Décision

Drouin c. 9179-3588 Québec inc.				2012 QCCS 2685
JP-1934    COUR SUPÉRIEURE
CANADA
PROVINCE DE QUÉBEC
DISTRICT DE			LONGUEUIL
N0 :		505-17-005191-111
DATE :	6 JUIN 2012
SOUS LA PRÉSIDENCE DE : L’HONORABLE SOPHIE PICARD, J.C.S.
JACQUES DROUIN EN SA QUALITÉ DE DIRECTEUR GÉNÉRAL DES ÉLECTIONS DU QUÉBEC
Demandeur
c.
9179-3588 QUÉBEC INC.
et
JEAN-PIERRE PÉPIN
Défendeurs
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC
Mis en cause
et
COMMISSION D'ACCÈS À L'INFORMATION DU QUÉBEC
Intervenante
J U G E M E N T
______________________________________________________________________

[1]           Le Directeur général des élections du Québec (le « DGE ») présente une requête en injonction permanente afin qu'il soit ordonné aux défendeurs de cesser d'utiliser et de diffuser les renseignements contenus dans la liste électorale établie avant les élections générales provinciales du 14 avril 2003.

[2]           Les défendeurs admettent avoir utilisé cette liste et avoir diffusé les renseignements qu'elle contient. Cette diffusion se poursuit d'ailleurs aujourd'hui.

[3]           Ils contestent la requête sur la base de l'inconstitutionnalité des dispositions de la Loi électorale[1] sur lesquelles se fonde le DGE, soit les articles 40.39 et 40.41 qui ont trait au caractère confidentiel des renseignements contenus dans la liste électorale.

[4]           Subsidiairement, ils reprochent au DGE d'avoir été négligent dans la mise en place de mesures visant à faire respecter cette loi, ce qui a entraîné la perte du caractère confidentiel de ces renseignements.

[5]           Ils allèguent également l'existence d'une exception relative aux travaux généalogiques qui a donné lieu, en 2002, à un amendement à l'article 1 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé[2].

[6]           Enfin, ils soulèvent le caractère inapproprié du recours à l'injonction permanente dans la mesure où d'autres recours (de nature pénale ou en dommages-intérêts) auraient été plus indiqués.

[7]           Le Procureur général du Québec, mis en cause, défend pour sa part la constitutionnalité des articles 40.39 et 40.41 de la Loi électorale, en ce que ceux-ci ne contreviennent aucunement à la liberté d'expression.

[8]           Quant à la Commission d'accès à l'information du Québec (la « Commission d'accès »), elle est intervenue au litige afin de contester la portée que les défendeurs donnent à l'exception en matière de généalogie que l'on retrouve à l'article 1 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé. En effet, selon la Commission d'accès, cette exception ne saurait s'appliquer dans le cadre de la Loi électorale.

FAITS

[9]           Le défendeur Jean-Pierre Pépin éprouve une véritable passion pour la généalogie.

[10]        Depuis plusieurs années, il ne ménage aucun effort afin de promouvoir l'accès à certains renseignements nominatifs pour aider les généalogistes dans le cadre de leurs travaux.

[11]        En 1997, il fait l'acquisition des travaux de l'Institut de Généalogie Drouin, dont le contenu des registres de l'état civil du Québec sur microfilms. Il reproduit ces renseignements sur microfilms puis en vend des exemplaires à des villes et à des sociétés d'histoire et de généalogie.

[12]        Il permet ainsi la consultation de ces renseignements dans plusieurs bibliothèques. Selon lui, cette diffusion répondait à un besoin réel puisque depuis la création du directeur de l'état civil en 1994, le contenu des registres de l'état civil (en ce qui concerne, à tout le moins, les cent dernières années) n'est plus accessible au public pour consultation, notamment aux personnes faisant des recherches historiques ou généalogiques.

[13]        Puis, vers l'année 2003, il obtient (d'une personne qu'il n'a pas voulu identifier) la liste électorale permanente antérieure au décret à l'origine du déclenchement des élections générales du 14 avril 2003, au Québec. À partir de cette liste qui contient le nom, l'adresse, la date de naissance et le sexe des électeurs, il produit un outil qu'il appelle l'Annuaire des citoyens du Québec (l' « Annuaire »).

[14]        M. Pépin admet avoir reproduit dans l'Annuaire les renseignements que l'on retrouve sur cette liste électorale. Il précise que l'Annuaire est composé à 95 % des données que comporte la liste électorale alors que l'autre 5 % provient surtout de données émanant de l'Institut de la statistique du Québec.

[15]        Le 22 septembre 2005, il commence à parler publiquement de l'Annuaire, lors de sa participation à une commission parlementaire sur la culture. Il distribue alors quelques copies de l'Annuaire à des députés et ministres.

[16]        Dans le cadre du mémoire qu'il a déposé devant cette commission, il formule les recommandations ci-dessous quant aux changements législatifs qu'il préconise afin de faciliter le travail des généalogistes:

En conclusion, nous soumettons les recommandations suivantes à la Commission:

1.   que la notion d'identité est d'intérêt public et ne tombe pas sous le coup des mesures restrictives de la protection de la vie privée;

2.   que le texte du troisième paragraphe de l'article 1 de la Loi sur la protection des renseignements personnels soit ajouté au Code civil du Québec de façon à permettre aux chercheurs et aux sociétés de généalogie de pouvoir en toute légalité constituer des fichiers généalogiques et de les diffuser;

3.   que le mot « légitime » apparaissant au troisième paragraphe de l'article 1 de la Loi sur la protection des renseignements personnels et de l'ajout que nous souhaitons au Code civil, soit rayé;

