Facebook Twitter LinkedIn YouTube Nous joindre | English

Décision

Les décisions diffusées proviennent de tribunaux ou d'organismes indépendants de SOQUIJ et pourraient ne pas être accessibles aux personnes handicapées qui utilisent des technologies d'adaptation. Visitez la page Accessibilité pour en savoir plus.
Copier l'url dans le presse-papier
Le lien a été copié dans le presse-papier
Saint-Romuald (Ville) c

Saint-Romuald (Ville) c. Olivier, [2001] 2 R.C.S. 898, 2001 CSC 57

 

Ville de Saint-Romuald                                                                                               Appelante

 

c.

 

Claudette Olivier, Louise Bolduc, Roger Bolduc,

tous trois faisant affaires sous la raison sociale

« Les Immeubles Jancloroc enr. », et 9010-4407 Québec Inc.                                      Intimés

 

Répertorié :  Saint-Romuald (Ville) c. Olivier 

 

Référence neutre :  2001 CSC 57.

 

No du greffe :  27210.

 

2000 :  5 décembre; 2001 :  27 septembre. 

 

Présents :  Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux-Dubé, Gonthier, Major, Bastarache, Binnie et Arbour.

 

en appel de la cour d’appel du québec

 


Droit municipal - Règlements de zonage - Portée des droits acquis - Usage dérogatoire légal - Définition de l’objet de l’usage préexistant - Changement, extension ou modification de l’usage - Remplacement par le cabaret des chanteurs de musique western par des danseuses nues - Le changement de la forme de divertissement offert constitue-t-il un remplacement illégal de l’usage dérogatoire original par un autre usage dérogatoire? - Le changement de la forme de divertissement offert équivaut-il à une renonciation au droit acquis d’exploiter le cabaret?

 

Les particuliers intimés sont propriétaires d’un bâtiment sur le territoire de la ville appelante, où sont présentés, depuis 1990, des spectacles de type « western ». En 1991, un nouveau règlement de zonage entre en vigueur par lequel les usages « restaurant ou bar avec spectacles » ainsi que « restaurant ou bar avec spectacles ou films érotiques » ne sont pas permis sans pour autant qu’ils soient expressément interdits.  Ce même règlement énonce également qu’un usage dérogatoire protégé par droits acquis ne peut être remplacé par un autre usage dérogatoire.  En 1994, la société intimée rachète le fonds de ce commerce et y commence l’exploitation d’un bar présentant des spectacles de danseuses nues.  L’appelante tente d’obtenir une ordonnance à l’encontre de ce qu’elle considérait être le remplacement illégal d’un usage dérogatoire par un autre.  La Cour supérieure rejette la requête de l’appelante considérant que les intimés bénéficient de droits acquis.  La Cour d’appel confirme cette décision.

 

Arrêt (les juges L’Heureux-Dubé, Gonthier et Bastarache sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté.

 


Le juge en chef McLachlin et les juges Major, Binnie et Arbour :  La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme permet aux municipalités québécoises de régir les droits acquis, d’en prohiber le remplacement par d’autres usages dérogatoires et d’en interdire l’extension ou la modification. La municipalité ne peut toutefois pas ordonner la cessation de tels usages à moins que ceux-ci n’aient été abandonnés ou interrompus pendant « une période de temps [. . .] raisonnable » non inférieure à six mois.  En l’espèce, la municipalité n’avait pas l’intention d’interdire la modification des droits acquis ni d’éliminer les bars de danseuses nues en vertu de la Loi sur les cités et villes. Le libellé général de l’art. 9 du règlement n’est pas suffisant pour constituer une interdiction expresse écartant les droits acquis des intimés.

 

En vertu de la théorie des « droits acquis », bien que les intimés n’aient pas le droit d’affecter les lieux à tout usage inclus dans une catégorie permise antérieurement par le règlement, mais seulement celui de continuer d’utiliser les lieux de la même manière qu’au moment de la prise du nouveau règlement, ils jouissent d’une certaine souplesse dans l’exercice de ce droit.  En général, le simple fait de poursuivre exactement l’activité préexistante est protégé, même si cette activité s’intensifie, sauf si l’accroissement de l’intensité est à ce point considérable qu’il crée un usage complètement différent.  Tant le degré de proximité que les effets sur le voisinage ont un rôle à jouer dans le règlement équitable de ce genre d’affaire.  Chacun de ces éléments contribue à l’expectative réelle et naturelle du propriétaire foncier.  Le propriétaire foncier va trop loin si (i) on peut dire que l’étendue ou l’intensité de l’activité entraîne un changement dans le type d’usage, si (ii) le tribunal considère que l’ajout de nouvelles activités ou la modification des anciennes activités s’éloigne trop des activités antérieures pour avoir droit à la protection, ou si (iii) on peut démontrer que les activités nouvelles ou modifiées créent des problèmes supplémentaires démesurés ou une aggravation excessive des problèmes existants pour la municipalité, les autorités locales ou les voisins.  Ces facteurs sont soupesés les uns par rapport aux autres.

 


En conséquence, la question des limitations au droit acquis des intimés doit être abordée de la façon suivante :  (1) Il faut d’abord qualifier la fin visée par l’usage préexistant réellement exercé sur le site.  (2) Lorsque l’usage actuel correspond simplement à une intensification de l’activité préexistante, il pourra rarement être contesté, sauf si l’intensification est telle que l’usage est devenu complètement différent.  (3) Dans la mesure où le propriétaire foncier étend ses activités au-delà de celles auxquelles il se livrait auparavant, les activités ajoutées peuvent être jugées trop éloignées des activités antérieures pour être protégées par l’usage dérogatoire. Dans un tel cas, il n’est pas nécessaire d’évaluer les « effets sur le voisinage ».  (4) Dans la mesure où des activités sont ajoutées ou modifiées dans les limites des fins originales, le tribunal doit soupeser l’intérêt du propriétaire foncier en regard de l’intérêt de la collectivité en tenant compte de la nature de l’usage préexistant, du degré de proximité et des nouveaux effets ou de l’aggravation des effets sur le voisinage.  Plus la perturbation est grande, plus la définition de l’usage préexistant ou du droit acquis sera restrictive. (5) La partie qui invoque des effets sur le voisinage doit en faire la preuve, à moins que ceux-ci ne soient évidents.  (6) La qualification résultante du droit acquis ne doit pas être générale au point de libérer le propriétaire des contraintes découlant de ce qu’il a fait réellement, ni être restrictive au point de le priver d’une certaine souplesse dans l’évolution raisonnable de ses activités antérieures.  (7) Même si la définition des droits acquis comportera toujours un élément subjectif, les critères susmentionnés constituent une tentative d’asseoir la décision de notre Cour sur des faits objectifs. L’issue de l’analyse visant à qualifier l’usage ne doit pas reposer sur des jugements de valeur personnels.

 

Le remplacement des chanteurs westerns par des danseuses nues ne constitue pas un tel changement dans le genre de cabaret en cause qu’il s’agit là d’un usage entièrement différent et, partant, non protégé.  On peut qualifier à bon droit l’usage préexistant des lieux par les intimés en ces termes :  offrir au public une combinaison de nourriture, de boissons, d’ambiance et de divertissement légal.  Le passage à une forme différente de divertissement se situe dans les limites des fins générales auxquelles les lieux sont utilisés, savoir l’exploitation d’un cabaret.


 

Les juges L’Heureux-Dubé, Gonthier et Bastarache  (dissidents) :  Les droits acquis permettent d’immuniser l’usage effectivement exercé d’un fonds avant un changement à la réglementation, alors que celui qui aurait pu l’être ne jouira pas d’une telle immunité.  Si l’usage entrepris suite à la modification réglementaire est de même nature que celui effectivement exercé sous l’ancienne réglementation, il sera protégé par droits acquis.  Afin de déterminer s’il y a eu changement de nature, on doit avant tout circonscrire l’usage exercé dans les faits avant l’interdiction réglementaire.  La présence d’un changement dans la nature d’un usage doit être déterminée à partir des expectatives réelles et naturelles de l’usager ainsi qu’à partir de la pertinence des modifications eu égard aux fins poursuivies par la réglementation d’aménagement du territoire.  Chaque cas demeure néanmoins un cas d’espèce et la nature de l’usage protégé par droits acquis devra être déterminée par le tribunal en tenant compte des faits propres à chaque situation.

 

L’appelante a interdit les usages « restaurant ou bar avec spectacles » ainsi que « restaurant ou bar avec spectacles ou films érotiques » en ne les permettant pas expressément.  L’exigence d’une interdiction expresse de présentation de spectacles érotiques, telle que recherchée par les tribunaux inférieurs, est inutile, puisque dérivant directement de l’utilisation erronée de l’approche « catégorielle », selon laquelle l’exercice d’un usage relevant d’une catégorie prescrite par le législateur donnerait naissance à un droit acquis à tout usage relevant de cette catégorie.

 


Les expectatives réelles et naturelles d’un propriétaire de bar western ne comprennent pas celle d’exploiter un bar de danseuses nues, ces deux types de spectacles étant profondément différents dans leur nature.  Une telle distinction acquiert cependant encore davantage de pertinence lorsqu’examinée en regard des objectifs de développement harmonieux et de bien-être poursuivis par la législation d’aménagement du territoire.  Or, la poursuite de ces objectifs peut certainement être informée par des considérations d’ordre moral, en autant que celles-ci se rattachent aux fins premières de la réglementation.  En l’espèce, il y a véritablement eu remplacement illégal d’un usage dérogatoire originaire par un autre plutôt que continuation d’un même usage.  Ce changement entraîne la perte de la protection par droits acquis.

 

Jurisprudence

 

Citée par le juge Binnie

 


Arrêt suivi :  Central Jewish Institute c. City of Toronto, [1948] R.C.S. 101; arrêts examinés :  Campbellton (City) c. Thompson (1994), 151 R.N.-B. (2e) 1; Lordon c. Pitman (1980), 33 N.B.R. (2d) 23; arrêts mentionnés :  Heutinck c. Oakland (Township) (1997), 42 M.P.L.R. (2d) 258; Vancouver (City of) c. Victoria Block Ltd. (1964), 45 D.L.R. (2d) 118; Glenelg (Township) c. Davis (1992), 10 M.P.L.R. (2d) 260; Nanaimo (City) c. Brickyard Enterprises Ltd., [1993] B.C.J. No. 992 (QL); Appleby c. Erie Tobacco Co. (1910), 22 O.L.R. 533; Macievich c. Anderson, [1952] 4 D.L.R. 507; Rylands c. Fletcher (1868), L.R. 3 H.L. 330; Re Daly and  City of Vancouver (1956), 5 D.L.R. (2d) 474; Re Lorne Park (1913), 30 O.L.R. 289; Boykiw c. Calgary (City) Development Appeal Board (1992), 90 D.L.R. (4th) 558; Re Dinnick and McCallum (1913), 28 O.L.R. 52; Regina Auto Court c. Regina (City) (1958), 25 W.W.R. 167; Canadian Occidental Petroleum Ltd. c. District of North Vancouver (1983), 148 D.L.R. (3d) 255; Toronto (City of) c. Wheeler (1912), 4 D.L.R. 352; R. c. Howard (1884), 4 O.R. 377; R. c. Clark Bros. & Hughes Ltd., [1925] 1 D.L.R. 49; Soudure Mobile D. Pilon Inc. c. Larose, [1990] R.L. 93 ; O’Sullivan Funeral Home Ltd. c. City of Sault Ste. Marie, [1961] O.R. 413; Kiss c. Phil Dennis Enterprises Ltd. (1974), 46 D.L.R. (3d) 196; Perth (Town) c. Perth Mews Ltd. (1991), 7 M.P.L.R. (2d) 259; Magdalena’s Rest Home Ltd. c. Etobicoke (City) (1992), 12 M.P.L.R. (2d) 316; Moncton (City) c. Como (1990), 103 R.N.-B. (2e) 286; Borins c. Toronto (City) (1988), 50 R.P.R. 43; 382671 Ontario Ltd. c. London (City) Chief Building Official (1996), 32 M.P.L.R. (2d) 1; R. c. Grant (1983), 23 M.P.L.R. 89; Regina ex rel. Skimmings c. Cappy (1952), 103 C.C.C. 25; R. c. Kelly Landscape Contractors Ltd. (1980), 13 M.P.L.R. 67; Val-d’Or (Ville de) c. 2550-9613 Québec Inc., [1997] R.J.Q. 2090 ; East Barnet Urban District Council c. British Transport Commission, [1962] 2 Q.B. 484; Thames Heliports PLC c. London Borough of Tower Hamlets (1996), 74 P. & C.R. 164; Bridgewater (Town of) c. Chuckran, 217 N.E.2d 726 (1966); Conforti c. City of Manchester, 677 A.2d 147 (1996); Belleville (Town of) c. Parrillo’s, Inc., 416 A.2d 388 (1980); Cape Resort Hotels, Inc. c. Alcoholic Licensing Board of Falmouth, 431 N.E.2d 213 (1982); Prince Edward Island Museum and Heritage Foundation c. Charlottetown (City) (1998), 161 Nfld. & P.E.I.R. 56; Nepean (City) c. D’Angelo (1998), 49 M.P.L.R. (2d) 243.

