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Décision

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Québec (Procureur général) c. Confédération des syndicats nationaux (CSN)

2011 QCCA 1247

COUR D’APPEL

 

CANADA

PROVINCE DE QUÉBEC

GREFFE DE

 

MONTRÉAL

N° :

500-09-018310-078

(500-17-019190-043, 500-17-019524-043, 500-17-019726-044)

(500-17-019731-044, 500-17-019736-043, 500-17-019737-041)

(500-17-019744-047, 500-17-019943-045, 500-17-025388-052)

 500-09-018313-072

(500-17-025387-054, 500-17-025388-052, 500-17-025391-056)

(500-17-025392-054, 500-17-025393-052, 500-17-025403-059)

(500-17-025410-054, 500-17-025457-055, 500-17-025473-052)

 

DATE :

Le 8 juillet 2011

 

 

CORAM :

LES HONORABLES

J.J. MICHEL ROBERT, J.C.Q.

YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A.

MARIE-FRANCE BICH, J.C.A.

 

No :    500-09-018310-078

 

PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC

APPELANT / INTIMÉ INCIDENT - Intimé

c.

 

CONFÉDÉRATION DES SYNDICATS NATIONAUX (CSN) et al

INTIMÉS / APPELANTS INCIDENTS - Requérants

et

CENTRALE DES SYNDICATS DU QUÉBEC (CSQ et al

FÉDÉRATION DES TRAVAILLEURS DU QUÉBEC (FTQ)

SYNDICAT QUÉBÉCOIS DES EMPLOYÉS DE SERVICE 298

CENTRALE DES SYNDICATS DÉMOCRATIQUES (CSD) et al

CENTRALE DES PROFESSIONNELLES ET PROFESSIONNELS DE LA SANTÉ (CPS) et al

ASSOCIATION PROFESSIONNELLE DES TECHNOLOGISTES MÉDICAUX DU QUÉBEC (APTMQ) et al

FÉDÉRATION DES TRAVAILLEURS ET TRAVAILLEUSES DU QUÉBEC et al

SYNDICAT CANADIEN DE LA FONCTION PUBLIQUE et al

FÉDÉRATION DES INFIRMIÈRES ET INFIRMIERS DU QUÉBEC (FIIQ)

ASSOCIATION DES TECHNICIENS EN DIÉTÉTIQUE DU QUÉBEC (ATDQ)

SYNDICAT DES ERGOTHÉRAPEUTES DU QUÉBEC (SEQ) et al

INTIMÉS / Requérants

et

SYNDICAT DES PROFESSIONNELLES ET DES PROFESSIONNELS DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC et al

INTIMÉS / Requérants et intervenants

et

SYNDICAT PROFESSIONNEL DES DIÉTÉTISTES ET NUTRITIONNISTES DU QUÉBEC (SPDNQ)

INTIMÉ / Requérant

et

COMMISSION DES RELATIONS DE TRAVAIL

INTIMÉE / Intimée

et

INSTITUT DE CARDIOLOGIE et al

MIS EN CAUSE / Mis en cause

 

No :     500-09-018313-072

 

PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC

APPELANT / Intimé

c.

 

CONFÉDÉRATION DES SYNDICATS NATIONAUX (CSN) et al

CENTRALE DES SYNDICATS DU QUÉBEC (CSQ) et al

FÉDÉRATION DES TRAVAILLEURS DU QUÉBEC (FTQ)

SYNDICAT QUÉBÉCOIS DES EMPLOYÉS DE SERVICE 298

CENTRALE DES SYNDICATS DÉMOCRATIQUES (CSD)

SYNDICAT DES EMPLOYÉ(E)S DU CENTRE D’ACCUEIL LA SPIRALE (C.S.D.)

SYNDICAT DES EMPLOYÉS(ES) DES SERVICES DE RÉADAPTATION DU SUD-OUEST ET DU RENFORT (CSQ) et al

ASSOCIATION PROFESSIONNELLE DES TECHNOLOGISTE4S MÉDICAUX DU QUÉBEC (APTMQ) et al

ALLIANCE DU PERSONNEL PROFESSIONNEL ET TECHNIQUE DE LA SANTÉ ET DES SERVICES SOCIAUX-APTS (CPS-APTMQ)

CENTRE HOSPITALIER UNIVERSITAIRE DE MONTRÉAL (CHUM) et al

CENTRALE DES PROFESSIONNELLES ET PROFESSIONNELS DE LA SANTÉ (CPS) et al

CENTRE D’ACCUEIL NAZARETH INC. et al

FÉDÉRATION DES INFIRMIÈRES ET INFIRMIERS DU QUÉBEC (FIIQ) et al

SYNDICAT CANADIEN DE LA FONCTION PUBLIQUE et al

SYNDICAT QUÉBÉCOIS DES EMPLOYÉES ET EMPLOYÉS DE SERVICE, SECTION LOCALE 298 (FTQ)

SYNDICAT PROFESSIONNEL DES DIÉTÉTISTES ET NUTRITIONNISTES DU QUÉBEC (SPDNQ)

INTIMÉS / Requérants

et

COMMISSION DES RELATIONS DE TRAVAIL

INTIMÉE / Intimée

et

CENTRE D’ACCUEIL NAZARETH INC. et al

CENTRE DE RÉADAPTATION LIZETTE-DUPRAS

INSTITUT DE CARDIOLOGIE et al

CONSEIL DES SYNDICATS HOSPITALIERS DE MONTRÉAL INC. et al

HÔPITAL SAINTE-JUSTINE et al

HÔPITAL DOUGLAS et al

CONSEIL DES SYNDICATS HOSPITALIERS DE MONTRÉAL INC. et al

MIS EN CAUSE / Mis en cause

 


 

 

ARRÊT RECTIFICATIF

 

 

[1]           Des erreurs d'écriture se sont par inadvertance glissées dans l'arrêt prononcé par la Cour le 6 juillet 2011, erreurs qu'il convient de rectifier afin de rendre deux des conclusions du dispositif conformes aux autres conclusions de celui-ci ainsi qu'aux motifs.

[2]           POUR CES MOTIFS, LA COUR :

[3]           RECTIFIE son arrêt du 6 juillet 2011;

[4]           REMPLACE le paragraphe 104 du dispositif par le paragraphe suivant :

[104]    ACCUEILLE l'appel et REJETTE l'appel incident;

[5]           REMPLACE le paragraphe 105 du dispositif par le paragraphe suivant :

[105]    INFIRME le jugement de première instance sauf quant à la seconde conclusion du dispositif de celui-ci;

 

 

 

J. J. MICHEL ROBERT, J.C.Q.

 

 

 

 

YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A.

 

 

 

 

MARIE-FRANCE BICH, J.C.A.

 

Mes Michel Déom et Patrice Claude

Bernard, Roy

Pour le Procureur général du Québec

 

Mes Gérard Notebaert et Guy Martin

Pépin, Roy

Pour la CSN et al

 

Me Louis Ménard

Lavoie, Ménard

Pour la FTQ et le SQES 298

 

Me Ronald Cloutier

Pour le SCFP

 

Me Helena P. Oliveira

Lamoureux, Morin, Lamoureux

Pour SPGQ

 

Me Marie-Christine Dufour

Poudrier Bradet

Pour CSQ et al, CPS, ATDQ et SEQ et al et APTMQ et al

 

Me Pierre Grenier

Melançon, Marceau, Grenier, Sciortino

Pour FIIQ, CSD, Syndicat du centre d’accueil La Spirale et SPDNQ et al

 

Me Jean-François Lemay (absent)

Dunton Rainville

Pour l’Institut de cardiologie et al

 

Dates d’audience :

les 21 et 22 avril 2009


Québec (Procureur général) c. Confédération des syndicats nationaux (CSN)

2011 QCCA 1247

COUR D’APPEL

 

CANADA

PROVINCE DE QUÉBEC

GREFFE DE

 

MONTRÉAL

N° :

500-09-018310-078

(500-17-019190-043, 500-17-019524-043, 500-17-019726-044)

(500-17-019731-044, 500-17-019736-043, 500-17-019737-041)

(500-17-019744-047, 500-17-019943-045, 500-17-025388-052)

 500-09-018313-072

(500-17-025387-054, 500-17-025388-052, 500-17-025391-056)

(500-17-025392-054, 500-17-025393-052, 500-17-025403-059)

(500-17-025410-054, 500-17-025457-055, 500-17-025473-052)

 

DATE :

Le 6 juillet 2011

 

 

CORAM :

LES HONORABLES

J.J. MICHEL ROBERT, J.C.Q.

YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A.

MARIE-FRANCE BICH, J.C.A.

 

No :    500-09-018310-078

 

PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC

APPELANT / INTIMÉ INCIDENT - Intimé

c.

 

CONFÉDÉRATION DES SYNDICATS NATIONAUX (CSN) et al

INTIMÉS / APPELANTS INCIDENTS - Requérants

et

CENTRALE DES SYNDICATS DU QUÉBEC (CSQ et al

FÉDÉRATION DES TRAVAILLEURS DU QUÉBEC (FTQ)

SYNDICAT QUÉBÉCOIS DES EMPLOYÉS DE SERVICE 298

CENTRALE DES SYNDICATS DÉMOCRATIQUES (CSD) et al

CENTRALE DES PROFESSIONNELLES ET PROFESSIONNELS DE LA SANTÉ (CPS) et al

ASSOCIATION PROFESSIONNELLE DES TECHNOLOGISTES MÉDICAUX DU QUÉBEC (APTMQ) et al

FÉDÉRATION DES TRAVAILLEURS ET TRAVAILLEUSES DU QUÉBEC et al

SYNDICAT CANADIEN DE LA FONCTION PUBLIQUE et al

FÉDÉRATION DES INFIRMIÈRES ET INFIRMIERS DU QUÉBEC (FIIQ)

ASSOCIATION DES TECHNICIENS EN DIÉTÉTIQUE DU QUÉBEC (ATDQ)

SYNDICAT DES ERGOTHÉRAPEUTES DU QUÉBEC (SEQ) et al

INTIMÉS / Requérants

et

SYNDICAT DES PROFESSIONNELLES ET DES PROFESSIONNELS DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC et al

INTIMÉS / Requérants et intervenants

et

SYNDICAT PROFESSIONNEL DES DIÉTÉTISTES ET NUTRITIONNISTES DU QUÉBEC (SPDNQ)

INTIMÉ / Requérant

et

COMMISSION DES RELATIONS DE TRAVAIL

INTIMÉE / Intimée

et

INSTITUT DE CARDIOLOGIE et al

MIS EN CAUSE / Mis en cause

 

No :     500-09-018313-072

 

PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC

APPELANT / Intimé

c.

 

CONFÉDÉRATION DES SYNDICATS NATIONAUX (CSN) et al

CENTRALE DES SYNDICATS DU QUÉBEC (CSQ) et al

FÉDÉRATION DES TRAVAILLEURS DU QUÉBEC (FTQ)

SYNDICAT QUÉBÉCOIS DES EMPLOYÉS DE SERVICE 298

CENTRALE DES SYNDICATS DÉMOCRATIQUES (CSD)

SYNDICAT DES EMPLOYÉ(E)S DU CENTRE D’ACCUEIL LA SPIRALE (C.S.D.)

SYNDICAT DES EMPLOYÉS(ES) DES SERVICES DE RÉADAPTATION DU SUD-OUEST ET DU RENFORT (CSQ) et al

ASSOCIATION PROFESSIONNELLE DES TECHNOLOGISTE4S MÉDICAUX DU QUÉBEC (APTMQ) et al

ALLIANCE DU PERSONNEL PROFESSIONNEL ET TECHNIQUE DE LA SANTÉ ET DES SERVICES SOCIAUX-APTS (CPS-APTMQ)

CENTRE HOSPITALIER UNIVERSITAIRE DE MONTRÉAL (CHUM) et al

CENTRALE DES PROFESSIONNELLES ET PROFESSIONNELS DE LA SANTÉ (CPS) et al

CENTRE D’ACCUEIL NAZARETH INC. et al

FÉDÉRATION DES INFIRMIÈRES ET INFIRMIERS DU QUÉBEC (FIIQ) et al

SYNDICAT CANADIEN DE LA FONCTION PUBLIQUE et al

SYNDICAT QUÉBÉCOIS DES EMPLOYÉES ET EMPLOYÉS DE SERVICE, SECTION LOCALE 298 (FTQ)

SYNDICAT PROFESSIONNEL DES DIÉTÉTISTES ET NUTRITIONNISTES DU QUÉBEC (SPDNQ)

INTIMÉS / Requérants

et

COMMISSION DES RELATIONS DE TRAVAIL

INTIMÉE / Intimée

et

CENTRE D’ACCUEIL NAZARETH INC. et al

CENTRE DE RÉADAPTATION LIZETTE-DUPRAS

INSTITUT DE CARDIOLOGIE et al

CONSEIL DES SYNDICATS HOSPITALIERS DE MONTRÉAL INC. et al

HÔPITAL SAINTE-JUSTINE et al

HÔPITAL DOUGLAS et al

CONSEIL DES SYNDICATS HOSPITALIERS DE MONTRÉAL INC. et al

MIS EN CAUSE / Mis en cause

 


 

 

ARRÊT

 

 

[1]           La Cour est saisie de l'appel et de l'appel incident d'un jugement[1] de la Cour supérieure, district de Montréal (Claudine Roy, j.c.s.), qui, le 30 novembre 2007, déclare inconstitutionnelle la Loi concernant les unités de négociation dans le secteur des affaires sociales et modifiant la Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic[2], et ce, pour cause de violation de la liberté d'association garantie par la Charte canadienne des droits et libertés[3] (« Charte canadienne ») et la Charte des droits et libertés de la personne[4] du Québec (« Charte québécoise »), tout en refusant de déclarer inconstitutionnels les articles 9 de la Loi sur l'Assemblée nationale[5] et 182 du Règlement de l'Assemblée nationale.

[2]           L’affaire comporte ceci de singulier qu’en deux occasions, alors que les recours des parties demeuraient pendants devant la Cour supérieure puis devant la Cour d’appel, la Cour suprême du Canada a statué dans d’importants arrêts de principe sur la portée de la liberté d’association consacrée par l’alinéa 2d) de la Charte canadienne. Le premier de ces arrêts, Health Services and Support c. C.-B.[6] (« Health Services »), fut rendu le 8 juin 2007, soit près de six mois avant le jugement de la Cour supérieure annulant en révision judiciaire la décision de la Commission des relations du travail, mais plus de deux ans après la décision en question. Le second arrêt, Ontario (Procureur général) c. Fraser[7] (« Fraser »), rendu le 29 avril 2011, soit plusieurs mois après que le pourvoi en Cour d’appel eut été placé en délibéré, apporte de nombreux et précieux éclaircissements sur le sens de l’arrêt Health Services, lequel de l’avis général avait déjà réaménagé sensiblement la conception de la liberté d’association que véhiculait jusque-là la jurisprudence canadienne. Seule la Cour d’appel dans ce dossier aura donc eu l’avantage d’étudier ces deux arrêts pour en tirer les conclusions qui lui paraissaient s’imposer. Il est possible et même très probable que, disposant des mêmes éclaircissements, la Commission des relations du travail et la Cour supérieure auraient l’une et l’autre nuancé, voire substantiellement remanié, leur analyse des questions soulevées par le dossier. On ne saurait en tout état de cause leur reprocher de ne pas avoir anticipé dans leur plénitude les clarifications apportées successivement en 2007 et en 2011 par la Cour suprême du Canada. Mais en dernière analyse, c’est bien à l’aune de ces deux arrêts de principe que doit se dénouer le problème central et difficile soulevé par le pourvoi principal. Ce problème concerne les limites que la garantie constitutionnelle de la liberté d’association impose au législateur.

I.          Trame factuelle et procédurale

[3]           Le 17 décembre 2003, au terme d'un débat que l'article 182 du Règlement de l'Assemblée nationale a permis d'abréger, l'Assemblée nationale du Québec adopte la Loi concernant les unités de négociation dans le secteur des affaires sociales et modifiant la Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic (« Loi 30 », du numéro du projet de loi), sanctionnée le lendemain et entrée en vigueur graduellement depuis cette date. En substance, la Loi 30 modifie le régime syndical applicable aux associations de salariés et aux employeurs du secteur des affaires sociales. Tout d'abord, par exception au Code du travail[8] et plutôt que de laisser la détermination des unités de négociation entre les mains des associations de salariés et des employeurs, sous la gouverne de la Commission des relations du travail[9], la loi précise la configuration des seules unités de négociation qui, dorénavant, pourront être constituées dans un établissement de ce secteur. L'article 4 de la loi, reproduit plus loin[10], définit les quatre types d’unité qui regrouperont désormais tous les salariés du secteur.

[4]           La Loi 30 édicte ensuite certaines modalités particulières au chapitre de l'accréditation, notamment en cas d'intégration ou de cession des activités d'établissements ou en cas de fusion de ceux-ci, et elle prévoit en outre un régime transitoire destiné à favoriser le remplacement des anciennes structures par les nouvelles dans tous les établissements du secteur. Au chapitre du processus de négociation des conventions collectives, la loi prescrit les stipulations qui seront négociées et agréées à l'échelle locale ou régionale plutôt qu'à l'échelle nationale, faisant ainsi exception aux articles 25 et 44 de la Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic[11] (« Loi sur le régime de négociation »). La loi prévoit également un régime d'arbitrage en cas de défaut d'entente entre les parties, régime qui incorpore notamment le principe décisionnel de l'« offre finale ».

[5]           Consécutivement à l'adoption de la Loi 30, les intimés ont institué divers recours. D'une part, certains des intimés ont présenté des requêtes pour jugement déclaratoire contestant la validité de la loi. D'autre part, un certain nombre de demandes ont été adressées à la Commission des relations du travail, demandes dans le cadre desquelles les intimés ont fait valoir de même l'invalidité de la loi. Pour l'essentiel, on peut emprunter à la Commission des relations du travail le résumé suivant des propositions avancées par les intimés dans le cadre de l'un ou l'autre de leurs recours[12] :

3.1       La Loi 30 est inconstitutionnelle parce que son adoption a été faite en violation des préceptes constitutionnels fondamentaux qui sous-tendent la démocratie. 

            L’article 9 de la Loi sur l'Assemblée nationale (L.R.Q. c. A-23.1) et l’article 182 du Règlement de l’Assemblée nationale, qui permet la suspension des règles habituelles de procédure de l’Assemblée nationale et l’imposition du « bâillon », sont contraires à la Loi constitutionnelle de 1867 (A.A.N.B.), (L.R.C. 1985, app. II, no 5) (Loi constitutionnelle de 1867) et à l’article 21 de la Charte des droits et libertés de la personne (L.R.Q. c. C-12) (charte québécoise).

3.2       La Loi 30 viole la liberté d’association des salariés à qui elle s’applique en imposant une restructuration des unités de négociation qui a pour résultat d’entraîner la disparition d’associations existantes et de forcer les salariés du secteur des affaires sociales à se regrouper sans égard à leur volonté et à leur communauté d’intérêts. Cette liberté d'association est garantie par la Charte canadienne des droits et libertés, Annexe B, Partie I, de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, c. 11 (R.-U.), article 2 (charte canadienne) et par la charte québécoise.

3.3       La Loi 30 viole également la liberté d’expression en empêchant les salariés, individuellement et collectivement, de faire valoir librement l’expression de leurs opinions et revendications au moyen d’organisations syndicales résultant véritablement de leur volonté de s’associer.

3.4       La Loi 30 porte atteinte au droit à l’égalité sans discrimination en imposant aux salariés du secteur des affaires sociales, groupe composé majoritairement de femmes, ou à certains groupes spécifiques d’entre eux, un régime de représentation syndicale qui leur est préjudiciable et porte atteinte à leur dignité.

3.5       La Loi 30 est contraire à l’article 23 de la charte québécoise puisqu’elle impose un mécanisme d’arbitrage de certaines matières définies comme étant l’objet de négociations locales ou régionales devant un tribunal, le médiateur-arbitre, qui ne présente pas des garanties suffisantes d’impartialité et d’indépendance.

[6]           Certains intimés font en outre valoir que la Loi 30 est contraire à l'article 46 de la Charte québécoise.

 

 

[7]           Le 23 mai 2005, la Commission des relations du travail rejette cette contestation, décision qui fait l'objet des multiples requêtes en révision judiciaire entendues par la juge de première instance en même temps que les requêtes pour jugement déclaratoire.

