Décision

LE CONTEXTE

La demande de révision

[1]          Le 9 novembre 2017, le ministère des Transports, de la Mobilité durable et de l’Électrification des transports présente, en vertu de l’article 123 de la Loi sur la fonction publique^[1] (Loi), une demande de révision à la Commission de la fonction publique (Commission) afin de contester une décision[2], rendue le 11 octobre précédent, accueillant l’appel de M. Dany Sévigny.

[2]          Bien qu’invité par la Commission à produire des commentaires par écrit concernant cette demande de révision, M. Sévigny n’en soumet aucun.

La décision contestée

[3]          M. Sévigny dépose un appel à la Commission, en vertu de l’article 35 de la Loi, pour contester la décision du ministère de refuser de l’admettre au processus de qualification en vue de la promotion n^o 63007PS08500001 - Cadre, classe 7, dont la période d’inscription se déroule du 11 juillet au 19 août 2016. Le ministère considère qu’il ne respecte pas les conditions d’admission puisque, selon son formulaire d’inscription, il ne possède pas un nombre suffisant d’années d’expérience pertinente.

[4]          M. Sévigny n’a pas lu l’appel de candidatures du processus de qualification qui contient de l’information relativement à la manière de remplir et de transmettre le formulaire d’inscription.

[5]          Selon la fiche d’identification personnelle du formulaire transmis par M. Sévigny via le portail Emplois en ligne, il est un employé du ministère depuis 2006. Cependant, aucune information n’est inscrite dans la section « Expériences de travail ».

[6]          Quelques minutes après avoir transmis son formulaire, M. Sévigny inscrit ses expériences de travail, dont certaines à l’extérieur de la fonction publique, dans son « dossier de base » du portail Emplois en ligne auquel le ministère n’a pas accès.

[7]          À partir des renseignements indiqués dans la fiche d’identification du formulaire d’inscription, la responsable du processus de qualification vérifie dans le Système automatisé de la gestion des informations sur le personnel (SAGIP) les expériences de travail de M. Sévigny au ministère. Ces expériences sont les seules reconnues à M. Sévigny puisque la section « Expériences de travail » de son formulaire est vide.

[8]          Voici les extraits pertinents des motifs de la décision contestée :

[41]     Au moment de procéder à l’analyse de son admissibilité, le ministère constate qu’aucune expérience n’est inscrite dans le formulaire d’inscription. En vertu de l’article 14 du Règlement, la responsable de processus de qualification aurait pu évaluer l’admissibilité de M. Sévigny uniquement « sur la base des renseignements transmis lors de son inscription ». Cela l’aurait rapidement amené à rejeter sa candidature puisque, selon l’information contenue au formulaire d’inscription, il ne possède pas le nombre d’années d’expérience exigé dans l’appel de candidatures.

[42]     Ce n’est toutefois pas le chemin qu’a choisi d’emprunter la responsable du processus de qualification dans la présente affaire. En effet, malgré que le formulaire de M. Sévigny ne contient aucune expérience de travail, on y mentionne qu’il est un employé régulier du ministère depuis 2006. Ces informations contradictoires incitent la responsable du processus de qualification à consulter SAGIP pour obtenir les informations relatives au cheminement de M. Sévigny au sein du ministère et ainsi pallier le silence du formulaire.

[43]     Contrairement à ce que prétend le ministère, il n’a pas ainsi fait preuve de souplesse : il a douté.

[44]     Or, une fois le doute créé dans l’esprit de la responsable du processus de qualification, elle devait communiquer avec M. Sévigny pour obtenir l’information complète nécessaire pour effectuer une analyse « objective, impartiale et professionnelle » de son admissibilité. C’est le principe maintes fois appliqué par la Commission et exprimé ainsi dans la décision Chouinard^[[3]] :

Cet article^[[4]] crée des obligations à ceux qui procèdent à la vérification de l’admissibilité : ils doivent faire une étude objective, impartiale et professionnelle du formulaire d’inscription et des documents produits à son appui.

