Décision

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Procureur général du Québec c. Fédération des médecins spécialistes du Québec

2020 QCCA 1770

COUR D’APPEL

 

CANADA

PROVINCE DE QUÉBEC

GREFFE DE

 

QUÉBEC

N° :

200-09-010179-205

(200-17-028997-195)

 

DATE :

 21 décembre 2020

 

 

FORMATION :

LES HONORABLES

FRANÇOIS DOYON, J.C.A.

MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A.

JOCELYN F. RANCOURT, J.C.A.

 

 

PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC

APPELANT - défendeur

c.

 

FÉDÉRATION DES MÉDECINS SPÉCIALISTES DU QUÉBEC

INTIMÉE - demanderesse

et

L’ASSOCIATION QUÉBÉCOISE DES PHARMACIENS PROPRIÉTAIRES

ASSOCIATION DES CHIRURGIENS DENTISTES DU QUÉBEC

ASSOCIATION DES OPTOMÉTRISTES DU QUÉBEC

FÉDÉRATION DES MÉDECINS OMNIPRATICIENS DU QUÉBEC

INTIMÉES - intervenantes

et

RÉGIE DE L’ASSURANCE MALADIE DU QUÉBEC

MISE EN CAUSE - défenderesse

 

 

ARRÊT

 

 

[1]           L’appelant se pourvoit contre un jugement rendu le 5 mai 2020 par la Cour supérieure, district de Québec (l’honorable Éric Hardy), qui lui ordonne de communiquer certains documents à la Fédération des médecins spécialistes du Québec.

[2]           Pour les motifs du juge Doyon, auxquels souscrivent les juges Hogue et Rancourt, LA COUR :

[3]           ACCUEILLE l’appel;

[4]           INFIRME en partie le jugement de première instance;

[5]           BIFFE les mots « en partie » du paragraphe [137] du jugement;

[6]           ANNULE l’entièreté de la conclusion au paragraphe [138] du jugement, avec les frais de justice en faveur de l’appelant.

 

 

 

 

FRANÇOIS DOYON, J.C.A.

 

 

 

 

 

MARIE-JOSÉE HOGUE, J.C.A.

 

 

 

 

 

JOCELYN F. RANCOURT, J.C.A.

 

Me Alexandre Ouellet

Me Marc-Olivier Doré

LAVOIE, ROUSSEAU

Pour l’appelant

 

Me Jean-Philippe Groleau

DAVIES, WARD

Pour l’intimée, Fédération des médecins spécialistes du Québec

 

Me Léon Moubayed

Me Sarah Gorguos

DAVIES, WARD

Pour l’intimée, L’Association québécoise des pharmaciens propriétaires

 

Me Lisane Bertand

MATTEAU, POIRIER AVOCATS INC.

Pour les intimées, Association des chirurgiens dentistes du Québec et Association des optométristes du Québec

 

Me Sophie Perreault

Me Catherine Martel

LANGLOIS AVOCATS

Pour l’intimée, Fédération des médecins omnipraticiens du Québec

 

Me Marie-Ève Pouliot

ROUSSEAU, LANDRY

Pour la mise en cause

 

Date d’audience :

20 octobre 2020



 

 

MOTIFS DU JUGE DOYON

 

 

[7]           L’appelant se pourvoit contre un jugement rendu le 5 mai 2020 par la Cour supérieure, qui lui ordonne de communiquer à la Fédération des médecins spécialistes du Québec (« FMSQ ») certains documents requis par sa demande de préengagements.

[8]           La Cour est appelée à déterminer si un mémoire confidentiel du Conseil des ministres concernant l’objet d’une loi ou, plus précisément, d’une disposition d’une loi peut devoir être communiqué à une partie qui tente de démontrer que cette disposition porte atteinte à ses droits garantis par la Charte des droits et libertés de la personne (« Charte ») (RLRQ, c. C-12).