[8]           Le 30 novembre 2007, la Cour supérieure accueille la contestation des intimés et déclare que la Loi 30 contrevient de manière substantielle à l'alinéa 2d) de la Charte canadienne de même qu'à l'article 3 de la Charte québécoise en ce qu'elle « oblige certains salariés à s'associer avec des organisations syndicales qui ne sont pas compatibles avec leurs aspirations et leur conception de la vie associative »[13], et ce, en les forçant à s'associer avec d'autres salariés ou, au contraire, en les empêchant de s'associer avec ces derniers aux fins de l'accréditation. La juge est en outre d'avis que l'imposition par le législateur du niveau de la négociation de certaines stipulations de la convention collective constitue également une ingérence et une entrave tout aussi substantielle qu'inacceptable dans l'exercice de la liberté d'association. La juge conclut par ailleurs que ces atteintes ne sont pas justifiées par les articles 1 de la Charte canadienne ou 9.1 de la Charte québécoise : bien que le législateur ait, par le moyen de la Loi 30, poursuivi un objectif urgent et réel et bien qu'on puisse reconnaître qu'il existe globalement un lien rationnel entre cet objectif et les mesures édictées par la loi, celle-ci porte atteinte à la liberté d'association d'une façon qui n'est pas minimale, « dépasse les objectifs visés »[14] et ne répond pas aux exigences du critère de proportionnalité entre les effets bénéfiques de la loi et ses effets préjudiciables.

[9]           La juge de première instance rejette par ailleurs les moyens de contestation fondés sur la liberté d'expression (qu'elle estime n'être pas véritablement en cause ici) sur le droit à l'égalité garanti par les chartes (la preuve ne démontrant pas que la loi a pour objet ou effet d'imposer un traitement discriminatoire aux salariés du réseau des affaires sociales, qui sont très majoritairement des femmes) et sur le droit à des conditions de travail justes et raisonnables en vertu de l'article 46 de la Charte québécoise (cette disposition échappant au contrôle judiciaire, selon l'arrêt Gosselin c. Québec (Procureur général)[15], et la preuve n'établissant par ailleurs pas que les conditions de travail des salariés en cause sont injustes, déraisonnables ou non sécuritaires).

[10]        Enfin, se penchant sur la question de savoir si la Loi 30 a été adoptée en violation de principes constitutionnels fondamentaux régissant le fonctionnement des législatures et, particulièrement, celui de l'Assemblée nationale du Québec, la juge rejette le moyen de contestation formulé à cet égard par les intimés. À son avis, l'article 182 du Règlement de l'Assemblée nationale, qui permet de mettre un terme (c'est le « bâillon ») aux débats parlementaires entourant l'adoption d'une loi, a été valablement adopté en vertu de l'article 9 de la Loi sur l'Assemblée nationale, relève du privilège exclusif de cette institution de régler son propre fonctionnement et ne contrevient ni à la Loi constitutionnelle de 1867 ni à l'article 21 de la Charte québécoise. Notons que la Commission des relations du travail avait précédemment conclu dans le même sens, sans toutefois statuer expressément sur l'argument rattaché à l'article 21 de la Charte québécoise.

[11]        Le procureur général interjette appel du jugement de la Cour supérieure, en rapport avec le constat de violation de la liberté d'association, tandis que plusieurs intimés, par voie d'appel incident, s'en prennent au rejet du moyen fondé sur l'invalidité de l'article 182 du Règlement de l'Assemblée nationale et de l'article 9 de la Loi sur l'Assemblée nationale.

II.         Analyse

[12]        La Cour statuera d'abord sur la question de la validité ou de l'invalidité de l'article 182 du Règlement de l'Assemblée nationale, disposition promulguée en vertu de l'article 9 de la Loi sur l'Assemblée nationale. Elle examinera ensuite la question de la conformité ou de la non-conformité de la Loi 30 avec l’alinéa 2d) de la Charte canadienne et l’article 3 de la Charte québécoise, qui garantissent la liberté d'association. Le cas échéant, elle se penchera sur les articles 1 de la Charte canadienne et 9.1 de la Charte québécoise et sur la légitimité des mesures édictées par la Loi 30 dans le cadre d'une société libre et démocratique. Les questions liées à la liberté d'expression, au droit à l'égalité et aux conditions de travail justes et raisonnables feront l'objet d'un bref commentaire.

1.         Validité de la Loi 30 et principes fondamentaux du débat parlementaire

[13]        Le projet précurseur de la Loi 30 est présenté à l'Assemblée nationale le 11 novembre 2003. La Commission parlementaire des affaires sociales tient des consultations particulières les 4 et 5 décembre suivant et elle entend dans ce cadre diverses personnes, groupes et organismes. Elle dépose son rapport le 9 décembre 2003 et, dès le lendemain, l'Assemblée nationale, à la majorité, adopte le principe du projet de loi. Deux jours plus tard, le 12 décembre, la même commission parlementaire entreprend l'étude détaillée du projet de loi, étude qui se terminera abruptement à l'article 25. En effet, le 15 décembre 2003, s'autorisant de l'article 182 du Règlement de l'Assemblée nationale, M. Jacques Dupuis, leader du gouvernement, invoquant l'urgence, dépose une motion sans préavis visant à obtenir la suspension des règles de procédure usuelles de l'Assemblée nationale et fixant à 30 minutes la durée du débat sur le projet de loi[16]. Cette motion est adoptée à la majorité le 16 décembre. Le même jour, la Commission parlementaire des affaires sociales dépose un rapport incomplet. Le 17 décembre, après un débat de 30 minutes, l'Assemblée nationale adopte le projet de loi à la majorité des voix. La Loi 30 est sanctionnée le 18.

[14]        Cette manière d'écourter le débat parlementaire est-elle contraire aux règles constitutionnelles en la matière, ce qui entraînerait la nullité de la loi adoptée dans ces circonstances, ou relève-t-elle plutôt d'un privilège parlementaire dont l'exercice n'a pas à être révisé par les tribunaux?

[15]        Voici ce qu'énoncent le préambule et l'article 9 de la Loi sur l'Assemblée nationale, de même que les articles 182 et 183 du Règlement de l'Assemblée nationale :

Loi sur l'Assemblée nationale (telle qu'en vigueur en 2003)

Préambule.

CONSIDÉRANT le profond attachement du peuple du Québec aux principes démocratiques de gouvernement;

CONSIDÉRANT QUE l'Assemblée nationale, par l'intermédiaire des représentants élus qui la composent, est l'organe suprême et légitime d'expression et de mise en oeuvre de ces principes;

CONSIDÉRANT QU'il incombe à cette Assemblée, en tant que dépositaire des droits et des pouvoirs historiques et inaliénables du peuple du Québec, de le défendre contre toute tentative de l'en spolier ou d'y porter atteinte;

CONSIDÉRANT QU'il convient, en conséquence, d'affirmer la pérennité, la souveraineté et l'indépendance de l'Assemblée nationale et de protéger ses travaux contre toute ingérence;

SA MAJESTÉ, de l'avis et du consentement de l'Assemblée nationale du Québec, décrète ce qui suit:

[…]

9.         L'Assemblée établit les règles de sa procédure et est seule compétente pour les faire observer.

Règlement de l'Assemblée nationale (tel qu'en vigueur en 2003)

182.     Suspension de certaines règles — Le leader du gouvernement ou un ministre peut proposer la suspension de toute règle de procédure prévue au paragraphes 2 et 3 de l'article 179.

            La motion doit indiquer le motif de la suspension et, s'il y a lieu, la règle qui s'appliquera.

            Elle fait l'objet d'un débat restreint et ne peut être amendée ni scindée.

183.     Urgence — La motion ne requiert pas de préavis si le motif invoqué est l'urgence.

[16]        Quant à l'article 179 du Règlement de l'Assemblée nationale, auquel renvoie l'article 182, il énonce que :

179.     Fondements de la procédure — La procédure de l'Assemblée est régie :

1°   par la loi;

2°   par son règlement et ses règles de fonctionnement;

3°   par les ordres qu'elle adopte.

[17]        Selon les intimés, la suspension des débats parlementaires prévus par les règles de fonctionnement, telle que permise par l'article 182 du Règlement de l'Assemblée nationale, est une mesure qu'on ne trouve nulle part ailleurs au Canada, qui n'est pas nécessaire au fonctionnement de l'Assemblée nationale et qui ne peut donc être une composante du privilège qu'ont les parlements de tradition britannique, tradition dont notre droit a hérité par l'effet de la Loi constitutionnelle de 1867, de contrôler leurs propres débats; elle ne peut davantage constituer en elle-même un privilège. Son caractère radical contrevient aux principes sur lesquels est fondée la démocratie parlementaire au Canada en général et au Québec en particulier. En outre, elle viole le droit de parole des députés, en particulier celui des députés de l'opposition, et elle enfreint par ailleurs le droit de tout citoyen d'adresser une pétition à l'Assemblée nationale, et ce, conformément à l'article 21 de la Charte québécoise. L'article 182 du Règlement de l'Assemblée nationale étant contraire à la Constitution, il doit être considéré comme nul et sans effet, ce qui doit être le cas également de l'article 9 de la Loi sur l'Assemblée nationale, dans la mesure où cette disposition en autorise l'adoption.

[18]        Et la Commission des relations du travail et la Cour supérieure ont donné tort aux intimés sur ce point, estimant que l'affaire résulte purement du privilège que possède l'Assemblée nationale, à l'exclusion de toute autre instance, de réglementer son fonctionnement et donc ses propres débats, ce qui signifie qu'elle a le loisir de les écourter si elle le juge opportun et que ses décisions à cet égard ne sont pas révisables par les tribunaux. La Cour supérieure souligne ainsi que :

[188]    Dans le cas présent, l’existence du privilège pour l’Assemblée nationale de détenir le contrôle exclusif de ses débats ne fait aucun doute : il s’agit de l’un des privilèges spécifiquement identifiés par la Cour suprême du Canada dans les arrêts précités.

[189]    Le contrôle des débats inclut la possibilité de suspendre les règles habituelles de procédure et les tribunaux ne peuvent s’immiscer dans cette question.

[190]    Les requérants invoquent que le Tribunal peut se prononcer sur la nécessité de l’étendue du privilège, par opposition à son exercice. Ils invoquent, à titre comparatif, les règles de procédures des autres assemblées législatives canadiennes. Ces autres règles auraient pour effet d’encadrer de manière plus restrictive ou de limiter l’utilisation du bâillon.

[191]    Les règles en vigueur dans les autres assemblées législatives canadiennes diffèrent. Qu’ils s’agissent de motions de suspension des règles ou de motions de clôture, elles exigent parfois le vote d’au moins deux tiers des membres, ou même l’unanimité. Parfois, elles permettent au président de l’assemblée de rejeter ces demandes s’il estime qu’elles briment les droits de la minorité.

[192]    La suspension des règles habituelles est au cœur du contrôle des débats. Le quand, le comment et le pourquoi de la suspension des règles ne relève pas de la compétence des tribunaux. Les requérants demandent indirectement au Tribunal d’intervenir sur l’opportunité d’avoir adopté les règles en cause, ce que les tribunaux ne peuvent faire.

[193]    Les requérants invoquent également que la suspension des règles de procédure de l’Assemblée nationale viole un autre privilège parlementaire : la liberté de parole. Selon eux, puisque la motion de suspension des règles de procédure peut être adoptée par majorité simple, cette règle impose la fin des débats à la minorité parlementaire, sans contrôle et sans possibilité d’intervention du président de l’Assemblée nationale, limitant indûment la liberté de parole des membres minoritaires.

[194]    Il appartient à l’Assemblée nationale seule de décider si la liberté de parole de ses membres doit être limitée ou encadrée. Il s’agit là d’une question relevant de l’interaction entre deux catégories de privilèges sur laquelle les tribunaux ne peuvent se prononcer.

[19]        Quant à l'argument relatif à l'article 21 de la Charte québécoise et au droit de tout citoyen de présenter une pétition à l'Assemblée nationale en vue de redresser un grief, la Cour supérieure écrit que :

[196]    La motion adoptée le 16 décembre 2003 a suspendu les articles 62 à 64 du Règlement de l’Assemblée nationale. C’est l’article 64 de ce règlement qui prévoit que toute personne peut, par l’intermédiaire d’un député, adresser une pétition à l’Assemblée nationale.

[197]    Les requérants invoquent que l’adoption de la motion a empêché les citoyens d’adresser une pétition à l’Assemblée nationale, contrairement au droit garanti par l’article 21 de la charte québécoise :

21.  Toute personne a droit d'adresser des pétitions à l'Assemblée nationale pour le redressement de griefs.

[198]    Il n’y a pas de preuve que les requérants, ou toute autre personne, ait de facto tenté de déposer une pétition.

[199]    Puisque l’Assemblée nationale agit ici dans une matière visée par ses privilèges constitutionnels, la charte québécoise, qui possède un statut quasi constitutionnel, ne peut être invoquée pour contester la manière dont l'Assemblée agit. Une partie de la Constitution ne peut en abroger une autre [note infrapaginale 115 : N.B. Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse, précité, note 107, p. 373 et 390].

[200]    L’article 21 de la charte québécoise ne peut donc avoir pour effet de limiter le privilège de l’Assemblée nationale de contrôler, de manière exclusive, ses débats. L’Assemblée nationale possède le pouvoir exclusif de déterminer quand et comment une pétition pourra être présentée devant elle et débattue [note infrapaginale 116 : Michaud c. Bissonnette, J.E. 2006-1228 (C.A.), paragr. 52 à 62 (requête pour autorisation de pourvoi à la Cour suprême rejetée, C.S. Can., 2006-11-23)].

[201]    Le Tribunal rejette la demande de déclarer inconstitutionnels et invalides l’article 9 de la Loi sur l’Assemblée nationale, l’article 182 du Règlement de l’Assemblée nationale et la loi au motif que leur adoption aurait été faite en violation du droit des citoyens de déposer des pétitions à l’Assemblée nationale.

[20]        De l'avis de la Cour, l'appel incident doit être rejeté pour les raisons exprimées par la Cour supérieure et, antérieurement, par la Commission des relations du travail.

[21]        L'article 9 de la Loi sur l'Assemblée nationale consacre en effet l'une des catégories établies et reconnues du privilège des parlements[17], à savoir celle du contrôle de la procédure et, par conséquent, des débats qui ont lieu en leur sein. Pour emprunter à la Cour suprême du Canada[18] (ici sous la plume de la juge McLachlin, au nom des juges majoritaires):

            Les privilèges constitutionnels non écrits inhérents à nos organismes législatifs peuvent-ils, en général, se justifier par la nécessité?  En d'autres termes, nos organismes législatifs peuvent-ils bien fonctionner s'ils possèdent seulement les pouvoirs que leur confèrent expressément nos documents constitutionnels écrits?  À mon avis, il faut répondre à cette question par la négative.  Par exemple, le droit constitutionnel non écrit de s'exprimer librement à l'Assemblée sans crainte de poursuites civiles est nettement important.

            Parmi les privilèges spécifiques qui ont pris naissance au Royaume-Uni, il y a les suivants :

a)  la liberté de parole, y compris l'immunité contre les poursuites civiles relativement à toute affaire découlant de l'exercice des fonctions de membre de l'Assemblée;

b)  le contrôle exclusif par l'Assemblée de ses propres débats;

c)  l'expulsion des étrangers de l'Assemblée et de ses environs;

d)  le contrôle de la publication des débats de l'Assemblée.

            Erskine May, op. cit., fournit des justifications convaincantes relativement à chacun de ces privilèges:  voir les pp. 84, 90, 91, 171 à 173, ainsi que 85 et 86 respectivement.  La nécessité de la liberté de parole est tellement évidente qu'elle se passe de commentaires.  Néanmoins, il importe de souligner l'élément de liberté de parole qui touche au privilège revendiqué en l'espèce.  La liberté de parole à l'Assemblée comprend le droit de parler sans être interrompu.  Si les activités dans la tribune perturbent les débats, que ce soit à cause du bruit, de lumières ou de quoique ce soit d'autre, l'Assemblée a traditionnellement le droit de faire rétablir l'ordre, même si cela nécessite l'expulsion de la personne ou des personnes responsables.

            Le droit de l'Assemblée d'être le seul juge de la légalité de ses débats est tout aussi évident; Erskine May dit que ce droit est [traduction] «parfaitement établi».  En établissant ses propres codes de procédure ou en y dérogeant, [traduction] «l'Assemblée peut «en pratique modifier ou remplacer les règles de droit»» (p. 90).

[Soulignement ajouté.]

[22]        Comme le rappelle en outre le juge Binnie, au nom de la Cour suprême, dans Canada (Chambre des Communes) c. Vaid[19] :

9.         C'est uniquement pour établir l'existence et l'étendue d'une catégorie de privilège qu'il faut démontrer la nécessité. Une fois la catégorie (ou la sphère d'activité) établie, c'est au Parlement, et non aux tribunaux, qu'il revient de déterminer si l'exercice de ce privilège est nécessaire ou approprié dans un cas particulier. En d'autres termes, à l'intérieur d'une catégorie de privilège, le Parlement est seul juge de l'opportunité et des modalités de son exercice, qui échappe à tout contrôle judiciaire : « [i]l n'est pas nécessaire de démontrer que chaque cas précis d'exercice d'un privilège est nécessaire » (New Brunswick Broadcasting, p. 343 (je souligne)).

[…]

10.       Les « catégories » sont notamment la liberté de parole (Stopforth c. Goyer (1979), 23 O.R. (2d) 696 (C.A.), p. 700; Re Clark and Attorney-General of Canada (1977), 17 O.R. (2d) 593 (H.C.); Bill of Rights de 1689 du Royaume-Uni, art. 9; Prebble c. Television New Zealand Ltd., [1995] 1 A.C. 321 (C.P.); Hamilton c. Al Fayed, [2000] 2 All E.R. 224 (H.L.)); le contrôle qu'exercent les Chambres du Parlement sur les [traduction] « débats ou travaux du Parlement » (garanti par le Bill of Rights  de 1689), y compris la procédure quotidienne de la Chambre comme la pratique de la législature ontarienne de réciter le Notre Père au début de chaque jour de séance (Ontario (Speaker of the Legislative Assembly), par. 23); le pouvoir d'exclure les étrangers des débats (New Brunswick Broadcasting; Zündel c. Boudria (1999), 46 O.R. (3d) 410 (C.A.), par. 16; R. c. Behrens, [2004] O.J. No. 5135 (QL), 2004 ONCJ 327); le pouvoir disciplinaire du Parlement à l’endroit de ses membres (Harvey; voir également Tafler c. British Columbia (Commissioner of Conflict of Interest) (1998), 161 D.L.R. (4th) 511 (C.A.C.-B.), par. 15-18; Morin c. Crawford (1999), 29 C.P.C. (4th) 362 (C.S. T.N.-O.)); et des non-membres qui s’ingèrent dans l’exercice des fonctions du Parlement (Payson c. Hubert (1904), 34 R.C.S. 400, p. 413; Behrens), y compris l’immunité contre l’arrestation dont jouissent les membres du Parlement pendant une session parlementaire (Telezone; Ainsworth Lumber Co. c. Canada (Attorney General) (2003), 226 D.L.R. (4th) 93, 2003 BCCA 239; Nation et bande indienne de Samson).  Historiquement, ces catégories générales sont considérées justifiées par les exigences du travail parlementaire.

[Sauf indication contraire, le soulignement est ajouté.]

[23]        Il découle de cela que c'est donc à l'assemblée parlementaire, l'Assemblée nationale du Québec en l'occurrence, d'établir, que ce soit de façon générale ou occasionnelle, l'équilibre entre les diverses catégories du privilège parlementaire qui est sien exclusivement, y compris en choisissant d'en restreindre la portée de manière ponctuelle. En effet, si l'on veut que le privilège de contrôler ses propres débats ait un sens, il faut que l'Assemblée puisse régir et parfois même limiter la liberté de parole de ses membres : cette régulation fait partie intégrante du privilège dont l'Assemblée est constitutionnellement dotée, sans quoi ses travaux pourraient s'en trouver entravés et, même, empêchés. Elle s'illustre par exemple dans les règles qu'énoncent les articles 209 et 210 du Règlement de l'Assemblée nationale :

209. Règle générale — Sauf dispositions contraires, un député peut s'exprimer une seule fois sur une même question. Son temps de parole est de dix minutes pour une motion de forme et de vingt minutes pour toute autre affaire.

Cependant, l'auteur d'une motion, le Premier ministre et les autres chefs de groupes parlementaires, ou leurs représentants, ont un temps de parole d'une heure pour les motions de fond et de trente minutes pour les motions de forme.

210. Durée; temps de parole — Sauf dispositions contraires, la durée d'un débat restreint est d'au plus deux heures. À la suite d'une réunion avec les leaders, le Président répartit le temps de parole entre les groupes, en tenant compte de la présence de députés indépendants.

[24]        Le Règlement de l'Assemblée nationale limite aussi le droit de parole en formulant une règle générale de pertinence des interventions (article 211).

[25]        On note des dispositions de cet ordre (pertinence, limite de temps à l'exercice du droit de parole, nombre des interventions, etc.) dans la plupart des règles parlementaires en vigueur dans les autres provinces ou au Parlement.

[26]        La mesure que les intimés contestent ici se situe dans le droit fil de ces dispositions générales. L'écourtement exceptionnel des débats parlementaires, qui est en quelque sorte le revers du « filibuster »[20] ou qui veut prévenir celui-ci, ne peut être considéré autrement que comme une mesure nécessaire au fonctionnement de l'Assemblée et directement rattachée à ce fonctionnement. Relevant du « domaine protégé du privilège parlementaire »[21], la mesure d'exception édictée par l'article 182 du Règlement de l'Assemblée nationale échappe donc à la surveillance judiciaire[22]. Autrement dit, puisque la mesure est visée par le privilège parlementaire du contrôle des débats, les tribunaux, quoi qu'ils puissent penser de son opportunité ou de sa légitimité politique, n'ont pas à intervenir dans les choix que fait ainsi l'Assemblée[23] et qui appartiennent à « son domaine légitime de compétence »[24]. S'agissant en l'espèce d'une règle liée à l'exercice même de ses activités législatives et délibérantes[25], l'Assemblée est souveraine.

