Décision

LA DEMANDE

[1]         Le 28 septembre 2016, l’appelant présente une demande de récusation visant la soussignée en vertu des articles 118 de la Loi sur la fonction publique[1] (ci-après la « LFP ») et 201 à 205 du Code de procédure civile[2].

[2]         Les parties ont eu l’opportunité de produire des argumentations écrites. Bien qu’y ayant été invité, M. Paquin n’a pas présenté de réplique à l’argumentation de l’employeur.

CONTEXTE

[3]         Entre le 18 mars et le 18 décembre 2015, M. Paquin dépose neuf appels auprès de la Commission de la fonction publique (ci-après la « Commission ») :

·        dans son premier appel, M. Paquin prétend que des congés auxquels il avait droit (du 14 au 26 mai et du 12 au 30 juin 2015) lui ont été refusés par son employeur, le Secrétariat du Conseil du trésor (ci-après le « SCT »);

·        dans son deuxième appel, M. Paquin prétend que des représentants de la Direction des ressources humaines (ci-après la « DRH ») du SCT lui interdisent des aménagements de son horaire de travail pour anticiper des congés compensatoires auxquels il aurait droit;

·        dans son troisième appel, M. Paquin prétend qu'un congé auquel il avait droit (le 12 juillet 2015) lui a été refusé;

·        dans son quatrième appel, M. Paquin prétend que des congés auxquels il avait droit (du 20 août au 11 septembre et du 17 septembre au 2 octobre 2015) lui ont été refusés;

·        dans son cinquième appel, M. Paquin prétend que des congés auxquels il avait droit (du 27 mai au 11 juin 2015) lui ont été refusés;

·        dans son sixième appel, M. Paquin prétend que l’employeur lui refuse l'adhésion à l'horaire variable de travail auquel il aurait droit;

·        dans son septième appel, M. Paquin prétend qu’il a subi des mesures de représailles à la suite du dépôt d'appels à la Commission;

·        dans son huitième appel, M. Paquin conteste la décision de son employeur de lui imposer une suspension d'une journée, le 5 novembre 2015;

·        dans son neuvième appel, M. Paquin conteste la décision de son employeur, signifiée le 25 novembre 2015, de lui imposer une suspension de 3 jours.

[4]         Ces neuf appels sont assignés à la juge administrative Louise Caron par le président de la Commission.

[5]         Le 16 mars 2016, M. Paquin demande à la Commission de tenir des séances de médiation ainsi que des audiences distinctes pour chacun de ses neuf appels.

[6]         Le 23 mars 2016, la Commission informe les parties que la juge administrative Caron a fixé une journée d’audience, soit le 12 mai 2016, pour entendre les sept premiers appels de M. Paquin. Elle indique également qu’une conférence téléphonique préparatoire sera convoquée dans les semaines précédant l’audience et que, à cette occasion, M. Paquin pourra faire valoir ses commentaires relativement à la nécessité de tenir des audiences distinctes. La juge administrative Caron demande par ailleurs aux parties leurs commentaires quant à la possibilité de joindre à ces dossiers les huitième et neuvième appels de M. Paquin.

[7]         Le 24 mars 2016, la juge administrative Caron confirme aux parties que les neuf appels de M. Paquin seront entendus le 12 mai 2016.

[8]         L’audience prévue le 12 mai 2016 est remise au 13 décembre 2016.

[9]         Le 31 août 2016, en raison de la démission de la juge administrative Caron, effective le 22 octobre suivant, les neuf appels de M. Paquin sont réassignés à la soussignée.

[10]        Le 28 septembre 2016, la Commission reçoit une demande de récusation de la part de M. Paquin dans laquelle il allègue une crainte raisonnable de partialité découlant des termes suivants du Décret n^o 1093-2014 du 10 décembre 2014, Conditions de travail de M^e Sonia Wagner comme membre de la Commission de la fonction publique[3] :

1.         OBJET

L'Assemblée nationale a nommé M^e Sonia Wagner, qui accepte d'agir à titre exclusif et à temps plein, comme membre de la Commission de la fonction publique, ci­après appelée la Commission.

[...]