LE CONTEXTE

[9]           En janvier 2019, à la suite d’informations obtenues en décembre 2018 de la Régie de l’assurance maladie du Québec (« RAMQ ») sur son interprétation d’une nouvelle disposition législative, soit l’article 22.6 de la Loi sur l’assurance maladieLAM ») (RLRQ, c. A-29), la FMSQ demande à la Cour supérieure de la déclarer invalide. Selon elle, si l’interprétation de la RAMQ est la bonne, cet article porte atteinte aux droits de ses membres protégés par la Charte, notamment ceux décrits aux articles 4 (protection de la réputation) et 5 (protection de la vie privée). Les autres parties intimées interviendront au litige à titre conservatoire pour soutenir la position de la FMSQ.

[10]        L’article 22.6 LAM est ainsi libellé :

22.6. Malgré l’article 63, les renseignements contenus dans une décision rendue par la Régie en vertu de l’article 22.0.1, du deuxième ou du troisième alinéa de l’article 22.2, de l’article 38.3 ou de l’article 50, qui n’est pas contestée dans le délai prescrit ou dont la contestation a été retirée, ont un caractère public, à l’exception des renseignements personnels concernant une personne qui n’est pas visée par une telle décision. La Régie transmet une telle décision à l’ordre professionnel concerné.

22.6. Despite section 63, the information contained in a decision made by the Board under section 22.0.1, the second or third paragraph of section 22.2, section 38.3 or section 50 that is not contested within the time prescribed or the contestation of which has been withdrawn is public information, except the personal information concerning a person to whom the decision does not apply. The Board shall send such a decision to the professional order concerned.

[11]        Cet article émane du projet de loi No 92, adopté par l’Assemblée nationale le 6 décembre 2016, devenu la Loi visant à accroître les pouvoirs de la Régie de l’assurance maladie du Québec, à encadrer les pratiques commerciales en matière de médicaments ainsi qu’à protéger l’accès aux services d’interruption de grossesse (L.Q. 2016, c. 28).

[12]        Selon la FMSQ, certaines décisions de la RAMQ, qui ont pourtant un caractère privé en raison des règles de protection des renseignements personnels[1], deviendront néanmoins publiques, contrairement à ces règles, et seront conséquemment transmises à l’ordre professionnel concerné, ce qui constituerait aussi une atteinte aux droits qui protègent la réputation et la vie privée de ses membres.

[13]        La RAMQ, de son côté, estime que l’article lui permettra légalement de publier le nom des professionnels visés par ces décisions ainsi que d’autres informations qui y seront contenues.

[14]        Les intimées contestent cette interprétation en ajoutant que, si elle devait tenir, l’article devrait en conséquence être jugé inopérant et sans effet parce que contraire à la Charte.

[15]        La FMSQ précise dans sa demande introductive d’instance que « rien dans les documents publics consultés ne permet de croire que l’article 22.6 LAM satisfait » les critères requis pour que cette mesure, qui porte atteinte à des droits protégés par la Charte, soit néanmoins valide conformément à l’article 9.1 de la Charte (objectif législatif urgent et réel, lien rationnel entre cet objectif et la mesure, atteinte limitée, proportionnalité entre les effets de la mesure et l’objectif).

[16]        Dans sa défense, la RAMQ souligne que, selon le journal des débats de la Commission de la santé et des services sociaux du 10 novembre 2016, l’article « a notamment été adopté dans l’objectif exprès de rendre publics les renseignements contenus dans ces décisions ». Pour être plus précis toutefois, je souligne que le ministre a déclaré, à ce moment, qu’il s’agissait d’un « article de divulgation ».

[17]        Elle conteste également l’interprétation de la FMSQ en ce qui a trait à la Loi sur l’accès à l’information. La RAMQ argue que les renseignements qui ont un caractère public selon une loi ne sont pas soumis aux règles protégeant les renseignements personnels, ce qui est le cas ici, de sorte qu’elle peut légalement publier les informations, conformément au nouvel article 22.6 LAM.