De plus, s’il y a un doute dans l’esprit des évaluateurs sur l’interprétation à donner sur des renseignements soumis par le postulant, ils doivent faire jouer le doute en sa faveur et admettre celui-ci ou communiquer avec lui pour obtenir des éclaircissements. La Commission a d’ailleurs souligné, à plusieurs reprises dans des décisions antérieures, cette obligation des évaluateurs.

[Soulignements ajoutés]

[45]     En ne contactant pas M. Sévigny et en s’en remettant uniquement à l’information partielle présente dans SAGIP, la responsable du processus de qualification n’a pas respecté l’obligation qu’imposait le doute présent.

[46]     Pour la Commission, l’analyse de l’admissibilité de M. Sévigny ainsi réalisée s’avère incomplète et, de ce fait, inéquitable. Conséquemment, la décision en découlant est déraisonnable.

[47]     Cette situation est différente de celle rapportée dans la décision Minville^[[5]] citée par le ministère puisque l’appelante avait alors omis d’inscrire une expérience de travail parmi plusieurs. Dans ce cas, l’autorité qui administrait le processus de qualification n’a jamais douté que l’information transmise par M^me Minville était incomplète.

[48]     La présente affaire se distingue également des décisions Émond^[[6]], Gamache^[[7]] et Bernier^[[8]] où les candidats demandaient de tenir compte d’informations révélées après la fin de la période d’inscription. En l’espèce, M. Sévigny a inscrit toutes ses expériences de travail dans le portail Emplois en ligne le 13 juillet 2016, soit à l’intérieur de la période d’inscription, et ce, seulement quelques minutes après avoir transmis son formulaire d’inscription au processus de qualification.

[49]     Aussi, contrairement à la situation exposée dans la décision Corbin^[[9]] où l’appelant n’avait ni soumis sa candidature durant la période d’inscription ni enregistré aucune des informations requises sur le portail Emplois en ligne, M. Sévigny a soumis sa candidature durant la période prévue et la preuve a clairement démontré son intention d’y joindre les informations relatives à ses expériences de travail, inscrites quelques minutes plus tard dans son dossier « de base ».

[50]     En conséquence, la Commission considère que la procédure utilisée pour l’admission de M. Sévigny au processus de qualification a été entachée d’une irrégularité justifiant son intervention.

[51]     La Commission constate de nouveau la complexité associée à l’obligation de soumettre sa candidature via le portail Emplois en ligne, et ce, même si l’appel de candidatures en l’espèce détaille précisément la procédure à suivre pour compléter adéquatement le formulaire d’inscription.

[52]     La situation rapportée n’est pas unique puisque plusieurs personnes ont déjà soumis un formulaire d’inscription vide selon la responsable du processus de qualification. Or, un candidat ne devrait pas avoir à suivre une procédure pour le moins complexe pour compléter adéquatement un formulaire d’inscription. À titre d’unique système de recrutement et de promotion, le portail Emplois en ligne devrait être aussi convivial pour ses utilisateurs que l’était l’ancien formulaire papier qu’il remplace. Ainsi, plutôt qu’alourdir les appels de candidatures, la Commission estime que c’est le portail lui-même qui devrait être simplifié.

POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION DE LA FONCTION PUBLIQUE :

ACCUEILLE l’appel de M. Dany Sévigny;

ORDONNE au ministère des Transports, de la Mobilité durable et de l’Électrification des transports de procéder à l’analyse de l’admissibilité de M. Dany Sévigny au processus de qualification en vue de la promotion de cadre, classe 7, en tenant compte des informations enregistrées sur le portail Emplois en ligne au plus tard le 19 août 2016.

L’ARGUMENTATION DU MINISTÈRE

[9]          Le ministère prétend que la décision contestée est entachée d’un vice de fond ou de procédure. Il allègue quatre motifs de révision, soit que la Commission a commis une erreur manifeste et déterminante :

1)    dans son interprétation de la notion de doute;

2)    en ordonnant au ministère de tenir compte d’informations n’apparaissant pas dans le formulaire d’inscription pour faire l’analyse de l’admissibilité;

3)    en émettant une conclusion en pratique inapplicable;

4)    en modifiant indûment les responsabilités incombant aux candidats et à la responsable du processus de qualification.