4.   que pour les cas d'adoption, il s'agisse d'un droit inaliénable et absolu de l'enfant de connaître le nom de ses parents biologiques, et ce, peu importe le consentement ou non de ces derniers;

5.   que l'État abolisse l'interdiction de consultation des registres de l'état civil pour les cents dernières années tel qu'édicté par le directeur de l'état civil;

6.   que les chercheurs et les sociétés de généalogie puissent en toute légalité publier constituer un fichier cumulatif d'informations généalogiques et publier des répertoires de naissances, de mariages ou de décès tirés de l'information qu'elles auront glané dans les registres de l'état civil;[3] [sic]

                                                                                                (nos soulignements)

[17]        Auparavant, en avril 2002, M. Pépin avait participé à une consultation publique par la Commission d'accès relativement au projet de loi 50 afin, notamment, de traiter de généalogie. Il soulignait dans le mémoire qu'il soumettait dans le cadre de cette consultation publique, le manque de clarté et de cohésion législative en matière de renseignements nominatifs. Il défendait notamment le droit des généalogistes d'avoir accès et de publier l'information se trouvant dans les actes de naissance, de mariage et de décès.

[18]        Le 13 juin 2002, le projet de loi 50 a été sanctionné, ce qui a donné lieu à la modification du 4^e alinéa de l'article 1 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé, par le remplacement des mots « de matériel journalistique » par les mots « de matériel journalistique, historique ou généalogique à une fin d'information légitime du public ».

[19]        Quelques jours plus tôt (le 10 juin 2002), la Commission d'accès avait émis un avis au Secrétariat à la législation quant aux difficultés liées à cette modification:

La proposition que vous soumettez amène cependant la Commission à vous faire part de certains commentaires. Ainsi, sur un plan très technique, il faut distinguer entre l'individu effectuant une recherche généalogique et l'historien s'appuyant sur le recherche généalogique.

Le généalogiste s'intéresse à la filiation, donc au fait de la naissance, du mariage et du décès d'une personne. L'historien greffe à ces derniers renseignements tous les faits reliés à la vie sociale d'un individu, les causes de décès et les événements en marge de la naissance ou du mariage.

D'ailleurs, on constate que la source première d'information du généalogiste est le registre de l'État civil. Avant même de pouvoir publier, encore faut-il avoir accès à la matière de base. S'ajoute un autre constat: le généalogiste ne peut obtenir le consentement de toutes les personnes touchées par sa recherche, d'où l'intérêt de "reconnaître le caractère public de certains renseignements personnels", soit, encore une fois, les informations fournies à la naissance, au mariage ou au décès dans les divers registres.

Ces éléments font ressortir une difficulté de taille puisque la problématique ne peut trouver réponse dans la seule modification de la Loi sur le secteur privé. À l'instar de la Fédération québécoise des sociétés de généalogies, on peut penser que plusieurs modifications législatives doivent être envisagées.

Il y a un danger à légiférer à la pièce, sans égard au contexte dans lequel s'inscrit et sont interreliés entre autres la Charte des droits et libertés de la personne, la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé, le Code civil du Québec et la Loi sur les archives.

En tout état de cause, même si l'amendement proposé était adopté, le généalogiste, tout comme l'historien, demeure toujours soumis aux règles énoncées au Code civil du Québec, particulièrement aux articles 35 à 41, puisque seules les entreprises sont visées par la Loi sur le secteur privé.

En raison de ces difficultés, la Commission croit que la réflexion doit se poursuivre en ce qui touche une dérogation aussi vaste à la Loi sur le privé. Cette réflexion doit notamment porter sur le concept de renseignements personnels et celui de la vie privé [sic] que nous retrouvons dans diverses législations, sur l'usage et la finalité poursuivis par la personne ayant accès à ces renseignements, sur le niveau de sensibilité que peuvent revêtir certains renseignements de nature médicale ou touchant, par exemple, l'adoption, sur le mécanisme de contrôle de surveillance ou de consentement pour des cas particuliers, sur l'identification potentielle de renseignements nommément désignés pouvant avoir un caractère public pour tous et non pour une catégorie de professionnels en particulier.

C'est à cette seule condition, estime la Commission, qu'on pourra conclure au bien-fondé de revendications légitimes.[4]

                                                                                                (nos soulignements)

[20]        En décembre 2005, M. Pépin commence à distribuer l'Annuaire, sur support CD, à des sociétés d'histoire et de généalogie ainsi qu'à des généalogistes. Il met également l'Annuaire en ligne, sur son site Internet « généalogiequébec.com ». Ce CD et ce site comportent, outre l'Annuaire, d'autres ouvrages et compilations de données produits par M. Pépin ou dont il a fait l'acquisition auprès de l'Institut Drouin ou de tiers.

[21]        Entre 300 et 500 CD sont ainsi distribués par M. Pépin, gratuitement ou en contrepartie de frais minimes (5 $). De plus, n'importe qui peut alors télécharger l'Annuaire gratuitement à partir du site Internet de M. Pépin.

[22]        Avisé de la situation en janvier 2006, le DGE transmet une mise en demeure à M. Pépin, en février 2006, afin qu'il respecte les dispositions de la Loi électorale relativement à la confidentialité de la liste électorale, qu'il retire l'Annuaire de son site Internet et qu'il en cesse la distribution sous toute forme.

[23]        Des négociations s'ensuivent au terme desquelles M. Pépin s'engage, une semaine après avoir reçu la mise en demeure, à retirer l'Annuaire de son site Internet et à en cesser la diffusion sous toute forme.

[24]        Or, malgré cet engagement, à peine quelques mois plus tard (en août 2006), il réintroduit l'Annuaire sur le site « imagesdrouinpepin.com ».