[18]        En juillet 2019, en vue de la préparation des interrogatoires préalables à l’instruction, les intimées transmettent à l’appelant et à la RAMQ une demande conjointe de communiquer une série de documents. Voici ceux demandés à l’appelant :

Tout document relatif à l’élaboration, la préparation et l’adoption de la Loi […] de façon générale, et en particulier, son article 17 qui a introduit l’article 22.6 dans la Loi sur l’assurance maladie.

[…] cette demande inclut tout Document consulté, rédigé, préparé, conservé et/ou accessible (i) au sein du Ministère de la Justice ou (ii) au sein du Ministère de la Santé et des Services sociaux (« MSSS ») ou (ii) échangé (transmis ou reçu) entre l’un ou l’autre de ces ministères et d’autres branches ou organes de l’État, y compris concernant :

(a)   l’objectif, les effets et les impacts de la Loi 28 et/ou de son article 17 (i.e. de l’article 22.6 LAM);

(b)   ce qui constituerait une « décision » au sens de l’article 22.6 LAM; et

(c)   ce qui constituerait une « contestation » au sens de l’article 22.6 LAM.

[19]        Le 30 août 2019, l’appelant accepte de fournir certains documents[2]; il refuse toutefois d’en communiquer d’autres[3] en invoquant l’immunité d’intérêt public. Il précise que si la FMSQ persistait dans sa demande, il déposerait les déclarations sous serment du ministre ou des sous-ministres, conformément à l’article 283 C.p.c. De telles déclarations sous serment ont de fait été déposées par la suite.

[20]        Notons que l’amendement qui a mené à l’introduction de l’article 22.6 LAM n’a été proposé par le ministre que lors de l’étude détaillée du 10 novembre 2016 à la Commission permanente de la santé et des services sociaux. Les intimées s’en plaignent parce que, disent-elles, les documents communiqués n’en font pas état et que l’amendement a été adopté après que les fédérations eurent fait leurs représentations, sans débat parlementaire ni commentaires des députés et sans que l’on ait d’information sur l’objectif législatif de la nouvelle disposition.

LE JUGEMENT DE PREMIÈRE INSTANCE

[21]        Après avoir pris connaissance de l’ensemble de la preuve et des documents dont la communication est contestée, le juge souligne « qu’un seul » document parmi ceux contestés aborde la question de la publicité des décisions rendues par la RAMQ. Il s’agit du mémoire complémentaire déposé par le ministre au Conseil des ministres le 2 juin 2016 et de son sommaire. Le juge conclut que l’appelant doit communiquer aux intimées des extraits de ce mémoire et de son sommaire, extraits qu’il identifie de façon précise (à compter de maintenant, pour plus de simplicité, je parlerai du « mémoire »). En fait, il limite la communication à la seule information concernant l’objet de l’article 22.6 LAM.

[22]        Le juge justifie ainsi sa décision. L’objet d’une loi est primordial et est le premier élément qui doit être considéré dans l’analyse de sa validité au regard de l’article 9.1 de la Charte s’il porte atteinte aux droits protégés par celle-ci. L’étude de ses effets n’a lieu que si l’objet est valable. Le tribunal doit être convaincu que les dispositions qui limitent un droit ou une liberté servent un objectif suffisamment important.

[23]        En outre, les débats portant sur la Charte nécessitent la présentation de faits afin de bien examiner les questions en litige, de sorte que l’analyse ne doit pas se faire dans un vide factuel. Or, écrit-il, « ni les notes explicatives jointes au projet de loi 92 ni les débats législatifs ne renseignent le lecteur sur l’objectif poursuivi par l’adoption de l’article 22.6 de la LAM », d’où sa décision d’ordonner la communication des extraits, car, selon lui, ils sont pertinents aux questions en litige et susceptibles de faire progresser le débat.

[24]        Enfin, il conclut que la communication ne met pas en péril l’intérêt public puisque les informations en question « ne sont pas susceptibles de nuire au fonctionnement de l’appareil gouvernemental de quelque façon que ce soit ». Ainsi, « l’intérêt public dans la bonne administration de la justice doit l’emporter sur le besoin de conserver confidentielles les communications entre les membres du Conseil des ministres ».