M^e Wagner, avocate, est en congé sans traitement du secrétariat du Conseil du trésor pour la durée du présent mandat.

2.         DURÉE

Le présent engagement commence le 26 janvier 2015 pour se terminer le 25 janvier 2020 sous réserve des dispositions des articles 4 et 5.

6.         RENOUVELLEMENT

[...]

Si le présent engagement n'est pas renouvelé ou si le gouvernement ne nomme pas M^e Wagner à un autre poste, cette dernière sera réintégrée parmi le personnel du secrétariat du Conseil du trésor au traitement prévu au deuxième alinéa de l'article 5.

[11]        Au moment de recevoir cette demande de récusation, la soussignée n’était pas encore intervenue dans la présente affaire ni n’avait communiqué avec les parties.

[12]        Lors de sa nomination par l’Assemblée nationale, la soussignée est avocate à la Direction des affaires juridiques de l’Office des professions du Québec[4]. Ses autres expériences au sein de la fonction publique ont été acquises au ministère des Finances, au ministère de la Culture et des Communications et au ministère du Revenu[5].

L’ARGUMENTATION

de M. Paquin

[13]        M. Paquin énonce ainsi ses motifs pour demander la récusation de la soussignée :

Les raisons pour lesquelles je demande la récusation de M^e Sonia Wagner sont à tel point évidentes, que le fait que j'aie à en faire la demande suscite déjà d'énormes questions quant à l'impartialité et l'indépendance non seulement de M^e  Wagner mais de la Commission.

Devrais-je avoir à rappeler que son décret de nomination la place d’emblée dans une position qui la prive, tout au moins en apparence, de l'indépendance minimum face aux parties qui doit assurer son impartialité. En effet ce document public précise de manière très claire qu'elle a un lien d'emploi permanent et direct avec le Secrétariat du Conseil du trésor (SCT). C'est donc ainsi qu'il établit son statut en mentionnant qu’elle est « […] en congé sans traitement du Secrétariat du Conseil du trésor pour la durée de son mandat. ». Ce décret précise surtout que, en cas de retour dans la fonction publique ou de non renouvellement de son mandat à son échéance à titre de membre de la Commission, elle sera réintégrée parmi le personnel du Secrétariat du Conseil du trésor.

À partir de ces faits, il serait déjà possible de conclure que M^e Wagner ne peut pas disposer de l'indépendance nécessaire pour rendre un jugement équitable dans un conflit auquel est partie prenante son employeur à la fois présent et futur.

Mais, les faits que je compte révéler et exposer à la Commission risque de la placer dans une position encore plus délicate. En effet j'entends faire la démonstration que le SCT est une bureaucratie qui est dorénavant devenue incapable d'admettre ses erreurs même les plus flagrantes, que sa DRH se fait l'avocate de la soumission totale des employés à l'arbitraire administratif et à cette fin ne recule devant aucune méthode coercitive pour y arriver, sans égard pour les droits et la santé de ses employés.

Faut-il rappeler que le SCT est une organisation dont les taux de roulement de tout le personnel incluant les cadres, sont si élevés qu'ils ont été retirés du rapport annuel de gestion, tellement ils étaient embarrassants. D'ailleurs le climat organisationnel que je serai amené à décrire a déjà été largement avéré par d'importantes enquêtes administratives au cours des dernières années.

Si jamais elle devait rendre une décision le moindrement défavorable au SCT, dans de telles circonstances, comment une Commissaire ne serait-elle pas en position de craindre les représailles auxquelles sont régulièrement soumis une grande partie du personnel du SCT? De plus si une Commissaire est vouée à la fin de son mandat à transiter par le SCT dans l'attente d'une éventuelle nomination subséquente, elle risque fort de se trouver en situation très vulnérable face au climat administratif que je lui aurai décrit, où on paye souvent un prix économique et psychologique, très lourd pour avoir indisposé certaines autorités. Dans de telles circonstances, l'impartialité prévue et voulue par la loi, est non seulement douteuse mais strictement impossible.

De plus, ce qui ne facilite pas la tâche de M^e Wagner, la Commission après m'avoir affirmé que ça allait de soi, refuse dorénavant d'entendre séparément mes différentes plaintes, me niant le droit à une justice pleine et entière et pavant la voie à un rejet intempestif et global de mes griefs.