[27]        Le fait que l'Assemblée nationale du Québec a été, du moins à l'époque de l'adoption de la Loi 30, l'une des rares entités législatives canadiennes à permettre une mesure d'exception comme celle de l'article 182 du Règlement de l'Assemblée nationale[26] et à permettre de surcroît qu'elle soit prise à la majorité simple des voix, ne justifie en rien une intervention judiciaire[27] : il faut voir simplement dans cette singularité québécoise l'expression de la souveraineté qui échoit à l'institution parlementaire au chapitre du contrôle des débats inhérents à l'exercice de sa fonction législative.

[28]        Il convient de même de rejeter l'argument relatif à l'article 21 de la Charte québécoise. Cette disposition édicte que :

21.       Toute personne a droit d'adresser des pétitions à l'Assemblée nationale pour le redressement de griefs.

[29]        On ne peut voir dans ce droit un obstacle au privilège qu'a l'Assemblée nationale de contrôler ses débats, y compris en écourtant ceux-ci. On comprend bien que l'argument des intimés à cet égard repose, entre autres, sur l'idée que les titulaires du droit qu'énonce l'article 21 sont en pareil cas privés de l'occasion de soumettre leur pétition en temps utile, c'est-à-dire avant l'adoption d'un projet de loi. Néanmoins, rien ne les empêche de les soumettre après et ce serait ajouter indûment à l'article 21 que d'y lire que le droit d'adresser des pétitions à l'Assemblée nationale doit pouvoir être exercé avant l'adoption de tout projet de loi, les griefs dont l'on peut entendre obtenir le redressement en vertu de cette disposition n'étant par ailleurs pas limités aux projets de loi. Pour le reste, tout comme lorsqu'il est question de l'application de la Charte canadienne, la Charte québécoise ne saurait l'emporter sur le privilège parlementaire reconnu et c'est à l'Assemblée nationale que revient alors de régler la question de la compatibilité des normes. Dans l'affaire Harvey c. Nouveau-Brunswick (P.G.)[28], la juge McLachlin (elle n'était pas encore juge en chef) conclut ainsi que :

[…] Les tribunaux peuvent examiner une mesure ou une décision de la législature pour déterminer si elle relève du privilège parlementaire.  Si elle n’en relève pas, ils peuvent effectuer un examen fondé sur la Charte.  Si elle en relève, ils doivent laisser à la législature le soin d’examiner cette question.  Cette méthode permet de préserver le privilège parlementaire et le principe de la séparation des pouvoirs, tout en assurant la protection du droit, garanti par l’art. 3 de la Charte, de ne pas être écarté d’une charge publique pour des motifs n’ayant rien à voir avec la nécessité pour la législature de préserver l’ordre et l’intégrité de son processus.

[30]        Ces propos sont transposables à l'article 21 de la Charte québécoise. C'est d'ailleurs ainsi que tranche la Cour dans Michaud c. Bissonnette[29], en décidant que :

[52]      Le juge de première instance a conclu que la Cour supérieure ne pouvait contraindre l'Assemblée nationale, en vertu de l'article 21 de la charte, à statuer sur une pétition; son suivi relève du privilège inhérent de cette dernière de contrôler ses procédures internes.

[53]            L'appelant plaide qu'avant l'adoption de la charte, en 1975, la pétition était une faveur. Son enchâssement dans la charte, à l'article 21, en a fait un droit nouveau de nature quasi constitutionnelle. Cet article possède maintenant une valeur normative et doit recevoir une sanction.

[54]            Pour sa part, l'intimé soutient que l'adoption de l'article 21 de la charte n'a pas eu pour conséquence d'abroger le privilège de l'Assemblée de contrôler son fonctionnement sans ingérence extérieure.

[55]            À mon avis, l'article 21 de la Charte n'a pas la portée que lui prête l'appelant. Il est ainsi rédigé :

21. Toute personne a droit d'adresser des pétitions à l'Assemblée nationale pour le redressement de griefs.

 

[56]            Plusieurs auteurs, cités par le juge de première instance, définissent la pétition comme étant une « requête [officielle] adressée à une autorité afin d'obtenir la réparation d'un tort » ou « the redress of some wrong » :

Guillien, Raymond et Jean Vincent, Lexique des termes juridiques, Dalloz, 13e édition, 2001 :

Pétition (Dr. Const)  Recours gracieux que les citoyens peuvent adresser par écrit aux Assemblées parlementaires pour dénoncer un abus de l'administration, préconiser une modification législative, etc. Procédé aujourd'hui peu utilisé.

Nolan, Joseph R. et Jacqueline M. Nolan-Haley, Black's Law Dictionary, 6e édition, The Publisher's Editorial Staff, 1990) :

Petition. A written address, embodying an application or prayer from the person or persons preferring it, to the power, body, or person to whom it is presented, for the exercise of his or their authority in the redress of some wrong, or the grant of some favor, privilege, or license. A formal written request addressed to some governmental authority. The right of the people to petition for redress of grievances is guaranteed by the First Amendment, U.S. Constitution.

Yogis, John A., Canadian Law Dictionary, 2nd edition, Barron's Educational Series, Inc. :

Petition  A prayer (formal request) from a person or group to a power or person for the exercise of his authority in the redress of some wrong. In old English law, a petition was addressed to the King and later to the Chancellor in a situation where a case was beyond the ordinary writ system. In present day, a divorce proceeding is started by petitioning the court.

Marleau, Robert, et Camille Montpetit, La procédure et les usages de la Chambre des communes, Chambre des communes - Ottawa, Chenelière/­McGraw - Hill - Montréal/Toronto :

En termes simples, la pétition est une requête officielle adressée à une autorité afin d'obtenir la réparation d'un tort. Les pétitions adressées à la Chambre des communes et présentées par les députés constituent l'un des moyens de communication les plus directs entre la population et le Parlement. Elles en sont certainement l'un des plus anciens puisqu'elles ont été qualifiées  d'« ancêtre des formules parlementaires », de « semence d'où sont nées toutes les procédures de la Chambre des communes ».

[57]            Contrairement aux prétentions de l'appelant, le droit à la pétition est un droit ancien dont l'exercice est soumis aux privilèges de l'Assemblée. Le juge de première instance résume bien l'état du droit :

[62] En réponse à cet argument, il faut rappeler en premier lieu que le droit pour un citoyen d'adresser une pétition au parlement pour le redressement d'un grief existait bien avant sa codification dans la Charte  en 1975 :

Tous les auteurs s'accordent à reconnaître que le droit d'adresser des pétitions au parlement en vue d'obtenir la réparation de torts est considéré comme [un] principe fondamental de la Constitution. Il a été exercé sans interruption depuis les temps les plus reculés et a agi profondément sur la détermination des principales formes de la procédure parlementaire (Président Gaspard Fauteux, Débats, 18 juin 1947, p. 4275, dans Marleau, Robert, et Camille Montpetit. La procédure et les usages de la Chambre des communes, Chambre des communes-Ottawa, Chenelière /McGraw-Hill-Montréal /Toronto, p. 923).

[63] Or, l'exercice de ce droit, ancien, est toujours demeuré soumis ou encadré par les privilèges de l'Assemblée.

[58]            L'adoption de l'article 21 de la charte n'a fait l'objet d'aucun débat en commission parlementaire [note infrapaginale omise]. Il ne reprend que le principe historique et ne peut porter atteinte au privilège inhérent de l'Assemblée nationale que l'on retrouve de plus édicté à l'article 42 de la Loi sur l'Assemblée nationale [note infrapaginale omise] :

42. L'Assemblée a le pouvoir de protéger ses travaux contre toute ingérence.

[59]            L'avènement de l'article 21 de la charte n'a donc pas créé de droit nouveau. De plus, en l'absence de termes spécifiques contraires dans la charte, cette dernière ne peut porter atteinte à un des privilèges parlementaires inhérents ayant pris naissance au Royaume-Uni [note infrapaginale omise] puisque ces derniers bénéficient d'un statut constitutionnel.

[60]            La juge McLachlin, dans l'arrêt New Brunswick Broadcasting Co., s'exprime ainsi à ce sujet [note infrapaginale omise] :

Toutefois, je ne puis souscrire à la conclusion de mon collègue le juge Cory que « la Charte devrait s'appliquer aux actions de l'assemblée législative » (p. 401), s'il veut dire par là que la Charte devrait s'appliquer à toutes les actions de l'assemblée législative. En l'absence de termes spécifiques contraires dans la Charte, on ne saurait écarter à la légère la longue tradition de retenue judiciaire à l'égard de l'indépendance de l'organisme législatif et des droits nécessaires au fonctionnement de cet organisme, même en admettant que nos notions de ce que peuvent faire les acteurs gouvernementaux ont beaucoup changé depuis l'adoption et l'enchâssement de la Charte. J'expose plus loin la raison juridique pour laquelle il y a lieu de maintenir la retenue judiciaire à l'égard des actes de l'assemblée législative ici en cause.

(Je souligne)

[61]            Les professeurs Brun et Tremblay [note infrapaginale omise], pour leur part, traitent spécifiquement de la portée de l'article 21 de la charte. Ils concluent que les tribunaux ne peuvent en assurer la sanction. Seule l'Assemblée nationale possède ce droit :

[…] De même, l'article 21 de la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., c. C-12, qui formule le droit de toute personne d'adresser des pétitions à l'Assemblée nationale, ne peut être sanctionné que par l'Assemblée elle-même : voir les articles 62 et suivants du Règlement de l'Assemblée nationale et la décision rendue par le président de l'Assemblée le 24 octobre 2000 à propos d'une pétition que voulait présenter M. Jacques Dubreuil. […]

[…] Ce que nous avons vu à cet égard au sujet de la Charte canadienne (en I.B.) vaut pour la Charte québécoise, de sorte qu'il serait par exemple interdit aux tribunaux de chercher à assurer la sanction de l'article 21 de la Charte qui donne à toute personne le droit d'adresser des pétitions à l'Assemblée nationale.

[Le soulignement est ajouté.]

[31]        Pour toutes ces raisons, on doit donc conclure à la régularité de la procédure d'adoption de la Loi 30, l'article 182 du Règlement de l'Assemblée nationale et l'article 9  de la Loi sur l'Assemblée nationale étant conformes à la constitution canadienne.

2.         Validité de la Loi 30 au regard de la liberté d'expression, du droit à l'égalité et du droit à des conditions de travail justes et raisonnables

[32]        La Loi 30 enfreint-elle la liberté d'expression (alinéa 2b), de la Charte canadienne et article 3 de la Charte québécoise) et le droit à l'égalité des salariés (article 15 de la Charte canadienne et article 10 de la Charte québécoise)? C'est ce qu'ont soutenu les intimés en première instance, réclamant que la loi soit déclarée invalide pour ces raisons, qui s'ajouteraient à la violation de la liberté d'association.

[33]        Ni la Cour supérieure ni, avant elle, la Commission des relations du travail n'ont retenu ces prétentions, estimant que l'affaire ne mettait pas en cause la liberté d'expression ou le droit à l'égalité, mais s'attachait plutôt à la liberté d'association.

[34]        Quant à la liberté d'expression, la Cour supérieure rejette en ces termes les moyens des intimés :

[403]    Le Tribunal est d’avis que le présent dossier soulève fondamentalement une question d’atteinte à la liberté d’association et non d’atteinte à la liberté d’expression.

[404]    Les salariés demeurent libres de s’exprimer même s’ils doivent le faire par l’entremise de nouvelles unités de négociation, autour de tables locales de négociation ou par le biais d'autres associations ou dans d'autres forums.

[405]    Cet argument est rejeté.

[35]        De son côté, la Commission des relations du travail explique que :

[344]    Liberté d’association et liberté d’expression sont des notions étroitement liées comme le confirmait la Cour suprême dans l’affaire S.D.G.M.R., section locale 558 c. Pepsi Cola Canada Beverages (West) Ltd, [2002] 1 R.C.S. 156 , p. 173 :

La liberté d'expression est particulièrement cruciale dans le domaine du travail. Comme le juge Cory l'a fait remarquer au nom de notre Cour dans l'arrêt T.U.A.C., section locale 1518 c. KMart Canada Ltd., [1999] 2 R.C.S. 1083 , « [p]our les employés, la liberté d'expression devient une composante non seulement importante, mais essentielle des relations du travail » (par. 25). Les valeurs liées à la liberté d'expression ont directement trait au travail d'une personne. L'emploi d'une personne et les conditions de son milieu de travail influent sur son identité, sa santé psychologique et son estime de soi : Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313 ; KMart, précité.

Les questions personnelles en jeu dans les conflits de travail transcendent souvent les problèmes usuels de possibilités d'emploi et de détermination des salaires. Les conditions de travail comme la durée et le lieu du travail, les congés parentaux, les prestations de maladie, les caisses de départ et les régimes de retraite peuvent avoir une incidence sur la vie personnelle des travailleurs, même en dehors de leurs heures de travail. L'expression d'opinion sur ces questions contribue à la compréhension de soi ainsi qu'à la capacité d'influencer sa vie au travail et sa vie en dehors du travail. De plus, l'inégalité entre le pouvoir économique de l'employeur et la vulnérabilité relative du travailleur sous-tend presque toutes les facettes de la relation entre l'employeur et son employé : voir Wallace c. United Grain Growers Ltd., [1997] 3 R.C.S. 701 , par. 92, le juge Iacobucci. Dans le domaine du travail, la liberté d'expression joue donc un rôle important pour ce qui est d'éliminer ou d'atténuer cette inégalité. C'est grâce à la liberté d'expression que les salariés sont capables de définir et de formuler leurs intérêts communs et, en cas de conflit de travail, d'amener le grand public à appuyer leur cause : KMart, précité. Comme le juge Cory l'a souligné dans l'arrêt KMart, précité, par. 46, « c'est souvent le poids de l'opinion publique qui détermine l'issue de ce conflit » (par. 33 et 34, p. 173 et 174).

[345]    La loi 30 ne porte cependant pas atteinte à la liberté d’expression protégée constitutionnellement par les chartes. Soutenir qu’imposer la constitution de quatre unités de négociation empêchera l’exercice collectif de la liberté d’expression, puisque certains syndicats pourront voir leurs accréditations être révoquées et d’autres ne pas obtenir l’accréditation qui leur permettrait l’exercice collectif de la liberté d’expression de leurs membres, est une proposition qui ne peut être retenue.

[346]    La loi 30, faut-il de nouveau le souligner, n’interdit pas la constitution d’associations. Elle ne limite pas non plus directement la liberté d’expression, individuelle ou collective, des salariés du secteur des affaires sociales.

[347]    L’argument de la « contrainte idéologique » qu’avait invoqué le juge Bastarache dans l’affaire Advance Cutting précitée, au soutien de l'argument relatif au droit de non-association, ne peut être isolé du contexte dans lequel a été rendue cette affaire. Il s’agissait là d’une situation où les salariés avaient l’obligation d’adhérer à une association en vertu de la Loi. Ici, rien de tel. Ce sont les conventions collectives de travail qui peuvent prévoir une telle obligation et c’est une règle générale du code (l’article 47) qui impose aux salariés d’une unité de négociation de contribuer au financement de l’association accréditée, qu’ils en soient membres ou non.

[348]    Poser comme principe que la liberté d’expression des salariés est compromise s’ils sont tenus de contribuer au financement de l’association accréditée ou, plus généralement, s’ils sont représentés par un agent négociateur autre que celui qu’ils auraient voulu, remet en question les bases mêmes de la représentation syndicale au Québec et plus particulièrement le monopole de représentation qui en est la pierre d’assise.

[349]    La libre expression des opinions et des revendications individuelles et collectives des salariés ou groupes de salariés du secteur de la santé n'est pas compromise du simple fait que ces personnes sont comprises dans une unité de négociation avec d'autres, ni même de par leur appartenance à une association qui regroupe des personnes qui ne partagent pas en totalité leurs vues ou même leurs intérêts.

[350]    Cette situation n'est pas différente de celle de certains groupes qui, malgré certains intérêts spécifiques découlant de leur appartenance professionnelle, leurs convictions religieuses ou politiques ou même leur sexe, ont à composer avec d'autres groupes au sein d'une même unité de négociation, voire d'une même association.

[351]    Les règles de démocratie syndicale, qui ne se limitent pas à la simple question des décisions prises à la suite d'un vote de la majorité, ne sont pas inconciliables avec la défense et la promotion des intérêts distincts, ni avec la liberté d'expression des individus et des groupes. Au surplus, les associations accréditées sont tenues législativement à un devoir d'égalité de traitement de leurs membres (art. 47.2 du code) qui leur interdit d'agir « de mauvaise foi ou de manière arbitraire ou discriminatoire », que ce soit envers leurs membres ou les autres salariés compris dans une unité de négociation qu'elles représentent.

[352]    La loi 30, en imposant des règles particulières pour la constitution d’une unité de négociation, ne modifie en rien le cadre général de la reconnaissance syndicale prévue au code. Ce cadre n’est d’ailleurs pas visé par les déclarations d’inconstitutionnalité des syndicats requérants.

[36]        Sur la question du droit à l'égalité, la Cour supérieure conclut que :

[406]    Les requérants invoquent atteinte au droit à l’égalité en contravention avec l’article 15 de la charte canadienne et l’article 10 de la charte québécoise.

[407]    La Cour suprême du Canada, dans Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration) [note infrapaginale omise], rappelle l’objet du paragraphe 15 (1) [note infrapaginale omise] :

(4) En termes généraux, l’objet du par. 15 (1) est d’empêcher qu’il y ait atteinte à la dignité et à la liberté humaines essentielles au moyen de l’imposition de désavantages, de stéréotypes ou de préjugés politiques ou sociaux, et de promouvoir une société dans laquelle tous sont également reconnus dans la loi en tant qu’êtres humains ou que membres de la société canadienne, tous aussi capables, et méritant le même intérêt, le même respect et la même considération.

(5) Il doit absolument y avoir un conflit entre l’objet ou les effets de la loi contestée et l’objet du par. 15 (1) pour fonder une allégation de discrimination. L’existence d’un tel conflit doit être établie au moyen de l’analyse de l’ensemble du contexte entourant l’allégation et le demandeur.

[408]    Elle précise ce en quoi consiste la dignité humaine [note infrapaginale omise] :

[…] la garantie d’égalité prévue au par. 15 (1) vise la réalisation de l’autonomie personnelle et de l’autodétermination. La dignité humaine signifie qu’une personne ou un groupe ressent du respect et de l’estime de soi. Elle relève de l’intégrité physique et psychologique et de la prise en main personnelle. La dignité humaine est bafouée par le traitement injuste fondé sur des caractéristiques ou la situation personnelles qui n’ont rien à voir avec les besoins, les capacités ou les mérites de la personne. Elle est rehaussée par des lois qui sont sensibles aux besoins, aux capacités et aux mérites de différentes personnes et qui tiennent compte du contexte sous-jacent à leurs différences. […]

[409]    Il y aura atteinte aux droits à l’égalité si la preuve démontre que :

     la loi a pour objet ou pour effet d’imposer une différence de traitement entre le demandeur et d’autres personnes;

▪     la différence de traitement est fondée sur un ou plusieurs des motifs énumérés ou des motifs analogues;

▪     la loi a un objet ou un effet discriminatoire au sens de la garantie d’égalité [note infrapaginale omise].

[410]    Les requérants invoquent que :

▪     la loi impose une différence de traitement puisqu’elle prive les salariés du réseau de la santé et des services sociaux du régime général applicable aux travailleurs soumis au Code du travail concernant, notamment, la composition des unités de négociation et les sujets qui doivent être négociés à l’échelle locale ou régionale;

▪     cette différence est fondée sur le sexe, puisque les femmes représentent une nette majorité dans le réseau (79,1 %), et sur le statut professionnel. Ils estiment que le secteur de la santé et des services sociaux est un groupe vulnérable sur la base du statut professionnel;

▪     les nouvelles mesures adoptées portent atteinte à la dignité des syndiqués.

[411]    Des arguments similaires ont été plaidés et rejetés par la Cour suprême du Canada dans Health Services. Les propos de la Cour suprême sont directement applicables aux présents dossiers  [note infrapaginale omise] :

[165] Les tribunaux d’instance inférieure ont conclu à l’absence de discrimination interdite par l’art. 15 de la Charte. Nous sommes d’avis de ne pas modifier ces conclusions. Comme les tribunaux d’instance inférieure, nous concluons que les distinctions créées par la Loi tiennent essentiellement aux différences qui existent entre les secteurs d’emploi, en raison des pratiques suivies de longue date selon lesquelles la réglementation en matière de travail est établie par des mesures législatives propres à chaque secteur du marché du travail, et qu’elles ne constituent pas de la discrimination au sens de l’art. 15 de la Charte. La différenciation et les effets préjudiciables de la loi envers certains groupes de travailleurs tiennent essentiellement au genre de travail qu’ils exécutent et non à leur personne. La preuve ne révèle pas non plus que la Loi reflète une application stéréotypée de caractéristiques personnelles ou de groupe. Sans minimiser l’importance des distinctions de la Loi qui marquent la vie et le travail des employés visés du secteur de la santé, en l’espèce il ne s’agit pas de traitements différents fondés sur des caractéristiques personnelles justifiant qu’on amorce l’analyse de la question de la discrimination.