L’ANALYSE

[25]        Deux sujets doivent ici être considérés et soupesés : l’importance des documents pour les intimées et l’intérêt public à ce qu’ils demeurent confidentiels au sens de l’article 283 C.p.c. :

283. Le fonctionnaire de l'État convoqué comme témoin ne peut, en raison de son devoir de discrétion, être contraint de divulguer des renseignements qu'il a obtenus dans l'exercice de ses fonctions dont la divulgation serait contraire à l'intérêt public.

Les motifs d'intérêt public sont exposés dans une déclaration sous serment du ministre ou du sous-ministre dont relève le témoin et sont soumis à l'approbation du tribunal.

283. Public servants called as witnesses cannot, given their duty of discretion, be compelled to disclose information obtained in the exercise of their functions if disclosing it would be contrary to the public interest.

 

 

 

The public interest reasons must be set out, for consideration by the court, in an affidavit by the minister or deputy minister to whom the public servant answers.

[26]        Je note que, même si la Loi sur l’accès à l’information ne s’applique pas directement en l’espèce, il reste qu’elle est pertinente sur un point, ne serait-ce qu’à titre indicatif : selon son article 33, les communications, les mémoires et les échanges au sein du Conseil exécutif (Conseil des ministres) ne sont pas publics et ne peuvent être communiqués avant 25 ans, à moins que le Conseil exécutif n’en décide autrement. L’on comprend pourquoi. En démocratie parlementaire, de tels échanges doivent être francs et libres, et pouvoir se tenir sans la crainte que d’autres y aient accès, au risque que les participants censurent leurs propos. Le principe du secret est essentiel au bon fonctionnement de l’institution pour qu’elle puisse atteindre ses fins politiques : Babcock c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 57, [2002] 2 R.C.S. 3, paragr. 18.

[27]        Cette règle n’est pas absolue et n’empêche pas la Cour supérieure d’exercer son pouvoir de contrôle, notamment par un pourvoi en contrôle judiciaire. Elle doit alors mettre en balance, comme l’a fait le juge de première instance, le besoin de protéger le secret des échanges ministériels et l’intérêt public à ce que les documents soient divulgués pour permettre à une partie de faire valoir sa cause.

[28]        Dans ce contexte, il me paraît essentiel que les documents soient pertinents au litige ou plutôt soient susceptibles de faire progresser le débat puisqu’à défaut, il semble impossible que la balance penche en faveur de leur divulgation.

[29]        Or, j’ai beaucoup de difficultés à voir en quoi des documents qui ne sont pas accessibles aux députés (sauf à ceux et celles qui sont par ailleurs ministres) pourraient permettre de connaître l’objet de la Loi que l’Assemblée nationale a adoptée ou, plus généralement, de connaître l’intention du législateur.

[30]        Les parties et le juge ont abordé ces questions sous deux thèmes : la pertinence des documents et l’intérêt public. Je ferai donc de même.

1)    La pertinence ou, en quoi est-il nécessaire ici de mettre de côté une règle si fondamentale qu’est celle du secret des délibérations du Conseil des ministres?

[31]        Comment les échanges privés au sein du Conseil des ministres peuvent-ils permettre de savoir ce que le législateur voulait ou, si l’on veut être plus pragmatique et réaliste, ce que les députés voulaient? La question se pose même à l’occasion d’une contestation constitutionnelle.

[32]        Au moment d’adopter une loi, les députés ne peuvent avoir à l’esprit un mémoire dont on a discuté au sein du Conseil des ministres (encore une fois, sauf ceux et celles qui sont par ailleurs ministres). Les députés ont un objectif en tête, qui se reflète dans les dispositions législatives qu’ils adoptent. L’objet de cette loi peut certes être déterminé à partir de son libellé, de documents publics, de faits, historiques ou autres, ou de toute documentation ou de tout échange dont le législateur a eu connaissance. Le législateur ne peut toutefois avoir puisé la source de ses objectifs et de l’objet de la loi à même une documentation qui lui est inconnue et qui ne peut donc constituer l’expression de sa volonté.