Nous connaissons tous, puisqu'elles ont fait l'objet de publication dans la presse, l'existence d'études universitaires sérieuses, qui ont conclut à des lacunes importantes dans la nomination des juges des tribunaux administratifs, qui entraveraient sérieusement leur capacité à rendre justice en toute indépendance.

Dans ces circonstances, comment pourrais-je présumer de l'impartialité de M^e Wagner pour juger d'un différend entre le SCT et un de ses employés? Cette situation contrevient à l'article 5 des dispositions générales du code de déontologie de la CFP, qui stipule que les membres de la Commission « [...] s'abstiennent d'intervenir dans un dossier [...] en cas d'appréhension raisonnable de partialité pouvant résulter notamment [...] de relations [...] de travail [...] ».

[14]        M. Paquin demande également que ses neuf appels soient entendus séparément. Pour M. Paquin, la décision de la Commission d’entendre conjointement ses neuf appels dénote un déni de justice et laisse déjà présager leur rejet intempestif et global.

du Secrétariat du Conseil du trésor

[15]        Le SCT analyse le bien-fondé de la demande de récusation de M. Paquin sous deux angles.

[16]        S’appuyant sur la jurisprudence[6], le SCT rappelle d’abord les principes directeurs en matière de crainte de partialité, soit la présomption d’impartialité des décideurs et le fait que le statut de fonctionnaire n’affecte pas leur impartialité.

[17]        Selon le SCT, les prétentions de M. Paquin ne se fondent que sur l’existence de règles prévoyant le maintien du lien d'emploi dans la fonction publique des membres de Commission et sur leur droit de la réintégrer en cas de non-renouvellement de leur mandat. À cet égard, le SCT souligne que M. Paquin ne précise pas en quoi ces dispositions rendent les membres de la Commission partiaux à son endroit ni n'invoque de reproche précis à l'encontre de la soussignée dans le cadre de la gestion de ses appels jusqu'à présent.

[18]        Le SCT rappelle que le statut de fonctionnaire n'est pas en soi incompatible avec l'impartialité ou même l'indépendance d'un membre d'un tribunal administratif[7]. Dans ce contexte, le SCT conçoit difficilement qu’un membre de la Commission, détenant toutes les garanties d’indépendance et d’impartialité, ne soit pas impartial du fait qu’il soit susceptible de retourner dans la fonction publique.

[19]        Par ailleurs, le SCT fait valoir que les clauses de réintégration dans la fonction publique sont fréquentes[8] et que les membres de la Commission ne sont pas dans une situation exceptionnelle. Aussi, ces clauses s’ajoutent à d’autres mesures visant à assurer l’indépendance des membres de la Commission afin qu’ils exercent leurs fonctions en toute impartialité.

[20]        D'une part, les membres de la Commission sont nommés durant bonne conduite pour un mandat à durée déterminée d'au plus cinq ans, sur proposition du premier ministre, par résolution de l'Assemblée nationale approuvée par au moins les deux tiers de ses membres. De plus, ils ne peuvent être destitués que par une résolution de l'Assemblée nationale approuvée par au moins les deux tiers de ses membres[9]. Ces garanties permettent d'assurer l’inamovibilité des membres de la Commission.

[21]        D'autre part, les membres de la Commission détiennent également des garanties permettant d'assurer leur sécurité financière[10].

[22]        Enfin, l'article 108.1 de la LFP consacre l’autonomie administrative de la Commission, ce qui constitue la troisième condition assurant l'indépendance de la Commission et celle de ses membres.

[23]        Il s’ensuit, selon le SCT, que les membres de la Commission détiennent ce que la Cour suprême[11] considère être les garanties ou conditions essentielles pour assurer l'indépendance individuelle ou personnelle, à savoir l'inamovibilité et la sécurité financière.

[24]        Pour le SCT, les règles prévoyant le maintien du lien d'emploi des membres de la Commission ainsi que leur droit à la réintégration au sein de la fonction publique, en cas de non-renouvellement de leur mandat, visent à rehausser la garantie d'inamovibilité et la sécurité financière des membres de la Commission ce qui contribue à mieux assurer leur indépendance et, conséquemment, leur impartialité.

