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Décision

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94011909 COUR D'APPEL


PROVINCE DE QUÉBEC
GREFFE DE QUÉBEC

No: 200-09-000256-914
(400-05-000057-902)

Le 26 septembre 1994


CORAM: LES HONORABLES GENDREAU
MAILHOT
OTIS, JJ.C.A.






CORPORATION MUNICIPALE DE LA VILLE DE BÉCANCOUR,

APPELANTE ET INTIMÉE INCIDENTE - intimée


et

JULES THIBEAULT,

APPELANT ET INTIMÉ INCIDENT - Intimé

c.

ENFOUI-BEC INC,

  INTIMÉE ET APPELANTE INCIDENTE - Requérante

et

PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA PROVINCE DE QUÉBEC,

MIS EN CAUSE





               LA COUR, statuant sur l'appel et l'appel incident contre un jugement rendu le 25 février 1991 par la Cour supérieure (M. le juge Roger Laroche) district de Trois-Rivières:

               Après étude du dossier, audition et délibéré;

               Pour les motifs exprimés dans l'opinion écrite de madame la juge Louise Otis, déposée avec cet arrêt, auxquels souscrivent monsieur le juge Paul-Arthur Gendreau et madame la juge Louise Mailhot:

               REJETTE l'appel principal;

               ACCUEILLE, pour partie, l'appel incident;

               ORDONNE à Jules Thibeault, en sa qualité de greffier de la Ville de Bécancour, d'émettre au nom de Enfoui-Bec Inc., en application de l'art. 22 de la Loi sur la qualité de l'environnement, un certificat de conformité attestant qu'un lieu d'enfouissement de déchets spéciaux sur l'ensemble des lots P-64, P-65 et P-66 du cadastre officiel du comté de Nicolet, pour la paroisse de Saint-Grégoire, propriété de l'appelante incidente en 1989, ne contrevient à aucun règlement municipal.


               Avec dépens contre la Ville de Bécancour tant en regard de l'appel incident que de l'appel principal ainsi que les dépens en première instance.


_____________________________
PAUL-ARTHUR GENDREAU, J.C.A.


_____________________________
LOUISE MAILHOT, J.C.A.


_____________________________
LOUISE OTIS, J.C.A.







Me Guy Godreau (Vézina, Pouliot) avocat des appelants intimés incidents (Corporation municipale de la ville de Bécancour et Jules Thibeault)

Me Michel Richard (Beaumier, Richard) avocat de l'intimée et appelante incidente (Enfoui-Bec Inc.)

Me Jean Deaudelin (Bissonnette, Desrosiers) avocat du mis en cause
(absent)



Audition le 25 octobre 1993
COUR D'APPEL


PROVINCE DE QUÉBEC
GREFFE DE QUÉBEC

No: 200-09-000256-914
(400-05-000057-902)



CORAM: LES HONORABLES GENDREAU
MAILHOT
OTIS, JJ.C.A.






CORPORATION MUNICIPALE DE LA VILLE DE BÉCANCOUR,

APPELANTE ET INTIMÉE INCIDENTE - intimée


et

JULES THIBEAULT,

APPELANT ET INTIMÉ INCIDENT - Intimé

c.

ENFOUI-BEC INC,

  INTIMÉE ET APPELANTE INCIDENTE - Requérante

et

PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA PROVINCE DE QUÉBEC,

MIS EN CAUSE





OPINION DE LA JUGE OTIS


               Tant les appelants, Corporation municipale de la Ville de Bécancour et Jules Thibeault, que l'appelante incidente, Enfoui- Bec Inc, recherchent la réformation d'un jugement de la Cour supérieure (Trois-Rivières, le 25 février 1991, M. le juge Roger Laroche) concluant ainsi:

DONNE ACTE DE LA DÉCLARATION des procureurs de la Ville de Bécancour à l'effet de n'avoir jamais remis en question les droits acquis d'Enfoui-Bec Inc. à l'exploitation de la cellule d'enfouissement autorisée par le ministère de l'Environnement en octobre 1986 et, par voie de conséquence,


DÉCLARE que les terrains d'Enfoui-Bec Inc. illustrés au plan A et au plan B (exhibit I-2 et exhibit I-3) jouissent de droits acquis pour l'enfouissement de déchets spéciaux et de terres contaminées à l'encontre du règlement municipal numéro 334 de la Ville de Bécancour, à l'exclusion du site désigné et connu comme le terrain Lemay et illustré à l'Annexe A du présent jugement.


REJETTE la requête en mandamus, le tout avec dépens contre la requérante, mais sans frais contre le mis en cause, le Procureur général de la province de Québec.




I.        LES MOYENS D'APPEL

               Les appelants soutiennent que la conclusion déclaratoire figurant au jugement de première instance constitue une adjudication ultra petita puisqu'elle couvre une aire d'application que ne vise aucune des conclusions de l'acte de procédure introductif d'instance. Conséquemment, le juge nepouvait reconnaître des droits acquis à un usage dérogatoire ("lieu d'enfouissement de déchets spéciaux") sur le "terrain Enfoui-Bec".