[33]        Les intimées nous invitent à écarter les principes d’interprétation législative puisque, disent-elles, l’analyse de l’objet d’une loi a une finalité entièrement différente dans les affaires constitutionnelles. Or, il n’est pas inutile de signaler que le débat en première instance portait d’abord sur l’interprétation à donner à l’article 22.6 LAM. En effet, dans sa demande introductive d’instance, la FMSQ affirme que le litige « porte sur l’interprétation et la constitutionnalité de l’article 22.6 ». Ainsi, sa demande en contrôle judiciaire repose avant tout sur l’interprétation ou, pour être plus précis, sur l’application de la disposition par la RAMQ, et non uniquement sur sa validité comme telle.

[34]        De toute façon, quelle que soit l’approche retenue en l’espèce, le résultat demeure le même, puisque l’on ne peut imputer au législateur une intention qui n’est pas la sienne, et ce, même si l’objectif du ministre était, par pure hypothèse, « illégitime » au regard de la Charte. Il me semble opportun de rappeler cet extrait de l’arrêt Ontario Teachers' Federation et al. v. Ontario (Attorney General) (2000), 49 O.R. (3d) 257 (C.A. Ont.) :

[34] […] I also acknowledge that the court can consider extrinsic evidence of purpose as part of that evaluation. However, this must be done within the context described by Bastarache J. The provision itself and its statutory context remain vital sign posts in the search for legislative purpose, because they are the actual manifestations of that purpose. Expressions of motivation by individual government actors must be scrutinized to see that they truly reflect legislative intent, rather than simply individual concerns. The former are appropriately part of the Charter analysis. The latter are left to be sanctioned at the ballot box.

[35]        Le mémoire préparé par et pour le ministre, avant l’adoption de la loi, vaut sûrement pour connaître l’intention du Conseil des ministres, non pour connaître l’intention du législateur. Il ne s’agit pas de travaux parlementaires ou de documents publics s’y apparentant. Même les tribunaux n’y ont pas accès pour interpréter une loi.

[36]        En somme, quels qu’aient été les objectifs ou les vœux du ministre ou même du Conseil des ministres, la documentation et les échanges qui ont eu lieu au sein du Conseil ne permettent pas d’identifier ce que recherchait le législateur. Je souligne qu’il n’est pas question, dans le présent dossier, de mettre en cause la conduite ou l’inconduite d’un représentant de l’État.

[37]        S’il va de soi que les ministres jouent un rôle important dans l’élaboration des projets de loi, il reste qu’ils ne les adoptent pas et que leurs objectifs et leur motivation ne sont pas nécessairement ceux du législateur et ne reflètent donc pas nécessairement l’objet de la loi. L’exécutif a de vastes pouvoirs dans l’élaboration des projets de loi et dans leur promotion. Cela ne lui confère toutefois pas le pouvoir de les adopter et quand il s’agit d’interpréter une loi, ce n’est évidemment pas son intention qui importe, mais bien celle de l’Assemblée nationale.

[38]        Je veux bien qu’il faille être généreux en abordant la notion de pertinence aux fins d’interrogatoires préalables à l’instruction, et peut-être encore plus à l’occasion d’une contestation constitutionnelle. Il reste que l’élément de preuve doit être en mesure de faire progresser le débat. Or, ce n’est pas le cas ici. Tout au plus, pourrait-il permettre de connaître l’objectif du gouvernement. Or, malgré ce que soutiennent les intimées, l’on ne peut considérer que « les objectifs du gouvernement qui a rédigé le projet de loi et qui a proposé son adoption sont centraux » à la détermination de l’objet de la loi.

[39]        Il me semble qu’il y a confusion entre les rôles de chacun, même s’il est vrai que la muraille n’est pas totalement étanche entre l’exécutif et le législatif : Wells c. Terre-Neuve, [1999] 3 R.C.S. 199, paragr. 53 et 54. Il faut toutefois noter que le juge Major faisait ce rappel à l’occasion d’une poursuite qui mettait en cause la conduite de l’État, alors que la Couronne voulait se soustraire à ses obligations issues d’un contrat au moyen d’une loi adoptée à cette fin. Dans le présent dossier, je le répète, il n’y a aucune allégation d’inconduite de l’État, de la Couronne ou de l’un de ses ministres, une question qui doit être prise en considération : Colombie-Britannique (Procureur général) c. Provincial Court Judges’ Association of British Columbia, 2020 CSC 20, paragr. 101.

