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Décision

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Québec (Procureur général) c. Aramark Québec inc.

2013 QCCQ 124

COUR DU QUÉBEC

« Division administrative d'appel »

CANADA

PROVINCE DE QUÉBEC

DISTRICT DE

 

 

 

« Chambre civile »

N°: 500-80-023236-129

 

 

 

DATE : 9 JANVIER 2013

 

 

 

______________________________________________________________________

 

SOUS LA PRÉSIDENCE DE

L’HONORABLE

DAVID L. CAMERON, J.C.Q.

 

 

______________________________________________________________________

 

LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC

REQUÉRANT - mis en cause

 

c.

 

ARAMARK QUÉBEC INC.

INTIMÉE - requérante

 

et

 

VILLE DE MONTRÉAL

MISE EN CAUSE - intimée

_____________________________________________________________________

 

JUGEMENT

______________________________________________________________________

 

[1]               Le Procureur général du Québec (P.G.), agissant en l'instance, aux droits du ministère des Affaires municipales, des Régions et de l'occupation du territoire du Québec, demande la permission d'appeler d'une décision du Tribunal administratif du Québec (T.A.Q.), section des affaires immobilières, rendue le 31 juillet 2012.

Le moyen d'irrecevabilité

[2]               L'intimée, Aramark Québec Inc. (Aramark) a présenté oralement à l'audition un moyen d'irrecevabilité au motif que le P.G. n'a pas nommé, comme partie à la requête, le T.A.Q. Pris par surprise, le P.G. a obtenu un délai pour répondre à ce moyen. Pour couvrir la possibilité que le moyen soit retenu, le P.G. a demandé, oralement et subsidiairement, de bene esse, la permission d'amender sa requête pour ajouter le T.A.Q. comme partie.

[3]               Aramark s'oppose à cet amendement au motif que le délai pour demander la permission d'en appeler est de rigueur.

[4]               Le P.G. répond que l'erreur, s'il en est, de ne pas avoir inclus le T.A.Q. parmi les parties, est celle du procureur, ce qui constitue pour le client une impossibilité d'agir.

[5]               Aramark soutient que la présence du T.A.Q. est nécessaire en raison de l'article 5 du Code de procédure civil (C.p.c.). Cet article est cité par un auteur[1] comme appui pour la proposition générale que le T.A.Q serait une « partie appelée ». Cependant, l'auteur complète son analyse en affirmant que le T.A.Q ne pourra agir et exercer les « droits entiers d'un plaideur », que ce soit en révision judiciaire ou en appel, que lorsque sa compétence est mise en cause.

[6]               Ceci étant dit, on pourra argumenter que, puisque la présence réelle du T.A.Q dans les procédures de révision judiciaire est exclue dans l'état actuel du droit, sauf pour des questions de compétence[2], que sa présence n'est qu'une formalité dans les autres situations, et que le défaut de le nommer comme partie n'affecte en rien le droit substantiel de demander la permission d'en appeler de sa décision.

[7]               L'intérêt d'un tribunal administratif dont le rôle est strictement adjudicatif[3] à intervenir sur une question de sa propre compétence est très relatif, étant restreint aux « stricte » question de compétence comme l'indique l'opinion du juge Gendreau dans l'affaire Lancup[4]:

En d'autres termes, la Commission ne peut prétendre que la déclaration d'excès ou d'absence de compétence qui justifie l'intervention de la Cour supérieure, l'autorise toujours à prendre part au débat sur le fond.  Ce n'est que dans le cas où sa compétence stricto sensu est en cause qu'elle peut intervenir, et, même alors son intervention ne portera que sur la stricte question de compétence et non sur le bien-fondé de sa décision au fond. Or, c'est exactement cette intervention qu'elle a faite ici.

[8]               Dans la pratique actuelle, le T.A.Q est souvent nommé comme mis-en cause dans les dossiers d'appel, mais on remarque, en lisant les décisions de la Cour du Québec, que son nom ne figure pas toujours dans la description des parties.

[9]               L'omission du T.A.Q. comme partie dans l'intitulé d'un jugement n'a, en pratique, pas de conséquence, parce qu'aucune conclusion d'un appel ne peut ordonner au T.A.Q de faire quoi que ce soit, bien que la décision du T.A.Q soit infirmée.

[10]            La coutume de nommer le T.A.Q comme partie dans un appel s'inspire probablement de la pratique applicable en matière d'évocation à la Cour supérieure. L'évocation est, en réalité, l'exercice par la Cour supérieure d'un pouvoir inhérent exercé jadis au moyen des brefs de prérogative. Dans ces cas, la personne qui déclenchait la procédure faisait délivrer au décideur visé un bref émis par la cour. Il était donc normal de considérer ce décideur comme partie au litige initié par le bref dont il était le destinataire.

[11]            En tant que procédure, l'appel devant la Cour du Québec ressemble plus à l'appel devant la Cour d'appel du Québec qu'à la requête en évocation devant la Cour supérieure.

[12]            Au niveau d'une demande de permission, si l'on applique par analogie l'article 494 C.p.c., applicable en matière d'appel à la Cour d'appel du Québec sur permission, la cour de première instance n'est pas considérée comme une partie, bien que le juge de première instance et le greffe du tribunal doivent recevoir, du greffier de la Cour d'Appel, une copie du jugement accueillant la requête pour permission qui tient lieu d'inscription.

