érigés ou qui le seront à l’avenir et exiger, pour leur maintien ou leur installation un permis dont elle détermine le coût;
(2) prescribe, by portion of territory, the minimum distance between billboards, which distance may not exceed 90 m; and	2° prescrire, par partie de territoire, la distance minimale des panneaux-réclames entre eux, laquelle ne peut excéder 90 m;
(3) prevent any construction, installation, alteration or repairs that are non-compliant, have them stopped and even provide for the demolition or removal of the billboard or sign.	3° empêcher toute construction, installation, modification et réparation qui ne sont pas conformes, les faire cesser et pourvoir même à la démolition ou à l’enlèvement du panneau-réclame ou de l’enseigne.
(Emphasis added)

The Act

113. The council of a municipality may adopt a zoning by-law for its whole territory or any part thereof.	113. Le conseil d’une municipalité peut adopter un règlement de zonage pour l’ensemble ou partie de son territoire.
(…)	[…]
(14)  to regulate, by zone, the construction, erection, alteration and maintenance of all bill‐boards and signs already erected or to be erected in the future;	14°   régir, par zone, la construction, l’installation, le maintien, la modification et l’entretien de toute affiche, panneau-réclame ou enseigne déjà érigé ou qui le sera à l’avenir;
(Emphasis added)

[192]     The zoning power created in virtue of this legislation is, with respect to the City, delegated to its borough councils in virtue of section 131 of the City Charter and section 169 of Schedule C of the City Charter, both of which provide that: “The borough council shall exercise the jurisdiction of the city…”/“Le conseil d’arrondissement exerce les compétences de la ville ...” with regard to the zoning power contained in those provisions.

[193]     Thus, under section 157(1) of Schedule C of the City Charter, the borough of P.M.-R. can prohibit signage “by portion of territory”. Under section 113(14) of the Act, it may “regulate” billboards “by zone”.

[194]     The case law is firm and long established that the power to regulate by zone does not include the power to prohibit a lawful use of property throughout the territory of a municipality.[149] Even where a prohibition is implicit (by not permitting a lawful use anywhere in the municipality), the courts have sanctioned such exercise of regulatory power as unlawful or inoperative, given its effect of total prohibition.[150] Even zoning by-laws which permit commercial advertising only in limited less travelled parts of a city have been treated as total bans attracting a declaration of constitutional invalidity under the Canadian Charter.[151]

[195]     The judge relies on Magog (Ville de) v. Restaurants McDonald’s du Canada ltée,[152] where the municipal by-law in question required that both existing and future signs respect the new norms of size and appearance. The issues dealt with in that case were regulation, not prohibition, as well as retroactivity and acquired rights. There was no issue of delegation of a power to prohibit “by zone”. This is the point with which I take issue in the case at bar, in the interpretation of the by-laws in question and, as such, I do not find applicable authority in the Magog case.

[196]     The power exercised by the borough councils is the power to regulate billboards by zone (Act) or to prohibit by portion of territory (City Charter). The delegation (or actually sub-delegation) cannot transform a power to regulate or prohibit by territorial division into a power to prohibit throughout the territory of the regulating body. Delegated power should be strictly confined to the parameters of the enabling statutory instrument.[153] The power should certainly not be expanded by the fact of delegation. Sections 130 and 131 of the City Charter provide that the necessary modifications be read into the City Charter and the Act regarding a borough’s exercise of, inter alia, zoning power. However, clear wording would be required, in my view, to change the enabling legislation that provides for regulation or even prohibition “by zone” or “portion of territory” so that the borough could prohibit billboards on all of its territory.

[197]     Section 487.1 of P.M-R.’s Urban Planning By-law prohibits billboards throughout the territory over which the borough council of P.M.-R. has regulatory authority. This encompasses the entire geopolitical limit of the borough; it is the full extent of what could be regulated by the borough and, as such, amounts to a total prohibition, which is not permitted by the enabling legislation. The borough would have to regulate or prohibit “by zone” or by “portion of its territory”.