[25]        Ce site comporte plusieurs autres bases de données et ouvrages. Le contenu du site est accessible moyennant 100 $ par année (ou 13 $ par mois). M. Pépin affirme que n'importe qui peut s'abonner au site mais qu'à l'occasion, il lui arrive de refuser des clients (il n'a pas précisé dans quel contexte).

[26]        Il est revenu sur son engagement de février 2006 après avoir réalisé qu'il était injuste et inutile qu'il s'empêche de diffuser l'Annuaire alors que celui-ci était accessible à plusieurs endroits, notamment auprès de sociétés de généalogie auxquelles il l'avait distribué sur CD, en décembre 2005. À ce sujet, Messieurs Michel Pratte et Marcel Fournier ont affirmé, lors du procès, que les deux sociétés de généalogie auxquelles ils sont liés possèdent encore aujourd'hui l'exemplaire de l'Annuaire qu'elles ont obtenu de M. Pépin, sur CD, en 2005. Ces deux témoins ont également confirmé que les membres de ces deux sociétés de généalogie avaient accès à l'Annuaire via l'ordinateur situé dans les locaux de ces sociétés.

[27]        Ainsi, s'estimant lésé, M. Pépin rediffuse l'Annuaire à compter d'août 2006. En février 2007, il fonde la compagnie défenderesse, dont il est le principal actionnaire et le président. Cette compagnie exploite le site « imagesdrouinpepin.com » sur lequel l'Annuaire est diffusé. M. Pépin est le responsable « technique et administratif » de ce site.

[28]        Il dit diffuser l'Annuaire, non seulement par intérêt commercial, mais également de façon altruiste. En effet, grâce à son site, il permet à des gens ne vivant pas à proximité de sociétés de généalogie de consulter l'Annuaire via Internet.

[29]        Il souligne aussi qu'à une époque lointaine, la liste électorale de chaque circonscription était affichée en public. Il s'explique mal le changement intervenu (confidentialité de ces renseignements) au cours des dernières décennies.

[30]        Il a également constaté, quelques semaines avant le procès, qu'il était possible de télécharger l'Annuaire gratuitement (en 88 minutes) à partir d'un site européen avec lequel il n'avait aucun lien (en 3 minutes moyennant certains frais)[5].

[31]        Il invite le Tribunal à conclure qu'en raison de cette vaste diffusion, les renseignements contenus dans l'Annuaire sont désormais publics et qu'il ne convient donc plus de lui en interdire la diffusion. Il impute également au DGE une responsabilité dans la perte du caractère privé de la liste électorale en cause et lui reproche son laxisme devant la diffusion de l'Annuaire par des tiers. Selon M. Pépin, la timidité des mesures mises en place par le DGE constitue un obstacle au présent recours.

[32]        Pour sa part, le DGE a démontré qu'il avait pris soin, en mars 2003, d'expliquer aux différents partis politiques que s'ils souhaitaient accéder à la liste électorale, ils devaient au préalable obtenir un mot de passe puis s'engager par écrit à en respecter la confidentialité et à ne l'utiliser qu'aux seules fins prévues par la Loi électorale. De tels engagements ont effectivement été signés.

[33]        De même, chaque directeur de scrutin ayant acheminé l'extrait pertinent de la liste électorale aux candidats leur a fait signer un engagement de confidentialité.

[34]        De plus, le DGE a mis en preuve les gestes qu'il avait posés en 2006 afin de récupérer auprès des sociétés de généalogie et d'histoire les exemplaires de l'Annuaire en leur possession. Ainsi, à la suite d'appels téléphoniques et de lettres, 16 sociétés ont retourné au DGE leurs copies de l'Annuaire. Des enquêtes ont aussi été réalisées.

[35]        En conséquence, rien n'indique que le DGE aurait manqué à ses obligations en vertu de la Loi électorale ou qu'il aurait fait preuve de laxisme, comme le laissent entendre les défendeurs. Il n'y aura donc pas lieu de traiter de ce sujet dans le cadre de l'analyse.

QUESTIONS EN LITIGE

[36]        Les questions en litige s'énoncent ainsi:

A)   Les défendeurs ont-ils contrevenu aux articles 40.39 et 40.41 de la Loi électorale alors que l'Annuaire est désormais entre les mains de plusieurs personnes et facilement disponible sur Internet? et alors que les généalogistes bénéficient d'une exception en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé?

B)   Le cas échéant et sous réserve du moyen de défense ci-dessous, le recours à l'injonction est-il approprié?

C)   Les articles 40.39 et 40.41 de la Loi électorale contreviennent-ils à la liberté d'expression?

D)   Le cas échéant, ces dispositions constituent-elles une limite raisonnable et justifiable dans le cadre d'une société libre et démocratique?

ANALYSE

A)  Les défendeurs ont-ils contrevenu aux articles 40.39 et 40.41 de la Loi électorale?

[37]        L'article 2 de la Loi électorale précise que pour exercer son droit de vote, une personne doit non seulement posséder la qualité d'électeur, mais également être inscrite sur la liste électorale.

[38]        L'article 40.1 de la Loi électorale prévoit que la liste électorale permanente est constituée des renseignements contenus au fichier des électeurs et au fichier des territoires.

[39]        Les renseignements faisant l'objet du fichier des électeurs comprennent les nom, adresse du domicile, sexe et date de naissance de chaque électeur et, le cas échéant, les mentions relatives à l'exercice de son droit de vote hors du Québec[6].

[40]        L'article 40.39 de la Loi électorale prévoit que les renseignements relatifs aux électeurs n'ont pas un caractère public:

40.39.  Les renseignements relatifs aux électeurs n'ont pas un caractère public au sens de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (chapitre A-2.1).