1^er motif de révision

[10]       Le ministère soutient que la responsable du processus de qualification a fait preuve de souplesse en faisant des vérifications dans SAGIP, mais « cela ne signifie pas qu’elle a eu un doute sur l’expérience de travail » de M. Sévigny. Par rapport à la notion de doute, il mentionne :

Par sa décision, la Commission infère que la responsable a eu un doute lorsqu’elle a vérifié dans le système la validité des informations contenues dans le formulaire. Elle considère qu’une fois ce doute créé, la responsable devait communiquer avec [M. Sévigny] pour obtenir l’information complète (par. 44). Or, ce n’est pas n’importe quel doute qui oblige à la responsable à contacter un candidat et d’accepter de nouvelles informations. D’ailleurs, la validation des informations contenues dans le formulaire d’inscription fait partie des avenues possibles pour s’assurer de la véracité des informations transmises.

Telle que la Commission le rappelle elle-même dans sa décision, la notion de doute vise un doute sur l’interprétation à donner à des renseignements soumis par le postulant^[[10]]. Ainsi, contrairement à l’application qu’en fait la Commission, ce n’est pas sur le fait que le formulaire soit manifestement incomplet que la responsable doit se baser pour savoir si elle a un doute permettant de contacter le candidat. C’est une information inscrite dans le formulaire qui doit la faire douter.

Or, la seule expérience de travail inscrite dans le formulaire d’inscription est l’emploi actuel de [M. Sévigny], expérience qui a été reconnue comme étant pertinente. Les autres expériences de travail n’étant pas inscrites dans le formulaire, elles ne peuvent soulever de doute permettant de les ajouter entièrement. De plus, un doute sur l’emploi actuel, s’il y en avait eu un, n’aurait pas permis d’ajouter d’autres expériences de travail. Il aurait tout au plus permis d’amener un complément d’informations sur l’emploi actuel en lui-même.

La notion de doute développée par la jurisprudence est issue de l’interprétation de l’article 21 du Règlement sur la tenue de concours^[[11]], maintenant remplacé par l’article 14 du [Règlement concernant le processus de qualification et les personnes qualifiées[12]]. Cet article décrète que l’admissibilité d’une personne est vérifiée par l’examen de son formulaire d’inscription. Il est donc logique que le doute ne puisse être soulevé que par une information inscrite dans le formulaire et soumise à la responsable du processus de qualification.

[11]       Le ministère cite quelques décisions[13] à l’appui de ce premier motif de révision.

2^e motif de révision

[12]       Par rapport au deuxième motif de révision, il réfère à plusieurs décisions de la Commission[14] et il souligne :

La Commission estime que la responsable doit tenir compte des informations inscrites par [M. Sévigny], pendant la période d'inscription, dans son dossier de base sur le portail Emplois en ligne, même si elles n'ont pas été soumises dans le formulaire d'inscription.

Rappelons que le dossier de base et le dossier de candidature sont deux éléments distincts. Le dossier de base est le dossier personnel du candidat. Le dossier de candidature, quant à lui, se crée au moment où le candidat appuie sur « soumettre » et constitue donc le formulaire d'inscription qui est envoyé à la responsable. Les modifications faites en ligne, ultérieurement à la soumission de la candidature, s'enregistrent dans le dossier de base et ne se reflètent pas dans le dossier de candidature.

Puisque ces changements ne sont pas accessibles à la responsable, ils ne font pas partie du formulaire d'inscription. Par conséquent, ils ne peuvent pas être pris en compte pour l'analyse de l'admissibilité sans contrevenir à l'article 14 du Règlement.

La Commission considère comme pertinent le fait que [M. Sévigny] ait inscrit toutes ses expériences de travail dans son dossier personnel sur le portail Emplois en ligne, à l'intérieur de la période d'inscription (par. 48). La Commission commet donc une erreur déterminante puisque ce sont les informations soumises par le candidat dans son formulaire d'inscription qui doivent être analysées, et non celles présentes dans son dossier personnel.

Ainsi, que les informations aient été saisies dans son dossier de base, pendant ou après la période d'inscription, ne change rien : elles n'ont jamais été soumises à la responsable du processus pendant la période d'inscription et ne font pas partie du formulaire d'inscription transmis par le candidat. Elles ne pouvaient donc pas être utilisées lors de l'analyse de l'admissibilité.