[412]    La loi crée une différence de traitement entre les personnes assujetties à la Loi et celles assujetties au Code du travail.

[413]    La différence de traitement ne repose pas sur un motif énuméré ou analogue :

▪     La différence de traitement n’est pas fondée sur le sexe. La Loi s’applique également à tous, hommes ou femmes. Le simple fait que la différence touche plus de femmes que d’hommes n’est pas suffisant pour conclure que la différence existe en raison du sexe des employés.

▪     Le statut professionnel n’a pas été considéré comme un motif analogue aux motifs énumérés à l’article 15 de la Charte canadienne, dans Baier c. Alberta [note infrapaginale omise].

[414]    La différence de traitement repose sur les caractéristiques du secteur d’emploi dans lequel travaillent les salariés. La preuve ne démontre pas que le statut professionnel des employés du réseau (qui d’ailleurs regroupe plusieurs professions) constitue une caractéristique immuable ni qu’il affecte une minorité distincte et isolée.

[415]    Enfin, la loi ne dénote pas d’application stéréotypée de présumées caractéristiques des salariés du réseau, ni n’a pour effet de promouvoir l’opinion que ces salariés sont moins dignes d’être reconnus et valorisés dans notre société [note infrapaginale omise].

[416]    La loi ne porte pas atteinte à la dignité humaine des employés, ce qui est l’objet fondamental de la protection offerte par le paragraphe 15 (1) de la charte canadienne ou à l’article 10 de la charte québécoise.

[417]    Cet argument est rejeté.

[37]        La Commission des relations du travail avait conclu de même à l'absence d'atteinte au droit à l'égalité.

 

[38]        Ces doubles conclusions sur la liberté d'expression et le droit à l'égalité ne sont pas contestées par les intimés, dont les sept mémoires n'abordent pas le sujet. Il ne paraît donc pas opportun que la Cour se penche elle-même sur des questions que les parties ont abandonnées, sinon pour indiquer qu'elle aurait abondé dans le sens de la Cour supérieure et de la Commission des relations du travail et qu'elle aurait fait siens leurs motifs.

[39]        Il en va de même de l'argument que certains des intimés, tant devant la Cour supérieure que devant la Commission des relations du travail, ont tiré de l'article 46 de la Charte québécoise. La Cour supérieure écrit à ce propos que :

[418]    Les requérants invoquent que la loi contrevient également à l’article 46 de la charte québécoise.

[419]    Cette disposition prévoit que :

46.  Toute personne qui travaille a droit, conformément à la loi, à des conditions de travail justes et raisonnables et qui respectent sa santé, sa sécurité et son intégrité physique.

[420]    L’article 46 fait partie intégrante des droits économiques et sociaux. Sauf exception, ces droits ne s’appliquent que « conformément à la loi ».

[421]    Comme la Cour suprême du Canada l’explique dans Gosselin c. Québec (Procureur général) [note infrapaginale omise], les droits économiques et sociaux sont soustraits du contrôle judiciaire :

92  Dans tous ces cas [articles 41, 42, 44, 46 de la charte], les droits prévus sont limités de façon à soustraire au contrôle judiciaire les mesures ou le cadre législatif précis adoptés par le législateur. Ces dispositions obligent l’État à prendre des mesures pour donner effet aux droits visés par le chapitre IV, mais elles ne permettent pas le contrôle judiciaire de ces mesures. […]

[422]    Au surplus, la preuve ne démontre pas que les syndiqués du secteur de la santé travaillent dans des conditions qui seraient injustes ou déraisonnables ou qui ne respecteraient pas leur santé et leur sécurité.

[423]    Cet argument est rejeté.

[40]        Sur le même point, rappelant elle aussi que le droit énoncé par l'article 46 de la Charte québécoise est restreint à la mesure prévue par la loi, la Commission des relations du travail, s'appuyant comme la Cour supérieure sur l'arrêt Gosselin c. Québec (Procureur général)[30], ajoutait pour sa part que :

[335]    Par ailleurs, l’article 52 de la Charte québécoise n’inclut pas les droits regroupés dans ce chapitre parmi ceux qu’il déclare avoir préséance sur les autres lois et ne leur a conséquemment pas attribué un caractère aussi juridiquement contraignant.  On voit mal, conséquemment, comment ces droits économiques et sociaux pourraient de façon significative élargir la portée de la liberté d’association prévue à l’article 3.

[41]        Vu la portée limitée du droit consacré par l'article 46 de la Charte québécoise et vu l'article 52 de cette même charte, la conclusion de la Cour supérieure est pleinement justifiée. Du reste, les intimés n'en traitent pas non plus dans leurs mémoires respectifs, ce qui nous dispense de pousser plus loin l'analyse.

3.         Validité de la Loi 30 au regard de la liberté d'association

[42]        Les articles 2 de la Charte canadienne et 3 de la Charte québécoise garantissent en ces termes la liberté d'association :

Charte canadienne

2.         Chacun a les libertés fondamentales suivantes :

  a)       liberté de conscience et de religion;

  b)       liberté de pensée, de croyance, d'opinion et d'expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;

  c)       liberté de réunion pacifique;

  d)       liberté d'association.

Charte québécoise

3.         Toute personne est titulaire des libertés fondamentales telles la liberté de conscience, la liberté de religion, la liberté d'opinion, la liberté d'expression, la liberté de réunion pacifique et la liberté d'association.

[43]        Il ne peut, par exception, être porté atteinte à cette liberté que d'une manière qui soit conforme, le cas échéant, à l'article 1 de la Charte canadienne et à l'article 9.1 de la Charte québécoise :

Charte canadienne

1.         La Charte canadienne des droits et libertés garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique.

Charte québécoise

9.1       Les libertés et droits fondamentaux s'exercent dans le respect des valeurs démocratiques, de l'ordre public et du bien-être général des citoyens du Québec.

            La loi peut, à cet égard, en fixer la portée et en aménager l'exercice.

* *

[44]        En 2007, dans Health Services[31], la Cour suprême du Canada affirmait ce qu'elle n'avait pas reconnu jusque-là, du moins pas en ces termes, à savoir que :

25        […] Comme nous l’expliquerons de manière plus approfondie dans la prochaine section des présents motifs, l’importance fondamentale que revêt la négociation collective dans les relations du travail constitue la raison même de son incorporation dans une loi.  Les législatures dans l’ensemble du territoire canadien ont de tout temps considéré le droit de négociation collective comme suffisamment important pour le mettre à l’abri d’une atteinte potentielle.  Les lois qu’elles ont adoptées n’ont pas créé le droit de négocier collectivement.  Elles ont lui plutôt conféré une protection.  Rien dans la consécration législative de la négociation collective n’altère sa nature fondamentale.

[…]

40        Le droit de s'associer avec d'autres en vue de la négociation collective est reconnu depuis longtemps comme un droit fondamental au Canada, qui existait d'ailleurs avant l'adoption de la Charte. Ce constat suggère que les auteurs de la Charte ont voulu que ce droit bénéficie de la protection que l'al. 2d) de la Charte confère à la liberté d'association.

[…]

87        L'analyse qui précède mène à la conclusion que l'al. 2d) devrait être interprété comme ayant pour effet de protéger le droit d'employés de s'associer en vue d'atteindre des objectifs relatifs au milieu de travail par un processus de négociation collective. […]

[…]

89        La portée du droit de négociation collective doit être définie compte tenu de Dunmore, où la Cour a souligné que l’al. 2d) vise non seulement les activités individuelles exercées collectivement, mais aussi les activités associatives elles-mêmes.  Elle reflète à juste titre l’histoire de la négociation collective et les pactes internationaux auxquels le Canada est partie.  Selon les principes élaborés dans Dunmore et dans cette perspective historique et internationale, le droit constitutionnel de négocier collectivement vise à protéger la capacité des travailleurs de participer à des activités associatives et leur capacité d’agir collectivement pour réaliser des objectifs communs concernant des questions liées au milieu travail et leurs conditions de travail.  En bref, on pourrait décrire l’activité protégée comme l’union des efforts des employés pour réaliser des objectifs particuliers liés au travail.  L’alinéa 2d) ne protège pas les objectifs particuliers que les employés cherchent à atteindre par cette activité associative.  Il protège toutefois le processus de réalisation de ces objectifs.  Cela signifie que les employés ont le droit de s’unir, de présenter collectivement des demandes à leurs employeurs du secteur de la santé et de participer à des discussions en vue d’atteindre des objectifs liés au milieu de travail.  L’alinéa 2d) impose aux employeurs du secteur public des obligations correspondantes d’accepter de rencontrer les employés pour discuter avec eux. Il restreint aussi le pouvoir de légiférer en matière de négociation collective, question que nous examinerons plus loin.

[45]        Cette conclusion s'appuie sur l'historique de la négociation collective au Canada[32]; elle s'appuie également sur plusieurs des instruments internationaux auxquels le Canada adhère, instruments qui font clairement du droit de négocier collectivement une composante de la liberté d'association et qui constituent un outil d'interprétation de l'alinéa 2d) de la Charte canadienne[33]; elle concorde enfin avec les valeurs fondamentales sur lesquelles repose cette charte en favorisant « la dignité humaine, la liberté et l'autonomie des travailleurs en leur donnant l'occasion d'exercer une influence sur l'adoption de règles régissant leur milieu de travail et, de ce fait, d'exercer un certain contrôle sur un aspect d'importance majeure dans leur vie, à savoir leur travail »[34]; elle favorise aussi la valeur d'égalité que promeut la Charte canadienne[35] et s'accorde aux valeurs démocratiques qui la sous-tendent en permettant aux travailleurs de « veiller à la primauté du droit en milieu de travail »[36] et d'acquérir « voix au chapitre pour l'établissement des règles qui régissent un aspect majeur de leur vie »[37].

[46]        Il en résulte que la liberté d'association a non seulement un aspect individuel, en ce qu'elle protège les activités associatives des travailleuses et des travailleurs eux-mêmes, mais qu'elle s'étend également aux entités ou collectivités issues des activités associatives individuelles : c'est un principe qu'avait déjà consacré l'arrêt Dunmore c. Ontario (Procureur général)[38] (« Dunmore ») et que réitère la Cour dans l'arrêt Health Services[39] : c'est donc dire que non seulement les salariés sont titulaires de cette liberté d'association, mais également les associations mêmes au sein desquelles ils se sont regroupés, qui doivent jouir de certains droits sans lesquels la reconnaissance de la liberté d'association serait vaine. C'est le cas du droit de négocier collectivement, que la Cour suprême définit ainsi par renvoi aux propos suivants de Bora Laskin, alors professeur et ultérieurement juge en chef du Canada :

[traduction] La négociation collective est un processus par lequel les travailleurs expriment leurs opinions, par l'entremise des représentants de leur choix, et non des représentants choisis, nommés ou autorisés par les employeurs. Plus que cela, il s'agit d'un processus par lequel l'employeur et ses employés peuvent négocier pour s'entendre sur les conditions de travail, pourvu que leur pouvoir respectif de négociation soit de force relativement égale.[40]

C'est autour de ce droit de négocier collectivement, composante essentielle de la liberté d'association, que les intimés articulent leurs moyens de contestation, et c’est la question qu’il importe maintenant de mieux circonscrire et d’approfondir.

A.        Les dispositions litigieuses et leurs impacts anticipés

[47]        Rappelons d'abord ce en quoi la Loi 30, selon les intimés, contreviendrait à la liberté d'association que garantissent les articles 2, paragr. d), de la Charte canadienne et 3 de la Charte québécoise.

[48]        La contestation des intimés cible plus précisément trois séries de dispositions de la Loi 30. Il paraît opportun de les reproduire afin de faire ressortir comment elles se démarquent du régime antérieur que les intimés auraient souhaité voir demeurer en vigueur.

(i) La fixation législative des unités de négociation

[49]        Les premières dispositions litigieuses, qui se trouvent aux articles 4 à 9 de la Loi 30, et qui correspondent aux articles 4 à 9 de la Loi concernant les unités de négociation dans le secteur des affaires sociales[41], concernent les unités d’accréditation. En voici la teneur :

4. Au sein d'un établissement du secteur des affaires sociales, les seules unités de négociation qui peuvent être constituées doivent l'être suivant les catégories de personnel suivantes :

1° catégorie du personnel en soins infirmiers et cardio-respiratoires définie à l'article 5;

2° catégorie du personnel paratechnique, des services auxiliaires et de métiers définie à l'article 6;

3° catégorie du personnel de bureau, des techniciens et des professionnels de l'administration définie à l'article 7;

4° catégorie des techniciens et des professionnels de la santé et des services sociaux définie à l'article 8.

5. La catégorie du personnel en soins infirmiers et cardio-respiratoires comprend les salariés dont la pratique est régie par la Loi sur les infirmières et les infirmiers (L.R.Q., chapitre I-8), les salariés membres de l'Ordre professionnel des infirmières et infirmiers auxiliaires du Québec ainsi que les salariés affectés aux soins infirmiers ou cardio-respiratoires et qui occupent un emploi visé par un des titres d'emploi énumérés à la liste prévue à l'annexe 1.

6. La catégorie du personnel paratechnique, des services auxiliaires et de métiers comprend les salariés dont l'emploi est caractérisé par l'exécution de tâches semi-spécialisées pour apporter un support fonctionnel généralement à des professionnels ou à des techniciens de la santé et des services sociaux de même que les salariés dont l'emploi vise les services auxiliaires de type manuel ainsi que les métiers spécialisés ou non spécialisés pouvant requérir un certificat de qualification et qui occupent un emploi visé par un des titres d'emploi énumérés à la liste prévue à l'annexe 2.

7. La catégorie du personnel de bureau, des techniciens et des professionnels de l'administration comprend les salariés dont l'emploi est caractérisé par l'exécution d'un ensemble de travaux administratifs, professionnels, techniques ou courants et qui occupent un emploi visé par un des titres d'emploi énumérés à la liste prévue à l'annexe 3.

8. La catégorie des techniciens et des professionnels de la santé et des services sociaux comprend les salariés dont l'emploi est caractérisé par la dispensation de services de santé ou de services sociaux aux usagers ou par des travaux de nature professionnelle ou technique exécutés dans le cadre de tels services et qui occupent un emploi visé par un des titres d'emploi énumérés à la liste prévue à l'annexe 4.

9. Une unité de négociation ne peut être composée de plus d'une catégorie de personnel prévue à l'article 4 et ne peut inclure que les salariés dont le port d'attache se situe dans le territoire d'une même régie régionale.

Une seule association de salariés peut être accréditée pour représenter, au sein d'un établissement, les salariés d'une unité de négociation et une seule convention collective peut être applicable à l'ensemble des salariés de cette unité de négociation.

Le caractère éminemment composite des quatre catégories de personnel devient tout à fait apparent lorsque l’on note que les annexes 1, 2, 3, et 4 mentionnées dans ces dispositions regroupent respectivement 27, 154, 66 et 112 titres d’emploi.

[50]        Dans la décision infirmée en première instance, la Commission des relations du travail a très bien résumé la situation qui existait avant l’entrée en vigueur de la Loi 30. Il est utile de revenir brièvement sur ces éléments d’information avant de considérer la position des intimés.

[51]        En ce qui concerne la question précise de la configuration des unités de négociation, une question que la Commission des relations du travail aborde aux paragraphes 31 et suivants de ses motifs, deux aspects précis retiennent l’attention.

[52]        Si, d’une part, l’on envisage la chose sous un angle strictement juridique, on constate qu’avant la Loi 30, les intimés bénéficiaient depuis plusieurs décennies du régime général du Code du travail : une demande d’accréditation devait viser une unité de négociation « appropriée » selon l’analyse usuelle établie par la jurisprudence abondante des tribunaux administratifs compétents. On cite habituellement comme point de départ de cette jurisprudence sur les critères de l’unité appropriée l’importante décision de (l’ancienne) Commission des relations de travail dans le dossier Syndicat national des employés de Sicard (CSN) c. Association internationale des travailleurs de métal en feuille[42], mais à la longue d’autres critères, dont ceux que mentionne (l’actuelle) Commission des relations du travail au paragraphe 12 de ses motifs, ont enrichi cette analyse.

[53]        Si, d’autre part, l’on considère la pratique effective des accréditations dans le milieu de la santé et des affaires sociales, il appert que ce secteur des relations du travail a évolué en divergeant de façon assez marquée de ce qui était habituel dans les entreprises industrielles, manufacturières ou commerciales également régies par le Code du travail.  Aux paragraphes 36 à 49 de sa décision, la Commission des relations du travail passe en revue les principaux facteurs structurels, professionnels ou socio-économiques qui engendrèrent avec le temps le fractionnement d’unités générales accréditées pour un seul établissement, la multiplication d’unités plus restreintes puis leur chevauchement éventuel, souvent dans des établissements nouvellement restructurés. Ces observations trouvent de nombreux échos dans la jurisprudence du Tribunal du travail, comme l’illustrent à plus de dix années de distance des jugements comme ceux rendus dans les dossiers Syndicat des employés du CLSC des Trois-Saumons c. Syndicat professionnel des techniciens en radiologie médicale du Québec[43] et  Syndicat national des employés du centre hospitalier Ste-Marie de Trois-Rivières c. Syndicat des professionnelles et professionnels des affaires sociales du Québec[44].

[54]        S’agissant de la configuration des unités de négociation, on peut donc dire à ce stade que les activités des intimés ont obéi avant la Loi 30 aux règles générales du Code du travail, mais que, dans les faits et au fil des ans, un particularisme s’est développé qui distinguait les unités de négociation pour lesquelles elles étaient accréditées de celles habituellement tenues pour appropriées ailleurs. Ces éléments doivent être pris en compte pour évaluer la contestation des articles 4 à 9 de la Loi 30.

(ii) La fixation législative des niveaux de négociation

[55]        Une deuxième série de dispositions litigieuses se rattache à l’article 67 de la Loi 30, qui ajoute une Annexe A.1 à la Loi sur le régime de négociation. L’article 58 de cette dernière loi, modifié lui aussi par la Loi 30, prévoit depuis lors que les matières énumérées à l’Annexe A.1 « sont l’objet de stipulations négociées et agrées à l’échelle locale ou régionale ».  En voici la liste :

ANNEXE A.1

LISTE DES MATIÈRES NÉGOCIÉES ET AGRÉÉES À L'ÉCHELLE LOCALE OU RÉGIONALE DANS LE SECTEUR DES AFFAIRES SOCIALES

 1° Notions de postes, à l'exclusion du poste réservé, et leurs modalités d'application

 2° Notion de service et de centre d'activité

 3° Durée et modalités de la période de probation

 4° Poste temporairement dépourvu de son titulaire :

— définition

— circonstances requises pour le combler

 5° Notion de déplacement et ses modalités d'application, à l'exclusion de la rémunération

 6° Règles applicables aux salariés lors d'affectations temporaires, à l'exclusion de celles relatives aux salariés bénéficiant de la sécurité d'emploi, aux salariés en invalidité et aux salariés bénéficiant du régime de droits parentaux

 7° Règles de mutations volontaires à l'intérieur des installations maintenues par l'établissement, à l'exclusion de celles relatives aux salariés bénéficiant de la sécurité d'emploi et aux salariés en invalidité et de celles relatives à la rémunération

 8° Procédure de supplantation (modalités d'application des principes généraux négociés et agréés à l'échelle nationale), à l'exclusion de la rémunération

 9° Aménagement des heures et de la semaine de travail, à l'exclusion de la rémunération

 

 

 10° Modalités relatives à la prise du temps supplémentaire, au rappel au travail et à la disponibilité et ce, à l'exclusion des taux et de la rémunération

 11° Congés fériés, congés mobiles et vacances annuelles, à l'exclusion des quanta et de la rémunération

 12° Octroi et conditions applicables lors de congés sans solde, à l'exclusion de ceux prévus au régime de droits parentaux et de celui pour oeuvrer au sein d'un établissement nordique

 13° Développement des ressources humaines, à l'exclusion des montants alloués et du recyclage des salariés bénéficiant de la sécurité d'emploi

 14° Activités à l'extérieur des installations maintenues par un établissement visé par la Loi sur les services de santé et les services sociaux avec les usagers visés par cette loi ou à l'extérieur de l'établissement visé par la Loi sur les services de santé et les services sociaux pour les autochtones cris avec les bénéficiaires visés par cette loi

 15° Mandats et modalités de fonctionnement des comités locaux en regard des matières prévues à la présente annexe, à l'exception des libérations syndicales requises aux fins de la négociation de ces matières

 16° Règles d'éthique entre les parties

 17° Affichage d'avis

 18° Ordres professionnels

 19° Pratique et responsabilité professionnelles

 20° Conditions particulières lors du transport des usagers visés par la Loi sur les services de santé et les services sociaux ou des bénéficiaires visés par la Loi sur les services de santé et les services sociaux pour les autochtones cris

 21° Perte et destruction de biens personnels

 22° Règles à suivre lorsque l'employeur requiert le port d'uniforme

 23° Vestiaire et salle d'habillage

 24° Modalités de paiement des salaires

 25° Établissement d'une caisse d'économie

 26° Allocations de déplacement, à l'exception des quanta

[56]        Se trouve aussi abrogée la règle qu’énonçait l’article 57 de la Loi sur le régime de négociation et qui, entre 1985 et 2003, prévoyait  que « les matières sur lesquelles portent les stipulations négociées et agréées à l'échelle locale ou régionale sont celles que définissent les parties à l'occasion de la négociation des stipulations négociées et agréées à l'échelle nationale ».