 

Citée par le juge Gonthier (dissident)

 


Chutes-de-la-Chaudière (Municipalité régionale de comté des) c. Compagnie 1846-0832 Québec Inc., [1994] R.J.Q. 618 ; Huot c. L’Ange-Gardien (Municipalité de), [1992] R.J.Q. 2404 ; Toronto c. Board of Trustees of R.C. Separate Schools for Toronto, [1925] 3 D.L.R. 880; Central Jewish Institute c. City of Toronto, [1948] R.C.S. 101; Syndics des écoles protestantes de la Cité d’Outremont c. Cité d’Outremont, [1951] B.R. 676; Lafontaine (Municipalité du Village) c. Ouellette, [1976] C.S. 1488 ;  Montréal (Ville de) c. Bijouterie Lucien Gervais Inc., [1981] J.M. 21 ; Bernard c. Belœil (Ville de), C.A. Montréal, no 500-09-000857-896, 29 novembre 1990,  J.E. 91-20 ; Anjou (Ville d’) c. Vanier, C.A. Montréal, no 500-09-001305-788, J.E. 83-325 ; Soudure Mobile D. Pilon Inc. c. Larose, [1990] R.L. 93 ; Girard c. St-Irénée (Municipalité de), [2000] R.J.Q. 2689 ; St-Michel-Archange (Municipalité de) c. 2419-6388 Québec Inc., [1992] R.J.Q. 875 ; Saint-Raymond (Ville) c. Entreprises Benoît Demers Inc., [1996] A.Q. no 4387 (QL); Squillante c. Zoning Board of Appeals of the City of Hartford, 1997 Conn. Super. Lexis 2612; Marzocco c. City of Albany, 629 N.Y.S.2d 847 (1995); Val-d’Or (Ville de) c. 2550-9613 Québec Inc., [1997] R.J.Q. 2090 ; Moncton (City) c. Steldon Enterprises Ltd. (2000), 225 R.N.-B. (2e) 11; Young c. American Mini Theatres, Inc., 427 U.S. 50 (1976); Renton (City of ) c. Playtime Theatres, Inc., 475 U.S. 41 (1986); 538745 Ontario Inc. c. Windsor (City) (1988), 64 O.R. (2d) 38.

 

Lois et règlements cités

 

Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 947.

 

Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C-46, art. 163(2)b), 167, 173(1).

 

Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, L.R.Q., ch. A-19.1, art. 113, 227 [mod. 1993, ch. 3, art. 78; mod. 1994, ch. 32, art. 21].

 

Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19, art. 410, 414.

 

Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45, art. 225 [mod. 1996, ch. 1, annexe M, art. 13].

 

Règlement 273-90 de la ville de Saint-Romuald, art. 7, 9, 10, 11, 16, 22, 204.

 

Doctrine citée

 

Giroux, Lorne. « Questions controversées en matière de droits acquis », dans Développements récents en droit municipal (1994).   Cowansville : Yvon Blais, 1994, 131.

 

Grand Larousse de la langue française, t. 1. Paris :  Librairie Larousse, 1971, « cabaret ».

 


Grand Robert de la langue française, t. 2, 2e éd.  Paris : Le Robert, 1986, « cabaret ».

 

Kagan, Ira T.  « But I Do Not Want to Be Legal » (1993), 13 M.P.L.R. (2d) 252.

 

McQuillin, Eugene.  The Law of Municipal Corporations, 3rd ed.  Revised vol. 8A by Julie Rozwadowski and James Solheim.  Mundelein, Ill. :  Callaghan, 1994.

 

Milner, James Bryce.  Community Planning :  A Casebook on Law and Administration.  Toronto : University of Toronto Press, 1963.

 

POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1999] J.Q. no 215 (QL), qui a confirmé un jugement de la Cour supérieure qui avait rejeté une requête en contestation d’usage. Pourvoi rejeté, les juges L’Heureux-Dubé, Gonthier et Bastarache sont dissidents.

 

Jacques Tremblay et Bertrand Gobeil, pour l’appelante.

 

François Marchand, pour les intimés.

 


Version française du jugement du juge en chef McLachlin et des juges Major,  Binnie et Arbour rendu par

 

1                                   Le juge Binnie — Dans le présent pourvoi, notre Cour a pour objectif de trouver le juste équilibre entre le droit d’une personne de continuer à utiliser sa propriété et à en jouir et le pouvoir de la collectivité, qui s’exprime par l’entremise de la municipalité locale, d’améliorer les agréments dont bénéficient les propriétaires voisins et les autres propriétaires fonciers touchés en modifiant les règlements régissant l’aménagement du territoire.  L’affaire ayant pris naissance au Québec, la question qu’elle soulève plus précisément est celle de la limitation des droits acquis sous le régime du Code civil.  Toutefois, puisqu’il s’agit d’une affaire de droit public, les principes de réglementation de l’aménagement du territoire, applicables dans les provinces de common law relativement aux usages dérogatoires légaux, sont également pertinents.

 

2                                   Les faits sont simples.  Le cabaret de type country et western des intimés a été rebaptisé L’Extase et les chanteurs et chanteuses de musique western ont été remplacés par des danseuses nues.  Les affaires sont devenues plus florissantes.  On a dit que le bar était « très fréquenté ».  Les policiers ont augmenté la surveillance, mais leur intérêt accru semblait lié à la crainte que des personnes conduisent en état d’ébriété (crainte qu’ils ont aussi à l’égard des autres bars et cabarets) et à la possibilité de repérer des personnes visées par un mandat ou soupçonnées de contrevenir à une ordonnance judiciaire.  Selon la preuve, aucun problème de discipline ne se posait à l’intérieur même du bar.  En outre, aucun élément de preuve n’a établi que les spectacles de danseuses nues attirent davantage de clients ayant des démêlés avec la justice que les bars ordinaires, ni que L’Extase attirait effectivement une clientèle plus problématique qu’à l’époque où il était un bar country et western.


 

3                                   Mon collègue le juge Gonthier se dit d’avis que les intimés ont renoncé à leur droit acquis d’exploiter le cabaret en changeant la forme de divertissement offert. Avec égards, j’estime que ce résultat crée un déséquilibre en faveur de la municipalité.  Je suis d’accord avec la conclusion unanime de la Cour d’appel du Québec, et je suis d’avis de rejeter le pourvoi.

 

I.  La question en litige

 

4                                   Mon collègue expose les faits et les dispositions applicables dans les motifs de son jugement.  Je suis entièrement d’accord avec lui pour rejeter l’approche « catégorielle ».  Il s’agit de la théorie selon laquelle le propriétaire d’un terrain dont l’usage n’est pas conforme au nouveau règlement a néanmoins le « droit acquis » d’étendre ou de modifier l’usage existant en y incluant tout ce qui était permis sur ce terrain selon la « catégorie d’usages » définie dans les dispositions antérieures (si des dispositions antérieures existent effectivement).  L’approche « catégorielle » donne peut-être un résultat équitable lorsqu’on l’applique aux faits visés par le présent pourvoi, mais c’est seulement parce que les catégories d’usages créées par le règlement antérieur étaient fort étroites.  Le mot « cabaret », qui constituait la catégorie d’« usages » applicable dans le règlement antérieur, est défini très précisément dans Le Grand Robert de la langue française (2e éd. 1986), t. 2, p. 242, notamment comme suit :

 

2.  Établissement où l’on présente un spectacle satirique, musical, etc., et où les clients peuvent consommer des boissons, souper, danser. A Café-concert; boîte (de nuit).

 


Dans le Grand Larousse de la langue française (1971), t. 1, p. 551, nous trouvons la définition suivante :

 

2.  Petit établissement de spectacle qui présente un programme artistique ou satirique, où l’on peut consommer des boissons, parfois dîner, danser . . .

 

5                                   Toutefois, comme mon collègue le juge Gonthier le démontre, l’approche « catégorielle » est erronée sur le plan des principes et mènera souvent à une conclusion qui favorise indûment les propriétaires fonciers aux dépens de l’intérêt de la collectivité.  Le « droit acquis » protégé n’est lié, à juste titre, qu’à la situation existante. Il ne protège pas un usage potentiel ou envisagé qui ne s’est jamais concrétisé.  Une règle similaire s’applique dans les provinces de common law :  voir Heutinck c. Oakland (Township) (1997), 42 M.P.L.R. (2d) 258 (C.A. Ont.), par. 6 :

 

[traduction] Nous fondons notre analyse essentiellement sur la règle bien établie selon laquelle la nature d’un usage dérogatoire n’est pas déterminée en fonction des définitions figurant dans le règlement.  Il faut plutôt déterminer la nature de cet usage en fonction de la façon dont la propriété était utilisée au moment de l’adoption du règlement.

 

Dans le même sens, voir :  Vancouver (City of) c. Victoria Block Ltd. (1964), 45 D.L.R. (2d) 118 (C.A.C.-B.), p. 121; Glenelg (Township) c. Davis (1992), 10 M.P.L.R. (2d) 260 (C.A. Ont.); Nanaimo (City) c. Brickyard Enterprises Ltd., [1993] B.C.J. No. 992 (C.S.) (QL), par. 20. Le droit acquis se limite au droit de continuer à utiliser le terrain aux fins auxquelles il était réellement utilisé auparavant.  Bien entendu, la question est de savoir à quel point il faut circonscrire largement ou étroitement les fins de cet « usage préexistant ».

 

II.  L’usage préexistant


6                                   Comme je l’ai mentionné, les lieux en cause sont utilisés comme cabaret depuis de nombreuses années.  Les nouvelles dispositions ne permettent plus cet usage dans la zone pertinente.  L’issue du pourvoi dépendra en grande partie du choix d’une définition large (« cabaret ») ou d’une définition étroite (« cabaret country et western ») de l’usage préexistant.

 

7                                   La nécessité de choisir soigneusement la définition applicable nous oblige à examiner de façon réaliste l’entreprise exploitée sur les lieux avant l’adoption du nouveau règlement de zonage.  L’industrie des cabarets est instable.  Les cabarets gagnent et perdent en popularité selon les tendances.  Leurs exploitants cherchent constamment la « formule gagnante ».  On nous dit que l’emplacement est fondamental, mais, outre ce facteur, on varie sans cesse la nourriture, les boissons, l’ambiance et le divertissement pour susciter l’intérêt des clients.  Il y a quelques années, les clients seraient peut-être venus en foule entendre des chanteurs westerns tout en mangeant du steak et des pommes de terre.  Certains le font encore.  Les pubs irlandais font généralement entendre des mélodies irlandaises, mais ils devront peut-être changer d’ambiance la saison prochaine en offrant des karaokés.  Le populaire disco de l’an passé peut céder la place aux danseurs en ligne du Texas cette année.  Le terrain utilisé à ces fins sert simplement de plate-forme à une entreprise qui offre au public une combinaison commercialisable de nourriture, de boissons et de divertissement licite.