               L'appelante incidente soutient que le juge de première instance aurait dû lui reconnaître des droits acquis à l'égard de l'ensemble de sa propriété couvrant les lots P-64, P-65 et P-66 (terrain Enfoui-Bec et terrain Lemay). L'erreur de droit résulterait d'une application erronée de l'art. 9.1.4.1 du règlement de zonage 334 de la Ville de Bécancour concernant l'extension d'un usage dérogatoire.

               Les parties recherchent, par leur appel, la clarification de leur situation juridique en regard des questions suivantes:

-    Suite au règlement de zonage 334, l'exploitation d'un lieu d'enfouissement de déchets spéciaux peut-elle se poursuivre sur l'ensemble du "terrain Enfoui-Bec" ou doit-elle être limitée à la seule cellule déjà en opération?


-    L'exploitation d'un lieu d'enfouissement de déchets spéciaux peut-elle se continuer sur le "terrain Lemay" acquis postérieurement à l'entrée en vigueur du règlement 334 mais ayant préalablement fait l'objet de certains travaux?



II.  LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES

A)   Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (L.R.Q., c.A-19.1)



113. [Adoption du règlement de zonage] Le conseil d'une municipalité peut adopter un règlement de zonage pour l'ensemble ou partie de son territoire.


[Contenu] Ce règlement peut contenir des dispositions portant sur un ou plusieurs des objets suivants:


. . .


18o régir les constructions et les usages dérogatoires protégés par les droits acquis:


. . .


c) en interdisant l'entension ou la modification d'un usage ou une construction dérogatoire protégé par droits acquis ou en établissant les conditions en vertu desquelles un usage ou une construction dérogatoire protégé par droits acquis peut être étendu ou modifié;





     
B)   Loi sur la qualité de l'environnement L.R.Q., c.Q-2

22. ...


Cependant, quiconque érige ou modifie une construction, exécute des travaux ou des ouvrages, entreprend l'exploitation d'une industrie quelconque, l'exercice d'une activité ou l'utilisation d'un procédé industriel ou augmente la production d'un bien ou d'un service dans un cours d'eau à débit régulier ou intermittent, dans un lac, un étang, un marais, un
marécage ou une tourbière doit préalablement obtenir du ministre un certificat d'autorisation.




C)   Règlement relatif à l'administration de la loi sur la qualité de l'environnement R.R.Q., c.Q-2, r.1



2. Exclusions: Sont soustraits à l'application des articles 22, 23 et 24 de la Loi:


. . .


m) les travaux préliminaires d'investigation, de recherche, d'expérience hors d'usine, de sondage ou de relevé technique préalable à tout projet, ouvrage ou construction visé par la Loi sauf les forages pétroliers en milieu aquatique;


. . .


6. Contenu: Sous réserve de toute disposition expresse de tout autre règlement établi en vertu de la Loi, la demande de certificat d'autorisation doit comporter:


. . .


e) un certificat de la municipalité signé par le greffier ou le secrétaire-trésorier attestant que le projet ne contrevient à aucun règlement municipal et, le cas échéant, copie de toute approbation ou permis prévu par règlement de la municipalité;





D)   Règlement de zonage no. 267-B de la Ville de Bécancour (Entré en vigueur le 3 juin 1985)



Art. XI:


L'article 117 est remplacé par le suivant:


117. Constructions et usages autorisés dans les zones industrielles Ic



. . .



b)   Dans la zone Ic2, sont autorisés les usages appartenant au groupe industriel 4 ainsi que les sites d'enfouissement privés ou publics, à condition qu'ils remplissent les exigences du ministère de l'Environnement.

(I-12, m.a., vol.I, p.66)





E)   Règlement de zonage no. 334 de la Ville de Bécancour (entré en vigueur le 10 novembre 1987)



7.3.6.2 Dispositions spéciales applicables aux zones 102-211, 104-406 et 106-601


Dans les zones 102-211, 104-406 et 106-601, les sites de dépôt de déchets dangereux sont autorisés à la condition suivante:


-    obtenir les autorisations requises en vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement et s'il y a lieu, être soumis à la procédure d'évaluation et d'examen des impacts en vertu de ladite loi.


. . .



9.1.2 DÉFINITION D'UN USAGE DÉROGATOIRE PROTÉGÉ PAR DROITS ACQUIS


Un usage dérogatoire est protégé par droits acquis si, lors du début de son exercice, il était conforme à la réglementation de zonage alors en vigueur.


Un usage dérogatoire est également protégé par droits acquis si, lors de l'entrée en vigueur de la réglementation de zonage à laquelle il contrevient, cet usage avait fait l'objet d'une autorisation ou d'un permis, et si son exercice débute dans les délais prévus à cette autorisation.


. . .


9.1.4.1 Extension d'un usage dérogatoire


Un usage dérogatoire protégé par droits acquis peut être étendu à la condition que toutes les autres exigences des règlements de zonage, lotissement, construction et affichage soient respectées.


Cependant, l'extension d'un tel usage dérogatoire est autorisée à raison d'un seul agrandissement.


L'extension d'un usage dérogatoire à toute partie de bâtiment ou terrain affecté d'un usage conforme est prohibée.


De même, l'extension d'un usage dérogatoire sur un terrain autre que celui sur lequel le dernier permis conforme a été émis, est prohibée.


. . .