[198]     The City argues, and my colleague agrees, that there is but one legal entity, which is the City of Montreal, acting here through a borough council, so that it is in effect the City that is regulating by zone or prohibiting by portion of territory when the borough adopts such a by-law with effect throughout its territory. The logic is that since the borough council has banned billboards throughout the borough, then the City has prohibited the billboards on a part only of its territory, an exercise of power intra vires of the enabling legislation.

[199]     I disagree. It is not the number of legal entities or the legal status of a borough that is important, but rather the bodies that have jurisdiction or power to regulate according to law, even if they do not constitute independent legal entities. Though the boroughs may not have independent legal status, in certain regards they act and are entitled to act by law as if they are independent legal entities, such as the adoption of certain by-laws (as in the present case) or even the power to institute and defend legal proceedings.[154] What is significant is that the boroughs have power to adopt by-laws over certain subjects independent of the central municipal council. The exercise of such power must be strictly limited to that permitted by the enabling legislation.

[200]     The process of delegation should not affect the manner in which section 157 of Schedule C of the City Charter and section 113(14) of the Act are read or applied. As mentioned, the case law is well-established that even implicit and indirect total bans will not be given effect by the courts.[155] I do not see why we would read into the delegation that this is the manner in which the City is prohibiting by zone. The City is not prohibiting; indeed, it is not passing any by-law at all. The borough is regulating and should do so by “zone” or “portion of territory”.

[201]     Section 85.5 of the City Charter gives the council of the City the ability to repatriate jurisdiction, attributed to the borough councils by the City Charter. In this manner, the City could repatriate the power to pass by-laws under section 157 of Schedule C of the City Charter or section 113(14) of the Act and establish zones where billboards are not permitted. One might speculate that such zoning might result in billboards being prohibited throughout P.M.-R. if it is an appropriate and reasonable zone. It is not, however, open as a legal argument in this case to submit that “the City could do it anyway”. The City has not exercised this power under section 85.5 of the City Charter and such argument does not change a proper reading of Article 157, Schedule C of the City Charter and section 113(14) of the Act as applicable to the facts of this case.

[202]     The logical proof that my colleague’s reading of these provisions is incorrect is that, if all boroughs were to impose a ban on their territory, then there would be, in the aggregate, a total ban in the City. However, the jurisdiction is to regulate by “zone” or “by portion” of the territory. In such manner, the legislation would in effect be altered and, indeed the jurisdiction increased by way of the delegation. The power to regulate or prohibit by zone that is delegated by the provincial legislature cannot be increased or extended because of the manner in which it is exercised - i.e. through the borough councils.

[203]     Not only does the interpretation and application of section 157 of Schedule C of the City Charter and section 113(14) of the Act proposed by the City not stand up to legal analysis, it does not pass the scrutiny of a textual analysis. For instance, if every borough of the City but one adopted a total ban on billboards in its territory as did the P.M.-R., then the last borough would presumably be precluded from adopting a total ban within its geographic limits because then the ban, in the City as a whole, would be total and thus, not permitted. In this manner, the regulatory power delegated to or exercised by the last borough would, in effect be different and less encompassing than the power delegated to the other boroughs. This is a reductio ad absurdum of the City’s reading of section 157 of Schedule C of the City Charter and section 113(14) of the Act. The identical text would mean something different if the last borough were to act.