[41]        L'article 40.41 de la Loi électorale énonce une interdiction d'utiliser, de communiquer ou de permettre que soit communiqué un renseignement relatif à un électeur à d'autres fins que celles prévues à la loi:

40.41.  Il est interdit à quiconque d'utiliser, de communiquer ou de permettre que soit communiqué, à d'autres fins que celles prévues par la présente loi et par la Loi sur la consultation populaire (chapitre C-64.1), un renseignement relatif à un électeur, ou de communiquer ou de permettre que soit communiqué un tel renseignement à quiconque n'y a pas légalement droit.

[42]        De plus, le DGE ne peut, sans le consentement de la personne concernée, communiquer ou conclure une entente aux fins de communiquer un renseignement personnel contenu à la liste électorale permanente à d'autres fins que celles prévues par la Loi électorale[7].

[43]        Les articles 40.38.1 à 40.38.3 de la Loi électorale énoncent les modalités relatives à la transmission de la liste des électeurs inscrits sur la liste électorale permanente, dans le but d'en protéger le caractère confidentiel:

40.38.1. Le directeur général des élections transmet en janvier, avril et septembre de chaque année la liste des électeurs inscrits sur la liste électorale permanente aux fins de la tenue d'un scrutin provincial aux partis autorisés représentés à l'Assemblée nationale, à tout autre parti autorisé qui lui en fait la demande et à chaque député. Ce dernier ne reçoit cependant que la liste de la circonscription qu'il représente.

Cette liste n'est pas transmise pendant une période électorale ou référendaire ainsi que dans les trois mois qui suivent des élections générales ou un référendum.

40.38.2. La liste est transmise sur support informatique et en deux copies.

Elle comprend le nom, l'adresse, la date de naissance et le sexe de chaque électeur. Dans le cas des électeurs admis à exercer leur droit de vote à l'extérieur du Québec, elle comprend en outre leur adresse à l'extérieur du Québec.

40.38.3. La liste transmise contient une mise en garde sur son caractère confidentiel et énonce les sanctions applicables à quiconque communique ou utilise les renseignements contenus à la liste électorale à d'autres fins que celles prévues par la présente loi.

Le député ou la personne désignée par le parti politique pour recevoir la liste doit s'engager par écrit à prendre les mesures appropriées pour protéger son caractère confidentiel et pour restreindre son utilisation aux seules fins prévues par la présente loi.

                                                                                                (nos soulignements)

[44]        Par ailleurs, les articles 551.1.1 , 551.2 et 551.4 de la Loi électorale prévoient les sanctions pénales relatives à la communication des renseignements que comporte la liste électorale. Notons que l'amende maximale dans le cas d'une personne morale faisant usage à des fins commerciales ou lucratives de renseignements contenus à la liste électorale s'élève à 30 000 $.

[45]        Le DGE est chargé de l'application de la Loi électorale[8]. Il a le devoir de protéger la confidentialité des informations contenues à la liste électorale permanente, tel qu'en dispose le deuxième alinéa de l'article 1 de la Loi sur l'établissement de la liste électorale permanente[9]:

1. Le directeur général des élections est chargé d'établir la liste électorale permanente décrite au chapitre I du titre II.1 de la Loi électorale (chapitre E-3.3), en constituant un fichier des électeurs et un fichier des territoires.

Il doit s'assurer de la confidentialité des renseignements personnels nécessaires à l'établissement de la liste électorale permanente.

                                                                                                (notre soulignement)

[46]        Notons qu'en vertu de l'article 51 de la Loi d'interprétation[10], l'utilisation du mot « doit » est indicative d'une obligation absolue d'accomplir:

51. Chaque fois qu'il est prescrit qu'une chose sera faite ou doit être faite, l'obligation de l'accomplir est absolue; mais s'il est dit qu'une chose «pourra» ou «peut» être faite, il est facultatif de l'accomplir ou non.

[47]        De plus, la Loi électorale constitue clairement une loi d'ordre public. Son application est donc impérative[11].

[48]        En 1995, lors de l'étude du projet de loi qui visait notamment l'adoption de l'article 1 de la Loi sur l'établissement de la liste électorale permanente et de l'article 40.39 de la Loi électorale, le caractère confidentiel des renseignements contenus à la liste électorale permanente a été maintes fois souligné. Il s'agissait de toute évidence d'une préoccupation sérieuse du législateur. Le droit au respect de la vie privée est d'ailleurs protégé en vertu de l'article 5 de la Charte des droits et libertés de la personne[12] et des articles 35 à 41 du Code civil du Québec.

[49]        Les défendeurs admettent avoir reproduit et diffusé, dans l'Annuaire, les renseignements contenus dans la liste électorale. Ils admettent également que leur utilisation de la liste électorale n'est pas autorisée par la Loi électorale. Ainsi, ils enfreignent clairement les articles 40.39 et 40.41 de cette loi.

[50]        Leur argument selon lequel le DGE n'a plus de recours contre eux, compte tenu de la facilité avec laquelle ces renseignements peuvent être retracés, constitue un argument spécieux qu'il y a lieu d'écarter.

[51]        En effet, les défendeurs sont les premiers responsables d'une telle diffusion et invoquent, en conséquence, leur propre turpitude. De plus, la Loi électorale étant d'ordre public, il est inconcevable qu'il puisse être « trop tard » pour l'appliquer.

[52]        Quant au moyen de défense fondé sur l'exception relative à la généalogie, il doit également être rejeté.