[40]        Le juge de première instance souligne dans son jugement que l’amendement proposé par le ministre lors de l’étude détaillée est « un amendement de dernière minute » qui « n’a suscité aucun débat ». À mon sens, ce constat ne peut rendre accessible un document qui ne permettra pas de solutionner le litige. La procédure parlementaire a été suivie et l’absence de débat ne justifie pas d’évaluer la question différemment.

[41]        L’absence de débat fait tout simplement perdre le bénéfice d’échanges au sein de la législature pour déterminer l’objet d’une loi. Il reste les autres modes de preuve, dont son titre et, surtout, son libellé. Or, me semble-t-il, le texte même de la disposition permet assez aisément d’en saisir l’objet (la « divulgation » de décisions, selon le terme employé par le ministre en commission parlementaire, décisions qui ont un caractère public, selon les termes de la disposition) d’autant que les intimées ont accès à la déclaration sous serment du 19 juin 2019 de la secrétaire générale de la RAMQ, qui fait état des objectifs de la diffusion de renseignements, comme le prévoit l’article 22.6 LAM. En somme, même s’il n’y a pas eu de débat parlementaire, les intimées ne sont pas sans ressources. Avec beaucoup d’égards, l’objet d’une disposition qui, selon ses termes, donne un caractère public à certaines décisions de la RAMQ me paraît assez simple à identifier.

[42]        Au surplus, les intimées soulèvent une hypothèse qui ne change rien à la situation lorsqu’elles écrivent, dans leur exposé, que « [l]es objectifs poursuivis par le gouvernement auraient pu faire l’objet d’un examen minutieux lors des travaux parlementaires. Ainsi, les députés auraient pu poser des questions précises au ministre à ce sujet et celui-ci aurait été tenu de fournir une réponse […] ». Tel ne fut pas le cas, et ce qui aurait pu arriver si des députés avaient manifesté leurs préoccupations n’est qu’hypothèse et ne permet aucunement de trancher la question.

[43]        D’ailleurs, l’absence de débat peut aussi laisser supposer que la disposition était suffisamment claire pour ne pas en susciter. À cet égard, il est intéressant de noter qu’au moment de la lecture de l’article en commission, le président a suspendu les travaux avant le vote afin de permettre aux membres d’étudier l’amendement proposé et de préparer leurs questions. Aucun des membres de la commission n’a eu de questions à la reprise des travaux.

[44]        En l’instance, l’ordonnance de transmettre le mémoire constitue une forme d’accroc à la séparation des pouvoirs. Permettre à l’exécutif de donner à la loi un sens qu’il veut promouvoir heurte les pouvoirs du législatif.

[45]        Il arrive bien souvent que ce soit tout simplement en interprétant le texte d’une disposition, en tenant compte de l’ensemble de la loi, que l’on peut en identifier l’objet, même si des éléments de preuve extrinsèques peuvent aider les tribunaux. Dans R. c. Moriarity, 2015 CSC 55, [2015] 3 R.C.S. 485, le juge Cromwell écrit :

[31]      Les tribunaux font appel à plusieurs sources pour déterminer l’objet d’une règle de droit (voir R. Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes (6e éd. 2014), §9.41-9.66). Dans certaines situations, un texte de loi comporte un énoncé explicite de son objet, mais ce n’est pas le cas en l’espèce. Les tribunaux examinent aussi le texte, le contexte et l’économie d’une loi afin d’en inférer l’objet. Par exemple, dans l’arrêt Heywood, la Cour a conclu que l’objet d’une disposition sur le vagabondage interdisant aux personnes déclarées coupables d’infractions sexuelles de flâner dans les parcs publics — objet qui consistait à protéger les enfants contre les agressions sexuelles — était « évident si l’on considère les endroits où l’interdiction de flâner s’applique » (p. 786; voir aussi R. c. Garofoli, [1990] 2 R.C.S. 1421, p. 1470-1471). Par ailleurs, les tribunaux peuvent également avoir recours à des éléments de preuve extrinsèques tels que l’historique d’un texte de loi et son évolution. Cependant, comme le souligne judicieusement la professeure Sullivan, l’énoncé de l’objet d’une règle de droit peut être vague et incomplet, et les inférences tirées quant à cet objet peuvent être subjectives et sont sujettes à erreur (§9.90).