[57]        La juge de première instance a relaté, aux paragraphes [318] et suivants, l’évolution de la législation québécoise sur cette question. À compter de 1944, un régime distinct du Code du travail ou des lois qui l’avaient précédé s’applique aux fonctionnaires du gouvernement du Québec : la Loi concernant l’arbitrage des différends entre les services publics et les salariés à leur emploi[45] prévoit notamment que toute grève ou « contre-grève » est interdite en toute circonstance, et elle crée un processus obligatoire d’arbitrage de différend. Ce n’est qu’en 1971 que le législateur intervient au moyen de la Loi du régime de négociations collectives dans les secteurs de l’éducation et des hôpitaux[46], pour préciser que, dans les secteurs de l’éducation et de la santé, une stipulation d’une convention collective « n’est valide que si elle est négociée et agréée à l’échelle provinciale ». L’article 8 de cette loi, voisin par sa teneur des articles 3 et 4 de la Loi sur l’organisation des parties patronale et syndicale aux fins des négociations collectives dans les secteurs de l’éducation, des affaires sociales et des organismes gouvernementaux[47], est l’ancêtre de l’article 57 de la Loi sur le régime de négociation modifié par la Loi 30 : entre 1971 et 2003, aux termes de ces dispositions, les stipulations négociées et agréées à l’échelle locale ou régionale « sont celles que définissent les parties à l’occasion de la négociation des stipulations négociées et agréées à l’échelle nationale ».

[58]        Le commissaire Côté résume dans ses motifs la preuve présentée devant lui et il relate en ces termes la preuve des parties syndicales sur l’impact de ces modifications :

[233]    Tout d’abord, le fait que la loi prévoit que certaines matières, jusqu’alors négociées au niveau national, deviennent dorénavant des matières devant être négociées aux niveaux local ou régional entraînera, en raison de leur importance, la nécessité pour les organisations syndicales d'offrir un important encadrement et beaucoup de soutien aux personnes qui négocieront au niveau local. À cela, il faut ajouter qu’il est difficile de mesurer l’impact qu’auront ces négociations locales sur le cours des négociations nationales avec les représentants du ministère de la Santé et des Services sociaux, du Conseil du trésor et des associations patronales du secteur des affaires sociales.

[59]        L’une des parties intimées dans le cadre du pourvoi exprime dans les termes suivants l’essentiel de l’argumentation selon laquelle la fixation législative des niveaux de négociation est une entrave à la liberté d’association :

En assujettissant la renégociation des matières locales au bon vouloir des employeurs et en empêchant les syndicats d’exercer leur droit de grève dans le cadre des pourparlers relatifs à ces matières, la Loi 30 entrave de façon substantielle le processus de négociation collective. Le régime mis en place par la Loi 30 a ainsi pour effet pratique de nier le droit à la libre négociation collective en ce qui concerne les vingt-six matières de juridiction locale.[48]

[60]        La Loi 30, par son article 65, réitère par ailleurs que les parties à une convention collective « peuvent négocier et agréer des arrangements à l’échelle locale ou régionale dans la mesure où une stipulation négociée et agréée à l’échelle nationale y pourvoit » - cette règle apparaît désormais à l’article 70.1 de la Loi sur le régime de négociation.

(iii) La modification législative du processus de négociation

[61]        La troisième série de dispositions a trait au rôle du médiateur-arbitre dans le processus de négociation des conventions collectives. Ce sont les articles 35 et 39 à 50 de la Loi 30 qui, ici encore, correspondent aux mêmes articles de la Loi concernant les unités de négociation dans le secteur des affaires sociales[49]. Ils édictent ceci :

35.       À compter de la date d’accréditation de la nouvelle association de salariés à la suite d’une intégration d’activités ou d’une fusion d’établissements, l’établissement intégrant ou le nouvel établissement résultant de la fusion et l’association de salariés nouvellement accréditée en vertu de l’article 20 entreprennent la négociation des matières définies comme étant l’objet de stipulations négociées et agréées à l’échelle locale ou régionale par la Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic (chapitre R-8.2).

            Les parties disposent d’un délai de 24 mois à compter de la date d’accréditation de la nouvelle association de salariés pour s’entendre sur ces stipulations. À défaut d’entente, à l’expiration de ce délai de 24 mois, sur une matière faisant l’objet de stipulations négociées et agréées à l’échelle locale ou régionale, l’établissement doit, dans les 10 jours suivant l’expiration de ce délai, demander au ministre du Travail de nommer un médiateur-arbitre des offres finales en vue du règlement du désaccord, en informant l’association de salariés de cette demande.

            Toutefois, pendant les 12 premiers mois, les parties peuvent, à défaut d’entente, demander conjointement au ministre du Travail de nommer un médiateur-arbitre des offres finales en vue du règlement du désaccord. De même, à l’expiration des premiers 12 mois, l’une ou l’autre des parties peut, dans les 12 mois qui suivent, adresser pareille demande au ministre du Travail, en informant l’autre partie à cet égard.

39.       Lorsque, conformément à l’article 35, une demande de nomination d’un médiateur-arbitre des offres finales est faite au ministre du Travail, les parties peuvent alors communiquer au ministre le nom d’une personne dont elles recommandent conjointement la nomination à titre de médiateur-arbitre des offres finales.

            Le ministre du Travail nomme, le plus tôt possible, la personne recommandée à titre de médiateur-arbitre des offres finales ou, à défaut de recommandation conjointe, une personne dont le nom apparaît à une liste qu’il a confectionnée à cette fin, après consultation du ministre de la Santé et des Services sociaux.

40.       Le médiateur-arbitre tente d’amener les parties à régler leur désaccord. À cette fin, il rencontre les parties et, en cas de défaut ou de refus de se rendre à une rencontre, leur offre l’occasion de présenter leurs observations.

41.       Si un désaccord subsiste 60 jours après sa nomination, le médiateur-arbitre statue sur les matières qui demeurent l’objet d’un désaccord. Il demande, sans retard, à l’association de salariés et à l’établissement de lui remettre, dans un délai de 30 jours suivant sa demande et de la façon qu’il détermine, les documents suivants :

1° la liste des matières qui font l’objet d’une entente, accompagnée du libellé qu’ils proposent pour leur mise en oeuvre ;

2° la liste de celles qui font toujours l’objet d’un désaccord ;

3° leur offre finale des matières visées au paragraphe 2°.

            L’offre finale est accompagnée du libellé qui est proposé pour permettre son incorporation à la nouvelle convention collective.

            Au terme du délai de 30 jours mentionné au premier alinéa ou dès qu’il a reçu les offres finales des parties, le médiateur-arbitre transmet à chaque partie l’offre finale qui lui a été remise par l’autre partie. Il les convoque, dans le délai qu’il fixe, à une rencontre de médiation. Si, au terme de cette rencontre, des matières font toujours l’objet d’un désaccord, il doit permettre aux parties présentes de présenter leurs observations en regard des critères prévus au deuxième alinéa de l’article 42.

42.       Dans les 40 jours de la rencontre prévue au troisième alinéa de l’article 41, le médiateur-arbitre choisit, pour régler les matières qui font toujours l’objet d’un désaccord, soit l’offre finale de l’association de salariés, soit celle de l’établissement.

            L’offre choisie par le médiateur-arbitre ne doit pas entraîner de coûts supplémentaires à ceux existants pour la mise en oeuvre des matières visées et doit assurer la prestation des services à la clientèle.

 

            Si, au jugement du médiateur-arbitre, aucune des offres présentées ne répond à ces critères, il modifie l’offre choisie de manière à ce qu’elle y réponde.

43.       Lorsque l’une des parties ne remet pas au médiateur-arbitre son offre finale conformément au paragraphe 3° du premier alinéa de l’article 41, le médiateur-arbitre choisit l’offre finale de l’autre partie.

44.       La décision du médiateur-arbitre est rédigée de façon à pouvoir servir de convention collective entre l’association de salariés et l’établissement. Elle comprend le libellé visé au paragraphe 1° du premier alinéa de l’article 41 et celui de l’offre finale qu’il choisit, corrigée le cas échéant, afin de répondre aux critères prévus au deuxième alinéa de l’article 42.

            Les articles 59 et 60 de la Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic (chapitre R-8.2) s’appliquent, compte tenu des adaptations nécessaires, aux décisions rendues par le médiateur-arbitre en vertu du présent article.

45.       Le médiateur-arbitre transmet aux parties, au plus tard à la fin du délai prévu au premier alinéa de l’article 42, une copie de sa décision. Dans les cinq jours qui suivent l’expiration de ce délai, il la dépose à l’un des bureaux de la Commission des relations du travail.

            Sur réception de la décision du médiateur-arbitre, la Commission en donne avis au ministre, en indiquant le nom des parties et de l’unité de négociation concernée.

46.       La décision du médiateur-arbitre constitue, sur les matières visées, la convention collective applicable entre l’association de salariés et l’établissement. Elle entre en vigueur à compter de la date du dépôt, à l’un des bureaux de la Commission des relations du travail, de deux exemplaires ou copies conformes à l’original de cette décision.

            Une telle décision ne peut faire l’objet de négociation avant l’expiration d’une période de deux ans, à moins que les parties ne décident de la modifier avant l’arrivée de ce terme.

            Certaines dispositions de la décision peuvent prendre effet à une date postérieure à son entrée en vigueur; la décision précise dans chaque cas la date de prise d’effet.

47.       La décision du médiateur-arbitre n’a d’effet qu’à l’égard de l’association de salariés et de l’établissement en cause. Elle ne peut être invoquée à titre de précédent dans un autre arbitrage issu de la présente loi ; le médiateur-arbitre rejette, dans un tel cas, à la demande d’une partie ou d’office, toute demande ou toute revendication basée sur une telle décision.

 

48.       Pour l’application de la présente loi, le médiateur-arbitre est, compte tenu des adaptations nécessaires, investi des pouvoirs que prévoient l’article 76, le premier alinéa de l’article 80 et les articles 81 à 88 , 91 et 91.1 du Code du travail (chapitre C-27).

49.       Les honoraires et frais engagés à l’occasion de la nomination du médiateur-arbitre et de l’exercice de ses fonctions sont assumés conjointement et à parts égales par l’établissement et l’association de salariés accréditée. Les montants de ces honoraires et frais sont établis conformément aux règles prévues à un règlement pris en vertu de l’article 103 du Code du travail (chapitre C-27).

50.       Une fois que les stipulations définies comme faisant l’objet de négociation à l’échelle locale ou régionale ont été négociées et agréées ou déterminées par le médiateur-arbitre conformément aux dispositions de la présente section, la négociation du remplacement, de la modification, de l’addition ou de l’abrogation de telles stipulations doit suivre les dispositions de la Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic (chapitre R-8.2).

B.        Discussion

(i) Question à résoudre par la Cour à ce stade

[62]        Il y a lieu tout d’abord de mieux circonscrire la principale question que la Cour est ici appelée à trancher. Cela peut être fait de la manière qui suit.

[63]        La Commission des relations du travail et la Cour supérieure ont toutes deux fait état, et en détail, de l’évolution de la jurisprudence relative à la protection constitutionnelle de la liberté d’association[50]. On peut dire de cette évolution qu’elle comporte fondamentalement deux phases : avant l’arrêt Health Services[51] et à compter de cet arrêt. Rendant sa décision le 25 mars 2005, soit plus de deux ans et demi avant l’arrêt Health Services, le commissaire Côté revenait longuement sur ce qu’il est convenu d’appeler « la trilogie de 1987[52] » ainsi que sur la jurisprudence inscrite dans son sillage, et il concluait que rien dans la Loi 30 ne portait atteinte à la liberté d’association telle que l’illustrait la jurisprudence publiée jusqu’alors. À l’instar de la Commission des relations du travail, la juge de première instance a estimé que la trilogie en question ne faisait pas obstacle aux dispositions portant sur les unités de négociation : elle écrit que, si l’on s’en tient à la trilogie de 1987, « la prédétermination du nombre d’unités de négociation et des catégories d’employés composant ces unités ne bénéficie d’aucune protection constitutionnelle ». Elle note cependant que les signes avant-coureurs d’un mouvement dans la jurisprudence apparaissent dans quelques arrêts postérieurs à la trilogie de 1987[53] et que l’arrêt fondamental, qui marque un revirement jurisprudentiel, est bien l’arrêt Health Services. Selon la juge de première instance, la Cour suprême y décide « que la liberté d’association protège la capacité des syndiqués d’engager des négociations collectives sur des problèmes reliés au milieu de travail[54] » et rejette du même coup la jurisprudence antérieure dans la mesure où celle-ci est incompatible avec cette nouvelle proposition.

[64]        La décision de la Commission des relations du travail, basée comme elle l’était sur la jurisprudence antérieure à l’arrêt Health Services, présentait une interprétation bien fondée de cette jurisprudence. Par la suite survint le moment décisif de l’évolution jurisprudentielle, soit l’arrêt Health Services. Mais le regard approbateur ou critique que porte cet arrêt sur la jurisprudence antérieure doit figurer dans l’analyse pour évaluer l’impact de ce revirement et le degré d’infléchissement des normes jurisprudentielles qui lui étaient antérieures. Enfin, il faut également tenir compte de la contribution importante  du récent arrêt Fraser[55] ainsi que de l’éclairage qu’il jette sur l’arrêt Health Services. Or, bien évaluer la portée de ce que développe la Cour suprême dans l’arrêt Health Services est une tâche délicate : c’est ce qui ressort de l’affaire Fraser elle-même, où une formation unanime de la Cour d’appel de l’Ontario, s’efforçant d’appliquer les principes énoncés dans l’arrêt Health Services, a cru devoir déclarer inconstitutionnelle une loi ontarienne dont la Cour suprême a ultérieurement prononcé la validité en application des mêmes principes, infirmant de ce fait le jugement de la Cour d’appel.

[65]        En l’occurrence, donc, il revient à la Cour de scruter les arrêts Health Services et Fraser. C’est ce qui déterminera si l’interprétation proposée par la juge de première instance est fondée, ou si elle recèle, comme le soutient l’appelant, une erreur d’appréciation sur ce qui découle nécessairement de l’arrêt Health Services. Il convient aussi de noter que la portée des énoncés de principe contenus dans les arrêts Health Services et Fraser doit s’apprécier en fonction de leur dispositif (en clair, des textes de loi qui y sont déclarés valides ou invalides), et en particulier des nuances que peut faire ressortir le contexte de chacune de ces causes telles qu’elles avaient pris naissance en Colombie-Britannique et en Ontario.

(ii) Suites de la jurisprudence antérieure à l’arrêt Health Services

[66]        La liberté d’association constitutionnellement protégée s’entend désormais du droit de négocier collectivement, ce qui signifie que ne font plus autorité sur ce point le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.)[56] et les arrêts SDGMR c. Saskatchewan[57], AFPC c. Canada[58] et Institut professionnel de la Fonction publique du Canada c. Territoires du Nord-Ouest (Commissaire)[59], où la Cour suprême rejetait cette proposition. Ces quatre arrêts, selon l’expression qui apparaît dans les Recueils des arrêts de la Cour suprême du Canada, sont « renversés »[60], mais eux seuls le sont.

[67]        On sait par ailleurs que la protection de la liberté d’association comprend le droit pour des salariés de former une association et d’appartenir à l’association de leur choix, sans ingérence de la part de leur employeur, mais que cette protection ne se traduit pas par une exigence additionnelle que ces salariés aient le droit de former un type particulier d’association régi par une loi particulière ou qu’ils soient admis à un régime particulier de relations du travail. Aussi la Cour suprême, à la majorité, a-t-elle écarté dans l’arrêt Delisle[61] la prétention d’un membre de la Gendarmerie royale du Canada (« GRC ») selon qui la protection de la liberté d’association rendait invalide une disposition de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique aux termes de laquelle tout membre de la GRC était exclu de la définition de « fonctionnaire » et était par le fait même tenu à l’écart de ce régime de relations de travail. Les juges majoritaires, dans l’arrêt Delisle, écrivaient sous la plume du juge Bastarache[62] :

33        […] La liberté d'association ne comprend pas le droit de former un type particulier d'association défini par une loi particulière; une telle reconnaissance limiterait indûment la possibilité du Parlement ou d'une législature de réglementer les relations du travail dans la fonction publique et imposerait aux employeurs, sans leur consentement, des devoirs plus grands envers l'association que ceux qu'ils ont envers les employés individuellement. Je partage l’avis exprimé par le juge McIntyre à la p. 415 du Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), précité, lorsqu’il affirme que les relations du travail sont un domaine où il faut faire preuve de prudence afin de laisser une marge de manœuvre adéquate au législateur.  Les effets de l’al. e) de la définition de «fonctionnaire» de l’art. 2 de la LRTFP ne portent pas atteinte à la liberté d’association de l’appelant.

[68]        L’arrêt Dunmore a par la suite pondéré cet énoncé dans le sens indiqué par l’arrêt Health Services, où l’on lit ce qui suit[63] :

35        Le juge Bastarache a concilié la conclusion dans Dunmore, selon laquelle une obligation positive incombe au gouvernement de permettre aux travailleurs agricoles de se regrouper pour négocier collectivement de façon efficace, avec celle dans Delisle c. Canada (Sous-procureur général), [1999] 2 R.C.S. 989 , selon laquelle le gouvernement fédéral n'avait pas l'obligation positive de donner aux agents de la GRC accès à la négociation collective, en distinguant les effets des lois applicables dans les deux affaires. Contrairement aux membres de la GRC visés dans l'affaire Delisle, les travailleurs agricoles se trouvaient confronté à des obstacles qui les rendaient essentiellement incapables d'exercer leur droit de former des associations hors du cadre législatif (le juge Bastarache, par. 39, 41 et 48). Le principe qui y est énoncé est clair : les mesures gouvernementales qui diminuent considérablement la capacité des individus de s'associer dans le but de promouvoir leurs intérêts en matière de relations du travail portent atteinte à la liberté d'association garantie par l'al. 2d) de la Charte.

[Italiques tirés de l’original.]

Comme on le voit, les distinctions que recèle cette jurisprudence sont souvent assez subtiles.

[69]        La liberté constitutionnellement protégée pour un salarié d’appartenir à une association de son choix comporte comme corollaire celle de refuser d’appartenir à une association qu’il n’a pas choisie. Les arrêts Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario[64] (« Lavigne ») et R. c. Advance Cutting & Coring Ltd.[65] (« Advance Cutting & Coring ») se sont succédé sur ce point et on peut en tirer l’affirmation qui précède. Des auteurs résument correctement la situation en ces termes[66] :

407 - Chartes - La liberté d’association affirmée par les chartes comporte-t-elle une dimension négative, c’est-à-dire le droit de ne pas être forcé de s’associer et donc, en l’occurrence, le droit de refuser d’appartenir à une organisation à caractère syndical? L’arrêt Lavigne n’avait pas permis de dégager une réponse claire et ferme à cette question, les sept juges qui avaient participé au jugement s’étant divisés à trois contre trois alors que le septième était d’avis qu’il n’était pas nécessaire de répondre à cette question pour disposer du pourvoi tout en manifestant qu’il était porté à reconnaître dans la liberté d’association un droit de non-association. Le jugement dans Advance Cutting & Coring Ltd. a dissipé l’incertitude, huit des neuf juges reconnaissant l’existence du droit négatif de ne pas être contraint de s’associer.

[70]        Il est vrai que la teneur de ce droit de non-association est l’objet d’opinions divergentes entre les auteurs de cinq séries de motifs dans les arrêts Lavigne et Advance Cutting & Coring, soit les juges LaForest et McLachlin dans l’arrêt Lavigne, puis les juges LeBel, Bastarache et Iacobucci dans l’arrêt Advance Cutting & Coring; il est inutile, cependant, de sonder ces divergences aux fins du présent pourvoi.