[25]        Le SCT souligne que d'autres mesures visent également à assurer l’impartialité des membres de la Commission : l’assujettissement à un code de déontologie[12]; l’obligation d’éviter toute situation de conflit d’intérêts[13]; l’immunité à l’égard des poursuites judiciaires[14].

[26]        Finalement, le SCT soutient qu’il n'existe aucune crainte logique et sérieuse que la soussignée soit victime de représailles de sa part, lors d’un éventuel retour au travail au sein de son personnel, dans l’éventualité où elle rendrait une décision qui lui serait défavorable.

[27]        Le SCT conclut que le statut des membres de la Commission et les différentes règles encadrant l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles offrent des garanties qui permettent d'assurer l'exercice impartial de leurs fonctions. Il ajoute que les règles prévoyant le maintien de leur lien d'emploi ainsi que leur droit à la réintégration au sein de la fonction publique ne sont pas susceptibles de soulever une crainte raisonnable de partialité dans l'esprit de la personne informée de l'ensemble de ces mesures.

[28]        Pour ces motifs, le SCT est d’avis qu’il y a lieu de rejeter la demande de récusation de M. Paquin.

ANALYSE ET MOTIFS

[29]        M. Paquin allègue une crainte raisonnable de partialité de la soussignée et demande sa récusation. L’analyse de la demande de M. Paquin requiert un réel exercice d’introspection. Avant d’aborder spécifiquement celle-ci, il y a lieu de présenter les principes sur lesquels elle est évaluée.

[30]        L’article 118 de la LFP prévoit :

118.     Un membre de la Commission peut être récusé. Les articles 201 à 205 du Code de procédure civile (chapitre C-25.01) s’appliquent, compte tenu des adaptations nécessaires, à cette récusation.

[31]        Les articles pertinents du Code de procédure civile énoncent :

201. Le juge qui considère qu’une des parties peut avoir des motifs sérieux de douter de son impartialité est tenu de le déclarer sans délai au juge en chef. Ce dernier désigne alors un autre juge pour continuer ou instruire l’affaire et il en informe les parties.

La partie qui a des motifs sérieux de douter de l’impartialité du juge doit le dénoncer sans délai dans une déclaration qu’elle notifie au juge concerné et à l’autre partie. Si le juge concerné ne se récuse pas dans les 10 jours de la notification, une partie peut présenter une demande de récusation. Une partie peut cependant renoncer à son droit de récuser.

[…]

203. Le juge est inhabile et ne peut entendre une affaire si lui-même ou son conjoint y ont un intérêt.

[…]

205. La demande de récusation est décidée par le juge saisi de l’affaire et sa décision peut faire l’objet d’un appel sur permission d’un juge de la Cour d’appel.

S’il accueille la demande, le juge doit se retirer du dossier et s’abstenir de siéger; s’il la rejette, il demeure saisi de l’affaire.

[…]

[32]        Une allégation de partialité à l’endroit d’un décideur est excessivement sérieuse. Dans l’affaire Ouellette c. Mecar Metal inc.[15], la Commission des relations du travail indiquait :

[41]      L’impartialité des juges administratifs est un élément-clé de la confiance du public et, particulièrement, des parties qui lui soumettent leur litige, confiance que la Commission doit viser à préserver dans l’exercice de ses compétences. Toute impartialité, même la simple apparence de partialité, doit être sanctionnée afin que soit maintenue cette confiance. Et la sanction se traduit habituellement par la récusation du décideur.

[42]      Pour cette raison, contester l’impartialité d’un juge est une affaire grave et ce recours ne doit pas être entrepris ni ne peut être accueilli à la légère. […]

[la soussignée souligne]

[33]        Les principes applicables en matière de récusation pour cause de crainte raisonnable de partialité sont bien établis par la jurisprudence. D’abord, dans l'arrêt Committee for Justice and Liberty[16], la Cour suprême définit ainsi la notion de « crainte raisonnable de partialité » :

La crainte de partialité doit être raisonnable et le fait d'une personne sensée et raisonnable qui se poserait elle-même la question et prendrait les renseignements nécessaires à ce sujet. Ce critère consiste à se demander à quelle conclusion en arriverait une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique. Croirait-elle que, selon toute vraisemblance, « le décideur » consciemment ou non, ne rendra pas une décision juste?