[204]     Consequently, I propose to allow the incidental appeal (with legal costs), reverse the trial judge’s decision and declare that section 487.1 of P.M-R.’s Urban Planning By-law as introduced by section 1 of By-law 2010-10 and amended by section 12 of By-law 2010-14 as well as sections 13 and 14 of By-law 2010-14 amending Division X of Chapter I of Title VII of P.M-R.’s Urban Planning By-law, are ultra vires, and thus invalid.

c)            Principal appeal

[205]     The principal appeal lodged by the City seeks the reversal of the portion of the judgment wherein the judge concludes, in the extract reproduced below, that section 487.1 of P.M-R.’s Urban Planning By-law, as introduced by By-law 2010-10 and amended by By-law 2010-14 constitutes an unreasonable limitation on freedom of expression and is invalid because it contravenes the Canadian Charter[156] as well as the Quebec Charter of human rights and freedoms:[157]

[324]    DÉCLARE que l'article 487.1 du Règlement d'urbanisme de l'arrondissement Plateau-Mont-Royal 01-277, tel qu'inséré par l'article 1 du Règlement 2010-10 et modifié par l'article 12 du Règlement 2010-14, de même que les articles 13 et 14 du Règlement 2010-14 venus modifier la section X du chapitre I du titre VII du Règlement d'urbanisme de l'arrondissement Plateau-Mont-Royal 01-277 sont nuls et inconstitutionnels parce que contrevenant au droit à la liberté d'expression prévu à l'article 2 b) de la Charte canadienne des droits et libertés et à l'article 3 de la Charte des droits et libertés de la personne et ne peuvent se justifier en vertu des articles 1 de la Charte et 9.1 de la Charte québécoise;

[206]     The judge’s reasons are expressed in a lengthy, detailed and cogent analysis of the evidence and the applicable law. The evidence consisted of the testimony of 16 witnesses at trial, including 7 experts together with an abundant documentary record administered before and during the 6-day hearing. I agree with the judgment and, in any event, I do not identify any reversible error on application of the proper standard of review. I would therefore dismiss the principal appeal for the reasons which follow.

[207]     For ease of expression, I will refer to the Canadian Charter only as did the trial judge and my colleague, since the analysis and result would be the same under Quebec’s Charter.

[208]     The judge applied the analytical framework set out by the Supreme Court of Canada in Oakes[158] and recently reiterated in Frank[159] which I (as do many) refer to as the Oakes test.

[209]     Once it is established that an enactment violates or limits a fundamental right protected by the Canadian Charter, then it must be determined whether the limitation is reasonable under section 1 of the Canadian Charter. As such, the questions to be answered are:

i)     Is the object of the enactment a pressing and substantial concern?:

“This is a threshold requirement, which is analyzed without considering the scope of the infringement, the means employed or the effects of the measure”.[160]

(Emphasis added)

ii)    Is the enactment proportionate to the objective? As such: (i) the connection of the enactment to the objective must be rational; (ii) the right (freedom of expression) must be but minimally impaired; and (iii) the effect of the enactment must be proportionate to the objective. The effect should be determined by balancing the salutary and deleterious consequences. The proportionality examination requires balancing the interest of the collectivity against those of individuals;[161]

The enactment must be proportionate to the goal in the sense of furthering the goal, being carefully tailored to avoid excessive impairment of the right, and productive of benefits that outweigh the detriment to freedom of expression.[162] A court sitting on such matters can, in addition to the evidence, apply common sense and inferential reasoning to determine whether the public authority has satisfied its burden under the Oakes test.[163]

[210]     The City concedes that the by-law infringes freedom of expression, but contends that the judge erred on the application of the Oakes test.

Pressing and substantial concern

[211]     The judge recognized that the objective of By-law 2010-10 and By-law 2010-14 was a pressing and substantial concern.

[212]     The public statements of the borough council indicate that its objective is to eradicate “pollution visuelle”,[164] which evidently calls into play the case law examining similar by-laws and concluding that such an objective is pressing and substantial.[165] The judge noted[166] that the combined effect of By-law 2010-10 and By-law 2010-14 was not only to prohibit billboards for the future but to impose the removal of the existing billboards, including ones that had been in place for over 50 years. In such regard, he observed:

[152]     Pour le Tribunal, le résultat demeure le même, mais il n'apparaît pas inutile de souligner que le fardeau qui pèse sur l'administration publique apparaît plus facile à assumer dans le cas où on veut prévenir un mal que dans le cas où l'on vise l'élimination de l’exercice d'une forme de droit fondamental qui existe de façon légitime et légale depuis fort longtemps.