 


8                                   L’appelante prétend que le remplacement des chanteurs westerns par des danseuses nues constitue un tel changement dans le genre de cabaret en cause qu’il s’agit là d’un usage entièrement différent.  Je ne suis pas d’accord.  En sa qualité d’autorité réglementante, la municipalité peut intégrer de tels jugements de valeur à ses mesures de contrôle de l’aménagement du territoire (comme elle l’a fait en l’espèce au moyen du nouveau règlement), mais je ne crois pas que, dans l’état actuel du droit, elle puisse tronquer rétroactivement de cette manière le « droit acquis » du propriétaire foncier de continuer à exploiter son entreprise.

 

III.  Le rôle du zonage

 

9                                   Le droit privé protège depuis longtemps le droit des propriétaires voisins de jouir des agréments de leur terrain.  L’article 947 du Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64,  protège ce droit, comme le fait le délit de nuisance en common law.  C’est ainsi que dans Appleby c. Erie Tobacco Co. (1910), 22 O.L.R. 533 (C. div.), des voisins ont obtenu une injonction pour nuisance contre une usine de tabac qui dégageait des [traduction] « odeurs nocives » et que, dans Macievich c. Anderson, [1952] 4 D.L.R. 507 (C.A. Man.), des voisins ont réussi, en invoquant les mêmes motifs, à empêcher l’établissement d’un hôpital pour chiens dans une zone résidentielle.  La règle établie dans Rylands c. Fletcher (1868), L.R. 3 H.L. 330, impose une responsabilité pratiquement absolue aux propriétaires qui apportent sur leur terrain [traduction] « toute chose susceptible de faire du tort si elle s’échappe » et de causer des dommages à un voisin, à moins que la fuite ne soit due à la faute de ce voisin (p. 339-340).  Ces recours de droit privé ont été conçus, de façon générale, pour protéger les agréments du voisinage.

 


10                               Les objectifs du zonage moderne ont également été atteints en partie au moyen d’ententes privées comportant des clauses restrictives, comme dans Re Daly and City of Vancouver (1956), 5 D.L.R. (2d) 474 (C.S.C.-B.), et au moyen de projets de construction, comme dans Re Lorne Park (1913), 30 O.L.R. 289 (H.C.).  Cette évolution initiale du droit est soulignée dans Boykiw c. Calgary (City) Development Appeal Board (1992), 90 D.L.R. (4th) 558 (C.A. Alb.), p. 563, et décrite en détail dans J. B. Milner, Community Planning (1963), p. 357 et suiv.  Au début, les administrations locales se sont occupées des odeurs nocives et ont établi des normes de construction à des fins de prévention des incendies et de sécurité.

 

11                               Lorsqu’elles ont commencé à être utilisées comme instrument de saine administration, les mesures plus perfectionnées de contrôle de l’aménagement du territoire ont été contestées parce qu’elles privaient dans une certaine mesure le propriétaire de ses droits :  voir Re Dinnick and McCallum (1913), 28 O.L.R. 52 (C.A.), p. 58; Regina Auto Court c. Regina (City) (1958), 25 W.W.R. 167 (B.R. Sask.), p. 168-169; et Canadian Occidental Petroleum Ltd. c. District of North Vancouver  (1983), 148 D.L.R. (3d) 255 (C.S.C.-B.), p. 269.

 

12                               Pour dissiper la crainte qu’il y ait confiscation sans compensation, le Code civil au Québec et l’interprétation des tribunaux dans les provinces de common law ont protégé les usages existants au moyen de la notion de « droits acquis » :  Toronto (City of) c. Wheeler (1912), 4 D.L.R. 352 (H.C. Ont.), le juge Middleton, p. 353 :

 

[traduction] [J’]estime bien fondé le principe selon lequel le législateur ne peut pas avoir voulu porter atteinte aux droits acquis, à moins que les termes qu’il a utilisés commandent clairement une interprétation différente du texte législatif.

 

Voir également R. c. Howard (1884), 4 O.R. 377 (B.R.), p. 381, et R. c. Clark Bros. & Hughes Ltd., [1925] 1 D.L.R. 49 (C.A. Man.), p. 51 et 53.

 


13                               C’est dans ce contexte que doit être interprété le régime moderne des mesures de contrôle de l’aménagement du territoire, avec leur tension inhérente entre, d’une part, l’intérêt du propriétaire à utiliser sa propriété de la façon qu’il considère optimale et, d’autre part, l’intérêt de la municipalité à ce que l’ensemble de son territoire soit organisé suivant un plan qu’elle juge apte à maximiser les avantages et les agréments pour tous les habitants.

 

IV.  Les dispositions législatives applicables

 

14                               La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, L.R.Q., ch. A-19.1, autorise les municipalités québécoises à réglementer l’utilisation du sol en divisant les territoires en zones auxquelles sont attribués différents groupes et différentes classes d’usages. Cela doit être fait « selon des caractéristiques communes d’occupation du sol portant sur la volumétrie, la nuisance, la compatibilité, l’usage et l’esthétique » (art. 16 du nouveau règlement de zonage).  Il est clair que l’effet de l’usage particulier d’un terrain sur les terrains voisins constitue une préoccupation fondamentale, qui est partagée dans les ressorts de common law.  Pour plus de commodité, on peut qualifier d’« effets sur le voisinage » la perte d’agrément imputable au bruit, à la pollution de l’air, à l’accroissement de la circulation automobile, à l’augmentation de la demande de services municipaux et à d’autres perturbations.  L’un des principaux objectifs du zonage est la minimisation de tels effets néfastes sur les propriétaires voisins ou sur la collectivité dans son ensemble.

 


15                               Quant aux droits acquis (ou aux usages dérogatoires légaux), l’art. 113, par. 18 de la loi provinciale permet aux municipalités du Québec de les régir, d’en prohiber le remplacement par d’autres usages dérogatoires et d’en interdire l’extension ou la modification.  La municipalité ne peut toutefois pas ordonner la cessation de tels usages à moins que ceux-ci n’aient été abandonnés ou interrompus pendant « une période de temps [. . .] raisonnable » non inférieure à six mois.  En d’autres termes, non seulement la loi provinciale respecte la théorie des droits acquis, mais elle indique clairement que les municipalités doivent également la respecter.

 

16                               En l’espèce, la municipalité n’avait pas l’intention d’interdire la modification des droits acquis même si l’art. 113, par. 18c) de la loi provinciale lui conférait le pouvoir d’adopter des règlements à cet égard.  Elle n’avait pas non plus l’intention, comme la Cour d’appel l’a souligné, d’éliminer les bars de danseuses nues en vertu de la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19, que ce soit par application de l’art. 414 (« De la décence et des bonnes mœurs ») ou de l’art. 410 (bien-être général sur le territoire de la municipalité).  Il n’y a donc pas lieu que nous déterminions si une telle interdiction aurait été valide ou applicable en vertu du droit existant.

 

17                               Exerçant ses pouvoirs légaux de législation déléguée, la Ville de Saint-Romuald a pris le règlement de zonage 273-90, qui est entré en vigueur le 22 mai 1991.  L’appelante accorde beaucoup d’importance à l’art. 9 du règlement qui prévoit :

 

 

9.  Usages permis

 

Les usages figurant à la grille des spécifications correspondent à la description des usages donnée au chapitre IV.  Lorsqu’un trait est placé vis-à-vis une classe d’usage, cela signifie que tous les usages principaux de cette classe sont permis, à l’exclusion de tout autre.  [Le juge Gonthier souligne.]

 

18                               De l’avis de l’appelante, les mots soulignés constituent une interdiction expresse de l’usage dérogatoire des intimés.  Interprétée de cette façon, cette disposition interdit évidemment l’ensemble des usages dérogatoires et son application par dérogation aux droits acquis rend ces derniers sans effet.  À cet égard, je préfère l’opinion exprimée par la Cour d’appel du Québec, selon laquelle le libellé général de l’art. 9 n’est pas suffisant pour constituer une interdiction expresse écartant les droits acquis des intimés.


 

V.  La portée du « droit acquis »

 

19                               En vertu de la théorie des « droits acquis », les intimés avaient non seulement le droit de continuer d’utiliser les lieux de la même manière qu’au moment de la prise du nouveau règlement, mais ils jouissaient d’une certaine souplesse dans l’exercice de ce droit.  Mon collègue le juge Gonthier souligne qu’il faut, en pareil cas, prendre en compte les « expectatives réelles et raisonnables » du propriétaire foncier touché par les changements de zonage (par. 63 (soulignement supprimé).  Le juge Gonthier reconnaît également (au par. 62) que certains usages peuvent subir une « évolution normale » avec le temps et que « l’exercice d’un usage protégé par droits acquis peu[t] augmenter en intensité (Anjou (Ville d’) c. Vanier, C.A. Montréal, no 500-09-001305-788, J.E. 83-325; Huot c. L'Ange-Gardien (Municipalité de), [ [1992] R.J.Q. 2404 (C.A.)]; Soudure Mobile D. Pilon Inc. c. Larose, [1990] R.L. 93 (C.A.)) et s’adapter aux exigences du marché ou de la technologie qui lui est propre (Chutes-de-la-Chaudière [(Municipalité régionale de comté des) c. Compagnie 1846-0832 Québec Inc., [1994] R.J.Q. 618 (C.A.)], p. 624, madame le juge Tourigny, dissidente) ».  J’estime que c’est ce qui s’est produit en l’espèce.

 

20                               Une souplesse semblable existe également en common law.  Ainsi, dans l’arrêt Central Jewish Institute c. City of Toronto, [1948] R.C.S. 101, le juge Kellock a conclu, à la p. 114, qu’il était légal d’étendre à l’ensemble d’un édifice un usage dérogatoire légal (une école privée) exercé auparavant uniquement dans une partie de l’édifice :

 

[traduction]  Je ne pense pas que l’usage que l’appelant a fait des lieux après le début de l’année scolaire en septembre constituait une fin différente, au sens de la loi, de celle à laquelle il était utilisé le 24 juillet.  [Je souligne.]


21                               À ce stade-ci, il y a lieu d’établir une distinction entre le type d’usage dérogatoire légal et l’intensité de cet usage.  Par exemple, un foyer de soins infirmiers légal et dérogatoire peut vouloir doubler ses 15 lits.  Le type d’usage demeurerait le même, mais son intensité serait accrue de façon importante.

 

A.  L’intensité de l’usage

 

22                               Le cabaret des intimés a augmenté son chiffre d’affaires de façon significative depuis qu’il a remplacé les chanteurs de musique western par des danseuses nues.  Le nombre de clients et d’automobiles a augmenté, tout comme le bruit.  Si on tient pour acquis, pour l’instant, que le « type » d’usage n’a pas changé, cette intensité accrue de l’usage constitue-t-elle un motif d’opposition?

 


23                               Dans l’arrêt Central Jewish Institute, précité, notre Cour a conclu que tant que le type d’usage restait le même (une école privée), le droit du propriétaire n’était pas limité à l’intensité déjà existante (au moment pertinent, seule la cuisine et une pièce du rez-de-chaussée de l’édifice étaient utilisées à des fins scolaires).  Au contraire, l’appelant avait le droit d’étendre l’usage dérogatoire à l’ensemble de son édifice.  Dans une certaine mesure, la manière dont notre Cour a traité l’intensité de l’usage était liée au texte particulier de la loi provinciale (qui étendait l’immunité à l’édifice lui-même), mais on a par la suite appliqué cet arrêt de façon plus générale (avec raison, selon moi) pour approuver l’accroissement d’intensité d’un usage dans des cas où le type d’usage restait le même.  Mon collègue le juge Gonthier s’est reporté à la jurisprudence québécoise.  Un principe similaire s’applique dans les provinces de common law :  voir Canadian Occidental Petroleum, précité, p. 268 (expansion de la fabrication de substances dangereuses); O’Sullivan Funeral Home Ltd. c. City of Sault Ste. Marie, [1961] O.R. 413 (H.C.) (l’usage peu fréquent d’un salon funéraire ne fait pas obstacle à l’accroissement des activités); Kiss c. Phil Dennis Enterprises Ltd. (1974), 46 D.L.R. (3d) 196 (H.C. Ont.), où, à la p. 202, la cour a souligné avec approbation que [traduction] « le changement proposé est une question de degré et non de type d’usage »; Perth (Town) c. Perth Mews Ltd. (1991), 7 M.P.L.R. (2d) 259 (C. Ont. (Div. gén.)) (des machines à boules, qui constituaient un usage dérogatoire légal dans une partie de l’édifice, ont été autorisées dans l’ensemble de l’édifice); Magdalena’s Rest Home Ltd. c. Etobicoke (City) (1992), 12 M.P.L.R. (2d) 316 (C. Ont. (Div. gén.)) (une maison de repos est passée de 15 à 17 lits);   Moncton (City) c. Como (1990), 103 R.N.-B. (2e) 286 (B.R.) (expansion d’une entreprise existante d’entreposage et de réparation d’équipement); Borins c. Toronto (City) (1988), 50 R.P.R. 43 (C. dist. Ont.) (conversion de locaux à bureaux); 382671 Ontario Ltd. c. London (City) Chief Building Official (1996), 32 M.P.L.R. (2d) 1 (C. Ont. (Div. gén.)) (ajout d’un logement dans un immeuble d’habitation).