[la soussignée souligne]

[34]        Dans Droit de la famille - 1559[17], la Cour d'appel énonce ainsi les critères d’analyse en matière de crainte raisonnable de partialité :

Pour être cause de récusation, la crainte de partialité doit donc:

a)         être raisonnable, en ce sens qu'il doit s'agir d'une crainte, à la fois, logique, c'est-à-dire qui s'infère de motifs sérieux, et objective, c'est-à-dire que partagerait la personne décrite à b) ci-dessous, placée dans les mêmes circonstances; il ne peut être question d'une crainte légère, frivole ou isolée;

b)         provenir d'une personne:

1°  sensée, non tatillonne, qui n'est ni scrupuleuse, ni angoissée, ni naturellement inquiète, non plus que facilement portée au blâme;

2° bien informée, parce que ayant étudié la question, à la fois, à fond et d'une façon réaliste, c'est-à-dire dégagée de toute émotivité; la demande de récusation ne peut être impulsive ou encore, un moyen de choisir la personne devant présider les débats; et

c)         reposer sur des motifs sérieux; dans l'analyse de ce critère, il faut être plus exigeant selon qu'il y aura ou non enregistrement des débats et existence d'un droit d'appel.

[la soussignée souligne]

[35]        Dans l'arrêt Bande indienne Wewaykum c. Canada[18], la Cour suprême rappelle à qui incombe le fardeau en matière de récusation, l’impartialité du juge décideur étant présumée :

Comme l'ont signalé les juges L'Heureux-Dubé et McLachlin (maintenant juge en chef) dans l'arrêt R. c. S. (R.D.) [1997] 3 R.C.S. 484, cette présomption d'impartialité a une importance considérable, et le droit ne devrait pas imprudemment évoquer la possibilité de partialité du juge, dont l'autorité dépend de cette présomption. Par conséquent, bien que l'impartialité judiciaire soit une exigence stricte, c'est à la partie qui plaide l'inhabilité qu'incombe le fardeau d'établir que les circonstances permettent de conclure que le juge doit être récusé.

[la soussignée souligne]

[36]        Quant au fardeau lui-même, la Cour suprême utilise l’expression « réelle probabilité de partialité » pour le décrire[19]. La Cour d’appel fédérale l’expliquait comme suit dans l’affaire Arthur c. Canada[20] :

Une allégation de partialité, surtout la partialité actuelle et non simplement appréhendée, portée à l’encontre d’un tribunal, est une allégation sérieuse. Elle met en doute l’intégrité du tribunal et des membres qui ont participé à la décision attaquée. Elle ne peut être faite à la légère. Elle ne peut reposer sur de simples soupçons, de pures conjectures, des insinuations ou encore de simples impressions d’un demandeur ou de son procureur. Elle doit être étayée par des preuves concrètes qui font ressortir un comportement dérogatoire à la norme.

[la soussignée souligne]

[37]        Maintenant, qu’en est-il dans la présente affaire ?

[38]        La thèse présentée par M. Paquin est à l’effet que la soussignée pourrait vouloir favoriser le SCT dans les appels en cause parce que, une fois son mandat de juge administrative échu, le 24 janvier 2020, et dans l’hypothèse de son non-renouvellement, le Décret n^o 1093-2014, Conditions de travail de M^e Sonia Wagner comme membre de la Commission de la fonction publique, prévoit son retour dans la fonction publique en tant qu’avocate au SCT.

[39]        M. Paquin voit également dans ce décret l’existence d’un lien d’emploi direct et permanent entre la soussignée et le SCT, ledit décret mentionnant qu’elle est en congé sans traitement du SCT pour la durée de son mandat à la Commission.

[40]        Le SCT étant « [l’]employeur à la fois présent et futur » de la soussignée, celle-ci ne dispose pas, aux yeux de M. Paquin, de l'indépendance nécessaire pour décider équitablement de ses appels.