The City contends that this is an error since it places too onerous a burden on it. However, the remark is clearly obiter, not merely on its face but considering that the judge found, based on the jurisprudence, that the objective of targeting visual clutter is pressing and substantial.[167] To underscore this, the judge determined that the expanded rationale added by the City after the fact (i.e. improving the urban experience for pedestrians and enhancing the borough landscape while contributing to the transformation of industrial and commercial zones) flows from the objective stated upon adoption of the by-laws - i.e. the eradication of visual clutter.[168]

[213]     I find no error on application of this part of the Oakes test which favours the Appellant City. The evidence of the actual visual clutter and the approach thereto by the borough council will be examined later in these reasons. For now, the threshold test is satisfied without examination of the scope of the infringement, the means employed or the effects of P.M-R.’s Urban Planning By-law as amended.[169]

Rational connection

[214]     The judge considered that there exists a rational connection between the prohibition in the by-law and the objective sought by its promulgation - i.e. the elimination of visual clutter.[170]

[215]     Obviously, the City does not contest this conclusion. The Respondents, though question whether the billboards constitute “pollution visuelle”. Specifically, the Respondents argue that 45 billboards (38 remaining at the time of the trial) create no more visual clutter than do the 3,360 commercial signs on places of business found in the borough.

[216]     The prohibition in this case is a function of location (within P.M.-R.) and not the content of the messages displayed on the sign (as in Guignard).[171] Consequently, the 5% of content that is not commercial is also prohibited. However, the rationale was clearly to eliminate commercial messages which the borough mayor considered devoid of social value, to such an extent that in his opinion, invoking freedom of expression in its defence was laughable.[172]

[217]     In any event, the judge decided that there was a rational connection in this case between the by-law and the objective sought. The precise substance and extent of the prohibition will be addressed below with the other sub-issues dealing with minimal effect and proportionality, under the Oakes test.

[218]     The determination of the rational link is essentially factual and I see no reason that would justify interfering with the judge’s conclusion in this regard, which, again, at the end of the day, favours the position of the Appellant City.

Minimal Impairment

[219]     The judge decided that the impugned by-law does not constitute a minimal impairment of freedom of expression mainly because the ban on billboards is total, throughout the P.M.-R. borough, irrespective of precise location or content of message.

[220]      In this vein, the judge noted (and I reiterate) the borough mayor’s views,[173] reflected in the press release issued by the borough on September 7, 2010,[174] that the goal was to completely eliminate the billboards because commercial advertising serves no social purpose. Given these opinions, no middle ground was considered. Total elimination was the only solution.[175]

[221]     The judge rejected the City’s plea that the ban is not total since billboards (albeit with limitations) are permitted in other boroughs and that other forms of advertising are permitted that can be heard or seen in P.M.-R. In rejecting these arguments, the judge, relying on Alberta v. Hutterian Brethren of Wilson Colony,[176] moved directly into the proportionality branch of the Oakes test because given the borough’s approach to totally eliminate the billboards, the real question becomes whether the infringement of the protected freedom of expression is proportionate to the beneficial effects of the legislation (i.e. eradicating visual clutter).[177]

[222]     Before I follow the judge into the proportionality considerations, I would answer the City’s argument that the ban is not total because other boroughs permit such signage. When compared to the whole City of Montreal, the number of signs in P.M.-R. represents a relatively small percentage. Without repeating at length my views that the by-law is ultra vires, it must be remembered that the ban on billboards is total throughout the territory over which P.M.-R. may regulate; council could not have done more. Accordingly, the borough cannot characterize its by-law as less than a total ban any more than the City, if it passed a citywide total ban, could invoke the existence of billboards in a neighbouring municipality; the ban in the city, in such hypothetical circumstances, would be no less than total despite the presence of billboards in adjacent municipalities. Similarly, the presence of billboards in other boroughs does not make the ban in P.M.-R. less than total.