 

24                               Il y a toutefois certaines limites à l’accroissement d’intensité de l’usage.  C’est ce qui ressort de l’opinion rédigée par le juge Cory (plus tard juge de notre Cour) dans l’affaire R. c. Grant (1983), 23 M.P.L.R. 89 (C.A. Ont.), où la cour a refusé de permettre qu’un édifice de deux logements, constituant un usage dérogatoire légal, soit subdivisé en quatre logements.  Bien que le résultat précis de cette affaire puisse entrer en conflit, dans une certaine mesure, avec l’arrêt Central Jewish Institute de notre Cour, précité (qui n’a pas été cité par le juge Cory), même dans Central Jewish Institute, notre Cour a tenu pour acquis que l’expansion des activités scolaires serait raisonnable et limitée — limitée, en l’occurrence, à l’édifice existant.

 


25                               En général, il est clair que le simple fait de poursuivre exactement l’activité préexistante est protégé, même si cette activité s’intensifie; toutefois, l’accroissement de l’intensité peut être à ce point considérable qu’il ne s’agit plus du même type d’activité.  La ferme familiale qui possède quelques porcs aux abords d’une ville peut poursuivre cet usage dérogatoire légal, mais il pourrait en être autrement si elle cherchait à transformer son élevage de porcs en une « industrie rurale » d’élevage porcin intensif.  Bien que, dans un sens, l’« usage » soit resté le même, dans un autre sens, son caractère a été modifié à tel point que l’usage est devenu complètement différent, quant à ses effets sur la collectivité.

 

26                               Dans les cas plus courants, il ne faut généralement pas pénaliser pour sa prospérité une entreprise qui se livre à un usage commercial dérogatoire dans un quartier résidentiel et dont les affaires deviennent plus florissantes, en lui faisant perdre son « droit acquis » d’exercer ses activités, même si son succès a pour effet indirect d’augmenter la circulation automobile et le bruit.

 

27                               McQuillin énonce succinctement le principe analogue qui s’applique aux États-Unis dans The Law of Municipal Corporations (3e éd. rév. 1994), vol. 8A, p. 126 :

 

[traduction]  Il faut faire la distinction entre une augmentation du volume d’affaires, même importante, qui n’entraîne aucun changement d’usage, et l’expansion d’un usage commercial dérogatoire qui en modifie la nature quant à ses effets sur le voisinage.  [Je souligne.]

 

28                               Le seuil à franchir est élevé et il est inutile d’examiner ce critère dans le présent pourvoi.  Selon la preuve produite en l’espèce, on ne peut valablement s’opposer au cabaret des intimés en se fondant sur l’accroissement de l’intensité de l’usage.

 

B.  Le type d’usage

 


29                               L’appelante prétend qu’un cabaret offrant de la musique western constitue un type d’usage différent d’un cabaret présentant des spectacles de danseuses nues.  Il s’agit là du véritable litige entre l’appelante et les intimés.

 

30                               Un « usage » peut comporter un certain nombre d’activités.  Comme je l’ai mentionné, un cabaret sert de la nourriture et des boissons et fournit un divertissement.  La question en l’espèce consiste à déterminer le nombre et la nature des activités qui peuvent être ajoutées, soustraites ou modifiées avant qu’on ne puisse plus dire qu’il s’agit du même « type » d’usage.

 


31                               Dans Regina ex rel. Skimmings c. Cappy  (1952), 103 C.C.C. 25 (C.A. Ont.), on avait modifié le stade Oakwood à Toronto, un site destiné aux activités sportives en général, pour y présenter des courses de stock-cars.  Les voisins se sont plaints de l’augmentation du bruit et du dérangement.  La municipalité a intenté une poursuite fondée sur un règlement.  Les propriétaires du stade ont invoqué l’usage dérogatoire légal comme moyen de défense.  Les juges majoritaires de la Cour d’appel, par la voix du juge Laidlaw, ont acquitté les propriétaires du stade au motif que ceux-ci exploitaient un stade « à usage général » dont le programme permis (correspondant vraisemblablement à « l’expectative réelle et naturelle » des propriétaires) ne se limitait pas au genre d’activités particulières qui avaient lieu [traduction] « le jour de la prise du règlement », mais englobait [traduction] « les représentations publiques de tout genre » (p. 32).  Le juge dissident a conclu que l’usage préexistant se limitait à certains types de représentations et que les courses de stock-cars n’en faisaient manifestement pas partie parce que les propriétaires avaient dû engager [traduction] « des dépenses importantes et entreprendre la reconstruction complète des installations pour que des courses automobiles puissent y avoir lieu » (p. 29).  Il serait intéressant de savoir pourquoi les juges majoritaires ont interprété largement l’usage existant, alors que le juge dissident l’a interprété étroitement.  Ces deux interprétations pouvaient se justifier à la lumière des faits. Les juges majoritaires ont semblé influencés par le degré de proximité, c.-à-d., que la nouvelle activité, bien que différente, n’était pas éloignée des activités antérieures, mais qu’elle y était plutôt étroitement liée.  Bien que le juge dissident n’ait pas mentionné les « effets sur le voisinage », j’estime qu’il est juste de dire que si les faits étaient inversés, savoir si le stade avait été reconstruit en vue d’abandonner les courses de stock-cars pour les remplacer par des représentations moins bruyantes comme des marathons de marche ou du tennis sur gazon, les voisins (et le juge dissident) auraient peut-être adopté une interprétation plus large de l’usage préexistant.

 

32                               Les décisions rendues récemment en common law sur « les usages dérogatoires » ne sont pas moins partagées que la jurisprudence québécoise sur « les droits acquis » :  voir I. T. Kagan, « But I Do Not Want to Be Legal » (1993), 13 M.P.L.R. (2d) 252.  On trouve un exemple de définition parmi les plus étroites de l’usage dans la décision R. c. Kelly Landscape Contractors Ltd. (1980), 13 M.P.L.R. 67 (C. cté Ont.), statuant qu’une entreprise dont l’usage dérogatoire légal consistait en la culture de fleurs destinées à la vente ne pouvait pas légalement vendre ces fleurs (ni de l’engrais, etc.) sur place.  Même si elle était étroitement liée à l’activité déjà exercée, l’activité ajoutée n’était pas la même.

 


33                               L’arrêt Campbellton (City) c. Thompson (1994), 151 R.N.-B. (2e) 1 (C.A.), dans lequel on a permis à un propriétaire foncier d’ajouter un concasseur de pierres à l’exploitation de sa carrière dérogatoire, donne un exemple de définition plus libérale de l’usage.  Le juge de première instance avait conclu que le concassage et l’extraction de la pierre étaient deux activités différentes, et il avait accueilli l’objection de la municipalité.  La Cour d’appel a infirmé cette décision et appliqué l’arrêt qu’elle avait rendu auparavant dans Lordon c. Pitman (1980), 33 N.B.R. (2d) 23, en se demandant si l’introduction du [traduction] « nouvel élément » avait changé [traduction] « l’usage général essentiel du terrain » (par. 10).  La Cour a décidé que l’activité ajoutée n’avait pas eu cet effet.  Encore une fois, les faits pouvaient justifier tant l’interprétation étroite de l’usage préexistant (l’extraction et la vente de pierres) retenue par le juge de première instance que l’interprétation large adoptée par la Cour d’appel (l’exploitation d’une carrière englobe toute activité qui y est raisonnablement accessoire).  Le juge de première instance s’est inquiété des effets de la nouvelle activité sur le voisinage.  La Cour d’appel semble avoir tranché l’affaire à partir de considérations relatives au degré de proximité.

 


34                               À mon avis, tant le degré de proximité que les effets sur le voisinage ont un rôle à jouer dans le règlement équitable de ce genre d’affaire.  Chacun de ces éléments contribue à ce que le juge Gonthier appelle l’expectative réelle et naturelle du propriétaire foncier. L’objectif de notre Cour consiste à maintenir un équilibre équitable entre l’intérêt du propriétaire foncier et celui de la collectivité.  Le propriétaire foncier va trop loin si (i)  on peut dire que l’étendue ou l’intensité de l’activité entraîne un changement dans le type d’usage, comme je l’ai déjà mentionné, si (ii)  le tribunal considère que l’ajout de nouvelles activités ou la modification des anciennes activités, même à l’intérieur des limites de l’usage général du terrain, s’éloigne trop des activités antérieures pour avoir droit à la protection, ou si (iii) on peut démontrer que les activités nouvelles ou modifiées créent des problèmes supplémentaires démesurés ou une aggravation excessive des problèmes existants pour la municipalité, les autorités locales ou les voisins, comparativement aux activités antérieures.  Ces facteurs sont soupesés les uns par rapport aux autres.  Ainsi, l’ajout d’une activité de modelage de panneaux de tôle à un atelier de réparation d’automobiles dans un quartier résidentiel sera probablement considéré (malgré le lien commercial logique) comme un nouveau type d’usage, tandis qu’une épicerie locale dérogatoire qui ajoute un télécopieur inoffensif - une activité manifestement non liée à la vente de provisions - aura vraisemblablement gain de cause (à supposer que quelqu’un souhaite contester cette activité) en qualifiant son entreprise antérieure de « dépanneur » plutôt que d’« épicerie ».

 


35                               La pertinence du degré de proximité est manifeste, mais la pertinence des effets sur le voisinage requiert peut-être certaines explications.  La pondération des intérêts a lieu dans le cadre du zonage.  Le Québec, comme je l’ai mentionné, tient expressément compte des effets sur le voisinage dans sa législation établissant des catégories d’usage.  Le règlement municipal en l’espèce parle de « la volumétrie, la nuisance, la compatibilité, l’usage et l’esthétique », voir aussi Val-d’Or (Ville de) c. 2550-9613 Québec Inc., [1997] R.J.Q. 2090 (C.A.)).  Il va sans dire qu’en tentant de répondre à l’expectative réelle et naturelle du propriétaire foncier quant au maintien du statu quo, et en tentant de maintenir l’équilibre entre les intérêts du propriétaire foncier et ceux de la collectivité, notre Cour doit également avoir à l’esprit ces « effets sur le voisinage » lorsqu’elle examine la situation d’un propriétaire qui a modifié ou étendu des activités préexistantes dans une certaine mesure à l’intérieur de la même catégorie d’usage général.  Quoique les régimes de réglementation britanniques et américains soient quelque peu différents, l’aspect néfaste des effets qu’entraînent les activités additionnelles ou modifiées sur le voisinage constitue l’un des principes directeurs en Grande-Bretagne (voir, par exemple, East Barnet Urban District Council c. British Transport Commission, [1962] 2 Q.B. 484, et Thames Heliports PLC c. London Borough of Tower Hamlets (1996), 74 P. & C.R. 164 (C.A.)), et aux États-Unis (voir Bridgewater (Town of) c. Chuckran, 217 N.E.2d 726 (Mass. 1966), p. 727-728, Conforti c. City of Manchester, 677 A.2d 147 (N.H. 1996), p. 150, Belleville (Town of) c. Parrillo’s, Inc., 416 A.2d 388 (N.J. 1980), et Cape Resort Hotels, Inc.  c. Alcoholic Licensing Board of Falmouth, 431 N.E.2d 213 (Mass. 1982), p. 217). Dans ces ressorts, comme au Canada, l’aménagement ne porte pas uniquement sur l’usage matériel du territoire, mais aussi sur les effets néfastes de cet usage sur les environs.  Il convient que notre Cour tienne compte de cette préoccupation lorsqu’elle examine les activités ajoutées ou modifiées que le propriétaire prétend protégées par l’usage préexistant.