(I-14, m.a. vol. I, p. 70)





III. LES FAITS DANS LE CONTEXTE LÉGISLATIF

A)   Avant l'adoption du règlement de zonage 334


               En 1982, Enfoui-Bec Inc. acquiert de la Banque de Montréal les lots P-64, P-65 et P-66 (R-1, m.i, p. 131). Ces parties de lots constituent le terrain compris entre la rue Gauthier et le fossé qui marque la ligne de division avec le terrain de monsieur Yvon Lemay, administrateur de Enfoui-Bec Inc., une entreprise familiale dont madame Simone Bourgouin-Lemay (l'épouse de M. Yvon Lemay) est la présidente et actionnaire. (Plans I-1 et I-3, m.a., vol. I, pp. 51-52). Ces parties de lotsacquises en 1982 seront désignées sous le nom de "terrain Enfoui- Bec".

               M. Yvon Lemay était déjà propriétaire, depuis 1971, de trois autres parcelles de terrains situés sur les lots P-64, P- 65 et P-66 qui seront désignés sous le nom de "terrain Lemay".

               Au fil des années, Enfoui-Bec Inc. a aménagé des sites d'enfouissement privés sur le "terrain Enfoui-Bec". Ainsi, entre 1982 et 1986, Enfoui-bec Inc. a obtenu les permis et certificats nécessaires à l'aménagement d'un site d'enfouissement de déchets industriels et de déchets solides (R-2, M-3, m.a., vol. I, pp.53, 56 et 58).

               Puis, le 11 septembre 1986, Enfoui-Bec Inc. obtient un certificat de conformité de la Ville de Bécancour pour l'enfouissement de déchets spéciaux. Ce certificat de conformité mentionne que le "...projet présenté par la compagnie Enfoui-Bec Inc., en vue de l'agrandissement de leur site d'enfouissement de déchets spéciaux sur la totalité des lots P-64, P-65 et P-66..." ne contrevient à aucun règlement municipal (R-4, m.a. vol.I, p.68). De fait, le règlement de zonage no. 267-B (modifiant le règlement de zonage no. 267) prescrivait, à son article XI, que les sites d'enfouissement privés ou publics étaient autorisés dans la zone Ic2 dont faisaient partie le "terrain Enfoui-Bec" et le "terrainLemay". La lettre du greffier de la Ville de Bécancour, accompagnant le certificat de conformité, fait référence à des zones agricoles protégées lesquelles, selon la preuve, sont localisées tant sur le "terrain Enfoui-Bec" que sur le "terrain Lemay".

               Le 12 septembre 1986, Enfoui-Bec Inc. présentait au ministère de l'Environnement une demande de certificat d'autorisation pour l'aménagement d'un site d'enfouissement de déchets spéciaux. Conformément à la Loi sur la qualité de l'environnement et au règlement relatif à l'administration de la Loi sur la qualité de l'environnement, Enfoui-Bec Inc. joignait à sa demande d'autorisation le certificat de conformité émis par la Ville de Bécancour (R-4). Le 6 octobre 1986, le ministère de l'Environnement délivrait un certificat d'autorisation pour l'aménagement d'un site d'enfouissement de déchets spéciaux dans la partie sud-est des lots P-64 et P-65 comprise dans le "terrain Enfoui-Bec" (R-5, m.a., p. 77).

               Les déchets spéciaux constituent une catégorie de résidus formant un "... entre-deux entre les déchets dangereux et (les déchets) solides..."(jugement m.a., p.34). C'est le degré de concentration des produits contenus dans les sols contaminés qui permet la qualification des déchets. Toutefois, contrairement aux déchets solides, aux déchets dangereux et aux déchets de fabriquesde pâtes et papiers, les déchets spéciaux forment une catégorie non réglementée quoique sujette au guide d'implantation et de gestion des lieux d'enfouissement de sols contaminés établi par le ministère de l'Environnement (m.i. vol.II, p.272-273).

               L'exploitation d'un lieu d'enfouissement de déchets spéciaux suppose la conception et l'aménagement de cellules étanches de type "sécurité accrue"(membrane naturelle) et "sécurité maximale"(membrane synthétique)(m.i., vol.I, p. 97). Généralement, on procède à l'entreposage temporaire des sols contaminés puis au creusage et à l'aménagement de la cellule devant recevoir les résidus. Une fois la cellule remplie, on procède à des travaux de drainage et de recouvrement de manière à prévenir l'infiltration des eaux de précipitation évitant ainsi le contact avec les sols contaminés enfouis (m.i., vol.I, p. 100).

               L'exploitation d'un lieu d'enfouissement de sols contaminés est de nature progressive et systématique: cellule en opération, cellules futures, cellules remplies et recouvertes et ce, dans une aire territoriale délimitée par des frontières naturelles qui comportent, également, des aires d'entreposage, de drainage et de traitement (m.i., vol.I, p. 94).

               En plus d'exploiter un lieu d'enfouissement sur le "terrain Enfoui-Bec", Enfoui-Bec Inc. a procédé à des travaux depréparation à l'exploitation sur le "terrain Lemay". Ces travaux ont été réalisés alors que les trois parcelles de terrains étaient toujours la propriété de M. Yvon Lemay. Par ces travaux, M. Yvon Lemay visait l'accroissement naturel des activités d'enfouissement vers un site propice dont la composition du sol (argile) éviterait l'installation de membranes synthétiques. Comme le site autorisé par le ministère de l'Environnement atteignait déjà sa pleine capacité, M. Lemay souhaitait la poursuite de ses opérations sur un nouveau site ("terrain Lemay") situé à quelques mètres du précédent et offrant les mêmes qualités d'imperméabilisation (m.a., vol. II, p.244).