 

 

(iii) Principes établis par l’arrêt Health Services

[71]        L’arrêt Health Services concerne la constitutionnalité de la partie 2 de la Health and Social Services Delivery Improvement Act[67] (« HSSDIA ») et, plus spécifiquement, de certaines dispositions comprises dans cette partie. Six des sept juges de la Cour appelés à siéger concluent, sous la plume de la juge en chef McLachlin et du juge LeBel, que les paragraphes 6(2) et (4) et l’article 9 enfreignent l’alinéa 2d) de la Charte canadienne et qu’ils ne peuvent être justifiés selon les termes de l’article 1 de la même charte. La juge Deschamps, dissidente, estime pour sa part que les articles 4, 5 et 9, ainsi que les paragraphes 6(2) et 6(4), portent atteinte au droit conféré par l’alinéa 2d) de la Charte canadienne, mais que seul le paragraphe 6(2) ne satisfait pas au critère de l’article 1 de cette charte.

[72]        Le contexte de l’arrêt Health Services se prête à certaines analogies avec celui de l’adoption de la Loi 30. Il s’agit dans les deux cas d’une législation qui vise à encadrer les relations du travail dans le secteur de la santé. Aux paragraphes 3 à 12 de leurs motifs, les auteurs du jugement majoritaire expliquent quels étaient les objectifs visés par le gouvernement et l’assemblée législative de la Colombie-Britannique au moyen de la HSSDIA : on voulait de cette façon « réduire les coûts et faciliter la gestion efficiente des effectifs du secteur de la santé »[68]. Il semble, cependant, que les pourparlers entre le gouvernement et les syndicats avant l’adoption de la HSSDIA aient été sommaires, car le jugement majoritaire note qu’« [a]ucune véritable consultation des syndicats n’est intervenue avant que le projet devienne loi »[69].

[73]        Les dispositions suivantes de la HSSDIA sont celles qui, selon les juges majoritaires, rendent la loi invalide au regard de la liberté d’association :

6. (2) Les conventions collectives entre la HEABC[70] et les syndicats représentant les employés du secteur de la santé ne peuvent prévoir aucune clause qui, de quelque manière que ce soit, restreint, limite ou réglemente le droit de l'employeur du secteur de la santé de sous-traiter des services non cliniques hors du cadre défini par la convention collective.

[…]

    (4) Sont nulles les clauses de conventions collectives qui obligent l'employeur à consulter le syndicat avant de sous-traiter des services non cliniques hors du cadre défini par la convention collective.

[…]

9.         Pour la période se terminant le 31 décembre 2005, les conventions collectives ne peuvent prévoir aucune clause qui, selon le cas :

a)   restreint ou limite le pouvoir de l'employeur du secteur de la santé de mettre en disponibilité;

b)   sous réserve de l'alinéa c), oblige l'employeur du secteur de la santé à répondre à certaines conditions avant de donner un préavis de mise en disponibilité;

c)   oblige l'employeur du secteur de la santé à donner un préavis de mise en disponibilité de plus de 60 jours à l'employé directement ou indirectement visé et au syndicat qui le représente;

d)   offre à l'employé des choix quant à la supplantation autres que ceux prescrits par règlement.

Comme on le voit, ces dispositions atteignent directement le contenu des conventions collectives, soit en annulant des clauses négociées et en vigueur, soit en plaçant hors de portée du processus de négociation collective des questions relatives aux conditions de travail des salariés du secteur de la santé. 

[74]        L’analyse des nombreuses sources de droit canadien et international à laquelle se livrent les juges majoritaires dans l’arrêt Health Services conduit à une conclusion déjà évoquée quelques fois dans les paragraphes qui précèdent : l’alinéa 2d) de la Charte canadienne « devrait être interprété comme ayant pour effet de protéger le droit d'employés de s'associer en vue d'atteindre des objectifs relatifs au milieu de travail par un processus de négociation collective »[71]. Étant donné l’importance que revêt cet arrêt dans le débat mené en Cour supérieure, il est opportun d’en citer plusieurs extraits au texte, dont certains sont déjà reproduits plus haut, en en soulignant quelques passages qui paraissent particulièrement significatifs :

89        La portée du droit de négociation collective doit être définie compte tenu de Dunmore, où la Cour a souligné que l'al. 2d) vise non seulement les activités individuelles exercées collectivement, mais aussi les activités associatives elles-mêmes. Elle reflète à juste titre l'histoire de la négociation collective et les pactes internationaux auxquels le Canada est partie. Selon les principes élaborés dans Dunmore et dans cette perspective historique et internationale, le droit constitutionnel de négocier collectivement vise à protéger la capacité des travailleurs de participer à des activités associatives et leur capacité d'agir collectivement pour réaliser des objectifs communs concernant des questions liées au milieu de travail et leurs conditions de travail. En bref, on pourrait décrire l'activité protégée comme l'union des efforts des employés pour réaliser des objectifs particuliers liés au travail. L'alinéa 2d) ne protège pas les objectifs particuliers que les employés cherchent à atteindre par cette activité associative. Il protège toutefois le processus de réalisation de ces objectifs. Cela signifie que les employés ont  le droit de s'unir, de présenter collectivement des demandes à leurs employeurs du secteur de la santé et de participer à des discussions en vue d'atteindre des objectifs liés au milieu de travail. L'alinéa 2d) impose aux employeurs du secteur public des obligations correspondantes d'accepter de rencontrer les employés pour discuter avec eux. Il restreint aussi le pouvoir de légiférer en matière de négociation collective, question que nous examinerons plus loin.

90        L'alinéa 2d) de la Charte ne protège pas tous les aspects de l'activité associative liée à la négociation collective. Il protège uniquement contre les "entraves substantielles" à l'activité associative, selon le critère élaboré dans Dunmore par le juge Bastarache, qui soulevait la question suivante : "l'exclusion des travailleurs agricoles d'un régime légal des relations de travail, sans interdiction expresse ou intentionnelle de l'association, peut-elle constituer une atteinte substantielle à la liberté d'association?" (par. 23). En d'autres termes, il s'agit de déterminer si l'acte de l'État vise ou touche l'activité associative, "décourageant ainsi la poursuite collective d'objectifs communs" (Dunmore, par. 16). Il n'est cependant pas nécessaire de démontrer l'intention de porter atteinte au droit d'association lié à la négociation collective pour établir la violation de l'al. 2d) de la Charte. Il suffit que la loi ou l'acte de l'État ait pour effet d'entraver de façon substantielle l'activité de négociation collective, décourageant ainsi la poursuite collective d'objectifs communs. En conséquence, l'État doit s'abstenir d'empêcher un syndicat d'exercer une véritable influence sur les conditions de travail par l'entremise d'un processus de négociation collective menée de bonne foi. Le droit des employés de négocier collectivement impose donc à l'employeur des obligations correspondantes. Il implique que l'employeur et les employés se rencontrent et négocient de bonne foi en vue de réaliser leur objectif commun d'accommodement par des moyens pacifiques et productifs.

91        Ainsi défini, le droit de négociation collective demeure un droit à portée restreinte. Premièrement, parce qu'il concerne un processus, il ne garantit pas l'atteinte de résultats quant au fond de la  négociation ou à ses effets économiques. Deuxièmement, il confère le droit de participer à un processus général de négociation collective et non le droit de revendiquer un modèle particulier de relations du travail ou une méthode particulière de négociation. Comme le fait remarquer P. A. Gall, on ne saurait prédire avec certitude si le modèle actuel des relations du travail sera celui qui s'imposera dans 50 ou même 20 ans ("Freedom of Association and Trade Union : A Double-Edged Constitutional Sword", dans J. M. Weiler and R. M. Elliot, dir., Litigating the Values of a Nation : The Canadian Charter of Rights and Freedoms (1986), 245, p. 248). Enfin, et plus important encore, comme nous l'enseigne l'arrêt Dunmore, l'atteinte au droit doit être substantielle, au point de constituer une entrave non seulement à la réalisation des objectifs des syndiqués (laquelle n'est pas protégée), mais aussi au processus même qui leur permet de poursuivre ces objectifs en s'engageant dans de véritables négociations avec l'employeur.

92        Pour qu'il s'agisse d'une atteinte substantielle à la liberté d'association, l'intention ou l'effet doit sérieusement compromettre l'activité des travailleurs qui consiste à se regrouper en vue de réaliser des objectifs communs, c'est-à-dire négocier des conditions de travail et des modalités d'emploi avec leur employeur, une activité qualifiée de négociation collective. Certes, les lois ou les actions pouvant être considérées comme des tactiques destinées à "briser les syndicats" satisfont à cette exigence, mais les entraves moins graves au processus collectif peuvent également suffire pour rendre applicable la garantie du droit d'association. Dans Dunmore, empêcher le syndicat de recourir aux lois ontariennes sur les relations du travail visant à appuyer les syndicats et à leur permettre de se faire entendre a suffi. Agir de mauvaise foi ou annuler de façon unilatérale des modalités négociées, sans véritables discussions et consultations, peut aussi grandement saper le processus de négociation collective. Dans tous les cas, une analyse contextuelle et factuelle s'impose et il faut se demander s'il y a eu ou s'il surviendra vraisemblablement des effets négatifs importants sur le processus de négociation collective volontaire menée de bonne foi entre les employés et l'employeur.

93        De façon générale, pour déterminer si une mesure gouvernementale ayant des répercussions sur le processus de négociation collective protégé par la Charte constitue une atteinte substantielle, il faut examiner successivement deux questions. D'abord, il faut déterminer l'importance que les aspects touchés revêtent pour le processus de négociation collective et, plus particulièrement, la mesure dans laquelle la capacité des syndiqués d'agir d'une seule voix en vue de réaliser des objectifs communs est compromise. Puis, on doit étudier l'impact de la mesure sur le droit collectif à une consultation et à une négociation menée de bonne foi.

Ce dernier passage formule de façon synthétique le critère d’application de l’alinéa 2d) qui émerge de l’arrêt Health Services et selon lequel les paragraphes 6(2) et (4) ainsi que l’article 9 de la HSSDIA  enfreignent l’alinéa 2d).

[75]        Précisant comment une mesure législative peut compromettre la liberté d’association en limitant la faculté pour les salariés de négocier collectivement, les juges majoritaires ajoutent[72] :

96        Bien que la détermination à l’avance des sujets qui influeront sur la capacité des syndiqués de poursuivre collectivement des objectifs communs reste impossible, il peut s’avérer utile de donner des orientations sur cette question.  Les lois ou les actes de l’État qui empêchent ou interdisent la tenue de véritables discussions et consultations entre employés et employeur au sujet des conditions de travail risquent d’interférer de manière substantielle dans l’activité de négociation collective, tout comme les lois qui invalident unilatéralement des stipulations d’importance significative que prévoient des conventions collectives en vigueur.  […]

[76]        Enfin, dans l’examen de la loi contestée et l’application aux faits de l’espèce des règles ainsi énoncées, ils observent ce qui suit :

114      […] nous rappelons brièvement que le droit à un processus de négociation collective protège non seulement la présentation de revendications collectives, mais aussi le droit des employés de se faire entendre par le canal de consultations et discussions véritables. Ce constat permet d'écarter les arguments de l'intimée selon lesquels la Loi n'entrave pas la négociation collective parce qu'elle n'interdit pas expressément aux employés du secteur de la santé de présenter des revendications collectives. Bien qu'en principe le texte de la Loi n'interdise pas les revendications collectives auprès de l'employeur, le droit de négociation collective ne saurait se limiter à la simple possibilité de présenter des revendications. La Loi prévoit, par implication nécessaire, que certains sujets ne peuvent faire partie du contenu d'une convention collective valide; le processus de négociation collective perd donc tout son sens à leur égard. Il s'agit là d'une atteinte au droit à un processus de négociation collective.

[Soulignements ajoutés.]

En interprétant l’arrêt Health Services - puisqu’il s’agit ici de demeurer fidèle à des principes jurisprudentiels formulés, certes, en termes généraux, mais formulés ainsi afin de justifier un dispositif comportant une déclaration d’invalidité, dans le cadre d’un litige constitutionnel sur des textes de loi spécifiques - il importe de ne pas perdre de vue ce qui fut déjà mentionné dans les dernières lignes du paragraphe ‎[65] ci-haut : en quoi consistait précisément l’atteinte à la liberté d’association?

(iv) Éclaircissements apportés par l’arrêt Fraser

[77]        L’arrêt Fraser concerne la constitutionnalité de la Loi de 2002 sur la protection des employés agricoles[73] (« LPEA »). Comme le rappellent les auteurs des motifs majoritaires, la juge en chef McLachlin et le juge LeBel, les travailleurs agricoles ont longtemps été exclus dans divers ressorts canadiens du droit à la syndicalisation et à la négociation collective. Une loi ontarienne avait mis fin à cette exclusion en 1994[74] mais un an plus tard, à la suite d’un changement de gouvernement, une nouvelle loi avait rétabli l’exclusion antérieure[75]. C’est cette loi que devait déclarer inconstitutionnelle la Cour suprême dans l’arrêt Dunmore[76], au motif que sous ce régime d’exclusion les travailleurs en question « se trouvaient substantiellement dans l’incapacité de s’associer sans protection légale » et donc privés du droit d’exercer leur liberté d’association. Aussi, réagissant à l’arrêt Dunmore en 2002, la législature de l’Ontario a adopté la LPEA et mis sur pied un régime particulier de syndicalisation à l’intention des mêmes travailleurs.

[78]        Il est utile, tout d’abord, de décrire en termes généraux le contenu de la LPEA. Celle-ci confère aux travailleurs agricoles (ou plutôt leur reconnaît, parce que l’exige l’alinéa 2d) de la Charte canadienne) le droit de former une association, consacre divers droits afférents à l’exercice de la liberté d’association et interdit de la part des employeurs certaines pratiques déloyales - intimidation, sanctions disciplinaires pour activités syndicales, entraves aux activités d’une association, etc. - que prohibait depuis ses origines le « modèle Wagner »[77]. Un tribunal administratif, le Tribunal d’appel de l’agriculture, de l’alimentation et des affaires rurales, se voit investi de la compétence de trancher tout litige relatif à la LPEA.

[79]        En outre, la LPEA institue un régime d’échange d’information, assez élémentaire il faut le dire, entre employeurs et travailleurs, pour donner effet au droit de ces derniers, reconnu par l’article 1 de la loi, « de présenter des observations à leurs employeurs, par l’intermédiaire d’une association d’employés, au sujet de leurs conditions d’emploi. » L’article 5 de la loi dispose dans son paragraphe premier que l’employeur « donne à une association d’employés une occasion raisonnable de présenter des observations au sujet des conditions d’emploi d’un ou de plusieurs de ses membres qui sont employés par cet employeur ». Cinq paragraphes de cet article, seules autres dispositions à traiter de ces communications entre les parties sur les conditions d’emploi, en établissent le cadre dans les termes suivants :

(3)  Pour l’application du paragraphe (1), les éléments suivants sont pertinents lorsqu’il s’agit d’établir si une occasion raisonnable a été donnée :

1.   Le moment où les observations sont présentées par rapport aux dates de plantation et de récolte.

2.   Le moment où les observations sont présentées par rapport aux préoccupations qui peuvent surgir pendant la gestion d’une exploitation agricole, notamment les conditions atmosphériques, la santé et la sécurité des animaux ainsi que la santé des végétaux.

3.   La fréquence et la répétitivité des observations. 

(4)  Le paragraphe (3) ne doit pas s’interpréter comme donnant une liste complète d’éléments pertinents. 

(5)  L’association d’employés peut présenter ses observations oralement ou par écrit.

(6)  L’employeur écoute les observations qui lui sont présentées oralement et lit celles qui lui sont présentées par écrit.

(7)  Si les observations lui sont présentées par écrit, l’employeur informe l’association d’employés par écrit qu’il les a lues.

On est loin, comme on le voit, d’un régime comparable, ou a fortiori semblable, à celui du Code du travail du Québec. Il n’est d’ailleurs question ni d’unité de négociation ni d’accréditation dans la LPEA et, si l’on s’en tient au texte de loi, les notions de processus de négociation collective, de différend, de convention collective ou de grief en sont toutes absentes.

[80]        Contestée pour inconstitutionnalité sur la base de l’arrêt Health Services, la LPEA fut jugée conforme puis non conforme à la Charte canadienne par la Cour supérieure de justice et la Cour d’appel de l’Ontario, respectivement, d’où le pourvoi du procureur général de cette province devant la Cour suprême qui conclut à la validité de la loi.

[81]        Trois opinions distinctes appuient le dispositif du jugement majoritaire dans l’arrêt Fraser : celle de la juge en chef McLachlin et du juge LeBel, auteurs des motifs majoritaires, celle des juges Rothstein et Charron[78], qui remettent en question, frontalement, le bien-fondé de l’arrêt Health Services, et celle de la juge Deschamps, qui opte pour une interprétation distincte et plus restrictive de ce même arrêt, interprétation qu’elle résume au paragraphe 300 de ses motifs. Pour sa part, la juge Abella inscrit une dissidence et aurait déclaré la LPEA invalide. Il semble clair, vu la nature de la contestation constitutionnelle élevée ici par les intimés sur la base de la liberté d’association, qu’ils ne pourraient avoir gain de cause si l’opinion des juges Rothstein et Charron était partagée par les autres membres de la Cour.  En outre, si l’on se réfère aux motifs de dissidence de la juge Abella, il appert qu’elle conclut à l’invalidité de la LPEA pour des raisons étrangères à ce que pourraient invoquer ici les intimés, et que par conséquent leur contestation échouerait même dans l’hypothèse où cette opinion dissidente était majoritaire. La juge Abella écrit notamment ceci[79] :

335      En plus de conclure que la loi ne se conforme pas à l’al. 2d) en raison de l’absence manifeste, tant dans le texte que dans l’économie de la loi, de la moindre évocation d’un processus de négociation collective, et encore moins d’une obligation quelconque de participer de bonne foi à des efforts véritables en vue de conclure une convention collective, je partage l’avis du juge en chef Winkler qu’elle y contrevient, à l’égard des travailleurs agricoles, parce qu’elle n’établit aucune voie de droit et ne reconnaît pas le monopole syndical conféré par un vote majoritaire.

[82]        Quoi qu’il en soit, c’est sur les motifs majoritaires que doit porter l’essentiel de l’analyse à effectuer ici.

[83]        Revenant sur la HSSDIA dont certaines dispositions furent déclarées invalides dans l’arrêt Health Services, les juges majoritaires dans l’arrêt Fraser soulignent que cette loi avait considérablement entravé l’exercice du droit d’association puisqu’elle avait pour effet de « réduire à néant des conventions collectives et empêcher à l’avenir la négociation collective d’importantes questions relatives au travail »[80]. Tel n’est pas le cas de la LPEA selon les juges MacLachlin et LeBel, car trois raisons distinctes développées aux paragraphes 103 à 106 de l’arrêt requièrent qu’elle soit interprétée comme signifiant que l’employeur de travailleurs agricoles doit « considère[r] effectivement [leurs] observations. Une simple obligation d’écoute ou de lecture passive ne permettra pas de réaliser cet objectif. Pour s’acquitter de son obligation, l’employeur doit examiner les observations.  De plus, il doit le faire de bonne foi : une attitude fermée rend l’examen sans objet[81]. » Cela étant, la Cour conclut à la majorité que, correctement interprétée, une disposition comme l’article 5 de la LPEA, précité, et cette loi dans son ensemble, ne contreviennent pas à l’alinéa 2d) de la Charte canadienne. Voilà en substance l’assise du dispositif.

[84]        Mais l’arrêt Fraser apporte aussi de nombreuses clarifications sur le sens de l’arrêt Health Services, un arrêt qui, comme le signale la juge Deschamps, avait « nourri des attentes, mais […] aussi causé un certain étonnement »[82] et avait, ajoute la juge Abella, « créé un univers jurisprudentiel entièrement différent »[83]. Aussi y a-t-il lieu de citer quelques extraits de l‘arrêt Fraser qui paraissent pertinents dans la solution du pourvoi en cours, en soulignant encore une fois les passages qui semblent particulièrement significatifs. La Cour fait d’abord la synthèse des acquis de l’arrêt Health Services avant d’en expliquer l’impact sur la LPEA :

40        Dans Health Services, la Cour à la majorité confirme que les activités de négociation en contexte de relations du travail protégées par l’al. 2d) comprennent la négociation de bonne foi de questions importantes liées à l’exécution des fonctions (par. 94; voir aussi par. 93, 130 et 135).  Il ne suffit pas de pouvoir présenter des observations à l’employeur, mais ce dernier est également tenu de les prendre en considération dans le cadre d’un processus d’examen et d’échange.  L’alinéa 2d) protège la négociation collective dans ce sens.  Les juges majoritaires affirment à ce propos :

Le droit des employés de négocier collectivement impose donc à l’employeur des obligations correspondantes. Il implique que l’employeur et les employés se rencontrent et négocient de bonne foi en vue de réaliser leur objectif commun d’accommodement par des moyens pacifiques et productifs.  [par. 90]

41        Puis, en explicitant la notion de négociation de bonne foi, les juges majoritaires ajoutent :

·            l’alinéa 2d) exige que les parties se rencontrent et qu’elles engagent un véritable dialogue; elles doivent éviter les retards inutiles et faire un effort raisonnable pour arriver à un contrat acceptable (par. 98, 100 et 101);

 

·            il n’impose pas de processus particulier; différentes situations peuvent commander différents processus et échéanciers (par. 107);

 

·            il n’oblige pas les parties à conclure une convention ou à accepter des clauses particulières ni ne garantit un mécanisme légal de règlement des différends permettant de dénouer les impasses (par. 102 et 103);

 

·           il ne protège que le « droit [. . .] à un processus général de négociation collective, et non le droit de revendiquer un modèle particulier de relations du travail ou un mode particulier de négociation » (par. 91).