 

36                               Cette démarche ressort implicitement de certaines décisions québécoises. Dans l’arrêt Soudure Mobile D. Pilon Inc. c. Larose, [1990] R.L. 93 (C.A.), l’usage dérogatoire légal qui avait cours sur les lots originaux était la réparation d’automobiles. Le propriétaire a intensifié cet usage, en partie en l’étendant à un lot adjacent qu’il avait récemment acquis (mais qui n’avait jamais été utilisé pour la réparation d’automobiles).  En outre, le propriétaire a commencé à entreposer des véhicules de déneigement et d’excavation sur la propriété.  Le tribunal a rendu une ordonnance qui, essentiellement, restreignait l’intensité de l’activité et interdisait l’entreposage des véhicules de déneigement et d’excavation.  Le juge Beauregard - qui était dissident en partie, mais pas sur ce point - a démontré, aux p. 105-106, qu’il était conscient de l’effet de l’accroissement des activités sur les voisins qui s’étaient plaints :

 

Les voisins, qui n’avaient jamais vraiment été gênés par l’exploitation de Laurentide, se rendirent compte après un moment que l’exploitation de Soudure Mobile leur causait toute sorte d’ennuis :  va-et-vient continuel sur l’emplacement; bruit excessif; travaux exécutés en dehors des heures normales de travail et durant le week-end; amoncellement de rebuts sur le terrain; entreposage de bois et débitage de bois sur le terrain; travaux de réparation effectués à l’extérieur du bâtiment de l’atelier; exploitation du terrain comme parking pour les véhicules lourds d’une société de transport de bois et ceux d’une société de déneigement; exploitation d’un lot adjacent (le lot 488-49), lequel ne jouissait pas de « droits acquis », comme parking supplémentaire et déboisement de ce terrain qui, auparavant, servait d’écran entre l’atelier et certaines résidences avoisinantes. . .

 


Le juge Beauregard paraît donc avoir tenu compte des effets sur le voisinage pour conclure que l’usage actuel de la propriété n’était pas entièrement protégé par des droits acquis.  C’est également ce facteur qui semble sous-tendre la décision du juge Chamberland  dans l’affaire Val-d’Or (Ville de) c. 2550-9613 Québec Inc., précitée, que le juge Gonthier cite au par. 82.

 

37                               La prise en compte du double critère du degré de proximité et des effets sur le voisinage ressort aussi implicitement de la décision Prince Edward Island Museum and Heritage Foundation c. Charlottetown (City) (1998), 161 Nfld. & P.E.I.R. 56 (C.S.Î.-P.-É.).  Depuis de nombreuses années, un musée et une fondation du patrimoine utilisaient leur terrain, sur lequel étaient érigés plusieurs édifices, pour des activités liées au musée.  En 1979, l’exploitation de ce dernier est devenue un usage dérogatoire légal.  Par la suite, les propriétaires ont commencé à étendre leurs activités dans un des édifices (« la Carriage House ») pour y donner des réceptions et des dîners, avec le concours d’un hôtel local qui agissait comme traiteur. Certaines de ces soirées visaient à recueillir des fonds.  Les voisins se sont plaints de l’augmentation du bruit et de l’agitation.  En dépit des efforts ingénieux des propriétaires pour lier ces réceptions aux fonctions du musée (p. ex., ils ont prétendu que cela aurait pour effet de [traduction] « rendre le patrimoine plus alléchant en l’intégrant à une autre activité comme un concert » (par. 15)), le juge DesRoches a conclu que les réceptions s’éloignaient trop de l’usage dérogatoire antérieur pour être permises.

 


38                               Cependant, il a permis l’ajout ou la modification d’activités liées au musée, notamment une boutique de cadeaux, un centre généalogique destiné à la recherche et des installations de conférences.  Bien qu’il n’ait pas expliqué son raisonnement dans ses motifs, il a manifestement confirmé des activités qui entraînaient moins d’effets néfastes sur le voisinage que celles qu’il a jugées inadmissibles et dont le public ne s’était effectivement pas plaint.

 

C.  Résumé de la démarche

 

39                               Voici donc la façon dont j’aborderai la question des limitations au droit acquis des intimés :

 

1.          Il faut d’abord qualifier la fin visée par l’usage préexistant (Central Jewish Institute, précité).  La fin à laquelle les lieux ont été utilisés (c.-à-d. « l’usage ») est déterminée par la nature des activités réellement exercées sur le site avant l’entrée en vigueur des restrictions édictées dans le nouveau règlement.

 

2.     Lorsque l’usage actuel correspond simplement à une intensification de l’activité préexistante, il pourra rarement être contesté.  Toutefois, il se peut qu’il ne soit plus protégé si l’intensification est telle qu’elle n’est plus une question de degré, mais qu’elle entraîne, quant à ses effets sur la collectivité, un changement dans le genre d’activité exercée (comme dans le cas hypothétique de l’élevage de porcs analysé précédemment).

 


3.     Dans la mesure où le propriétaire foncier étend ses activités au-delà de celles auxquelles il se livrait auparavant (comme lorsqu’un atelier d’encadrement sur commande a tenté d’ajouter une activité d’aménagement paysager dans Nepean (City) c. D’Angelo (1998), 49 M.P.L.R. (2d) 243 (C. Ont. (Div. gén.))), les activités ajoutées peuvent être jugées trop éloignées des activités antérieures pour être protégées par l’usage dérogatoire.  Dans un tel cas, les activités ajoutées ne sont tout simplement pas incluses dans quelque définition équitable que ce soit de l’usage préexistant et il n’est pas nécessaire d’évaluer les « effets sur le voisinage ».

 

4.     Dans la mesure où des activités sont ajoutées ou modifiées dans les limites des fins originales (c.-à-d. des activités accessoires ou étroitement liées aux activités préexistantes), notre Cour doit soupeser l’intérêt du propriétaire foncier en regard de l’intérêt de la collectivité en tenant compte de la nature de l’usage préexistant (p. ex. la mesure dans laquelle celui-ci est incompatible avec l’usage des terrains voisins), du degré de proximité (plus la nouvelle activité se rapproche de l’activité originale, moins le droit acquis est contestable) et des nouveaux effets ou de l’aggravation des effets sur le voisinage (p. ex. l’ajout d’un concasseur de pierres dans un quartier résidentiel risque de déranger davantage le voisinage que l’ajout d’un télécopieur).  Plus la perturbation est grande, plus la définition de l’usage préexistant ou du droit acquis sera restrictive. Cette démarche ne prive le propriétaire foncier d’aucun droit.  Par définition, la limitation ne s’applique qu’aux activités ajoutées ou modifiées.

 

5.     À moins qu’ils ne soient évidents, les effets sur le voisinage ne doivent pas être présumés; la partie qui les invoque doit en faire la preuve.

 

6.     La qualification résultante du droit acquis (ou de l’usage dérogatoire légal) ne doit pas être générale au point de libérer le propriétaire des contraintes découlant de ce qu’il a fait réellement, ni être restrictive au point de le priver d’une certaine souplesse dans l’évolution raisonnable de ses activités antérieures.  Le degré de souplesse peut varier selon le type d’usage.  En l’espèce, par exemple, l’usage préexistant est l’exploitation d’un cabaret qui, de par sa nature, requiert du renouveau et du changement.  Dans des limites raisonnables, il faut permettre ce changement.


7.     Même si la définition des droits acquis comportera toujours un élément subjectif, les critères susmentionnés constituent une tentative d’asseoir la décision de notre Cour sur des faits objectifs.  L’issue de l’analyse visant à qualifier l’usage ne doit pas reposer sur des jugements de valeur personnels, comme la question de savoir si les spectacles de danseuses nues sont plus ou moins déplorables que les spectacles de chanteurs de musique western.  Malgré le respect que je lui porte, je suis incapable de considérer comme pertinente sur le plan du droit l’observation de mon collègue selon laquelle « [a]lors que les spectacles érotiques cherchent à attiser l’excitation sexuelle des spectateurs par la dénudation et le comportement suggestif des exécutantes, les spectacles westerns cherchent à divertir en mettant en valeur les talents particuliers de chanteurs, musiciens ou danseurs » (par. 76).  L’idée que la musique sérieuse soulève les passions profondes est aussi très répandue, mais, en ce qui a trait aux droits acquis, il ne faut pas différencier les magasins de musique selon qu’ils offrent de la musique d’ambiance ou de la musique classique.

 

VI.  L’application aux faits

 

40                               Comme je l’ai mentionné précédemment, j’estime qu’on peut qualifier à bon droit l’usage préexistant des lieux par les intimés en ces termes : ils offrent au public une combinaison de nourriture, de boissons, d’ambiance et de divertissement légal.

 


41                               Le passage à une forme différente de divertissement, comme le passage de concerts de style western à des spectacles de danseuses nues, se situe dans les limites des fins générales auxquelles les lieux sont utilisés, savoir l’exploitation d’un cabaret.  Le passage aux spectacles de danseuses nues n’est pas plus éloigné de ces fins, en droit, que le passage aux karaokés.  Mon collègue le juge Gonthier estime que les spectacles de danseuses nues soulèvent « des considérations d’ordre moral » (par. 77) qui ne se poseraient vraisemblablement pas dans le cas des karaokés, mais, à mon humble avis, il ne nous appartient pas de créer une hiérarchie morale des différentes formes de divertissement.  Sur le plan objectif, aucun problème ne se pose quant au degré de proximité.  Aucun usage n’est remplacé par un usage différent.

 

42                               Bien qu’il semble que les affaires soient plus florissantes depuis l’avènement des spectacles de danseuses nues, la municipalité n’invoque pas une intensification de l’usage existant de nature à écarter l’application du droit acquis.

 

43                               Aucun élément de preuve sérieux n’établit l’existence d’effets néfastes sur le voisinage. Mon collègue le juge Gonthier se fonde sur le commentaire de l’agent Gelly sur l’accroissement de la surveillance policière, mais la municipalité n’a pas tenté de démontrer l’existence d’un lien entre les éléments criminels et les spectacles de danseuses nues.  Les policiers eux-mêmes n’ont pas insisté sur l’accroissement de la surveillance, et le juge de première instance a pris la peine de dire qu’aucun problème de discipline ne se posait dans les lieux.  J’estime que si l’appelante voulait fonder ses prétentions sur les effets néfastes sur le voisinage, elle devait produire une preuve plus étoffée pour les étayer.

 


44                               En ce qui a trait aux activités « ajoutées », mon collègue le juge Gonthier souligne que les intimés ont installé cinq isoloirs dans lesquels le client et la danseuse se trouvaient à l’écart de l’ensemble des spectateurs.  Il s’agit, souligne-t-il, d’une forme de divertissement privé.  La preuve non contredite a toutefois révélé qu’il ne s’y produisait aucun contact de nature sexuelle et qu’il ne se passait rien de plus dans l’isoloir que dans la salle de spectacle.  Les isoloirs étaient accessibles à tout membre du public.  Abstraction faite des questions de moralité, je ne vois pas en quoi cela change davantage la nature juridique de l’usage que si nous étions en présence d’un restaurant qui cherche à améliorer ses installations en offrant des salles à manger privées.

 

VII.  Conclusion

 

45                               Je suis d’avis que le changement dans le divertissement offert par les intimés ne constituait pas un remplacement illégal de l’usage dérogatoire original par un usage dérogatoire différent et, partant, non protégé.

 

46                               Si on estime que les spectacles de danseuses nues sont répréhensibles pour des motifs d’ordre moral ou pour d’autres motifs, il appartient aux législateurs d’étudier la question et non aux tribunaux de la régler en restreignant les droits acquis.

 

47                               Je suis donc d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens en faveur des intimés.