[53]        Cette exception se retrouve au quatrième alinéa de l'article 1 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé:

1.  La présente loi a pour objet d'établir, pour l'exercice des droits conférés par les articles 35 à 40 du Code civil en matière de protection des renseignements personnels, des règles particulières à l'égard des renseignements personnels sur autrui qu'une personne recueille, détient, utilise ou communique à des tiers à l'occasion de l'exploitation d'une entreprise au sens de l'article 1525 du Code civil.

Elle s'applique à ces renseignements quelle que soit la nature de leur support et quelle que soit la forme sous laquelle ils sont accessibles: écrite, graphique, sonore, visuelle, informatisée ou autre.

Elle s'applique aussi aux renseignements personnels détenus par un ordre professionnel dans la mesure prévue par le Code des professions (chapitre C-26).

La présente loi ne s'applique pas à la collecte, la détention, l'utilisation ou la communication de matériel journalistique, historique ou généalogique à une fin d'information légitime du public.

Les sections II et III de la présente loi ne s'appliquent pas à un renseignement personnel qui a un caractère public en vertu de la Loi.

                                                                                                (nos soulignements)

[54]        Or, en l'espèce, le DGE est soumis aux articles 53 et suivants de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels[13]. Les articles 53 à 55 sont reproduits ci-dessous:

53. Les renseignements personnels sont confidentiels sauf dans les cas suivants:

1°  la personne concernée par ces renseignements consent à leur divulgation; si cette personne est mineure, le consentement peut également être donné par le titulaire de l'autorité parentale;

2°  ils portent sur un renseignement obtenu par un organisme public dans l'exercice d'une fonction juridictionnelle; ils demeurent cependant confidentiels si l'organisme les a obtenus alors qu'il siégeait à huis-clos ou s'ils sont visés par une ordonnance de non-divulgation, de non-publication ou de non-diffusion.

54. Dans un document, sont personnels les renseignements qui concernent une personne physique et permettent de l'identifier.

55. Un renseignement personnel qui a un caractère public en vertu de la loi n'est pas soumis aux règles de protection des renseignements personnels prévues par le présent chapitre.

Cependant, un organisme public qui détient un fichier de tels renseignements peut en refuser l'accès, en tout ou en partie, ou n'en permettre que la consultation sur place si le responsable a des motifs raisonnables de croire que les renseignements seront utilisés à des fins illégitimes.

[55]        À titre d'exemple, les renseignements personnels ci-dessous ont un caractère public, en vertu de l'article 57 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels:

1°  le nom, le titre, la fonction, la classification, le traitement, l'adresse et le numéro de téléphone du lieu de travail d'un membre d'un organisme public, de son conseil d'administration ou de son personnel de direction et, dans le cas d'un ministère, d'un sous-ministre, de ses adjoints et de son personnel d'encadrement;

(…).

[56]        L'article 40.39 de la Loi électorale précise expressément que les renseignements contenus dans la liste électorale n'ont pas un caractère public.

[57]        De plus, en vertu de l'article 168 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, cette loi a préséance sur les dispositions d'une loi générale ou spéciale postérieure qui lui seraient contraires, à moins d'une indication expresse.

[58]        Ainsi, les articles 40.39 et 40.41 de la Loi électorale étant postérieurs à la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, ils ne sauraient être interprétés à l'encontre de cette loi, laquelle protège la confidentialité des renseignements personnels détenus par un organisme public.

[59]        Au surplus, l'article 94 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé prévoit, à son deuxième alinéa, que les dispositions de cette loi « n'ont pas pour effet de restreindre la protection des renseignements personnels ou l'accès d'une personne concernée à ces renseignements, résultant de l'application d'une autre loi ». Ainsi, l'exception prévue au quatrième alinéa de l'article 1 de cette loi ne saurait s'appliquer aux articles 53 de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels et aux articles 40.39 et 40.41 de la Loi électorale.

[60]        D'ailleurs, M. Pépin lui-même a reconnu, dans plusieurs tribunes, que l'amendement apporté en 2002 à l'article 1 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé était insuffisant si d'autres lois (dont le Code civil et la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels) n'étaient pas également modifiées.

[61]        Il n'est pas étonnant non plus que M. Pépin soit en désaccord avec l'emploi du mot « légitime » dans l'expression « information légitime du public » que l'on retrouve à l'exception prévue au quatrième alinéa de l'article 1 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé.

[62]        En effet, l'utilisation et la communication de renseignements personnels de façon contraire au Code civil du Québec, à la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels et à la Loi électorale, ne sauraient être conciliables avec la légitimité de l'information du public.

[63]        Le Tribunal ne peut réécrire la loi et incorporer aux articles 40.39 et 40.41 de la Loi électorale l'exception ci-dessus en matière de généalogie. En effet, déçus de la réponse politique à leurs revendications, les défendeurs ne sauraient espérer que devant la légitimité de leur insatisfaction, le Tribunal décide de ne pas appliquer la Loi électorale.

B)  Le recours à l'injonction est-il approprié (sous réserve du moyen de défense fondé sur l'invalidité constitutionnelle des articles 40.39 et 40.41 de la Loi électorale)?

[64]        Le recours à l'injonction permet à l'autorité publique de faire respecter une loi d'intérêt public lorsque les sanctions pénales y étant prévues s'avèrent inefficaces[14].

[65]        Le DGE possède le statut d'autorité publique et a l'intérêt requis pour qu'une injonction soit prononcée dans le but d'assurer le respect de la Loi électorale, au nom de l'intérêt public[15].

[66]        Au stade de l'injonction permanente, le demandeur doit établir son droit à l'injonction et l'existence de circonstances en justifiant l'octroi[16]. Il n'a pas à prouver le préjudice sérieux ou irréparable ni la prépondérance des inconvénients; ces critères appartiennent plutôt à l'injonction interlocutoire[17].