 

42        Dans Health Services, la Cour insiste sur le fait que l’al. 2d) n’impose ni un modèle particulier de négociation, ni un résultat déterminé.  En effet, cette disposition garantit, dans le contexte des relations du travail, le droit à un processus véritable.  Dans cette optique, on ne saurait tenir pour véritable un processus qui permet à l’employeur de ne même pas prendre en compte les observations de ses employés.  Pour reprendre les termes employés dans l’arrêt Dunmore, le processus garanti fait partie de ces « activités collectives [qui] doivent être reconnues pour que la liberté de constituer et de maintenir une association ait un sens » (par. 17).  À défaut d’un tel processus, l’association aux fins de réaliser des objectifs liés au travail perd sa raison d’être, ce qui entrave substantiellement l’exercice de la liberté d’association.  On peut entraver l’exercice de la liberté d’association voué à la réalisation d’objectifs liés au travail en frappant d’interdiction la formation d’associations d’employés.  On peut le faire tout aussi efficacement en établissant un système qui rend impossible la négociation véritable de questions liées au travail.  Les deux méthodes restreignent en fait l’exercice du droit d’association garanti à l’al. 2d), et toutes deux doivent faire l’objet d’une justification au regard de l’article premier de la Charte pour échapper à une conclusion d’inconstitutionnalité.

43        En résumé, l’arrêt Health Services applique les principes établis dans Dunmore et précise davantage les mesures nécessaires pour éviter d’entraver l’activité associative visant la réalisation d’objectifs liés au travail et de compromettre le droit d’association protégé à l’al. 2d).  L’opinion exprimée dans l’arrêt Health Services, selon laquelle l’employeur doit dès lors prendre part de bonne foi à un processus d’examen des observations des employés et d’échange avec les représentants de ces derniers, ne saurait être considérée comme radicale.  Il demeure en effet difficile de concevoir qu’une véritable démarche collective visant la réalisation d’objectifs liés au travail ne prévoie pas à tout le moins que l’employeur examine de bonne foi les observations des employés.  La protection de la négociation collective au sens entendu dans l’arrêt Health Services constitue tout simplement une condition essentielle à l’exercice véritable de la liberté d’association au travail.

(d)  La question en litige dans le présent pourvoi

44        C’est sur cette toile de fond que nous revenons à la question en litige en l’espèce.  La Cour d’appel décide que l’arrêt Health Services constitutionnalise en vérité le modèle Wagner de négociation collective, et comme la LPEA n’établit pas un régime inspiré de ce modèle, elle conclut que, sauf justification en application de l’article premier, elle est inconstitutionnelle.  Elle paraît voir dans la reconnaissance du droit de négociation collective la consécration d’un type particulier de système de négociation collective, soit le modèle Wagner, qui prédomine au Canada.

45        À notre avis, la Cour d’appel surestime la portée du droit protégé à l’al. 2d) suivant l’arrêt Health Services. Rappelons d’abord que les juges majoritaires statuent sans équivoque que cet alinéa ne garantit ni l’application d’un modèle particulier de négociation collective, ni l’obtention d’un résultat donné (par. 91).

46        En second lieu, et de manière plus fondamentale, la logique qui sous-tend les arrêts Dunmore et Health Services n’admet pas l’idée que l’al. 2d) protège un type particulier de négociation collective.  Comme nous l’avons vu précédemment, cet alinéa protège le droit de s’associer afin de réaliser des objectifs collectifs.  La loi ou la mesure de l’État qui rend impossible la réalisation d’objectifs collectifs a pour effet de restreindre la liberté d’association en la privant de sens.  C’est dans ce sens dérivé que l’al. 2d) protège le droit de négociation collective : voir Ontario (Sûreté et Sécurité publique) c. Criminal Lawyers’ Association, 2010 CSC 23 , [2010] 1 R.C.S. 815 (« CLA »), où la Cour statue que le droit d’accès à des renseignements gouvernementaux constitue « un droit dérivé qui peut intervenir lorsqu’il constitue une condition qui doit nécessairement être réalisée pour qu’il soit possible de s’exprimer de manière significative sur le fonctionnement du gouvernement » (par. 30).  Cependant, aucun type particulier de négociation n’est protégé.  La question demeure celle de savoir si la loi ou la mesure gouvernementale contestée rend impossible l’action collective visant la réalisation d’objectifs liés au travail.

47        Dès lors, l’arrêt Health Services n’étaye pas l’opinion de la Cour d’appel de l’Ontario en l’espèce, selon laquelle la Constitution exige que les législateurs, dans tous les cas et pour tous les secteurs d’activité, adoptent des lois établissant un modèle uniforme de relations du travail.  Selon la Cour d’appel, ce modèle imposerait l’obligation de négocier de bonne foi, reconnaîtrait les principes du monopole syndical et du vote majoritaire et prévoirait un mécanisme pour dénouer les impasses des négociations et résoudre les différends relatifs à l’interprétation ou à l’application d’une convention collective (motifs de la C.A., au par. 80).  Or, c’est l’activité associative qui est protégée, et non un processus ou un résultat particulier.  S’il est démontré qu’une loi (ou l’absence de loi : voir Dunmore) ou une action de l’État rend impossible en l’entravant substantiellement l’exercice véritable du droit d’association, la restriction du droit garanti à l’al. 2d) est établie.  Il appartient alors à l’État de justifier cette restriction en application de l’article premier de la Charte.

48        Pour régler le sort du présent pourvoi, il n’est donc pas nécessaire d’adhérer sans réserve à une conception particulière de la négociation collective.  Il suffit de revenir aux principes qui étayent les décisions majoritaires dans Dunmore et Health Services.  Comme dans ces affaires, il faut se demander si le régime législatif (la LPEA) rend impossible l’association vouée à la réalisation d’objectifs liés au travail, entravant ainsi substantiellement l’exercice de la liberté d’association garantie à l’al. 2d).      

[85]        Dans son essence, la question à résoudre consiste à déterminer quels aspects primordiaux  d’un processus efficace de négociation sont enchâssés dans la protection constitutionnelle de la liberté d’association qui en garantit la pérennité, et quels autres aspects, contingents et sujets à des variations législatives, participent des divers aménagements possibles, tout en demeurant conformes à la Charte canadienne parce qu’ils ne compromettent pas la capacité des syndiqués d'agir d'une seule voix en vue de réaliser des objectifs communs. Depuis les arrêts Dunmore et surtout Health Services, tout modèle qui compromet sensiblement cette capacité est désormais inconstitutionnel. Est-ce le cas ici?

(v) Conclusions quant au fond du pourvoi

[86]        Dans ses motifs, la juge de première instance s’exprime comme suit sur les raisons pour lesquelles la réorganisation des unités de négociation que prévoit la Loi 30 constituerait une ingérence illicite dans la liberté d’association :

[278]    Le processus d’accréditation des unités de négociation que nous connaissons aujourd’hui existe dans le Code du travail depuis 1964.

[279]    Le Tribunal rejette l’argument du Procureur général visant à séparer complètement la liberté d’association et la constitution des unités de négociation. Cet argument contrevient aux principes énoncés dans l'arrêt Health Services.

[280]    L'ingérence dans la négociation collective provient du fait que certaines associations ne peuvent même plus tenter d'être reconnues par l'employeur pour négocier les conditions de travail de leurs membres.

[281]    En déterminant les catégories d’emploi pouvant faire partie d’une unité de négociation, le législateur limite de facto la constitution des associations puisque le but premier de telles associations est précisément d'obtenir le statut d’agent négociateur.

[282]    La prédétermination des catégories d'emploi pouvant constituer une unité de négociation dans la Loi est intrinsèquement lié au processus de négociation collective. Le Tribunal conclut que la Loi constitue une ingérence de l’État dans la négociation collective, puisqu’elle ne permet plus aux employés qui le désirent de s’unir, comme bon leur semble, pour former une association qui veillera sur ce qu’ils considèrent être des intérêts communs et parfois, force même l'union entre salariés qui ont des intérêts opposés.

Or, l’arrêt Fraser fait obstacle à une telle interprétation de l’arrêt Health Services.

[87]        Il est exact qu’au Québec une proportion importante de salariés bénéficie du processus d’accréditation apparu avec le Code du travail de 1964. L'on peut dire de ce régime des rapports collectifs du travail qu’il est en quelque sorte le régime de droit commun. Issu du modèle Wagner mentionné plus haut, il est caractéristique de la législation sur les relations du travail en vigueur Amérique du Nord et il diffère notablement de régimes en vigueur ailleurs, par exemple en Europe. Mais ce modèle n’est pas le seul en existence ici : la Commission des relations du travail l’a d’ailleurs souligné dans sa décision en évoquant, entre autres, la Loi sur la fonction publique[84], la Loi sur l’instruction publique[85] (appliquée de concert avec la Loi sur le régime de négociation[86]) et la Loi sur les relations du travail, la formation professionnelle et la gestion de la main-d’œuvre dans l’industrie de la construction[87]. Plusieurs autres régimes particuliers coexistent avec le régime de droit commun, lequel prévoit lui-même des exceptions, telles celles énoncées dans le Code du travail aux articles 1 (les personnes exclues de la définition de « salarié ») et 4 (certaines restrictions imposées aux policiers municipaux). Ces régimes parallèles divergent à des degrés divers du modèle Wagner, comme l’illustrent plusieurs autres lois : la Loi sur le régime syndical applicable à la Sûreté du Québec[88], la Loi sur le régime de négociation collective des procureurs aux poursuites criminelles et pénales[89], la Loi sur le statut professionnel et les conditions d’engagement des artistes de la scène, du disque et du cinéma[90], la Loi sur le statut professionnel des artistes des arts visuels, des métiers d’art et de la littérature et sur leur contrat avec les diffuseurs[91], la Loi sur la représentation de certaines personnes responsables d'un service de garde en milieu familial et sur le régime de négociation d'une entente collective les concernant[92], la Loi sur la représentation des ressources de type familial et de certaines ressources intermédiaires et sur le régime de négociation d'une entente collective les concernant[93] ou même la Loi sur les décrets de convention collective[94].

[88]        Chacun de ces régimes constitue un « modèle particulier de négociation » et, aussi bien dans l’arrêt Health Services que dans l’arrêt Fraser, la Cour suprême mentionne avec insistance que l’alinéa 2d) de la Charte canadienne  n’en impose aucun de préférence à un autre. La détermination du caractère « approprié »[95] d’une unité de négociation par un tribunal administratif, ou par accord entre un employeur et une association de salariés (paragraphe 28a) du Code du travail) est une composante parmi d’autres du modèle Wagner et elle n’est que l’une des nombreuses modalités susceptibles de mieux structurer l’exercice de la liberté d’association. Or, dit la Cour suprême dans l’arrêt Fraser, il faut se garder de constitutionnaliser le modèle Wagner comme le fit erronément la Cour d’appel de l’Ontario dans cette même affaire[96].

[89]        Faire du statu quo ante à la Loi 30 un élément constitutif et enchâssé de la liberté d’association, et donc un aspect du régime en place qu’une législature ne peut modifier par une loi, dénature l’analyse applicable ici. Il ne peut faire de doute, par exemple, que le remplacement en Ontario de la Loi de 1994 sur les relations de travail dans l’agriculture[97] par la Loi de 1995 modifiant des lois en ce qui concerne les relations de travail et l’emploi[98] aura radicalement changé un statu quo de départ, pourtant conforme à la Charte canadienne, pour créer une situation que l’arrêt Dunmore dénoncera par la suite comme non conforme à cette charte. Mais la LPEA, en réaction à l’arrêt Dunmore, instaure un régime très en deçà de celui qui avait été mis en place par la Loi de 1994 sur les relations de travail dans l’agriculture. Et pourtant, saisie d’une contestation de ce régime dans l’arrêt Fraser, la Cour suprême s’en déclare satisfaite au premier niveau d’examen, soit celui de l’absence d’atteinte à la liberté d’association.

[90]        Même dans le meilleur des cas, là où le modèle Wagner a cours, la détermination de l’unité de négociation n’est jamais un simple attribut de la liberté d’association. Il faut à l’association l’accord de l’employeur pour tirer parti d’une disposition comme le paragraphe 28a) du Code du travail, et autrement, malgré la souplesse de la notion d’unité appropriée qui se distingue comme on le sait de la notion d’unité « la plus appropriée », la détermination de ce qui est approprié s’effectue à partir de considérations objectives : la volonté des salariés n’est que l’un des douze critères et sous-critères répertoriés dans la décision maintenant classique sur ce point, Syndicat national des employés de Sicard[99].

[91]        Dans sa décision du 23 mars 2005, le commissaire Côté écrit ce qui suit à ce sujet :

[316]    Reconnaître aux associations de salariés actuellement accréditées le droit au maintien de leurs accréditations dans des unités de négociation ne regroupant qu'une profession, au seul motif que de telles unités sont l'expression de la volonté commune des salariés de s'associer, serait leur accorder un droit qui n'a aucun fondement. Déjà, dans tous les domaines d'activités, y compris celui des affaires sociales, des groupes de salariés sont inclus au sein d'unités de négociation avec d'autres salariés, malgré leur volonté d'être regroupés dans des unités distinctes, ou de n'être tout simplement pas visés par l'accréditation. Ceci peut découler d'une décision de la Commission sur l'unité appropriée ou par l'effet de la loi, comme dans le cas des fonctionnaires provinciaux, pour ne citer que cet exemple.

[317]    Tout comme l’État ne pourrait imposer la constitution et encore moins l’adhésion obligatoire à des associations selon des critères qu’il déterminerait, les associations ne peuvent prétendre avoir le droit à l’accréditation auprès d’un employeur sur la base d’une unité de négociation déterminée en fonction de la seule volonté des salariés.

Rien dans l’arrêt Health Services, relu à la lumière de l’arrêt Fraser, ne démontre une faille dans ce raisonnement.

[92]        Le modèle Wagner comporte comme composante essentielle le principe du monopole de représentation syndicale. Ce monopole, qui est rendu possible par des règles de droit, profite à l’association représentative, c’est-à-dire celle qui est soutenue par une majorité des salariés compris dans l’unité de négociation (articles 21 et 37.1 du Code du travail). Mais, comme beaucoup de régimes de relations du travail, ce modèle incorpore un arbitrage ou un compromis qui peut s’avérer contraignant pour une minorité de salariés : ainsi en est-il de ceux qui auraient souhaité appartenir à une autre unité appropriée de négociation, ainsi que de ceux qui n’ont pas adhéré à l’association majoritaire ou ne lui ont pas donné leur voix lors d’un scrutin. En un sens autre que juridique, la liberté d’association individuelle de ces salariés est brimée par le compromis sur lequel repose le modèle Wagner. On notera aussi que les salariés n'ont pas voix au chapitre dans la détermination de l'unité de négociation à laquelle ils appartiendront, processus qui se fait sans leur concours[100]. On aurait tort, cependant, de conclure de tout cela qu’il en résulte par le fait même une atteinte illicite au droit que protège l’alinéa 2d) de la Charte canadienne.

[93]        La liberté d’association garantit depuis l’arrêt Dunmore le droit d’avoir accès à un régime syndical (quelconque). Mais l’arrêt Fraser démontre que cela ne s’étend pas au droit d’avoir accès à un régime d’accréditation (et encore moins à un régime d'accréditation particulier). Il y a atteinte à la liberté d’association, selon cinq des neufs juges qui siégèrent dans l’arrêt Advance Cutting & Coring, lorsque la loi contraint un salarié à appartenir à une association de salariés que la loi désigne - une atteinte que l’un de ces cinq juges considère par ailleurs justifiable aux termes de l’article 1 de la Charte canadienne. Mais une loi qui fixe le contour des unités de négociation ne contraint pas les salariés qui en font partie à devenir membres d’une association désignée, car l’unité de négociation se distingue de l’association qui le cas échéant représentera les salariés de cette unité. Et rien dans la Loi 30 ne prescrit une règle semblable à l’article 28 de la Loi sur les relations du travail, la formation professionnelle et la gestion de la main-d'œuvre dans l'industrie de la construction[101].  Enfin, même s’il est vrai qu’en fait les articles 4 à 9 de la Loi 30 pourront inciter certaines associations de salariés à modifier leur constitution, il reste qu’en droit les conditions énumérées à l’article 36.1 du Code du travail sont les seules pertinentes dans la détermination de l’appartenance d’un salarié à une association.

[94]        Compte tenu de ce qui précède, et appliquant le critère énoncé par la Cour suprême au paragraphe 93 de l’arrêt Health Services[102], on ne peut conclure que la fixation des unités de négociation par la Loi 30 porte atteinte à la liberté de négociation.

* *

[95]        En ce qui concerne les niveaux provincial et régional ou local de négociation entre les parties, un schéma sous-jacent semble se dégager avec netteté des articles 62 , 63 , 65 et 67 de la Loi 30. Le législateur s’efforce de juxtaposer, voire de réapparier, l’unité de négociation, l’accréditation et le processus de négociation lui-même. Cette modification, en soi, coïncide avec le schéma sous-jacent du modèle Wagner, car là où celui-ci prévaut, la négociation collective est un processus qui se déroule pour chaque unité de négociation et à l’échelle de chacune d’entre elles.

[96]        Commentant l’effet de la loi de 1978[103] avant de se prononcer sur l’impact des dispositions pertinentes de la Loi 30, la juge de première instance s’exprime en ces termes :

[322]    Cette loi aménage la négociation par secteur ou sous-secteur. Les employeurs d’un même secteur et les syndicats accrédités peuvent se regrouper et constituer des aires de négociation. « En somme, cette Loi traite distinctement la question de la négociation de celle des unités de négociation qui servent alors principalement pour l’accréditation et autres questions afférentes ».

[323]    Même si les parties pouvaient en convenir autrement, pratiquement parlant, avant l’adoption de la Loi, tous les sujets d’importance étaient négociés à l’échelle de la province.

[324]    La Loi oblige maintenant les parties aux conventions collectives à négocier 26 sujets à l’échelle locale.

[325]    La réorganisation de la négociation à l’échelle locale oblige les syndicats à former des agents négociateurs et à repenser leurs méthodes de négociation.

 

 

[326]    Imposer le niveau de négociation sur certains sujets constitue une ingérence de l’État dans la négociation collective.

[97]        Il est certes vraisemblable qu’une nouvelle répartition des matières qui sont objets de négociation entre les différents niveaux aura un impact réel sur le déroulement de la négociation, sur les stratégies syndicale et patronale et peut-être aussi sur le rapport de force entre les parties. Mais cela est-il susceptible de constituer une entrave à la liberté de négociation? Les paliers de négociation, au niveau provincial (disent les lois de 1971 et de 1974) ou national (dit la loi de 1978) sont des créations légales. À moins de postuler encore une fois qu’un statu quo ante, il est vrai d’assez longue durée dans ce cas-ci, peut à lui seul être générateur d’une liberté spécifique et constitutionnellement protégée - ce qui signifierait en l’occurrence que le législateur ne peut modifier par loi les niveaux de négociation, sauf si les parties à même d’invoquer l’alinéa 2d) de la Charte canadienne renoncent au statu quo ante - il est difficile de voir comment cet aménagement particulier du régime se confond avec la liberté d’association garantie par la Charte canadienne. Il s’agit plutôt d’un modèle ou d’un type particulier de négociation collective qui peut être remplacé par un autre modèle, à condition toujours que ce dernier n’entrave pas la liberté d’association dans sa dimension « négociation de bonne foi de questions importantes liées à l’exécution des fonctions »[104]. Or, le nouveau modèle mis sur pied par la Loi 30 satisfait à toutes les conditions énumérées au paragraphe [41] de l’arrêt Fraser[105] et il a beaucoup plus de points communs avec le modèle Wagner que la LPEA, pourtant jugée valide par la Cour suprême. Enfin, il ne touche que le processus de négociation et non le contenu des conventions collectives passées ou à venir.

[98]        Il est dit et redit par la Cour suprême dans les arrêts qu’elle a rendus à partir de 2007 que l’alinéa 2d) de la Charte canadienne n’impose pas de processus particulier, qu’il ne protège que le droit à un processus général de négociation collective et non le droit de revendiquer un mode particulier de négociation. Ces indications fermes impliquent nécessairement que l’on doive abstraire le sens de l’expression « liberté d’association » et celui de l’expression « négociation collective », subsumée sous la précédente. Aussi n’est-il pas étonnant qu’ailleurs dans l’arrêt Fraser, la juge en chef McLachlin et le juge LeBel aient écrit[106] : « Pour interpréter l’al. 2d) de la Charte, il ne faut pas se demander si les tribunaux ont déjà sapé les régimes de négociation collective dans le passé, mais bien si la conception que se fait la société canadienne de la liberté d’association, considérée largement, englobe le droit de négociation collective, compris dans le sens d’un droit minimal strict à des échanges de bonne foi reconnu dans Health Services. » (Les italiques sont tirés du texte original.) Si la Loi 30 avait substitué à la Loi sur le régime de négociation alors en vigueur un régime comparable à la LPEA, il est possible que ce changement radical eût heurté la conception que se fait la société canadienne de la liberté d’association, mais tel n’est pas le cas et il est donc superflu de s’interroger sur ce point.