[32]      Il ressort de tout ce qui précède que les tribunaux doivent prendre soin de formuler l’objectif d’une disposition législative en l’assoyant fermement sur le texte de cette disposition, considéré dans son contexte global, et ils doivent éviter les énoncés qui, dans les faits, prédéterminent l’issue de l’analyse de la portée excessive sans qu’ils aient effectivement procédé à cette analyse.

[46]        En somme, c’est d’abord le texte de la disposition qui doit servir d’assise à la détermination de son objet.

[47]        À mon avis, et avec égards, j’estime que le juge commet deux erreurs.

[48]        D’une part, s’il est vrai qu’une contestation constitutionnelle ne devrait pas avoir lieu dans un vide factuel, il n’y a pas de tel vide, comme je le précisais plus haut. Par conséquent, le juge a tort lorsqu’il affirme que, en raison de l’absence de notes explicatives au projet de loi sur la question de la publicité des décisions et en l’absence de débat, le mémoire devait être communiqué.

[49]        D’autre part, le juge ne me semble pas suffisamment tenir compte du fardeau des parties. En fait, il n’en parle pas.

[50]        L’objet d’une loi doit être suffisamment réel et urgent pour justifier une atteinte à un droit protégé par la Charte. La proportionnalité de la mesure choisie au regard de cet objet doit aussi être démontrée. Ce sera toutefois à l’appelant de faire cette démonstration, requise par l’article 9.1 de la Charte, de sorte que les intimées ne peuvent prétendre avoir droit à la communication du mémoire du ministre pour satisfaire leur fardeau.

[51]        Si cette preuve est essentielle pour trancher cette question et qu’elle n’est pas disponible, c’est l’appelant qui sera privé d’un élément de preuve, pas les intimées.

[52]        Les intimées plaident que leur fardeau consiste à démontrer que la disposition porte atteinte à leurs droits. C’est exact. Elles évoquent en ce sens la possibilité que la disposition contrevienne à la Charte par son objet. Pourtant, et je le répète, l’atteinte aux droits à la protection de la vie privée et de la réputation peut être démontrée en s’appuyant sur le texte d’une disposition contestée, tout en prenant en considération l’ensemble de la loi, et non par la preuve des objectifs que pouvait poursuivre un ministre.

[53]        Les intimées ne font pas voir en quoi elles seront privées de la possibilité de faire cette démonstration et ce n’est pas en procédant à ce qui a toutes les apparences d’une recherche à l’aveuglette qu’elles y parviendront.

2)    L’intérêt public

[54]        La preuve dont le juge a ordonné la communication ne permettant pas de faire progresser le débat, il n’est pas utile de déterminer jusqu’à quel point l’intérêt public milite en faveur de la confidentialité des documents. Je me permets néanmoins d’ajouter ce qui suit.

[55]        Je rappelle que, selon l’article 283 C.p.c., les motifs d’intérêt public qui sont invoqués pour ne pas divulguer une information doivent être exposés dans une déclaration sous serment en cas de contestation, question qui sera soumise à l’approbation du tribunal.