[67]        M. Pépin a admis avoir utilisé les renseignements contenus à la liste électorale à des fins autres que celles prévues à la Loi électorale. De plus, il a souligné avec candeur que peu importe les sanctions pénales auxquelles il s'exposait, il ne retirerait l'Annuaire de son site Internet que si le Tribunal le lui ordonnait. Sa détermination à vouloir communiquer le contenu de la liste électorale malgré l'engagement dans le sens contraire qu'il prenait en février 2006 est également significative.

[68]        Enfin, il convient de reproduire un extrait du mémoire qu'il présentait en 2002, lors de la consultation publique de la Commission d'accès, afin de saisir l'ardeur avec laquelle il défend sa position:

Je vous dirai en terminant qu'aucune loi, aucun bureaucrate, aucun politicien ne pourra réduire la passion qui m'anime à la diffusion du patrimoine national et familial, et que le généalogiste que je suis se fera une calvette à toute entourloupette.[18]

[69]        Dans ces circonstances, sous réserve du moyen de défense ci-dessous, le DGE a amplement réussi à démontrer non seulement son droit à l'injonction permanente, mais également l'existence de circonstances en justifiant l'octroi. Les défendeurs ont délibérément enfreint la Loi électorale et l'intérêt public a préséance sur leurs intérêts[19].

C)  Les articles 40.39 et 40.41 de la Loi électorale contreviennent-ils à la liberté d'expression?

[70]        Dans le cadre des deux derniers paragraphes de leur avis au Procureur général du Québec, en vertu de l'article 95 C.p.c., les défendeurs résument leurs prétentions ainsi:

19. (…), en tentant d'interdire aux défendeurs de diffuser les informations publiques contenues dans l'Annuaire des citoyens du Québec aux généalogistes qui ne peuvent exercer leur science sans avoir accès à celles-ci, le recours du demandeur et les articles 40.39 et 40.41 de la Loi électorale portent atteinte à la liberté d'expression et d'information des défendeurs, telles qu'elles sont protégées par l'article 2b) de la Charte canadienne et 3 de la Charte québécoise;

20. De plus, considérant que les informations contenues dans l'Annuaire des citoyens sont nécessaires et requises pour l'identification des individus dans une société organisée et pour la pratique de la généalogie telle que le font les défendeurs, l'atteinte causée à la liberté d'expression et d'information des défendeurs est injustifiable en vertu des dispositions justificatives applicables (art. 1 de la Charte canadienne et 9.1 de la Charte québécoise) puisque l'objectif du législateur n'est pas suffisamment important pour restreindre la liberté d'expression et d'information, l'atteinte à la liberté d'expression et d'information n'est certainement pas minimale et finalement, le préjudice subi par les défendeurs est de loin supérieur aux bénéfices sociaux produits par les dispositions contestées;

[71]        Les articles 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés[20] (la « Charte canadienne ») et l'article 3 de la Charte québécoise garantissent la liberté d'expression, l'une des libertés fondamentales. La Charte canadienne réfère à la liberté de pensée, de croyance, d'opinion et d'expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication. L'article 3 de la Charte québécoise réfère, pour sa part, à la liberté d'opinion et à la liberté d'expression.

[72]        L'accès à l'information en soi n'est pas garanti en vertu de la liberté d'expression. En effet, selon la Cour suprême, l'article 2b) de la Charte canadienne ne garantit pas l'accès à tous les documents détenus par le gouvernement[21].

[73]        La Cour suprême précise ainsi les circonstances selon lesquelles l'accès à des documents détenus par une autorité publique est protégé sur le plan constitutionnel:

[5]  (…) l'accès à ces documents n'est protégé, sur le plan constitutionnel, que lorsqu'il est démontré qu'il s'agit d'une condition qui doit nécessairement être réalisée pour qu'il soit possible de s'exprimer de manière significative, qu'il n'empiète pas sur des privilèges protégés, et qu'il est compatible avec la fonction de l'institution en cause.

(…)

[30]  Il faut d'abord décider si l'al. 2b) garantit l'accès à l'information et, si oui, dans quelles circonstances. Pour les motifs qui suivent, nous concluons que l'al. 2b) ne garantit pas l'accès à tous les documents détenus par le gouvernement. Il garantit la liberté d'expression, pas l'accès à l'information. L'accès est un droit dérivé qui peut intervenir lorsqu'il constitue une condition qui doit nécessairement être réalisée pour qu'il soit possible de s'exprimer de manière significative sur le fonctionnement du gouvernement.

[31]  (…) La question principale, en l'espèce, est celle de savoir si l'al. 2b) est même en cause. Nous concluons que la protection conférée par l'al. 2b) comporte notamment un droit d'accès à certains documents, seulement si l'accès est nécessaire à la tenue d'une discussion significative sur une question d'importance pour le public, et ce, sous réserve de privilèges et de contraintes fonctionnelles. Nous concluons, de plus, comme nous l'étayerons ultérieurement que, en l'espèce, il n'est pas satisfait à ces exigences. Par conséquent, l'al. 2b) n'est pas en cause.[22]

[74]        De plus, dans l'arrêt Criminal Lawyers' Association, la Cour suprême souligne qu'il y a lieu de se fonder sur la méthode énoncée dans l'arrêt Irwin Toy[23] afin d'aborder la question de l'accès aux renseignements gouvernementaux[24]. Elle résume ainsi le cadre d'analyse prescrit dans l'arrêt Irwin Toy:

[32]   Le cadre d'analyse prescrit par Irwin Toy s'articule autour de trois questions: (1) L'activité en question a-t-elle un contenu expressif nécessaire pour entrer dans le champ d'application de la protection offerte par l'al. 2b)?  (2) Y a-t-il quelque chose dans le lieu ou le mode d'expression ayant pour effet d'écarter cette protection?  (3) Si l'activité est protégée, la mesure prise par l'État porte-t-elle atteinte, par son objet ou par son effet, au droit protégé? Ces étapes ont été élaborées dans Montréal (Ville) (par. 56), dans le contexte d'activités expressives, mais les principes qui les animent peuvent tout aussi bien s'appliquer à la question de savoir si l'al. 2b) contraint le gouvernement à divulguer des documents.