               Selon l'expert Robert Héroux, docteur en géomorphologie à l'Université Laval, l'analyse de photographies aériennes du "terrain Lemay" (site 2 et site 3) lui permet de localiser les travaux qui y ont été effectués:

À l'examen des photographies aériennes, il semble évident que les travaux suivants ont été faits entre le 26 mai 1985 et le 7 mai 1988 sur les sites 2 et 3.


1.- Débroussaillage partiel dans le peuplement d'aulnes, d'érables rouges et de peupliers sur le site 2.


2.- Décapage superficiel surtout sur la section est du site 2. Décapage quand même assez important pour permettre à l'argile de se manifester en surface sur les photos aériennes de 1988.


3.- Creusage de trous probablement faits pour évaluer l'épaisseur des différentes couches de terrain, à
certains endroits sur le site 2 et 3. La localisation de ces trous a été reportée sur le plan en annexe au présent rapport.
(R-17, m.i., vol.I, p. 79).



               Dans son rapport d'expertise, le docteur Héroux souligne qu'il a pu constater, sur les photographies aériennes, la présence de nombreuses traces de machinerie lourde. De plus, les trous de forage ("énormes") qui ont été localisés sur le site 2 et à au moins un endroit sur le site 3, ont été faits avec de la machinerie lourde dont on observe les traces sur le terrain (m.i., vol.I, p. 78).

               Les témoignages de Yvon Lemay et de Louis Bourgouin, révèlent que Enfoui-Bec Inc. a fait du débroussaillage de terrain en août 1986 et ce, à la grandeur du "terrain Enfoui-Bec" et du "terrain Lemay". M. Yvon Lemay souligne, dans son témoignage:

...«Tu me débroussailles tout ce qui est branche, en partant de la rue Gauthier aller jusqu'à l'autoroute 30», si naturellement c'était en bois, ça n'y allait pas là mais, «tout ce qui est branche partout, où c'est que tu peux aller avec ton tracteur sur les trois (3) lots à la largeur puis d'un bout à l'autre, autrement dit, il y a aucune distinction où ce que ce soit Yvon Lemay ou Enfoui-Bec ou...» Le tout a été payé par Enfoui-Bec.

(m.i., vol.I, p. 154)



Il ajoute:

...j'ai fait venir un contracteur qui a l'équipement pour ce genre d'ouvrage là, puis je lui ai donné
l'ouvrage de faire tout couper les branches de la rue Gauthier sur les trois (3) lots jusqu'à l'autoroute 30, sans faire de distinction, que ce soit à même le terrain ici Yvon Lemay ou Enfoui-Bec, sans aucune distinction on a fait du "débroussaillage" à la grandeur.
(m.i., vol.II, p. 316)



               De plus, en 1986 et 1987, des forages ont été réalisés sur le "terrain Lemay" pour mesurer les niveaux d'argile. D'ailleurs, les mêmes tests avaient déjà été réalisés sur le "terrain Enfoui-Bec". M. Yvon Lemay précise:
Q.   Avez-vous fait des tests en quatre-vingt-six (86) sur les terrains d'Yvon?


R.   Oui, en quatre-vingt-six (86) on a fait des sondages à la pelle hydraulique, ici à différentes places là, à peu près à tous les deux (2), trois cents pieds (300'), quatre cents pieds (400'), ça dépens. C'était pour voir les épaisseurs d'argile qu'il y avait à ces endroits- là.


Q.   C'est quoi ça un test à la pelle hydraulique?


R.   Un test à la pelle hydraulique, c'est un test qu'on fait, qu'on excave un trou, ça peut aller à peu près jusqu'à une vingtaine de pieds de profondeur, et puis c'est de là qu'on foit le type de glaise par l'excavation qu'on y fait...


..................................................


...et puis ces tests-là étaient pour, étaient comme travaux préparatoires là pour notre continuité.

(m.i., vol.II, p. 318)





               Le décapage qui a été effectué sur la section sud-
ouest du "terrain Lemay" représente, selon M. Louis Bourgouin, 3 semaines d'ouvrage. Le décapage a nécessité environ 200 à 250 voyages de terre arable. Une pelle hydraulique, un "camion dompeur Volvo" et un "camion 10 roues" ont été nécessaires pour effectuer les opérations. Ces mêmes travaux avaient été réalisés, sur le "terrain Enfoui-Bec", pour l'exploitation du site d'enfouissement de déchets spéciaux.

               M. Pierre Chaîné, fonctionnaire au ministère de l'Environnement, a précisé que les travaux de décapage visant à préparer le terrain en vue du creusage constituent des travaux de préparation à l'exploitation et non des travaux préliminaires.

               De fait, le "terrain Lemay" et le "terrain Enfoui- Bec" ont toujours été considérés comme une même entité aux fins de l'exploitation d'un système de gestion des déchets spéciaux. M. Lemay s'exprime ainsi:

...Étant donné que j'étais le propriétaire de ces trois (3) lots-là, on n'a jamais fait de distinction entre, entre Yvon Lemay puis Enfoui-Bec ou un moment donné Béton Bécancour, les trois (3) lots ont toujours été exploités sans, sans distinction.