 


Les motifs des juges L’Heureux-Dubé, Gonthier et Bastarache ont été rendus par        

 

Le juge Gonthier (dissident) -

 

I.  Introduction

 

48                               Le présent pourvoi porte principalement sur l’étendue de la protection conférée par droits acquis en droit municipal québécois.  Il s’agit de déterminer les limites de cette protection dans les cas où il y a transformation de l’usage initialement effectué.  Dans le cas qui nous concerne, il nous faut plus précisément décider si les droits acquis subsistent lorsqu’un bar présentant des spectacles de type « western » est subséquemment transformé en un bar présentant des spectacles érotiques.

 

II.  Faits

 


49                               Les intimés Claudette Olivier, Louise Bolduc et Roger Bolduc sont propriétaires d’un bâtiment situé sur le territoire de l’appelante Ville de Saint-Romuald.  À partir de 1990, plusieurs locataires y ont successivement exploité un bar où étaient présentés des spectacles de type « western ».  À l’époque, le règlement de zonage  (C-600) de la Ville permettait que soient exploités des « cabarets » dans la zone où se situe le bâtiment.  Un nouveau règlement de zonage, portant le numéro 273-90, est cependant entré en vigueur le 22 mai 1991.  Comme plusieurs autres règlements du même genre, celui-ci fixe les usages permis ou interdits pour une zone donnée à l’aide d’une grille appelée « grille des spécifications » (art. 7).  Différents usages sont divisés une première fois en « groupes » et une seconde fois en « classes ».  La distribution au sein de ces classes a été effectuée « selon des caractéristiques communes d’occupation du sol portant sur la volumétrie, la nuisance, la compatibilité, l’usage et l’esthétique » (art. 16).  Une telle classification permet donc à la Ville d’autoriser ou d’interdire, au choix, une classe entière d’usages ou un usage spécifique.  À cet effet, les art. 9 à 11 du règlement énoncent :

 

9.    Usages permis

 

 

Les usages figurant à la grille des spécifications correspondent à la description des usages donnée au chapitre IV.  Lorsqu’un trait est placé vis-à-vis une classe d’usage, cela signifie que tous les usages principaux de cette classe sont permis, à l’exclusion de tout autre.  [Je souligne.]

 

 

10.  Autre usage permis

 

 

Un usage principal spécifiquement permis signifie que, même si la classe correspondant à cet usage n’est pas permise, cet usage particulier est permis.

 

 

11.  Usage non permis

 

 

Un usage principal spécifiquement interdit signifie que, même si la classe correspondant à cet usage est autorisée, cet usage particulier est interdit.

 

 


50                               Au nouveau règlement, les usages « restaurant ou bar avec spectacles » (585) et « restaurant ou bar avec spectacles ou films érotiques » (586)  - correspondant à l’ancien usage « cabaret » - font partie de la classe « services commerciaux » (art. 22).  Pour la zone où se situe le bâtiment, la grille des spécifications ne comporte aucun trait vis-à-vis la classe « service commercial ».  Les usages 585 et 586 n’y sont pas expressément permis par ailleurs.  L’usage « hôtel, motel, maison de touristes » (181), bien qu’il fasse lui-aussi partie de la classe « services commerciaux », y est toutefois expressément interdit.  Enfin, le nouveau règlement régit partiellement la question des droits acquis.  Ainsi, il y est notamment énoncé qu’un usage dérogatoire protégé par droits acquis ne peut être remplacé par un autre usage dérogatoire (art. 204).

 

51                               À l’automne 1994, après avoir racheté le fonds de commerce du propriétaire du bar western, l’intimée 9010-4407 Québec Inc. commençait l’exploitation d’un bar présentant des spectacles de danseuses nues.  L’appelante résolut alors de s’adresser à la Cour supérieure en vertu de l’art.  227 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, L.R.Q., ch. A-19.1, afin d’obtenir une ordonnance à l’encontre de ce qu’elle considérait être le remplacement illégal d’un usage dérogatoire par un autre usage dérogatoire.

 

III.  Dispositions législatives pertinentes

 

52                               Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, L.R.Q., ch. A-19.1

 

CHAPITRE IV

 

LES RÈGLEMENTS D’URBANISME D’UNE MUNICIPALITÉ

 

SECTION I

 

LE RÈGLEMENT DE ZONAGE

 

113.  Le conseil d'une municipalité peut adopter un règlement de zonage pour l'ensemble ou partie de son territoire.

 

Ce règlement peut contenir des dispositions portant sur un ou plusieurs des objets suivants :

 

. . .

 

3E  spécifier, pour chaque zone, les constructions ou les usages qui sont autorisés et ceux qui sont prohibés, y compris les usages et édifices publics, ainsi que les densités d’occupation du sol;

 

. . .

 


18E  régir les constructions et les usages dérogatoires protégés par les droits acquis :

 

a) en exigeant que cesse un usage dérogatoire protégé par droits acquis si cet usage a été abandonné, a cessé ou a été interrompu pour une période de temps qu’il définit et qui doit être raisonnable compte tenu de la nature de l’usage mais qui dans aucun cas ne doit être inférieure à six mois;

 

b) en stipulant qu’un usage ou construction dérogatoire protégé par droits acquis ne peut être remplacé par un autre usage ou construction dérogatoire;

 

c) en interdisant l’extension ou la modification d’un usage ou une construction dérogatoire protégé par droits acquis ou en établissant les conditions en vertu desquelles un usage ou une construction dérogatoire protégé par droits acquis peut être étendu ou modifié; [Je souligne.]

 

TITRE III

 

SANCTIONS ET RECOURS

 

227.  La Cour supérieure peut, sur requête du procureur général, de la municipalité régionale de comté, de la municipalité ou de tout intéressé, ordonner la cessation :

 

1E  d’une utilisation du sol ou d’une construction incompatible avec un règlement de zonage, un règlement de lotissement, un règlement de construction, un règlement prévu à l’article 116 ou à l’article 145.21 ou un règlement de contrôle intérimaire ou incompatible avec un plan approuvé conformément à l’article 145.19 ou avec une entente visée à l’article 145.21;

 

IV.  Jugements dont appel

 

A.  Cour supérieure

 


53                               Le juge Bergeron prend appui sur la décision de la Cour d’appel du Québec dans l’affaire Chutes-de-la-Chaudière (Municipalité régionale de comté des) c. Compagnie 1846-0832 Québec Inc., [1994] R.J.Q. 618 , dans laquelle le juge Baudouin affirmait qu’en matière de zonage, lorsqu’il s’agit de déterminer s’il y a eu changement d’usage, c’est aux catégories élaborées par le législateur qu’il faut se référer.  Le juge Bergeron ajoute que dans cette affaire, trois des quatre juges se sont prononcés en faveur du maintien d’un droit acquis lorsque le nouvel usage n’est pas spécifiquement interdit et qu’il entre dans la même catégorie réglementaire que l’usage antérieur.

 

54                Appliquant ces principes au litige entre les parties, il considère : (i) que les intimés bénéficient de droits acquis à l’exploitation d’un « cabaret »; (ii) qu’un bar présentant des spectacles de danseuses érotiques est un cabaret; et (iii) que ni la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., ch. C-19, ni le nouveau règlement n’interdisent expressément les spectacles de danseuses érotiques.  Par conséquent, il rejette la requête de la Ville.

 

B.                 Cour d’appel (le juge en chef Michaud et les juges LeBel et Dussault), [1999] J.Q. no 215 (QL)

 

55                                  Le juge Dussault, pour la cour, s’accorde avec le juge de première instance pour dire que l’étendue des droits acquis se détermine à partir des catégories établies par règlement.  Ainsi, à l’instar du premier juge, il est d’avis que, sauf interdiction expresse dans le nouveau règlement, les intimés bénéficient d’un droit acquis à l’exploitation d’un « cabaret ».

 

56                                  Après avoir examiné la grille des spécifications, le juge Dussault conclut que, bien qu’aucun trait n’y ait été apposé vis-à-vis la classe « services commerciaux », ce qui signifie que les usages principaux de cette classe ne sont pas permis, il n’en demeure pas moins que l’usage « restaurant ou bar avec spectacles ou films érotiques » (586) n’y est pas précisément interdit.  Or, rien n’empêchait la municipalité de procéder à une telle interdiction, à preuve, elle a expressément interdit l’usage « hôtel, motel, maison de touristes » (181), qui fait partie de la même classe.  Affirmant que cette constatation est « déterminante pour le sort du litige » (par. 17), le juge Dussault rejette l’appel de la municipalité.


 

V.  Questions en litige

 

57                                  Les questions en litige sont les suivantes :

 

A.  Quelle est l’étendue de la protection conférée par droits acquis en matière de zonage municipal?

 

B.  Le passage d’un bar présentant des spectacles de type « western » à un bar présentant des spectacles érotiques équivaut-il au remplacement d’un usage dérogatoire par un autre, entraînant ainsi perte des droits acquis?

 

VI.  Analyse

 

A.  Les droits acquis

 

58                                  Le droit municipal québécois trouve ses fondements dans les principes développés par les tribunaux de common law ainsi que dans la législation provinciale pertinente.  De même, les règles entourant la protection des droits acquis face à la réglementation d’aménagement du territoire ont d’abord été développées par les tribunaux, puis la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme les a en quelque sorte « codifiées » en faisant référence aux « droits acquis » à son art. 113.

 


59                                  La protection par droits acquis donne effet à un compromis entre le principe d’application immédiate de la loi et les droits de propriété, ainsi que le soulignait le juge Chouinard de la Cour d’appel du Québec dans Huot c. L’Ange-Gardien (Municipalité de), [1992] R.J.Q. 2404 , p. 2409 :

 

Même s’il n’est pas facile de définir avec précision les «droits acquis», retenons qu’il s’agit d’un compromis nécessaire restreignant d’une part l’aménagement rationnel du territoire mais protégeant d’autre part l’équité quant aux propriétaires d’immeuble et même d’autres personnes qui ont exercé un usage dérogatoire mais légal et légitime antérieurement aux dispositions d’une loi ou d’un règlement.

 

60                                  En l’absence de reconnaissance de ces droits, les prescriptions de la réglementation d’aménagement du territoire s’appliqueraient dans toute leur intégralité, sans égard à quelque utilisation du fonds effectuée antérieurement à leur entrée en vigueur.  Du coup, advenant la prohibition de l’usage auquel était destiné le fonds, l’usager serait injustement privé de la mise en œuvre concrète de ses droits de propriété. 

 


61                                  Les droits acquis permettent donc d’immuniser l’usage effectivement exercé avant le changement à la réglementation, alors que celui qui aurait pu l’être ne jouira pas d’une telle immunité (E. McQuillin, The Law of Municipal Corporations (3éd. rév. 1994), vol. 8A, p. 37; Toronto c. Board of Trustees of R.C. Separate Schools for  Toronto, [1925] 3 D.L.R. 880 (C.P.); Central Jewish Institute c. City of Toronto, [1948] R.C.S. 101).  Cette distinction, entre un usage concret et préalable et un usage potentiel et non-encore matérialisé, entre un droit né et exercé et une simple faculté, est déterminante quant à la délinéation des droits acquis en matière de zonage municipal.  Elle a d’ailleurs été reconnue à plusieurs reprises par la jurisprudence des tribunaux québécois (voir notamment les arrêts Syndics des écoles protestantes de la Cité d’Outremont c. Cité d’Outremont, [1951] B.R. 676, et Lafontaine (Municipalité du Village) c. Ouellette, [1976] C.S. 1488 , référant aux arrêts Toronto c. Board of Trustees  et Central Jewish Institute, précités; voir aussi Montréal (Ville de) c. Bijouterie Lucien Gervais Inc., [1981] J.M. 21 (C.A.), et Bernard c. Belœil (Ville de), C.A. Montréal, no 500-09-000857-896, 29 novembre 1990, J.E. 91-20 ). 

 

62                                  Cela ne signifie cependant pas que la doctrine des droits acquis ne tienne pas compte de l’évolution normale que doivent subir certains usages avec le passage du temps.  Aussi l’exercice d’un usage protégé par droits acquis peut-il augmenter en intensité (Anjou (Ville d’) c. Vanier, C.A. Montréal, no 500-09-001305-788, J.E. 83-325 ); Huot c. L’Ange-Gardien (Municipalité de), précité; Soudure Mobile D. Pilon Inc. c. Larose, [1990] R.L. 93 (C.A.)) et s’adapter aux exigences du marché ou de la technologie qui lui est propre (Chutes-de-la-Chaudière, précité, p. 624, madame le juge Tourigny, dissidente).  Cependant, sa nature originaire devra toujours rester la même.