[41]        Par contre, M. Paquin n’indique aucun geste posé par la soussignée, dans le cadre du traitement de ses appels jusqu’à présent, susceptible d’étayer ses craintes de partialité.

[42]        Or, pour justifier la récusation d’un décideur, la crainte raisonnable de partialité doit se fonder sur une réelle probabilité de partialité de sa part et non seulement sur des soupçons, de pures conjonctures ou des insinuations.

[43]        Ainsi, bien que le Décret n^o 1093-2014, Conditions de travail de M^e Sonia Wagner comme membre de la Commission de la fonction publique, semble avoir créé un doute dans l’esprit de M. Paquin, les dispositions en cause établissent essentiellement le droit de la soussignée à un retour dans la fonction publique ainsi que les modalités de ce retour, le cas échéant.

[44]        En effet, depuis le 26 janvier 2015, la soussignée agit, à titre exclusif et à temps plein, comme membre de la Commission. Au moment de sa nomination par l’Assemblée nationale, la soussignée œuvrait au sein de l’Office des professions du Québec. Ainsi, contrairement à ce qu’avance M. Paquin, le SCT n’est pas ni n’a été l’employeur de la soussignée.

[45]        Dans les faits, les dispositions en cause assurent uniquement la sécurité d’emploi de la soussignée en lui permettant de retourner au sein de la fonction publique à l’expiration de son mandat, en cas de non-renouvellement.

[46]        Appelée à se prononcer à l’égard de dispositions similaires dans les décrets de nomination des régisseurs de la Régie des alcools, des courses et des jeux dans l’arrêt 2747-3174 Québec Inc., la Cour suprême a confirmé que de telles dispositions n’entachent pas l’indépendance et l’impartialité d’un décideur :

66.       Certains contrats d'emploi contiennent aussi la clause suivante:

7. Renouvellement

            Tel que prévu à l'article 2, le mandat de monsieur Laflamme se termine le 31 mai 1995. Dans le cas où le ministre responsable a l'intention de recommander au gouvernement le renouvellement de son mandat à titre de régisseur et président de la Régie, il l'en avisera au plus tard six mois avant l'échéance du présent mandat.

Si le présent engagement n'est pas renouvelé ou si le gouvernement ne nomme pas monsieur Laflamme à un autre poste, ce dernier sera réintégré parmi le personnel du ministère de la Sécurité publique aux conditions énoncées à l'article 6.

67.       Les conditions d'emploi des régisseurs se conforment à mon avis aux exigences minimales d'indépendance. Celles-ci ne requièrent pas que tous les juges administratifs occupent, à l'instar des juges des tribunaux judiciaires, leur fonction à titre inamovible. Les mandats à durée déterminée, fréquents, sont acceptables. Il importe toutefois que la destitution des juges administratifs ne soit pas laissée au bon plaisir de l'exécutif. Le juge Le Dain résumait ainsi les exigences d'inamovibilité dans l'affaire Valente, à la p. 698:

[la soussignée souligne]

[47]        Par ailleurs, rien dans les agissements de la soussignée ne permet à M. Paquin de mettre en doute son intégrité personnelle et son impartialité : celle-ci n’a pas encore, dans les faits, eu l’occasion d’intervenir dans le traitement des appels de M. Paquin.

[48]        En d’autres termes, M. Paquin ne s’est pas déchargé du fardeau qui lui incombait, soit celui de démontrer, par une preuve concrète et convaincante, une réelle probabilité de partialité de la part de la soussignée. En ce sens, la crainte exprimée par M. Paquin n’est pas celle d’une personne raisonnable et bien renseignée.

[49]        Quant à la crainte exprimée par M. Paquin résultant du rejet de sa demande que soit traité séparément chacun de ses neuf appels, elle ne repose pas, elle non plus, sur une décision ou une indication de la position de la soussignée à cet égard puisque, à ce jour, aucune communication entre les parties et la soussignée n’a eu lieu à ce sujet. Il n’y a donc aucune raison de présumer de mauvaises intentions de la soussignée.

[50]        En somme, la récusation ne se justifie pas dans la présente affaire.

POUR CES MOTIFS, la demande de récusation de M. Paquin est rejetée.