(m.i., vol.I, p. 152)



               Les témoins Lemay, Bourgouin ainsi que le docteur Héroux ont expliqué que Enfoui-Bec ne pouvait retirer toute laterre sur le "terrain Lemay" pour l'abaisser au niveau de l'argile au risque d'en faire une vasière rendant difficile la poursuite des opérations avec la machinerie lourde. En somme, le reste de la "terre forte" devait préférablement être retiré au moment de l'excavation finale.


B)   Après l'adoption du règlement de zonage 334


               Le 5 octobre 1987, la Ville de Bécancour adopte le nouveau règlement de zonage no. 334 qui entre en vigueur le 10 novembre 1987 (I-14, m.a., vol. I, p.70). Selon le plan de zonage figurant en annexe du règlement 334, le "terrain Enfoui-Bec" et le "terrain Lemay" se retrouvent situés, par une nouvelle répartition des usages, dans des zones tantôt industrielles, tantôt agricoles. Aucun lieu d'enfouissement de déchets spéciaux n'est désormais autorisé dans ces zones. Curieusement, l'interdiction de l'enfouissement de déchets spéciaux dans ces zones ne s'étend pas aux déchets dangereux dont le dépôt est permis (zone I04-406 dans laquelle sont situés les lots P-64 et P-65 ("terrain Lemay" et "terrain Enfoui-Bec")).

               Entre 1987 et 1989, Enfoui-Bec Inc. effectue d'autres travaux sur le "terrain Lemay" et mandate des firmes spécialisées (Lab Express et Géoroche) pour la préparation d'études decaractérisation géologique et hydrogéologique (m.a., vol.I, p. 115).

               Le 28 mars 1989, Enfoui-Bec Inc. acquiert de M. Yvon Lemay, les trois parcelles de terrains désignées sous le nom de "terrain Lemay".

               
À l'automne 1989, Enfoui-Bec Inc. demande au ministère de l'Environnement un certificat d'autorisation pour continuer l'exploitation de son système de gestion de déchets spéciaux sur le "terrain Lemay". (I-16, m.a., vol.I, p.88).

               Le 21 décembre 1989, Enfoui-Bec Inc. demande à la Ville de Bécancour d'émettre un certificat de conformité concernant le lieu d'enfouissement de déchets spéciaux sur la totalité des lots P-64, P-65 et P-66 visant, plus particulièrement, la continuation des opérations d'enfouissement sur le "terrain Lemay" (I-16, m.a., vol.I, p. 86).

               La Ville de Bécancour refuse d'émettre le certificat de conformité réclamé par Enfoui-Bec Inc.

               À la suite de ce refus, Enfoui-Bec Inc. introduit une requête en mandamus dont l'audition s'est terminée le 17 avril 1990.

               Le juge qui a entendu la preuve et procédé à une visite des lieux d'enfouissement des déchets spéciaux, en compagnie des procureurs, souligne, dans son jugement:

Il faut reconnaître que la preuve a démontré qu'il est exact que la requérante a investi des sommes d'argent considérables, en travaux et en équipements relativement à l'exploitation de son site d'enfouissement de déchets spéciaux sur l'ensemble de sa propriété.


. . .


VU la qualité environnementale du site d'enfouissement d'Enfoui-Bec Inc. et de la famille Lemay constatée par la visite des lieux par le Président du Tribunal accompagné par des procureurs au dossier ...

(m.a., pp. 50-51).





               Lors de l'audition de la requête en mandamus, le représentant du ministère de l'Environnement, M. Pierre Chaîné, attesta que le certificat d'autorisation requis par Enfoui-Bec Inc., en novembre 1989 (I-16, m.a., vol.I, pp. 86 ss) aurait été émis si le certificat de conformité de la Ville de Bécancour avait été joint à la demande. La demande du certificat d'autorisation de novembre 1989 visait, particulièrement, la continuation des opérations d'enfouissement sur le "terrain Lemay". M. Chaîné s'exprime ainsi:


Q.   Prenant pour acquis que la lettre serait émise, elle serait complète la demande?


R.   Techniquement tous les critères ont été rencontrés, nos exigences que le guide demandait, qu'on se base pour étudier un terrain de ce genre.


. . .


Q.   Donc, monsieur Chaîné, vous m'avez dit que la demande était complète quant à vous autres, sauf le document de la ville, c'est ça?


R.   Exact.

(m.i., vol. II, pp. 246, 252).






IV.       ANALYSE

_____
A)   Adjudication ultra petita

          La lecture de la requête introductive d'instance montre, clairement, que Enfoui-Bec Inc. recherche une ordonnance de la Cour supérieure afin que le greffier de la ville de Bécancour émette un certificat de conformité attestant que le lieu d'enfouissement ne contrevient à aucun règlement municipal.

               Ni le "terrain Lemay" ni le "terrain Enfoui-Bec" ne sont particularisés dans les conclusions de la requête. Les allégations de la requête établissent la chaîne des événements débutant par l'acquisition des trois premières parcelles de terrainen 1982, les permis et autorisations délivrés au fil des années, l'acquisition de trois dernières parcelles de terrain en 1989 et, finalement, le refus de la Ville de Bécancour de délivrer le dernier certificat de conformité requis.