3^e motif de révision

[13]       Par ailleurs, le ministère énonce :

Par sa décision, la Commission ordonne au [ministère] de procéder à l'analyse de l'admissibilité de [M. Sévigny] en tenant compte des informations enregistrées sur le portail Emplois en ligne au plus tard le 19 août 2016.

Avec égards, cette conclusion est inapplicable et ne se fonde pas sur la preuve présentée. Il a été démontré que les informations enregistrées dans le dossier de base, après la soumission de la candidature, ne se reflètent pas dans le formulaire d'inscription détenu par la responsable. Celle-ci n'a donc aucun moyen de savoir que le candidat a ajouté des informations dans son dossier de base et qu'il avait l'intention de les soumettre dans le cadre du processus de qualification.

La Commission ordonne à la responsable de considérer, lors de son analyse, les informations contenues dans le dossier de base il y a plus d'un an, sans qu'aucune preuve de l'application possible de cette ordonnance n'ait été présentée. Dans ce contexte, la possibilité de reconstituer intégralement le dossier de base d'un candidat à une date passée a été vérifiée auprès d'un spécialiste du Centre des services partagés du Québec (ci-après le CSPQ) pour savoir s'il pouvait retrouver ces informations, tel qu'il appert de sa déclaration assermentée, pièce R-3.

Il ressort de sa déclaration assermentée que seul le dossier de base du candidat tel qu'il est présentement, avec les dernières mises à jour effectuées dans son dossier, est accessible. Le portail Emplois en ligne ne sauvegarde pas une copie intégrale du dossier de base chaque fois qu'une modification est faite. Les anciennes informations sont écrasées par les nouvelles. Il est donc impossible, tant pour la responsable que pour le spécialiste au CSPQ, de retrouver, telle quelle, une version antérieure complète du dossier de base du candidat à une date précise. Les seules données qui peuvent être récupérées sont celles qui figurent sur l'historique des enregistrements (I-15) car seule une trace des mises à jour effectuées par le candidat est conservée.

Or, tel que le spécialiste du CSPQ l'a confirmé, l'historique des enregistrements contient un aperçu des informations inscrites dans le dossier de base à une date passée. Malheureusement, on y aperçoit seulement le début des informations contenues dans chaque champ. Ainsi, la description des tâches de chaque expérience n'est pas complète puisque seuls les premiers mots sont visibles. Ce document ne permet donc pas de connaître l'entièreté des renseignements qui étaient inscrits dans le dossier de base du candidat à une date passée. Les informations récupérables ne sont pas exhaustives. La responsable ne peut évidemment pas se baser sur des débuts de phrase et des renseignements incomplets pour faire une étude objective, impartiale et professionnelle de la candidature de [M. Sévigny]. […]

En conclusion, la responsable de processus ne peut pas reconstituer le dossier de base de [M. Sévigny] tel qu'il était le 19 août 2016. Les informations détenues sur l'état du dossier de base à cette date sont partielles et ne permettent pas de faire une étude objective, impartiale et professionnelle du dossier. Nous estimons donc que la Commission a commis une erreur manifeste et déterminante en ordonnant au [ministère] d'utiliser des informations auxquelles il n'a accès qu'en partie, rendant ainsi une ordonnance à laquelle il ne pourra jamais se conformer.

4^e motif de révision

[14]       En ce qui a trait au quatrième motif de révision, le ministère cite plusieurs décisions[15] et il mentionne :

Tel que discuté précédemment, la Commission estime que le caractère manifestement incomplet du formulaire a suscité un doute chez la responsable et que celle-ci aurait dû contacter [M. Sévigny] pour avoir des éclaircissements (par. 45).