[223]     Moreover, the ban on billboards is no less total because signage on places of business is permitted.[178] For a borough that seeks to eliminate visual clutter, let alone commercial advertising, this an ironic argument. Objectively the clutter created by “Widgets Sold Here” is no less than that created by “Widgets Sold at Location X”. That aside, the inability to disseminate a message on a billboard (commercial or otherwise) is no less total because a merchant may indicate or advertise its place of business by signage affixed to those premises.

[224]     The judge also analyzed the argument regarding the availability of other media. He found that because of cost versus exposure, other means of advertising are not really a replacement for advertising on billboards. The evidence discloses that billboards are the cheapest form of advertising and allow the posted message to reach a large audience. Signage has been recognized by the Supreme Court historically as an effective and inexpensive means of communication, so that total prohibitions will have difficulty satisfying the proportionality requirement.[179] Moreover, other media do not adequately replace the public service messages disseminated on billboards (some for free). I will examine the alternate media aspect in more detail below.

[225]     I would add that all of the judge’s conclusions in this regard raise issues of fact and, although I can appreciate that the subject matter is susceptible of generating varied opinions, I have not been shown that the judge committed any palpable error that would justify appellate intervention.

[226]     As a final comment in this section, the judgment of the British Columbia Court of Appeal in Vancouver (City) v. Jaminer[180] is of no assistance to the City’s position that the total ban of billboards is a minimal infringement on freedom of expression. In that case, the City of Vancouver had banned all billboards on rooftops. The object was to maintain the beauty of the city and, more specifically, the views of the sea and snow-capped mountains blocked by the signage.[181] The court confirmed these findings of fact as follows:

[34]   To return to the narrow question of minimal impairment, however, I view the real crux of this case as lying in the fact that there really was no viable, and less intrusive, alternative open to the City if it wished to restore the skyline of Vancouver to a clutter-free state. Roof-top signs, which by their nature must be large in size, significantly detract from the appearance of the skyline no matter where the building is located. A sign, for example, on a low building such as the Vancouver Block, could be seen from many of the surrounding blocks which are of lower elevation than the building and would obstruct the skyline from at least some of those locations. A sign on the top of the new Wall Centre, located as it is at a very high elevation in the City, could be seen from, and would obstruct the skyline from, English Bay, as well as from locations in all other parts of the City. As Mr. LeTourneux for the City argued, then, if one wished to restore the beauty of Vancouver’s skyline, the prohibition of roof-top signs was the only realistic way to do so. In the overall scheme, moreover, the prohibition is a relatively minor infringement on free expression since many types of signs are still permitted at many locations on and around buildings and other structures, or as free-standing structures, throughout Vancouver.[182]

(Emphasis added)

As such, the judgment might be helpful to the Appellant’s position if the borough had only banned rooftop billboards to unclutter the skyline and protect an esthetically significant vista. The present case is not about a regulation of the location of the signage as in Vancouver v. Jaminer.[183] Rather, P.M-R.’s Urban Planning By-law, as amended, provides for the total abolition of billboards based on a preference (esthetic or ideological) of the borough council.

[227]     The judgment of the Court in Montreal (Ville de) v. 177380 Canada inc.[184] also lends no support to the City’s position. That case dealt with a by-law prohibiting moveable signage (on wheels and trailers) throughout the City:

[50]           (…) Ce genre de prohibition ne constitue pas une prohibition totale au sens des principes généraux gouvernant la réglementation municipale car la réglementation des types de construction des enseignes est autorisée par la loi habilitante et la municipalité a le pouvoir de préciser les types de construction permises et celle qui sont prohibées dans certaines zones ou sur l'ensemble du territoire.