               En fait, Enfoui-Bec Inc. demande la reconnaissance de droits acquis à l'exploitation d'un lieu d'enfouissement sur la totalité des lots P-64, P-65 et P-66.

               D'ailleurs, l'allégation 29 est très explicite sur la nature du remède recherché: "votre requérante a droit de revendiquer des droits acquis à l'exploitation d'un site d'enfouissement sur les lots P-64, P-65 et P-66 décrits aux contrats produits en liasse sous R-1 car ces lots ont toujours fait l'objet de travaux et d'exploitation reliés à un site d'enfouissement en plus de la réglementation actuellement en vigueur qui permet d'extensionner un usage dérogatoire".

               
Les contrats produits comme pièce R-1 sont relatifs au "terrain Enfoui-Bec" et au "terrain Lemay". De plus, la preuve présentée au soutien des allégations de la requête se rapporte continuellement à l'usage des deux terrains qui sont considérés, par Enfoui-Bec Inc., comme un seul site d'enfouissement de déchets spéciaux. Finalement, la dernière conclusion de la requête demande au Tribunal de "déclarer et constater les droits acquis de votrerequérante à l'exploitation de son site d'enfouissement, lesdits droits acquis datant de 1982".

               Aux termes de la requête qui lui fut présentée, le juge avait la mission de déterminer la situation juridique des parties tant en regard du "terrain Lemay" que du "terrain Enfoui- Bec". D'ailleurs, la Ville de Bécancour n'a jamais été privée de son droit d'être entendue en regard de la reconnaissance possible de droits acquis sur le "terrain Enfoui-Bec". Tant par la contestation écrite présentée à l'encontre de la requête en mandamus que par la preuve offerte à son soutien, la Ville de Bécancour a constamment soutenu que les droits acquis ne pouvaient bénéficier qu'au lieu d'enfouissement de déchets spéciaux dont le périmètre avait été autorisé par le ministère de l'Environnement dans son certificat d'autorisation du 6 octobre 1986.

               Conséquemment, il ressort du contrat judiciaire intervenu entre les parties que les questions véritablement soumises au Tribunal concernaient la poursuite de l'exploitation d'un lieu d'enfouissement de déchets spéciaux sur l'ensemble du "terrain Enfoui-Bec" et du "terrain Lemay".


B)   L'exploitation d'un système de gestion des déchets spéciaux sur le "terrain Enfoui-Bec" et sur le "terrain Lemay"


               Enfoui-Bec Inc. est propriétaire et exploitante d'une industrie opérant un système de gestion des déchets. Elle s'occupe, notamment, du traitement et de l'enfouissement des sols contaminés qui, par leur nature, tombent dans la catégorie non réglementée des "déchets spéciaux".

               Les systèmes de gestion des déchets font l'objet d'un contrôle rigoureux de la part du ministre de l'Environnement qui assujettit l'établissement et les modifications de ces systèmes à l'obtention de permis et de certificats. En regard de la mise en place d'un système de gestion des déchets spéciaux et de ses modifications ultérieures, c'est l'art. 22 de la L.q.e. qui fonde le pouvoir de contrôle du ministre.

               Les systèmes de gestion des déchets solides industriels, des déchets de fabriques de pâtes et papier et des déchets spéciaux mis en place par Enfoui-Bec Inc., en 1982 et 1986, sont de la nature d'une exploitation systématique et progressive qui, à mesure qu'elle se développe et s'étend sur son territoire, s'achemine vers son point d'aboutissement. C'est une exploitation dont les limites résident dans l'espace qui lui est imparti.

               Les activités d'enfouissement s'apparentent, à cet égard, à des activités extractives puisque l'épuisement desressources, à l'instar de l'épuisement de la surface d'enfouissement, marquent le point de terminaison de l'entreprise. Les activités d'enfouissement, comme les activités extractives, se définissent par l'espace qui les confine.

               En 1982, la Ville de Bécancour délivra un certificat de conformité attestant que l'aménagement d'un lieu d'enfouissement de déchets solides industriels et de déchets de fabriques de pâtes à papier sur les lots P-64, P-65 et P-66 ne contrevenait à aucun règlement municipal.

               En 1986, la Ville de Bécancour délivrait un autre certificat de conformité, en regard de "l'implantation d'un système de gestion des déchets spéciaux, sur la "totalité des lots P-64, P-65 et P-66" (R-4). La validité de ce certificat de conformité (R-4) n'a jamais été remise en cause par la Ville de Bécancour.

               Étant donné la nature des activités poursuivies par Enfoui-Bec Inc., je crois qu'on ne peut limiter l'usage protégé par des droits acquis à la seule cellule actuellement exploitée en faisant fi de l'expansion territoriale potentielle qui est de l'essence même d'un système de gestion des déchets par enfouissement. (Par analogie voir:
Ville de Saint-Bruno de Montarville c. Potvin (1970) C.A. 864 , autorisation de pourvoi refusée, (1969)R.C.S. XI; Lord c. Corp. Mun. de la cité de Saint-Romuald d'Etchemin (1976) C.S. 695 ; Corp. Mun. d'Ulverton c. Brock, (1984) 23 M.P.L.R. 109; Charron Excavation Inc. c. Ville de Blainville, C.A. Montréal (J.E. 78- 468); Sablière C.D.R. c. l'Ange-Gardien ( J.E. 92-1081 ) (C.A.)).