Cette conclusion de la Commission a pour effet de réduire indûment la responsabilité incombant aux candidats et, parallèlement, d'accroître injustement celle de la responsable. Elle rompt donc l'équilibre des responsabilités établi par la jurisprudence en obligeant la responsable à pallier les manquements des candidats négligents ou distraits. […]

À notre avis, la Commission a commis une erreur manifeste et déterminante en concluant que le système est complexe et en ne faisant aucune mention du manque de diligence de [M. Sévigny]. Elle diminue encore une fois les obligations des candidats puisque ceux-ci n'ont plus la responsabilité de suivre les consignes données étant donné que le système est, selon elle, complexe. Elle ne tient pas compte du fait que, s'il avait lu l'appel de candidatures, [M. Sévigny] n'aurait pas eu ces problèmes. La Commission permet donc aux candidats d'invoquer l'ignorance pour pallier les lacunes de leurs données d'inscription. Nous estimons que ce n'est pas le but visé par le législateur et que la jurisprudence constante de la Commission concernant les obligations des candidats doit continuer de s'appliquer.

[15]       Le ministère conclut que la décision contestée « ne peut s’inscrire dans le cadre des issues possibles et acceptables » étant donné « les erreurs manifestes et déterminantes commises par la Commission ». Il demande donc la révision de la décision contestée et le rejet de l’appel de M. Sévigny.

LES MOTIFS

Les critères de révision

[16]       L’article 123 de la Loi prévoit :

123. […]

La Commission peut, sur demande, réviser ou révoquer toute décision qu’elle a rendue :

1^o lorsqu’est découvert un fait nouveau qui, s’il avait été connu en temps utile, aurait pu justifier une décision différente;

2^o lorsqu’une partie n’a pu, pour des raisons jugées suffisantes, se faire entendre;

3^o lorsqu’un vice de fond ou de procédure est de nature à invalider la décision.

Dans le cas visé au paragraphe 3° du deuxième alinéa, la décision ne peut être révisée ou révoquée par le membre qui l’a rendue.

[17]       Le ministère invoque uniquement la présence d’un vice de fond ou de procédure de nature à invalider la décision.

[18]       Dans la décision Brodeur[16], la Commission résume ainsi l’état du droit en la matière :

[7]       Au sujet du vice de fond ou de procédure de nature à invalider une décision, les tribunaux supérieurs ont établi que le pouvoir du tribunal à cet égard n’équivaut pas à un droit d’appel et qu’il ne saurait être une invitation à substituer son opinion ou son appréciation de la preuve à celle du premier décideur, ou encore une occasion pour une partie d’ajouter de nouveaux arguments^[[17]]. Le pouvoir de révision interne est un pouvoir de redressement ou de réparations de certaines irrégularités ou d’erreurs commises à l’égard d’une première décision afin qu’elle soit conforme à la loi. L’erreur identifiée dans la première décision doit être suffisamment fondamentale et sérieuse pour invalider la décision.

[8]       Dans une décision de 2012 sur le pouvoir de révision de la Commission des lésions professionnelles, la Cour supérieure a indiqué que cette Commission avait correctement analysé son pouvoir de révision en exprimant qu’« il y a une erreur manifeste et déterminante lorsqu’une conclusion n’est pas supportée par la preuve et repose plutôt sur des hypothèses, lorsqu’elle s’appuie sur de fausses prémisses, fait une appréciation manifestement erronée de la preuve ou adopte une méthode qui crée une injustice certaine^[[18]] ».

[9]       La Commission a souligné à quelques reprises que le vice de fond, assimilé à l’erreur de droit ou de fait, doit être déterminant et présenter des caractéristiques de gravité et d’évidence.

[19]       Récemment, dans la décision Ourtani[19], la Commission rappelle également :

[48]     Selon la définition qui en est généralement faite, un vice de fond ou de procédure de nature à invalider une décision est essentiellement une erreur manifeste de droit ou de fait sérieuse et fondamentale et dont l’effet sur l’issue de la décision est déterminant.

[20]       De plus, la Cour supérieure souligne, dans un jugement portant sur le pouvoir de révision de la Commission, que celle-ci ne peut intervenir qu’en présence d’une erreur de droit qui est manifeste[20] ou lorsqu’un raisonnement ne fait pas « partie des solutions rationnelles acceptables[21] ». La Cour supérieure précise que seule l’erreur manifeste de droit ou de fait qui a un effet déterminant sur le litige peut justifier la Commission d’intervenir[22] et que les motifs d’une décision rendue en révision ne doivent pas dépasser « les limites juridiques de la réserve imposées à une commissaire chargée de la révision d’un de ses collègues[23] ».