 

63                                  Si l’usage entrepris suite à la modification réglementaire est de même nature que celui effectivement exercé sous l’ancienne réglementation, il sera protégé par droits acquis.  Si, par contre, il se trouve à être, même minimalement, de nature différente, la protection sera perdue.  Car, je le réitère, tout usage non-encore matérialisé doit en principe être exclu de la sphère protégée par droits acquis.  Ainsi, afin de déterminer s’il y a eu changement de nature, l’on doit avant tout circonscrire avec précision l’usage exercé dans les faits avant l’interdiction réglementaire.  À partir de cette détermination préalable, les expectatives réelles et raisonnables, résultant naturellement de la mise en œuvre de cet usage concret, pourront être prises en compte.  À cet effet, dans l’affaire Syndics des écoles protestantes de la Cité d’Outremont, précitée, p. 692, le juge Bissonnette affirmait :

 


Les droits acquis, on le sait bien, sont ces droits qui font partie de notre patrimoine et qui ne peuvent nous être enlevés, sans causer une grave injustice et sans nous dépouiller de ce qu’on avait raison d’en attendre.  Pour savoir et connaître l’étendue de ces droits, il suffit de se demander quelle était l’expectative réelle et naturelle de la commission scolaire avant 1925, avant l’adoption du règlement municipal.  [Je souligne.]

 

64                                  Si cette partie de l’analyse de la nature d’un usage est davantage liée à la protection des droits individuels de propriété, il faudra d’autre part évaluer si les changements qui ont été apportés à l’exploitation du bien-fonds sont pertinents eu égard aux fins premières poursuivies par la réglementation de zonage, tels le développement harmonieux du territoire et le bien-être des citoyens (McQuillin, op. cit., p. 99).  Une réponse positive à cette dernière question tendra à démontrer une altération de la nature de l’usage protégé et signifiera la perte des droits acquis.  Une telle approche permet, à mon avis, d’établir un équilibre entre les droits individuels et les intérêts collectifs poursuivis par la réglementation de zonage.

 

65                                  Par ailleurs, bien que l’art. 113 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme permette aux municipalités de réglementer certains aspects des droits acquis, il appartient toujours aux tribunaux de déterminer s’il y a eu perte de ces droits suite au remplacement d’un premier usage prohibé par un usage prohibé différent.  En effet, une telle question ne pouvant par essence surgir que d’une situation factuelle précise, seul un tribunal sera apte à la résoudre.  Certes, une municipalité peut décider d’exclure la protection par droits acquis à l’aide d’une disposition réglementaire expresse.  Des questions toutes différentes se poseront alors.  En l’espèce, cependant, seule la question de savoir s’il y a eu remplacement d’un usage par un autre se pose et il appartient inévitablement aux tribunaux d’en déterminer l’issue.

 


66                                  Cela étant dit, il devient apparent que les tribunaux inférieurs se sont trompés en suggérant que les droits acquis doivent être déterminés à partir des catégories ou classes d’usages créées par règlement.  Leur approche est inspirée des motifs des juges Baudouin et Proulx dans l’arrêt Chutes-de-la-Chaudière, précité.  Il s’agissait alors de déterminer s’il y avait eu perte des droits acquis, alors que l’usage protégé, en l’occurrence la fabrication de systèmes de chauffage, chaudières et brûleurs, avait été par la suite remplacée par la fabrication de panneaux préfabriqués en béton polymère acrylique.  Tout usage industriel avait entre temps été interdit par le règlement de contrôle intérimaire de la municipalité régionale de comté.  Or, ce règlement, ainsi que des documents émanant du ministère des Affaires municipales, groupaient ces deux usages au sein de mêmes catégories, c’est-à-dire, respectivement, dans les catégories « industries manufacturières de fabrication de produits en métal » et « industries manufacturières ».  Prenant note de la sévérité de la jurisprudence québécoise en matière de protection de droits acquis, le juge Baudouin affirmait à la p. 625 que :

 

. . . si cette sévérité peut se comprendre en l’absence de dispositions législatives ou réglementaires touchant la question, il me paraît devoir en être différemment lorsque le législateur a spécifiquement prévu des règles disposant des droits acquis et des changements d’usage.  Il me semble qu’alors c’est au texte de la loi ou du règlement que l’on doit se référer.  [Je souligne.]

 

67                                  Le juge Proulx souscrivait à cette analyse, étant d’avis que la jurisprudence antérieure, qui faisait appel au critère de la nature de l’exploitation ou du type de produit fabriqué, ne pouvait s’appliquer car il fallait se placer dans le contexte du règlement pour interpréter le mot « usage ».  Madame le juge Tourigny, dissidente, rejetait quant à elle cette méthodologie et se déclarait en faveur du maintien de l’analyse factuelle.

 


68                                  Cette approche, que je qualifierai de « catégorielle » pour les fins de la discussion, suggère que la protection octroyée par droits acquis s’étend à tout usage compris dans la catégorie réglementaire à laquelle s’attachait l’usage exercé préalablement au changement à la réglementation.  Ainsi, la mise en œuvre d’un seul usage déclencherait une protection s’étendant à tous les usages potentiels compris par une même catégorie.  Il m’apparaît d’emblée que cette analyse fait fausse route en ce qu’elle s’éloigne de la source factuelle propre à la protection des droits acquis.  Même si l’art. 113, par. 18E de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme délègue aux municipalités le pouvoir d’énoncer certaines règles quant aux droits acquis, cette disposition ne peut avoir eu pour effet de modifier la nature même de ces droits.  Leur définition prétorienne a plutôt été reconnue et importée par le législateur.

 

69                                  Par ailleurs, en l’absence de toute réglementation de zonage préalable, cette approche m’apparaît inutilisable afin de déterminer l’étendue de droits acquis.  En une telle situation, ou bien l’on se verra obligé de se rabattre sur l’analyse concrète traditionnelle, ou bien on reconnaîtra des droits acquis à quelque utilisation que ce soit du bien-fonds, ce qui rendra bien vaine toute tentative d’aménagement du territoire.  Enfin, même en présence d’une réglementation préalable, l’analyse catégorielle utilise automatiquement et sans autre forme de considération des catégories créées pour une fin précise (celle de fixer les usages permis et prohibés sur une partie du territoire) à une toute autre fin (celle de déterminer la protection conférée par droits acquis).  Or, de s’autoriser de telles catégories, parfois excessivement générales, voire résiduelles, risque tout autant d’accorder une protection démesurée aux bénéficiaires de droits acquis et de restreindre significativement les pouvoirs municipaux en matière d’urbanisme.  Le juge Tourigny servait d’ailleurs un tel avertissement dans l’affaire Chutes-de-la-Chaudière, précitée, p. 624, alors qu’elle faisait remarquer :

 

Si l’on examine la liste du Ministère, on constate par exemple que le groupe 39 s’intitule « industries manufacturières diverses ».  Je ne peux, pour ma part, concevoir que ce type de regroupement puisse, dans le cadre de l’appréciation de l’identité d’usage, conférer un quelconque droit et qu’on puisse se réclamer de l’appartenance à un sous-groupe aussi généralement décrit et aussi peu significatif pour prétendre à des droits acquis.


De leur côté, les dispositions du règlement de contrôle intérimaire qui classifient les industries se font pour des fins d’émission de permis à l’intérieur de zones dans lesquelles l’usage industriel est permis.  Cela ne peut donc non plus, à mon avis, être le fondement de l’identité d’usage pour les fins d’établir des droits acquis dans des zones où l’usage est dérogatoire.

 

70                                  Les remarques qui précèdent reflètent généralement la critique de l’analyse catégorielle qu’offrait le professeur Lorne Giroux dans son article « Questions controversées en matière de droits acquis » publié dans Développements récents en droit municipal (1994), 131, p. 148-152 (voir aussi l’arrêt Girard c. St-Irénée (Municipalité de), [2000] R.J.Q. 2689 (C.S.)).

 

71                                  Or, dans le cas qui nous occupe, suivant l’analyse catégorielle, les tribunaux inférieurs ont d’abord reconnu que les intimés bénéficiaient de droits acquis à l’exploitation d’un « cabaret » pour ensuite examiner si les bars présentant des spectacles érotiques étaient expressément interdits par le nouveau règlement de zonage.  À mon avis, l’exigence d’une telle interdiction expresse est inutile, puisque dérivant directement de l’utilisation erronée de catégories abstraites afin de fixer l’étendue de la protection par droits acquis.

 

72                                  En tout état de cause, mon examen de la grille des spécifications pour la zone pertinente me convainc que l’appelante a effectivement interdit les usages « restaurant ou bar avec spectacles » (585) et « restaurant ou bar avec spectacles ou films érotiques » (586) en se gardant de mettre un trait aux côtés de la classe « service commercial ».  D’ailleurs, la Cour d’appel du Québec affirmait dans l’affaire St-Michel-Archange (Municipalité de) c. 2419-6388 Québec Inc., [1992] R.J.Q. 875 ,  p. 883 :

 


Si la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme oblige les corporations municipales à prévoir les usages qui sont permis et ceux qui sont prohibés dans chacune des zones de la municipalité, elle n’exige toutefois pas une énumération zone par zone de tous les usages défendus.  Le pouvoir de prohibition peut s’exercer soit implicitement, par le truchement de l’énumération des usages autorisés, soit expressément, par l’énumération des usages spécifiques interdits.

 

73                                  Les intimés, ainsi que le juge Dussault pour la Cour d’appel, font remarquer que l’usage « hôtel, motel, maison de touristes » (181) est expressément interdit à la grille, alors qu’il fait partie de cette même classe.  Ils en concluent que si la municipalité avait vraiment voulu éviter que les établissements présentant des spectacles érotiques ne soient pas protégés par droits acquis, elle aurait pu en faire autant pour l’usage 586.  Or, il appert que l’interdiction précise de l’usage 181 n’ait été rendue nécessaire qu’en raison de l’autorisation expresse de l’usage « restaurants et lieux où l’on sert des repas et boissons » (581), dont certains auraient pu s’autoriser afin d’exploiter un hôtel, motel ou une maison de touristes.  Aussi cette précision ne laisse-t-elle pas place à une interprétation a contrario du règlement, selon laquelle l’appelante se devait d’isoler expressément l’usage 586 afin d’en assurer l’interdiction. 

                                                                          

74                                  Étant convaincu que le règlement de zonage 273-90 interdit les usages 585 et 586, il reste maintenant à déterminer la question de savoir si le remplacement d’un bar western par un bar présentant des spectacles érotiques constitue le remplacement d’un usage dérogatoire par un autre usage dérogatoire, tel qu’interdit par la doctrine des droits acquis et l’art. 204 du règlement de zonage de l’appelante.

 

B.  Remplacement d’usage

 


75                                   Comme je l’ai indiqué précédemment, un changement dans la nature de l’usage exercé concrètement avant la modification au zonage signifiera la perte de l’immunité conférée par droits acquis.  La présence d’un tel changement doit être déterminée à partir des expectatives réelles et naturelles de l’usager ainsi qu’à partir de la pertinence des modifications eu égard aux fins poursuivies par la réglementation d’aménagement du territoire.  Chaque cas demeure néanmoins un cas d’espèce et la nature de l’usage protégé par droits acquis devra être déterminée par le tribunal en tenant compte des faits propres à chaque situation.