               Lorsque Enfoui-Bec Inc. recherche la poursuite de ses activités, par déplacement territorial sur les mêmes lots, elle ne modifie pas la nature des activités exercées ni celle de son industrie qui demeure un système de gestion des déchets spéciaux. Il s'agit donc d'un usage spécifique de même nature que celui qui était pratiqué avant l'adoption du règlement 334 (sur les principes établis relativement à la nature et au changement des usages voir:
Montréal c. Bijouterie Gervais Inc. , (1981) J.M. 21 , autorisation de pourvoi refusée par la Cour Suprême le 2 décembre 1980: (1980) 2 R.C.S. V; Entreprises Altia c. Montréal, (1982) C.A. 115 ; Pierrefonds c. Pépinière de l'ouest de l'île Inc. , J.E. 90-310 (C.A.), autorisation de pourvoi refusée par la Cour Suprême le 18 juin 1990: (1990) 1 R.C.S. X; Bernard c. Beloeil, J.E. 91-20 (C.A.); Saint-Michel-Archange c. 2419-6388 Québec Inc. (1992) R.J.Q. 875 (C.A.) autorisation de pourvoi refusée par la Cour Suprême le 8 octobre 1992: (1992) 3 R.C.S. V).

               Par ailleurs, la localisation et l'étendue du système de gestion des déchets spéciaux autorisées par le ministère del'Environnement, le 6 octobre 1986, ne sont pas de nature à dénier les droits acquis de Enfoui-Bec Inc.. La délimitation du périmètre d'exploitation d'un système de gestion des déchets spéciaux constitue une décision administrative qui ne peut retirer à Enfoui- Bec le droit acquis à un usage dérogatoire. Dans
Sablière C.D.R. Inc. c. Corp. Mun. de l'Ange-Gardien, précité, M. le juge Chouinard, s'exprimant au nom de notre Cour, écrivait à la page 24:

Une telle limite de 1,500,000 pieds carrés au certificat d'exploitation des services de la protection de l'environnement n'avait qu'une importance administrative, en vertu de la Loi de protection de l'Environnement, mais ne pouvait restreindre les droits acquis des Laberge.



               Commentant la décision de notre Cour dans
Ville de Saint- Bruno-de-Montarville c. Potvin , précitée, M. Louis-Philippe Pigeon, dans l'Urbanisme et les droits acquis, C.P.N., 1982, s'exprimait ainsi à la page 225:

À mon avis, les juges majoritaires ont eu raison de ne pas restreindre le droit acquis à la superficie actuellement exploitée, ce qui, dans le cas d'une carrière, enlèverait presque toute portée au droit acquis. C'est toujours une exploitation qui se fait progressivement. Il ne serait pas réaliste de ne pas considérer la propriété dans son entier comme affectée à cet usage.



               D'autre part, l'al. 113,18o (c) de la Loi sur
l'aménagement et l'urbanisme
qui autorise le conseil d'une municipalité à adopter un règlement de zonage susceptible d'interdire l'extension ou la modification d'un usage ou d'une construction dérogatoire et l'art. 9.1.4.1 du règlement 334 ne peuvent empêcher l'accroissement naturel des activités normales et habituelles rattachées à un usage protégé et qui forme l'essence même de l'exploitation entreprise.

               En l'espèce, il ne s'agit pas d'étendre l'usage dérogatoire que constitue l'enfouissement de déchets spéciaux en ajoutant, à la même exploitation, une autre catégorie de déchets ou encore de la modifier en substituant aux déchets spéciaux, des déchets d'une autre nature. Il est question, simplement, de continuer l'exploitation d'un lieu d'enfouissement de déchets, préalablement déclaré conforme par la Ville de Bécancour. Étendre ou modifier une entreprise de production de biens ou de services pourrait signifier, notamment, une augmentation de la superficie de production ou le changement de la vocation initialement protégée. En l'espèce, Enfoui-Bec Inc. ne requiert pas l'extension de la surface d'opération mais simplement le déplacement de ses activités à partir de cellules fermées et recouvertes vers d'autres cellules à réouvrir. Étonnamment, l'exploitante aurait probablement éprouvé moins de difficultés à obtenir un certificat de conformité si elle avait choisi de modifier la nature même de son site d'enfouissement pour y recevoir des déchets dangereuxpuisque par une disposition spéciale du règlement 334, cette catégorie de déchets est autorisée dans la zone I04-406 dans laquelle sont situés les lots P-64 et P-65.

               En conséquence, je crois qu'il y a lieu de conférer la protection des droits acquis à cet usage dérogatoire que constitue l'exploitation d'un système de gestion des déchets spéciaux et ce, tant pour le "terrain Enfoui-Bec" que pour le "terrain Lemay".

               Dans le cas du "terrain Enfoui-Bec", la nature des activités effectivement exercées, leur accroissement naturel comme fondement de l'exploitation, la conformité réglementaire et l'assurance conférée par le certificat municipal ("la totalité des lots P-64, P-65 et P-66") constituent des éléments prépondérants.