[75]        Quant à la première question de ce cadre d'analyse, celui qui revendique l'accès aux documents en cause doit établir que cet accès est nécessaire pour lui permettre de s'exprimer librement et de manière significative sur des questions d'intérêt public ou politique[25]. Si ce premier volet est démontré, la personne revendiquant l'accès aux documents doit, dans un deuxième temps, établir que la protection de ses intérêts n'est pas écartée par des considérations « faisant contrepoids » (countervailing considerations) qui seraient incompatibles avec la divulgation de l'information[26].

[76]        La liberté d'expression doit être interprétée de façon large et libérale. Cette liberté vise en effet à promouvoir l'épanouissement personnel des individus, la recherche de la vérité, la participation des individus à la prise de décisions d'intérêt social ainsi que le maintien d'un équilibre entre la stabilité et le changement dans la société[27].

[77]        En fait, dès que l'activité revendiquée vise à transmettre ou à tenter de transmettre une signification, elle possède un contenu expressif[28].

[78]        Le contenu expressif revendiqué par les défendeurs vise la diffusion de l'information que l'on retrouve à la liste électorale, laquelle comporte de l'information personnelle. Cette activité se concilie mal avec la liberté d'expression, laquelle a pour but d'assurer que « chacun puisse manifester ses pensées, ses opinions, ses croyances, en fait, toutes les expressions du cœur ou de l'esprit, aussi impopulaires ou contestataires soient-elles »[29].

[79]        La diffusion de la liste électorale peut difficilement constituer, même dans son sens large, l'expression d'une pensée, d'une croyance, d'une opinion ou d'une signification.

[80]        De plus, les défendeurs n'ont pas réussi à démontrer que l'impossibilité pour le public et les généalogistes d'accéder à la liste électorale empêchait des discussions publiques significatives sur des questions d'intérêt public.

[81]        Ils allèguent plutôt que l'accès à la liste électorale et la diffusion des renseignements qu'elle contient sont nécessaires à la pratique de la généalogie.

[82]        Or, ils diffusent ces renseignements à tous (pas seulement aux généalogistes) moyennant une contrepartie monétaire et ne contrôlent pas l'usage qui peut en être fait. De plus, la preuve a révélé que l'information contenue à la liste électorale pouvait s'avérer utile, mais qu'elle n'était pas nécessaire à la pratique de la généalogie.

[83]        En effet, parmi les nombreux fichiers accessibles sur le site Internet des défendeurs, l'on retrouve plusieurs outils et bases de données (autres que l'Annuaire) permettant l'exercice de la généalogie, dont:

-         le Lafrance;

-         les registres du Fonds Drouin;

-         les registres indexés de l'état civil (origine-2010);

-         les mariages et décès (1990-1996);

-         la nécrologie;

-         le fichier Connolly;

-         le Kardex; et

-         le fichier Antonin Loiselle.[30]

[84]        En fait, les défendeurs requièrent plutôt une aide de l'état afin de faciliter la pratique de la généalogie. Or, en principe, la liberté d'expression entraîne une obligation négative au gouvernement (obligation de non-ingérence) non pas une obligation positive d'aide[31].

[85]        Le Tribunal est donc d'avis que les défendeurs n'ont pas satisfait au premier volet du cadre d'analyse qui découle de l'arrêt Criminal Lawyers' Association et qu'en conséquence, l'activité qu'ils cherchent à faire reconnaître (soit l'accès à la liste électorale et la diffusion des renseignements qu'elle contient) n'entre pas dans le champ d'application de la liberté d'expression.

[86]        Il en est de même du deuxième volet de ce cadre d'analyse. Les défendeurs doivent en effet démontrer que le droit d'accès et de diffusion qu'ils revendiquent eu égard aux renseignements contenus à la liste électorale n'est pas écarté par des « considérations compensatoires incompatibles avec la divulgation ».

[87]        À cet égard, la Cour suprême souligne que l'accès à l'information détenue par les institutions publiques peut favoriser une société ouverte et démocratique mais qu'il peut, dans certains cas, porter atteinte à ces mêmes principes[32].

[88]        Les articles 40.39 et 40.41 de la Loi électorale visent le respect du droit à la vie privée des électeurs. Ce droit constitue une valeur fondamentale des états démocratiques modernes[33]. Il peut se définir comme le droit du particulier de déterminer lui-même quand, comment et dans quelle mesure il diffusera des renseignements personnels le concernant[34].