[56]        Par conséquent, sans l’approbation du tribunal, le fonctionnaire ne peut révéler de renseignements dont la divulgation serait contraire à l’intérêt public. Si l’autre partie conteste cette prétention, ce sera au tribunal de décider si les motifs d’intérêt public décrits dans la déclaration sous serment suffisent pour en interdire la divulgation. Le juge doit alors tenir compte de deux intérêts qui peuvent entrer en conflit : l'intérêt du public dans la bonne administration de la justice et son intérêt dans le maintien de la confidentialité des documents du Conseil des ministres : Québec (Procureur général) c. Dorion, [1993] R.D.J. 88 (C.A.), paragr. 14 et s.; Carey c. Ontario, [1986] 2 R.C.S. 637, p. 670 et s.

[57]        Il est vrai que l’appelant traite le tout comme une question de principe et que les déclarations sous serment ne traitent pas spécifiquement des informations en cause, mais abordent plutôt la question de façon générale. C’est le sens qu’il faut donner aux deux déclarations sous serment qu’il a déposées pour se conformer à l’article 283 C.p.c.

[58]        Elles ne portent pas tant sur la nécessité de protéger la confidentialité du mémoire du ministre comme tel que sur celle de protéger la confidentialité générale des documents échangés au sein du Conseil des ministres (sauf peut-être le paragraphe 22 de la déclaration de M. Yves Ouellet et le paragraphe 23 de celle de M. Éric Ducharme). On ne peut toutefois reprocher à l’appelant cette façon de faire, comme semblent le faire les intimées.

[59]        En effet, une déclaration détaillée n’est pas toujours requise, comme le souligne la juge Karakatsanis dans Colombie-Britannique (Procureur général) c. Provincial Court Judges’ Association of British Columbia, 2020 CSC 20, même s’il s’agissait d’un contrôle judiciaire de type Bodner, un contrôle plus limité :

[111]    Vu l’intérêt important du public à ce que la confidentialité des délibérations du Cabinet soit maintenue, la divulgation d’un document du Cabinet mine cette confidentialité, et elle est, au moins dans une certaine mesure, préjudiciable. Comme la Cour l’a reconnu dans l’arrêt Carey, certains documents du Cabinet peuvent, en raison de leur teneur, soulever des préoccupations supplémentaires, par exemple lorsqu’ils se rapportent à la défense ou à la sécurité nationale, ou lorsqu’ils font référence à certains points précis de désaccord entre certains ministres. Souvent, il est utile pour le tribunal que le gouvernement justifie de la façon la plus détaillée possible sa prétention relative au risque que survienne un tel préjudice : p. 653-654 et 671. Cependant, le défaut du gouvernement de faire état d’un préjudice particulier susceptible de résulter de la divulgation d’un document confidentiel du Cabinet ne signifie pas automatiquement que le document doit être divulgué. Le tribunal doit toujours chercher à savoir avant tout si l’intérêt du public à ce que le document soit divulgué l’emporte sur celui à ce qu’il demeure confidentiel.

[Italiques dans l’original]

[60]        Il est vrai que cela est écrit dans un contexte différent, mais cet énoncé conserve toute son importance ici.

[61]        Bref, le juge de première instance n’avait aucune raison de ne pas approuver les motifs énoncés dans ces déclarations sous serment.

CONCLUSION

[62]        Pour ces raisons, je propose d’accueillir l’appel et d’infirmer en partie le jugement de première instance pour biffer les mots « en partie » au paragraphe [137] et annuler l’entièreté de la conclusion au paragraphe [138], avec les frais de justice en faveur de l’appelant.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

FRANÇOIS DOYON, J.C.A.

 



[1]     Dont la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (RLRQ, c. A-2.1) [Loi sur l’accès à l’information].

[2]     La partie accessible au public du mémoire du ministre au Conseil des ministres du 8 février 2016 et deux analyses d’impact réglementaire (mars et 1er novembre 2016).

[3]     Notamment la partie confidentielle du mémoire du ministre au Conseil des ministres du 8 février 2016, le sommaire du mémoire du 2 juin 2016, les notes complémentaires au Conseil des ministres du 14 mars 2016, le mémoire complémentaire au Conseil des ministres et le sommaire du mémoire complémentaire du 23 novembre 2016.

AVIS :
Le lecteur doit s'assurer que les décisions consultées sont finales et sans appel; la consultation du plumitif s'avère une précaution utile.

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