               Dans le cas du "terrain Lemay", il y a également lieu de reconnaître l'usage dérogatoire à l'exploitation d'un système de gestion des déchets spéciaux. En effet, l'intention des Lemay de continuer l'exploitation de la totalité des lots P-64, P-65 et P-66 n'était nullement conjecturale. Il y eu mise en oeuvre réelle de l'exploitation sur l'ensemble de la propriété. Les travaux effectués sur le "terrain Lemay" constituent des travaux préparatoires à l'exploitation tel que l'a reconnu le représentant du ministère de l'Environnement, M. Pierre Chaîné. Ces travaux d'importance ont été réalisés avant l'entrée en vigueur durèglement 334. Ces travaux, qui ont été accomplis publiquement et de bonne foi, ne contrevenaient à aucun règlement municipal. Qui plus est, l'exploitant a toujours cru que le certificat de conformité visant la totalité des lots P-64, P-65 et P-66 concernait tant le "terrain Enfoui-Bec" que le "terrain Lemay" qui ont été constamment considérés comme une exploitation unique.

               La Ville de Bécancour plaide que même s'il y avait eu usage réel par l'accomplissement des travaux de préparation à l'exploitation, il n'y avait pas de fondement légal puisqu'aucun certificat d'autorisation n'avait été obtenu conformément à l'article 22 de la L.q.e.. Dans les circonstances particulières de cette affaire, cette prétention ne peut être retenue.

               Dès lors que la progression de l'exploitation sur le "terrain Lemay" (situé à quelques mètres du site ayant atteint sa capacité) était en tous points conforme aux normes environnementales reliées à l'implantation d'un système de gestion de déchets spéciaux (témoignage de M. Pierre Chaîné) et qu'au moment où les travaux de préparation ont été accomplis, ils n'étaient dérogatoires à aucun règlement municipal, la seule absence d'un certificat d'autorisation émanant du ministère de l'Environnement, qui venait confirmer la légalité de l'opération envisagée, ne pouvait empêcher la formation de droits acquis. D'ailleurs, la demande d'autorisation présentée au ministère del'Environnement par Enfoui-Bec Inc., en 1989, à l'égard de cette partie du "terrain Lemay" qui a fait l'objet des travaux de préparation aurait été acceptée n'eut été le refus de la Ville de Bécancour de délivrer le certificat de conformité. À cet égard, il est à propos de souligner que le certificat d'autorisation du ministère de l'Environnement, suivant l'ordre procédural établi au Règlement relatif à l'administration de la loi sur la qualité de l'environnement, ne peut être émis avant que le certificat municipal n'ait été délivré (art. 6 e)).

               Dans le rapport juridique entre la Ville de Bécancour et Enfoui-Bec Inc., l'existence d'un certificat émanant du ministère de l'Environnement, eu égard au contexte factuel mis en preuve, ne possède pas le degré de pertinence ni le caractère de subordination qui empêcherait la reconnaissance de droits acquis.

               Finalement, le fait qu'Enfoui-Bec Inc. n'ait acquis le "terrain Lemay" que postérieurement à l'entrée en vigueur du règlement 334 ne peut, dans le contexte particulier de cette affaire, constituer un empêchement à la formation de droits acquis. En effet, il est en preuve que le "terrain Lemay" appartenait à M. Yvon Lemay depuis 1971. Le "terrain Enfoui-Bec et le "terrain Lemay" ont toujours été considérés, indistinctement, comme une seule entité aux fins de l'exploitation d'un système de gestion des déchets spéciaux. D'ailleurs, le certificat de conformité de 1986,la lettre l'accompagnant ainsi que la lettre de 1988 (corrigeant une erreur dans la lettre accompagnant le certificat de conformité de 1986) identifient, comme destinataire, M. Yvon Lemay, président de Enfoui-Bec Inc. De plus, Enfoui-Bec Inc. a assumé tous les coûts de préparation à l'exploitation qui ont été effectués sur le "terrain Lemay".

               La situation juridique serait fort différente si l'unité territoriale d'exploitation était remise en cause (exemple: terrain non contigu) ou, encore, si l'acquisition avait été réalisée auprès d'un tiers afin d'étendre l'exploitation sur des terrains voisins.

               Aussi, il n'y a pas lieu de retenir la distinction formelle présentée par la Ville de Bécancour.

               Compte tenu de ce qui précède, je conclus qu'il y a lieu de rejeter l'appel principal formé par la Corporation municipale de la Ville de Bécancour et d'accueillir, pour partie, l'appel incident formé par Enfoui-Bec Inc.

               En conséquence, il est ordonné à Jules Thibeault, en sa qualité de greffier de la Ville de Bécancour, d'émettre au nom de Enfoui-Bec Inc., en application de l'art. 22 de la Loi sur la qualité de l'environnement un certificat de conformité attestantqu'un lieu d'enfouissement de déchets spéciaux sur l'ensemble des lots P-64, P-65 et P-66 du cadastre officiel du comté de Nicolet, pour la paroisse Saint-Grégoire, propriété de l'appelante incidente en 1989, ne contrevient à aucun règlement municipal. La Ville de Bécancour supportera les dépens tant en regard de l'appel incident que de l'appel principal ainsi que les dépens en première instance.



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LOUISE OTIS, J.C.A.

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