Moreover, this Court concluded in that case that prohibiting the placing of moveable signs on land belonging to a person other than the advertiser “…est justifiée dans le cadre d'une société libre et démocratique, sans que l'appelante [the municipality] n'ait vraiment besoin d'en faire une démonstration additionnelle.ˮ[185] The majority’s reasons contained no review of the evidence nor any application per se of the Oakes test.

Proportionality

[228]     As mentioned above, the judge found on the evidence that outdoor sign advertising constitutes the least expensive means to disseminate a message while reaching a large audience. It is thus very useful for those with a limited budget seeking to distribute their message to a large audience.[186]

[229]     The judge also found that a total prohibition on billboards in a large, centrally located borough with such a significant population was detrimental to the wide dissemination throughout the City of commercial messages. At the same time, potential advertisers are deprived of an effective means of communicating a message specific to residents of P.M.-R.[187] He added that the increase in spending on outdoor sign advertising (while revenue of electronic media declined) indicates the desirability or utility of the former.[188]

[230]     While noting that 95% of the content on the billboards was commercial advertising, the judge noted, according to the evidence, that 5% was comprised of public service messages posted without charge by the media companies for such entities as the Quebec Ministry of Transport (seeking to deliver safety messages to drivers) and also to charitable and non-profit organizations as well as cultural entities (to disseminate their specific messages). These percentages were determined indirectly based on dollars spent such that the City submits that the 5% translates to one or two billboards in P.M.-R. Nevertheless, again on the basis of the evidence, the judge found that the abolition of the billboards was a source of significant harm to these non-profit and charitable organizations.[189] The judge indicated here that the eradication of visual clutter is tied to the choice or ideology of the borough politicians.[190]

[231]     After pointing out that commercial advertising benefits from the protection afforded by freedom of expression, the judge concluded that the total abolition of billboards, particularly considering that many of them are located on non-residential streets parallel to railroad tracks in an old industrial area (which the borough hopes to redevelop into residential) as well as on busy commercial arteries (e.g. Park Avenue), is not proportionate to the objective sought, which is to rid the borough of visual clutter.

[232]     I find no error in any of the foregoing which could justify appellate intervention. The arguments raised by the City do not establish any palpable error of fact nor any error of law. Difference of opinion by members of this Court with the trial judge does not make the latter’s conclusions unreasonable and not open to him on the record. Despite the views of the members of the P.M.-R. council, commercial advertising is a protected form of expression recognized by the Supreme Court, as the judge indicated.[191]

[233]     Because non-commercial advertising constitutes only 5% of the content of the billboards in question, the City argues that the ban is not disproportionate and that the judge erred in such regard. The City emphasizes that based on Quebec-wide dollars spent, only 5% of the billboard space in P.M.-R. could be given to public interest messages as opposed to commercial advertising. This equates, according to the City as stated above, to one or two billboards out of a current thirty-eight[192] in use in P.M.-R. The City argues that, on such a balance, the ban, albeit that it includes non-commercial messages, is not disproportionate.

[234]     The City misses the point. Assuming that it is correct and that only one or two billboards are given to public service messages, the issue is not whether only one message is blocked such as for example “do not drink and drive”. The issue is rather the dissemination of that message through one billboard on a major artery such as Park Avenue or St-Laurent Boulevard in a densely populated[193] inner-city borough. The record indicates that these are major traffic arteries both for residents of the P.M.-R. as well as for those in transit through it, to and from the downtown core of the City. Accordingly, common sense indicates that the number of people viewing such a billboard is substantial. In applying the Canadian Charter, it is the size of the potential audience which must be weighed in the balance against the borough’s desire to rid itself of visual clutter. This is what the judge did and he did not err in doing so. Freedom of expression is protected not only for those who transmit the message but also for those who receive it.[194]