[99]        De nouveau, et en appliquant toujours le critère énoncé par la Cour suprême dans l’arrêt Health Services, on ne peut conclure que la fixation des niveaux de négociation par la Loi 30 porte atteinte à la liberté de négociation.

* *

[100]     En ce qui concerne, enfin, la procédure d’arbitrage obligatoire que met en place la Loi 30, cette question n’est pas abordée directement par la juge de première instance, mais elle a été traitée et décidée par la Commission des relations du travail. Cette dernière l’analyse ainsi :

[406]    Les syndicats FIIQ soulèvent que la nomination du médiateur-arbitre par le ministre du Travail, parce qu’elle est faite après consultation du ministre de la Santé et des Services sociaux, n’offre pas les garanties d’impartialité et d’indépendance qu'impose l’article 23 de la Charte québécoise.  La Loi 30 introduirait donc une partialité institutionnelle du fait que le ministère de la Santé et des Services sociaux a un rôle prépondérant dans la composition du comité patronal de négociation à l’échelle nationale et aussi en raison de l’autorité qu’il délègue à ce comité patronal de pouvoir négocier les matières nationales. Il est aussi celui qui autorise les budgets alloués au financement du secteur des affaires sociales par l’entremise des agences de développement des réseaux locaux, et ce, à même les budgets consentis par le Conseil du trésor.

[407]    « L’État employeur », selon l’expression utilisée par les syndicats FIIQ, se trouve donc à être indirectement partie au différend qui sera soumis au médiateur-arbitre tout en participant à la nomination de ce dernier.

[408]    Le Procureur général soumet qu’il n’est pas nécessaire pour la Commission de disposer de cette question, et qu'elle est dissociable des autres arguments visant l’inconstitutionnalité de la Loi 30, puisque le mécanisme d’arbitrage, à supposer même qu’il soit contraire à la Charte québécoise, n’entraîne d’aucune façon l’invalidité du régime de représentation syndicale qui est le litige principal dont est saisie la Commission.

[409]    Il souligne également que la nomination d’un médiateur-arbitre par le ministre du Travail n’est tout au plus qu’une hypothèse, les parties pouvant conclure des ententes sur les matières déterminées comme devant être négociées au niveau local ou régional ou formuler une recommandation commune au ministre du Travail quant à la personne qui agira à titre de médiateur-arbitre des offres finales.

[410]    Sur le fond, il soumet que le médiateur-arbitre n’a de compétence que sur les questions locales ou régionales, que ces critères n’ont pas d’incidence salariale, et que le ministère de la Santé et des services sociaux n’est pas partie à ces négociations, la direction de chacun des établissements constituant l’employeur.  Il suggère finalement que le médiateur-arbitre n’exerce pas une fonction quasi-judiciaire, mais plutôt de nature législative et n’est donc pas un tribunal au sens de l’article 23 de la Charte québécoise.

[411]    La question soulevée est sérieuse. Il n’apparaît pas à première vue qu’elle puisse être résolue du simple fait que la détermination des conditions de travail puisse être assimilée à un pouvoir réglementaire plutôt que quasi-judiciaire du médiateur-arbitre, ni même sur la base que le ministre de la Santé et des Services sociaux ne serait pas, en pareille circonstance, « juge et partie », du simple fait qu’il n'est pas directement l’employeur impliqué dans ce processus d’arbitrage.

[412]    Toute intéressante soit-elle, cette question ne nécessite cependant pas l’intervention de la Commission dans le cadre des procédures qui sont engagées devant elle.  En effet, le caractère inopérant du mode de désignation du médiateur-arbitre prévu à la Loi 30, à supposer que les arguments des syndicats affiliés à la FIIQ soient fondés, n’aurait d’effet que pour ces seules associations qui sont requérantes dans le cadre de la première phase d’application de la loi.  La Commission ne pourrait, le cas échéant, déclarer inopérante cette disposition de la loi à l’égard des autres associations de salariés impliquées.

[413]    Au surplus, il faut revenir aux raisons pour lesquelles la Commission a décidé de rejeter la requête en irrecevabilité du Procureur général à l’encontre des contestations constitutionnelles formulées par l’APIQ et le SPDNQ dans la décision du 12 octobre 2004 ( 2004 QCCRT 0522 ).  Les requêtes de l’APIQ et du SPDNQ, et subséquemment celles formulées par les autres syndicats requérants, visent expressément à rejeter toute requête en accréditation visant un groupe de salariés déjà visé par les accréditations existantes et conséquemment confirmer ces accréditations. C'est pour cette raison que la Commission pouvait et devait disposer des arguments constitutionnels avant de statuer sur les requêtes en accréditation.

[413]    Or, la question de l’impartialité institutionnelle du médiateur-arbitre est dissociable des autres dispositions de la loi. Les autres arguments constitutionnels s’attaquent à l’objet premier de la Loi 30, celui d’instaurer un mode particulier d’accréditation des associations de salariés en fonction d'unités de négociation préétablies.  Le mode de nomination du médiateur-arbitre n’a donc pas en soi d’impact sur le droit invoqué par les syndicats requérants, à savoir celui de voir confirmées leurs accréditations existantes malgré la réorganisation des unités de négociation que veut imposer la loi.

[414]    L’argument soulevé par les syndicats requérants affiliés à la FIIQ, s’il n’est pas autrement réglé par une décision de la Cour supérieure, pourra être soumis, le cas échéant, au forum compétent s'il advient qu'un médiateur-arbitre soit désigné par le ministre du Travail.

 

 

 

[101]     À ce sujet, la situation des intimés est analogue à celle des intimés dans l’affaire Fraser. La Cour suprême y relève que ceux-ci ne s’étaient pas adressés au tribunal compétent, le Tribunal d’appel de l’agriculture, de l’alimentation et des affaires rurales, pour « faire fonctionner ce nouveau régime »[107]. En l’espèce, comme rien ne justifie que l’on conclue à une apparence de partialité institutionnelle, il reviendra aux intimés de saisir le tribunal compétent pour faire valoir leurs prétentions s’ils estiment qu’un médiateur-arbitre devrait être récusé dans un cas particulier.

[102]     Les délais de négociation laissés aux parties par la Loi 30 avant que s'enclenche le processus de médiation-arbitrage sont amplement suffisants pour justifier le recours à un mécanisme de règlement des différends permettant de dénouer les impasses (surtout que ce mécanisme comporte lui-même plusieurs occasions de négociation). Il ne s’agit pas là d’une composante obligatoire de la notion de négociation de bonne foi comprise dans l’alinéa 2d) de la Charte canadienne, mais c’est une modalité usuelle dans beaucoup de régimes inspirés du modèle Wagner. Celle qu'a choisie ici le législateur est raisonnable, conjuguant le respect d'un processus de négociation véritable et l'atteinte d'un résultat, dans un tout équilibré.

III.        Dispositif

[103]     POUR CES MOTIFS, LA COUR :

[104]     ACCUEILLE l'appel et l'appel incident;

[105]     INFIRME le jugement de première instance;

[106]     REJETTE les requêtes en jugement déclaratoire visant à faire déclarer l'invalidité de la Loi concernant les unités de négociation dans le secteur des affaires sociales et modifiant la Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic, L.Q. 2003, c. 25, devenue L.R.Q., c. U-0.1 ainsi que l'invalidité de l'article 9 de la Loi sur l'Assemblée nationale et de l'article 182 du Règlement de l'Assemblée nationale;

[107]     REJETTE les requêtes en révision judiciaire de la décision prononcée par la Commission des relations du travail le 23 mars 2005;

[108]     RÉTABLIT la décision de la Commission des relations du travail du 23 mars 2005 et toutes les ordonnances et décisions rendues après cette date en application de la loi contestée et concernant les nouvelles unités de négociation;

 

[109]     Le tout, sans frais tant en première instance qu'en appel.

 

 

 

J. J. MICHEL ROBERT, J.C.Q.

 

 

 

 

YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A.

 

 

 

 

MARIE-FRANCE BICH, J.C.A.

Mes Michel Déom et Patrice Claude

Bernard, Roy

Pour le Procureur général du Québec

 

Mes Gérard Notebaert et Guy Martin

Pépin, Roy

Pour la CSN et al

 

Me Louis Ménard

Lavoie, Ménard

Pour la FTQ et le SQES 298

 

Me Ronald Cloutier

Pour le SCFP

 

Me Helena P. Oliveira

Lamoureux, Morin, Lamoureux

Pour SPGQ

 

Me Marie-Christine Dufour

Poudrier Bradet

Pour CSQ et al, CPS, ATDQ et SEQ et al et APTMQ et al

 

Me Pierre Grenier

Melançon, Marceau, Grenier, Sciortino

Pour FIIQ, CSD, Syndicat du centre d’accueil La Spirale et SPDNQ et al

 

Me Jean-François Lemay (absent)

Dunton Rainville

Pour l’Institut de cardiologie et al

 

Dates d’audience :

les 21 et 22 avril 2009

 



[1]     [2008] R.J.D.T. 87 (C.S.).

[2]     L.Q. 2003, c. 25, devenue L.R.Q., c. U-0.1.

[3]     Partie I de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.), annexe B, dans L.R.C. (1985), App. II, no 44.

[4]     L.R.Q., c. C-12.

[5]     L.R.Q., c. A-23.1.

[6]     [2007] 2 R.C.S. 391 .

[7]     2011 CSC 20 .

[8]     L.R.Q., c. C-27.

[9]     Voir les articles 28 et 32 du Code du travail.

[10]    Infra, paragr. [49].

[11]    L.R.Q., c. R-8.2.

[12]    Le résumé qui suit est extrait du paragraphe 3 de la décision de la Commission des relations du travail en l'instance ( 2005 QCCRT 0150 , J.E. 2008-330 ).

[13]    Jugement de première instance, paragr. 316

[14]    Jugement de première instance, paragr. 374.

[15]    [2002] 4 R.C.S. 429 , paragr. 92.

[16]    Voici un extrait de la motion en cause, telle qu'on en fait lecture à l'Assemblée nationale le 15 décembre 2003 :

            Que la durée du débat sur la prise en considération de chacun des rapports de la commission des affaires sociales concernant les projets de loi n° 8, Loi modifiant la Loi sur les centres de la petite enfance et autres services de garde à l'enfance, n° 7, Loi modifiant la Loi sur les services de santé et les services sociaux, n° 25, Loi sur les agences de développement de réseaux locaux de services de santé et de services sociaux, et n° 30, Loi concernant les unités de négociation dans le secteur des affaires sociales et modifiant la Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic, ainsi que sur les amendements à tous ces rapports transmis conformément à la présente motion soient fixés à un maximum de 30 minutes, dont 10 minutes au groupe parlementaire formant le gouvernement, 10 minutes au groupe parlementaire formant l'opposition officielle et cinq minutes aux députés indépendants, le ministre qui présente le projet de loi puisse exercer un droit de réplique d'une durée maximale de cinq minutes;

(Journal des débats, 15 décembre 2003, vol. 38, n° 42).

[17]    Privilèges qui ne sont pas restreints à ceux que possédait le parlement britannique en 1867. Voir à ce propos : Harvey c. Nouveau-Brunswick (P.G.), [1996] 2 R.C.S. 876 , p. 915-916, paragr. 66 (Mme la juge McLachlin, telle qu'elle était alors).

[18]    New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l'Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319 , p. 385-386.

[19]    [2005] 1 R.C.S. 667 , p. 688-689, paragr. 29, points 9 et 10.

[20]    Forme d'obstruction pratiquée par l'exercice illimité du droit de parole des députés.

[21]    Harvey c. Nouveau-Brunswick (P.G.), supra, note 17, p. 913, paragr. 60 (Mme la juge McLachlin).

[22]    Ibid. Voir aussi : New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l'Assemblée législative), supra, note 18, p. 384.

[23]    Harvey c. Nouveau-Brunswick (P.G.), supra, note 17, p. 918, paragr. 71 in fine (Mme la juge McLachlin, telle qu'elle était alors).

[24]    New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l'Assemblée législative), supra, note 18, p. 389 (Mme la juge McLachlin), passage cité avec approbation par la Cour suprême dans Canada (Chambre des Communes) c. Vaid, supra, note 19, p. 683, paragr. 24.

[25]    Canada (Chambre des Communes) c. Vaid, supra, note 19, p. 699, paragr. 43 et 46, principe repris notamment dans Michaud c. Bissonnette, [2006] R.J.Q. 1552 (C.A.), p. 1558, paragr. 34.

[26]    Notons qu'à l'égard des motions visant à suspendre les règles du fonctionnement ordinaire de la législature québécoise, le Règlement de l'Assemblée nationale a été assez substantiellement modifié en 2009 : voir les actuels articles 182 à 184.1 et 257.1 à 257.10 du règlement.

[27]    On trouve dans les Standing Orders of the Legislative Assembly de l'Alberta la règle 21, qui rappelle à certains égards l'article 182 du Règlement de l'Assemblée nationale en moins restrictif :

21(1) A member of the Executive Council may, on at least one day's notice, propose a motion for the purpose of allotting a specified number of hours for consideration and disposal of proceedings on a Government motion or a Government Bill and the motion shall not be subject to debate or amendment except as provided in suborder (3).

(2) A motion under suborder (1)

  (a) that applies to a Government Bill shall only refer to one stage of consideration for the Bill;

  (b) shall only apply when the Bill or motion that is the subject of the time allocation motion has already been debated in the Assembly or been considered in Committee of the Whole.

(3) A member of the Executive Council may outline the reasons for the motion under suborder (1) and a member of the Official Opposition may respond but neither speech may exceed 5 minutes. (MI, FIIQ et autres, p. 185)

      Voir de même l'article 48 des Règlement, ordres et formalités de procédure de l'Assemblée législative du Manitoba, qui prévoit également, selon d'autres modalités, l'imposition d'une limite de temps aux débats relatifs à un projet de loi du gouvernement (MI, FIIQ, p. 310 et 311). Voir aussi l'article 78 du Règlement de la Chambre des Communes qui autorise un ministre de la Couronne à présenter une motion visant à attribuer un nombre de jours ou d'heures précis aux débats relatifs à un projet de loi d'intérêt public, selon diverses modalités (par ex. : accord des représentants de tous les partis, accord de la majorité des représentants des divers partis, absence d'accord) (MI FIIQ, p. 716-717).

      L'article 55 du Règlement de l'Assemblée législative de l'Ontario permet « en cas d'urgence ou de circonstances extraordinaires et avec la permission de l'Assemblée » de procéder en un même jour aux diverses lectures requises pour l'adoption d'un projet de loi (MI FIIQ, p. 381). Voir, dans le même sens, l'article 75 du Règlement de l'Assemblée législative du Nouveau-Brunswick (MI FIIQ, p. 417), l'article 53 des Rules and Forms of Procedure of the House of Assembly de la Nouvelle-Écosse (MI FIIQ, p. 450), l'article 64, paragr. 4, des Rules of the Legislative Assembly de l'Île-du-Prince-Édouard ((MI FIIQ, p. 482), l'article 84 des Standing Orders of the House of Assembly de Terre-Neuve et Labrador (MI FIIQ, p. 540) et l'article 71 du Règlement de la Chambre des Communes (MI FIIQ, p. 709).

      L'article 94 des Rules of the Legislative Assembly de l'Île-du-Prince-Édouard permet par ailleurs, du consentement unanime de ses membres, de suspendre ou de faire exception à l'une ou l'autre des règles ordinairement applicables.

[28]    Supra, note 17, p. 920, paragr. 74.

[29]    Supra, note 25, p. 1561-1562.

[30]    Supra, note 15.

[31]    Supra, note 6.

[32]    Ibid., paragr. 40 à 68.

[33]    Ibid., paragr. 69 à 79.

[34]    Ibid., paragr. 82.

[35]    Ibid., paragr. 84.

[36]    Ibid., paragr. 85.

[37]    Ibid.

[38]    [2001] 3 R.C.S. 1016 .

[39]    Supra, note 6, paragr. 28

[40]    Bora LASKIN, « Collective Bargaining in Canada : In Peace and in War » (1941), 2 :3 Food for Thought, 7, p. 8, cité au paragr. 29 de l'arrêt Health Services.

[41]    L.R.Q., c. U-0.1.

[42]    [1965] R.D.T. 353.

[43]    Jugement inédit du 18 avril 1980 dans le dossier 200-28-000054-798 (Tribunal du travail).

[44]    [1993] T.T. 142 .

[45]    S.Q. 1944, c. 31.

[46]    L.Q. 1971, c. 12.

[47]    L.Q. 1978, c. 14.

[48]    MI CSN, p. 23, paragr. 72.

[49]    Précitée, note 41.

[50]    Respectivement aux paragraphes 278 à 297 de la décision et 228 à 261 du jugement.

[51]    Supra, note 6.

[52]    Soit les décisions suivantes : Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alb.), [1987] 1 R.C.S. 313 , SDGMR c. Saskatchewan, [1987] 1 R.C.S., 460 et AFPC c. Canada, [1987] 1 R.C.S. 424 .

[53]    Ce sont les arrêts Lavigne c. Syndicat des employés de la fonction publique de l’Ontario, [1991] 2 R.C.S. 211 , Delisle c. Canada (Sous-Procureur général), [1999] 2 R.C.S. 989 , R. c. Advance Cutting & Coring Ltd., [2001] 3 R.C.S. 209 et Dunmore, supra, note 38.

[54]    Jugement de première instance, supra, note 1, paragr. 250.

[55]    Supra, note 7.

[56]    Supra, note 52

[57]    Ibid.

[58]    Ibid.

[59]    [1990] 2 R.C.S. 367 .

[60]    Supra, note 6, p. 400.

[61]    Supra, note 53.

[62]    Ibid.

[63]    Supra, note 6.

[64]    Supra, note 53.

[65]    Ibid.

[66]    Robert P. Gagnon, Le droit du travail au Québec, 6e éd., Cowansville : Éditions Yvon Blais, 2008, p. 309.

[67]    S.B.C. 2002, c. 2.

[68]    Supra, note 6, paragr. 5.

[69]    Au paragraphe 159 des motifs majoritaires, ibid., on lit ceci : « […] le gouvernement avait déjà indiqué qu'il était disposé à procéder à des consultations. Cependant les consultations n'ont jamais eu lieu en l'espèce. La seule preuve de consultation consiste en une brève conversation téléphonique entre un [page469] membre du gouvernement et un représentant syndical dans la demi-heure précédant le dépôt de la Loi (alors projet de loi 29) devant la législature et qui s'est limitée à informer le syndicat des mesures que le gouvernement entendait prendre. »

[70]    Acronyme de Health Employers Association of British Columbia.

[71]    Supra, note 6, paragr. 87.

[72]    Supra, note 6.

[73]    L.O. 2002, c. 16.

[74]    Loi de 1994 sur les relations de travail dans l’agriculture, L.O. 1994, c. 6.

[75]    Loi de 1995 modifiant des lois en ce qui concerne les relations de travail et l’emploi, L.O. 1995, c. 1.

[76]    Supra, note 38.

[77]    De l’appellation courante de la loi fédérale américaine (National Labor Relations Act, 49 Stat. 449 (1935)) qui inspira la plupart des régimes généraux de rapports collectifs de droit du travail en Amérique du Nord.

[78]    Ces deux membres de la Cour ne faisaient pas partie de la formation qui entendit l’affaire Health Services.

[79]    Supra, note 7.

[80]    Ibid., paragr. 37.

[81]    Ibid., paragr. 103.

[82]    Ibid., paragr. 297.

[83]    Ibid., paragr. 325.

[84]    L.R.Q., c. F-3.1.1.

[85]    L.R.Q., c. I-13.3.

[86]    Supra, note 11.

[87]    L.R.Q., c. R-20.

[88]    L.R.Q., c. R-14.

[89]    L.R.Q., c. R-8.1.2.

[90]    L.R.Q., c. S-32.1.

[91]    L.R.Q., c. S-32.01.

[92]    L.R.Q., c. R-24.0.1.

[93]    L.R.Q., c. R-24.0.2.

[94]    L.R.Q., c. D-2.

[95]    Le mot apparaît pour la première fois à l’article 9 de la National Labor Relations Act, supra, note 77.

[96]    Supra, note 7, paragr. 44.

[97]    Supra, note 74.

[98]    Supra, note 75.

[99]    Supra, note 42.

[100]   Art. 32, deuxième alinéa, C.t., dont la validité est reconnue dans l'arrêt Bibeault c. McCaffrey, [1984] 1 R.C.S. 176 , qui n'a pas été remis en cause par la Cour suprême.

[101]   Supra, note 87.

[102]   Reproduit ci-dessus au paragr. [74].

[103]   Supra, note 47.

[104]   Fraser, supra note 7, citation reproduite ci-dessus au paragraphe [84].

[105]   Ibid.

[106]   Ibid.

[107]   Supra, note 7, paragr. 109.

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