[21]       En outre, la Cour d’appel établit qu’un vice de fond de nature à invalider une décision est plus qu'une simple erreur de droit ou qu’une interprétation divergente[24] :

[22]      Un vice de fond de nature à invalider une décision est plus qu’une simple erreur de droit ou d’interprétation. En conférant au Tribunal administratif le pouvoir d’invalider sa propre décision pour un vice de fond, les législateur/es lui confèrent en quelque sorte le pouvoir de la Cour supérieure d’invalider une décision d’un tribunal inférieur qui a été rendue illégalement^[…]. Il y a évidemment une différence entre une décision mal fondée et une décision invalide. Les mots « de nature à invalider » n'ont pas été utilisés à la légère. Le Tribunal administratif ne peut invalider sa propre décision qu’en présence d’un vice de fond qui rend la décision, non seulement mal fondée, mais illégale. […]

[23]      Une divergence d'opinion, même sur une question importante, ne constitue pas un vice de fond.

L’analyse

[22]       En prenant en compte ces critères, la Commission en révision conclut que la décision contestée doit être révisée puisqu’elle présente un vice de fond.

[23]       En effet, après analyse des premier et deuxième motifs de révision soulevés par le ministère, la Commission en révision juge que la décision contestée est illégale puisqu’elle ne respecte pas l’article 47 de la Loi et l’article 14 du Règlement concernant le processus de qualification et les personnes qualifiées (Règlement).

[24]       L’article 47 de la Loi prévoit :

47. Le président du Conseil du trésor doit admettre les personnes qui ont soumis leur candidature et qui satisfont aux conditions d’admission à un processus de qualification.

Une personne est présumée admissible à un processus de qualification sur la base des renseignements transmis lors de son inscription. […]

[25]       L’article 14 du Règlement énonce :

14. L’admissibilité d’une personne est vérifiée par l’examen de son formulaire d’inscription […]

[26]       Ces dispositions établissent que seuls les renseignements transmis par un candidat peuvent être considérés pour déterminer son admissibilité à un processus de qualification. La décision contestée contrevient à ces articles en statuant que le ministère doit tenir compte d’informations du « dossier de base » de M. Sévigny dans le portail Emplois en ligne, soit des renseignements non transmis au ministère lors de son inscription au processus de qualification.

[27]       Il ne s’agit pas d’une simple divergence d’interprétation avec la décision contestée. Cette décision est entachée d’une erreur manifeste de droit puisqu’elle contrevient à la Loi et au Règlement. Cette erreur, déterminante pour la conclusion de la décision contestée, présente des caractéristiques de gravité et d’évidence qui nécessitent l’intervention de la Commission en révision.

[28]       Dans le même esprit, afin de respecter l’article 47 de la Loi et l’article 14 du Règlement, la notion de doute, imposant à l’autorité administrant un processus de qualification à communiquer avec un candidat pour obtenir des précisions, ne peut s’appliquer qu’à des renseignements soumis par ce dernier. En effet, la notion de doute, développée par la jurisprudence de la Commission, ne peut, selon la hiérarchie des sources du droit, être interprétée ou appliquée de façon à déroger à la Loi ou au Règlement.

[29]       C’est une erreur de droit grave et évidente que d’étendre la portée de la notion de doute à des expériences de travail n’apparaissant pas dans le formulaire d’inscription de M. Sévigny. Cette erreur fondamentale a été déterminante pour la conclusion de la décision contestée.

[30]       En conséquence, l’analyse et la conclusion de la décision contestée ne font pas partie des solutions rationnelles acceptables. Cette décision, entachée d’un vice de fond, est donc invalide et elle doit être révisée.

[31]       Étant donné cette conclusion, la Commission en révision estime qu’il n’est pas nécessaire de trancher les troisième et quatrième motifs de révision soulevés par le ministère.

POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION DE LA FONCTION PUBLIQUE :

ACCUEILLE la demande de révision du ministère des Transports, de la Mobilité durable et de l’Électrification des transports;

RÉVISE la décision rendue par la Commission de la fonction publique le 11 octobre 2017 dans le dossier n^o 1301686;

REJETTE l’appel de M. Dany Sévigny.