 

76                                  Dans le cas qui nous occupe, un bar western a été transformé en un bar présentant des spectacles érotiques.  Les intimés prétendent que le bâtiment n’a toujours abrité qu’un bar spectacle et que la nature des spectacles présentés ne devrait pas avoir d’incidence quant aux droits acquis.  Avec égards, je ne puis me rallier à une telle proposition.  D’abord, je ne crois pas que les expectatives réelles et naturelles d’un propriétaire de bar western comprennent celle d’exploiter un bar de danseuses nues.  À prime abord, en effet, il est une profonde différence dans la nature des spectacles présentés.  Alors que les spectacles érotiques cherchent à attiser l’excitation sexuelle des spectateurs par la dénudation et le comportement suggestif des exécutantes, les spectacles westerns cherchent à divertir en mettant en valeur les talents particuliers de  chanteurs, musiciens ou danseurs.  Cette différence est par ailleurs mise en évidence par certaines des modifications matérielles qu’ont subi le bâtiment et l’entreprise qu’il abrite en raison du passage d’un bar western à un bar de danseuses nues.  Notamment, cinq isoloirs ont été ajoutés afin d’offrir à la clientèle des danses érotiques dans l’intimité.  Je considère d’ailleurs pertinent de relever le contraste existant entre des danses privées effectuées dans des isoloirs et des spectacles westerns présentés devant public.  À mon avis, ces éléments viennent renforcer l’impression qu’il y a véritablement eu remplacement d’un usage par un autre plutôt que continuation d’un même usage.

 


77                                  Le précédent exercice m’amène donc d’emblée à constater  qu’il existe une différence notoire entre un bar présentant des spectacles westerns et un autre présentant des spectacles érotiques, même abstraction faite des opinions de chacun à l’égard de la valeur morale des spectacles érotiques. Une telle distinction acquiert cependant encore davantage de pertinence lorsqu’examinée en regard des objectifs de développement harmonieux et de bien-être poursuivis par la législation d’aménagement du territoire. Or, la poursuite de ces objectifs peut certainement être informée par des considérations d’ordre moral, en autant que celles-ci se rattachent aux fins premières de la réglementation. Pour ces fins, par exemple, il serait manifestement légitime de distinguer les établissements servant des boissons alcoolisées de ceux n’en servant pas. À plus forte raison devrait-on alors constater une différence fondamentale entre un établissement présentant des spectacles westerns et un autre présentant des spectacles  à teneur érotique.  D’autre part, de constater que les deux types de spectacle sont licites ne contribue pas à faire avancer l’analyse, puisque, par définition, l’aménagement du territoire suppose une classification d’usages licites pour des fins de répartition et d’organisation.

 


78                                  La nature d’une activité doit néanmoins se définir en fonction de la perception et des valeurs de la société.  Ainsi, bien que leur exploitation soit licite, les établissements présentant des spectacles érotiques possèdent une connotation sociale et morale particulière qui justifie qu’ils soient traités distinctement pour des fins d’aménagement du territoire.  D’abord, le type de spectacle présenté comporte une possibilité accrue de débordements indécents et d’actes illégaux (voir, par exemple, l’al. 163(2)b) du Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C-46 (montrer un spectacle indécent); l’art. 167 (représentation théâtrale immorale) et le par. 173(1) (action indécente)).  Ensuite, ces spectacles tendent à cautionner une atteinte au respect et à la dignité des exécutantes, dont la sexualité et la personne sont assujetties et exploitées à des fins lubriques et commerciales.  Enfin, il n’est pas inutile de remarquer qu’en première instance le policier Gelly a témoigné à l’effet que l’ouverture de l’établissement présentant des spectacles érotiques a incité le service de police à resserrer sa surveillance aux alentours de l’établissement et que plusieurs individus « criminalisés » fréquentaient l’endroit.

 

79                                  La question déterminante de savoir si la conversion d’un établissement présentant des spectacles dénués de tout aspect sexuel ou érotique en un établissement présentant des spectacles érotiques signifie la perte de la protection offerte par droits acquis n’a que  rarement été  abordée par les tribunaux.  Ainsi, au Québec n’y a-t-il que  l’affaire de Saint-Raymond (Ville) c. Entreprises Benoît Demers Inc., [1996] A.Q. n 4387 (QL) (C.S.), dans laquelle le juge Goodwin décidait qu’une telle transformation avait donné lieu au remplacement d’un usage prohibé par un autre entraînant perte des droits acquis.  Quant aux tribunaux des autres provinces canadiennes, ils ne semblent pas avoir eu l’occasion de traiter précisément de cette question.  La jurisprudence américaine s’y est toutefois attardée en quelques occasions.

 


80                                  Ainsi, dans Squillante c. Zoning Board of Appeals of the City of Hartford, 1997 Conn. Super. Lexis 2612, les demandeurs avaient obtenu de la municipalité un certificat d’utilisation pour l’exploitation d’un [traduction] « café servant des boissons alcoolisées » (p. 2).  À l’époque de l’émission du certificat, il leur aurait été loisible de présenter des spectacles « pour adultes » en vertu de la réglementation de zonage en vigueur.  Cependant, rien dans la preuve ne tendait à démontrer qu’ils en avaient fait autant.  La ville a par la suite modifié sa réglementation de zonage et les établissements de divertissement « pour adultes » ont été interdits dans la zone où se situait le commerce des demandeurs.  Ces derniers ont subséquemment commencé à exploiter un tel établissement.  La ville ayant émis un constat de violation à leur égard, ceux-ci ont prétendu que leurs activités étaient protégées par droits acquis.  Le tribunal a rejeté cette prétention, affirmant, aux p. 12-13 :

 

[traduction] [I]l s’avère tout simplement que, selon le dossier, aucun spectacle pour adultes n’était effectivement offert sur les lieux avant que le code municipal soit modifié, le 9 mai 1994, pour exclure les spectacles pour adultes de la zone B-1.

 

Ainsi, un café servant des boissons alcoolisées et un établissement de divertissement pour adultes étant de natures toutes différentes, l’exploitation du premier ne put faire en sorte que celle du second soit protégée par droits acquis.

 

81                                  D’autre part, dans Marzocco c. City of Albany, 629 N.Y.S.2d 847 (App. Div. 1995), le demandeur avait acquis un débit de boisson présentant des spectacles de danseurs nus et ayant pour principale clientèle la population homosexuelle des environs.  Cette utilisation était prohibée par la réglementation de zonage en vigueur mais était protégée par droits acquis.  Or, le demandeur remplaça d’abord les danseurs par des danseuses aux seins nus.  Puis il décida d’abandonner son permis d’alcool, d’établir un « bar à jus » et de présenter des spectacles de danseuses complètement nues ainsi que d’autres formes de divertissement à caractère érotique.  Il présenta donc une demande au « Board of Building, Zoning and Housing Appeals » de la ville d’Albany afin d’obtenir la permission de changer l’utilisation des lieux.  Ayant essuyé un refus, il recourut aux tribunaux.  Ceux-ci confirmèrent cette décision.   La Division d’appel de la Cour suprême de l’État de New York affirma, à la p. 848 :

 


[traduction] Tout d’abord, nous sommes d’accord avec la Cour suprême pour dire qu’un fondement rationnel et une preuve pertinente au dossier étayent la conclusion de fait de l’intimée selon laquelle la propriété du requérant a suffisamment changé de nature pour qu’une autorisation d’usage dérogatoire soit requise. [. . .] Notamment, l’abandon par le requérant de son commerce de restauration et la renonciation à son permis d’alcool  l’ont libéré des  contraintes que lui imposaient l’Alcoholic Beverage Control Law et les règles de la State Liquor Authority (et ont privé le public de leur protection).  De même, l’objet principal et la recherche de profit de l’entreprise ont changé : les spectacles de danseuses nues ont remplacé la vente de nourriture et de boissons, à laquelle pouvaient se greffer accessoirement des spectacles pour adultes comme simple divertissement, ce qui a changé fondamentalement le type de clientèle et, partant, les effets du commerce sur le voisinage. [Je souligne.]

 

 

 

82                                  Les natures dissemblables d’un bar western et d’un bar présentant des spectacles de danseuses nues sont également révélées par une jurisprudence plus générale concernant la validité d’instruments d’aménagement du territoire réglementant les établissements présentant des spectacles érotiques.  Ainsi, dans l’affaire Val-d’Or (Ville de) c. 2550-9613 Québec Inc., [1997] R.J.Q. 2090 (C.A.), l’on a prétendu que la distinction faite par la municipalité entre les « tavernes, bars et boîtes de nuit » et les établissements présentant des spectacles de danseuses et danseurs nus était discriminatoire au sens du droit administratif.  Rejetant cette prétention, le juge Chamberland, pour la Cour d’appel, affirmait dans ses motifs, à la p. 2095 :

 

En effet, il découle de la preuve au dossier que l’adoption du règlement de zonage (le 7 juin 1993) et la décision de refuser la demande de [l’intimée] de modifier ce règlement (le 17 juillet 1995) reposent sur des considérations liées à la proximité d’une église et d’une école primaire, à la protection des enfants, à la prévention du crime, à la sécurité et au bien-être des citoyens, à l’amélioration de l’image du centre-ville de Val-d’Or.  Il s’agit de considérations pertinentes en matière de zonage et d’urbanisme.

 


Une telle distinction fut donc jugée permise en vertu de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme.  Aussi, dans Moncton (City) c. Steldon Enterprises Ltd. (2000), 225  R.N.-B. (2e) 11 (B.R.), l’on conclut à la validité d’un règlement adopté en vertu de la Loi sur l’urbanisme, L.R.N.-B. 1973, ch. C-12, interdisant l’exploitation de « cabarets pour adultes » sur le territoire de la ville.  Ces arrêts rejoignent par ailleurs l’opinion exprimée par la Cour suprême des États-Unis quant au caractère légitime de règlements de zonage apparentés (Young c. American Mini Theatres, Inc., 427 U.S. 50 (1976); Renton (City of) c. Playtime Theatres, Inc., 475 U.S. 41 (1986)).

 

83                                  Finalement, je considère pertinent de mentionner qu’en Ontario, la Loi sur les municipalités, L.R.O. 1990, ch. M.45, délègue spécifiquement aux municipalités le pouvoir de réglementer les « locaux de divertissement pour adultes » (voir, par exemple, 538745 Ontario Inc. c. Windsor (City) (1988), 64 O.R. (2d) 38 (C.A.)).  Ainsi, l’art. 225 de cette loi énonce :

 

(1) Les conseils des municipalités locales peuvent adopter des règlements municipaux pour assujettir à l’obtention de permis, réglementer, régir, classer et inspecter les locaux de divertissement pour adultes ou une ou plusieurs catégories de ceux-ci ainsi que pour révoquer ou suspendre les permis et pour limiter le nombre de permis accordés conformément au paragraphe (3).

 

. . .

 

(3) Malgré le paragraphe 257.2 (4), le règlement municipal adopté en vertu du présent article peut définir un ou plusieurs secteurs de la municipalité dans lesquels l’exploitation de locaux de divertissement pour adultes ou d’une ou plusieurs catégories de ceux-ci est interdite ou permise, et peut restreindre le nombre de permis accordés pour des locaux de divertissement pour adultes ou d'une ou plusieurs catégories de ceux-ci dans le ou les secteurs où leur exploitation est permise.

 

 

 

84                                  En somme, ce sont là, je crois, des indicateurs probants, attestant de la pertinence de la distinction entre un bar présentant des spectacles westerns et un bar présentant des spectacles de danseuses nues en regard de l’exercice de pouvoirs d’aménagement du territoire en général. 

 


85                                  Je considère donc que l’exploitation d’un bar présentant des spectacles érotiques constitue le remplacement illégal de l’usage dérogatoire originaire par un usage dérogatoire différent.  Aussi un tel remplacement entraîne-t-il la perte de la protection par droits acquis.

 

VII.  Conclusion

 

86                                  Pour ces motifs, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer le jugement de la Cour d’appel et d’ordonner aux intimés de cesser immédiatement d’utiliser comme bar présentant des spectacles érotiques les locaux sis au numéro 643 de la 4avenue à Saint-Romuald, le tout avec dépens dans toutes les cours.

 

 

Pourvoi rejeté avec dépens, les juges L’Heureux-Dubé, Gonthier et Bastarache sont dissidents.

 

Procureurs de l’appelante:  Pothier Delisle, Sainte-Foy.

 

Procureurs des intimés:  Daignault & Associés, Québec.

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                                          

AVIS :
Le lecteur doit s'assurer que les décisions consultées sont finales et sans appel; la consultation du plumitif s'avère une précaution utile.

© Société québécoise d'information juridique (SOQUIJ) - Tous droits réservés  |  SOQUIJ est une société qui relève du ministre de la Justice du Québec