[89]        Le droit au respect de la vie privée a été décrit ainsi par la Cour d'appel:

Il est possible cependant de relever les composantes du droit au respect de la vie privée, lesquelles sont relativement précises. Il s'agit du droit à l'anonymat et à l'intimité ainsi que le droit à l'autonomie dans l'aménagement de sa vie personnelle et familiale ou encore le droit au secret et à la confidentialité (voir R. c. Dyment, [1988] 2 R.C.S. 417 ; R. c. Duarte, [1991] 1 R.C.S. 30, 46). On inclut le droit à l'inviolabilité du domicile, à l'utilisation de son nom, les éléments relatifs à l'état de santé, la vie familiale et amoureuse, l'orientation sexuelle.[35]

                                                                                                (nos soulignements)

[90]        L'Annuaire permet à quiconque paie aux défendeurs les 100 $ requis (ou 13 $ par mois) d'obtenir, avec une efficacité et une rapidité remarquables, à partir du nom d'un électeur, son adresse domiciliaire, son sexe et sa date de naissance. De plus, grâce aux recoupements que la technologie permet, il est très facile, en utilisant l'Annuaire, de connaître ces renseignements pour tous les électeurs vivant sous un même toit.

[91]        L'accès à ces données et leur diffusion contrevient au droit à l'anonymat et à la confidentialité de la vie personnelle et familiale. À cet égard, pensons à titre d'exemple, aux personnes âgées vivant seules qui ne tiennent pas nécessairement à ce que cette information et leur adresse soient disponibles à tous en quelques clics. Aussi, il est facile d'imaginer que bon nombre de personnes ne souhaitent pas que tous puissent connaître l'identité de leur conjoint (que ce soit son nom, son âge ou son sexe).

[92]        Notons que la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels a été qualifiée de quasi-constitutionnelle par les tribunaux[36].

[93]        De plus, la Cour suprême a souligné, au sujet des lois fédérales en matière d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels, que le droit à la vie privée l'emportait sur le droit d'accès à l'information[37].

[94]        Ajoutons à cela qu'en vertu de l'article 44 de la Charte québécoise, le droit à l'information n'est protégé que dans la mesure prévue par la loi. Les restrictions que l'on retrouve aux articles 53 et suivants de la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels ainsi qu'aux articles 40.39 et 40.41 de la Loi électorale sont donc tout à fait compatibles avec la Charte québécoise.

[95]        Enfin, il convient de reproduire ci-dessous un extrait d'un arrêt de la Cour du Banc de la Reine de l'Alberta, dans lequel ce tribunal refuse de conclure que les restrictions à la divulgation prévues aux lois en matière de protection des renseignements personnels contreviennent à la liberté d'expression:

[44]  In my view, PIPA's [the Personal Information Protection Act] restrictions on the disclosure of personal information do not unjustifiably infringe Safeway's freedom of expression. I am not persuaded that there has been any infringement because I am not satisfied that the disclosure Safeway made to Co-op is the kind of expression s. 2(b) of the Charter is meant to protect.

[45]  In any event, even if I had found that Safeway's disclosure constituted protected expression, I conclude that the restriction in s. 7(1)(d) of PIPA is a reasonable and justified limit as contemplated by s. 1 of the Charter. In my view, there can be no question that the protection of personal information is an important legislative objective. I am satisfied that, to use Wilson J.'s words from Lavigne, that objective is "logically furthered" by PIPA's restriction. I am also satisfied that PIPA represents a reasonable balancing of competing rights and interests and that, while it does impose some limits on expression, those limits are not so severe as to require me to second-guess the balancing the Legislature has chosen to adopt.[38]

[96]        Le Tribunal estime que de la même façon, en l'espèce, les restrictions prévues aux articles 40.39 et 40.41 de la Loi électorale ne contreviennent pas à la liberté d'expression. Quoi qu'il en soit, s'il devait en être autrement, il s'agirait de restrictions justifiées en vertu de l'article 1 de la Charte canadienne et de l'article 9.1 de la Charte québécoise.

[97]        En effet, ces restrictions répondent à un objectif sérieux et réel, soit la protection des renseignements personnels des électeurs. De plus, les moyens choisis par le législateur pour l'atteinte de cet objectif sont raisonnables à la lumière du critère de proportionnalité en trois volets établi dans l'arrêt Oakes[39] (lien rationnel entre les restrictions et l'objectif, atteinte minimale à la liberté d'expression et proportionnalité entre les effets des restrictions et l'objectif).

[98]        Le moyen de défense fondé sur l'invalidité constitutionnelle des articles 40.39 et 40.41 de la Loi électorale est donc également rejeté.

POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL:

[99]        ACCUEILLE la requête introductive d'instance;

[100]     ORDONNE aux défendeurs et à toute personne qu'ils contrôlent de cesser d'utiliser, de communiquer, de diffuser, de distribuer ou de vendre, sous quelque forme que ce soit, la base de données connue sous la désignation Annuaire des citoyens du Québec, ainsi que les données contenues dans celle-ci qui ont été obtenues à partir de la liste électorale établie avant les élections générales du 14 avril 2003;

[101]     ORDONNE aux défendeurs et à toute personne qu'ils contrôlent de détruire tout fichier, copie électronique ou autre support contenant la base de données connue sous la désignation Annuaire des citoyens du Québec ou tout renseignement provenant de la liste électorale établie avant les élections générales du 14 avril 2003;

[102]     ORDONNE l'exécution provisoire de la deuxième conclusion du présent jugement (paragraphe 100), nonobstant appel;

LE TOUT, avec dépens.

	_________________________________ SOPHIE PICARD, J.C.S.
Me Michel Guimond Me Catherine Lebrun
DIRECTEUR GÉNÉRAL DES ÉLECTIONS
Avocats du demandeur
Me Denis Racine BUSSIÈRES RACINE
Me Louis-Philippe Lampron, avocat-conseil
Avocats des défendeurs
Me Dominique Legault
BERNARD, ROY
Avocats du mis en cause
Me Marie-Josée Brunelle
BERNIER & ASSOCIÉS
Avocats de l'intervenante

Dates d'audience: 14, 15, 16 et 17 mai 2012.