[235]     Regarding the question of standing, or interest, or the right to invoke the protection of freedom of expression of charitable and non-profit organizations, I do not agree with the position that no consideration can be given to such argument because no such organizations are parties to the action. As stated above, the recipient of an expression is as much protected under the Constitution as the transmitter of the message.[195] Therefore, when speaking of freedom of expression in the context of a billboard and a public service announcement, it is the public at large that is the recipient, such that the broadest berth should be given to issues of interest or standing. This also applies to commercial messages, although the intensity of the argument is heightened when speaking of public service messages. If this is not sufficient to respond to the argument, then the answer can be bolstered by the fact that Respondents Lande and Feldman are individuals who had received the messages on the billboards, albeit their participation as parties in the case was directly motivated by their loss of revenue as lessors of the rooftops for the installation of billboards.

[236]     The judge’s remark that the choice of the borough council to rid itself of visual clutter is a function of an ideological bias is merely a characterization of the councillors’ opinions to the effect that a total ban was necessary given the lack of social usefulness of commercial advertising.[196] This was underscored by the fact that most (if not all) of the billboards are outside residential zones.[197] The judge’s reference to esthetic preference does not constitute an error and certainly not an error of law justifying this Court’s intervention.

[237]     Moreover, the judge did not commit an error of law (or otherwise) in critically examining the actual visual clutter that the borough sought to eliminate. The recognition, in the case law and by the judge, that eliminating visual clutter is a “pressing and substantial” objective is, as stated earlier, merely a threshold.[198] There is no contradiction in the judge examining the evidence in depth at this stage of the analysis, to articulate, based on that evidence, what in fact constitutes the actual visual clutter that was targeted by the impugned by-law. A proper contextual analysis requires that the judge do no less.

[238]     The judge concluded on the evidence that the bias or intellectual preference of the borough mayor and councillor Norris is that all commercial messaging constitutes “pollution visuelle”, such that eradicating billboards is a first step towards the creation of an enhanced urban environment.[199] The judge did this uncritically, accepting council’s right to a certain vision of the urban landscape of the territory it governs.

[239]     In analyzing the scope and nature of the P.M.-R. urban landscape in order to determine whether the ban in the by-law is total and whether such a total ban is proportionate to the clutter, the judge committed no error. The actual clutter had to be examined based on the evidence of the actual physical and esthetic content of the borough. “Visual pollution” is not a dictionary term nor a homogeneous concept; it is fact-specific to each case and must be examined in detail to apply the proportionality criterion in Oakes. This is what the judge did. He did not, in this manner, contradict his finding under the first branch of the test, namely that the elimination of visual clutter is a pressing and substantial objective. In this respect, the judge pointed out that the vast majority, if not all, of the billboards in question were located on busy commercial arteries as well as on streets, parallel to railroad tracks, upon which are found aged industrial buildings, as mentioned above. This confirms the ideological preference to rid the borough of commercial messaging rather than to eradicate unsightly urban landscape per se. Such determination pointed to the finding that the measure was disproportionate to the end sought by the suppression of the protected freedom. I find no error in such reasoning that could justify appellate intervention.

[240]     In Vann Niagara Ltd. v. Oakville,[200] the ban on billboards in the city, while allowing billboards on a few commercial arteries in industrial zones was considered disproportionate. In the present instance, the total prohibition which encompasses mainly billboards on commercial thoroughfares and in old industrial zones is not rationally connected to preserving the patrimonial esthetic of many of the inner city streets of the P.M.-R. borough.[201] Again, this finding is essentially factual and free of reviewable error.

[241]     In summary, I do not find any error in the judge’s analysis of the proportionality branch of the Oakes test that could justify appellate intervention.

[242]     For all the foregoing reasons, I would dismiss the principal appeal with legal costs. Given my view that the incidental appeal should be allowed, thereby declaring the by-laws ultra vires and invalid, my disposition of the principal appeal would be by way of alternate and subsidiary conclusion.

	MARK SCHRAGER, J.A.