[13]            L'article 163 de la Loi sur la justice administrative[5] (L.J.A.) prévoit une procédure similaire :

L'article 163. Si la demande pour permission d'appeler est accordée, le jugement qui autorise l'appel tient lieu de l'inscription en appel. Le greffier de la Cour du Québec transmet sans délai copie de ce jugement au Tribunal, ainsi qu'aux parties et à leur procureur.

De la même manière et dans les mêmes délais, l'intimé peut former un appel ou un appel incident.

Sauf si l'exécution provisoire est ordonnée, l'appel suspend l'exécution de la décision.

[14]            Remarquons que la L.J.A. impose la signification à la partie adverse, non au Tribunal :

161. La requête pour permission d'appeler, accompagnée d'un avis de présentation, doit être signifiée à la partie adverse et produite au greffe de la Cour du Québec. Elle doit préciser les conclusions recherchées et le requérant doit y énoncer sommairement les moyens qu'il prévoit utiliser.

[15]            Si le Tribunal était ipso facto considéré comme une partie, ce ne serait pas nécessaire de l'inclure expressément parmi les récipiendaires du jugement car il le recevrait comme les autres parties ayant comparues.

[16]            Le texte des articles161 et 163 de la L.J.A., lus ensemble, indique une intention de faire une distinction entre la « partie adverse », à qui on signifie la requête, et le « Tribunal », à qui on transmet une copie du jugement, lorsqu'il a pour effet d'autoriser l'appel.

[17]            Une fois informé que l'appel est autorisé, le T.A.Q. peut prendre connaissance de l'objet de l'appel et formuler le cas échéant sa demande d'intention, s'il croit qu'il s'agit d'un de ces cas exceptionnels où il pourrait lui être permis de faire valoir ces moyens sur une question portant sur la compétence.

[18]            De l'avis du Tribunal, l'inclusion du T.A.Q. comme partie à une requête pour permission d'appel selon la L.J.A. n'est pas nécessaire. Nous sommes en accord avec les décisions sur les mêmes questions de nos collègues déjà rendues dans deux cas similaires.[6]

[19]            La requête en irrecevabilité n'est donc pas fondée.

[20]            En revanche, si nécessaire, le Tribunal aurait pu donner droit à la demande de bene esse du P.G. d'ajouter le T.A.Q. comme partie, en application du principe qu'une erreur de l'avocat constitue, pour le client, une impossibilité d'agir.

Le présent litige

[21]            L'intimée, Aramark Québec Inc. (Aramark) exploite une concession de services alimentaires dans des établissements de la Commission scolaire de la Pointe-de-l’île, (la Commission scolaire.). À cette fin, six cuisines équipées, sises dans autant d’écoles, sont mises à sa disposition.

[22]            Ces cuisines sont inscrites au rôle d’évaluation foncière triennal 2011-2012-2013 de la Ville de Montréal, (la Ville), au nom d’Aramark à titre d’occupant d’une partie d’un immeuble qui est normalement exempt de taxes foncières et scolaires.

[23]            Le 28 avril 2011, Aramark fait une demande de révision auprès de la Ville pour la radiation de son nom à titre d'occupant de ces six cuisines équipées, et, subsidiairement, pour corriger la quote-part de la superficie de l'emplacement portée au rôle.

[24]            Le 9 août 2011, l'évaluateur de la Ville maintient l'inscription d'Aramark au rôle, à titre d'occupant, en vertu de l'article 208 de la Loi sur la fiscalité municipale (L.F.M.).

[25]            Le 1er septembre 2011, Aramark dépose ses recours devant le T.A.Q.

[26]            À la suite des ajustements faits à l'audience devant le T.A.Q. en date du 3 mai 2012, la seule question en litige consiste à déterminer si Aramark doit être inscrite au rôle à titre d’occupant des cuisines des six écoles de la Commission scolaire, question à laquelle le T.A.Q. a répondu par la négative.

La décision

[27]            La décision du T.A.Q. fait une revue de la notion de l'occupant à l'article 208 L.F.M. pour ensuite analyser les faits, et appliquer les critères décrits comme « un libre accès suffisant », « la possession et la jouissance exclusives » et « le contrôle effectif et la jouissance exclusive ».

[28]            Nous citons des extraits des passages-clefs :

[121]    De l’avis du Tribunal, Aramark a donc un libre accès suffisant aux cuisines mises à sa disposition pour qu’elle puisse rencontrer une condition requise pour en être l’occupant.

[122]    Cependant, elle n’en est pas l’occupante en raison du contrôle qu’exerce la Commission scolaire sur l’utilisation des lieux dont Aramark ne peut, en aucun temps, avoir la possession et la jouissance exclusives. […]

[123]    Les faits mis en preuve viennent confirmer que la Commission scolaire se comporte effectivement comme un propriétaire qui n’entend nullement donner le contrôle effectif et la jouissance exclusive des lieux loués à son concessionnaire. […]

(soulignements ajoutés)

Les motifs d'appel

[29]            Le P.G souhaite en appeler de la décision du T.A.Q. sur des motifs relatés dans une série de 27 paragraphes dont nous retenons les prétentions suivantes, en référant aux numéros de paragraphes de la requête pour permission :

1)        que le T.A.Q. a appliqué une interprétation restrictive de la notion d'occupant contrairement à la jurisprudence des tribunaux supérieurs, (paragraphes 10, 11, 34, 35) :

a)          en ne jugeant pas que l'utilisation sporadique des cuisines par des tiers, pour des événements spéciaux en dehors des heures de service du concessionnaire, ne faisait pas d'entrave à la qualification d'occupant (paragraphe 22) ;

b)          en ne pas tenant compte du principe que l'analyse des conditions d'utilisation doit s'effectuer considérant principalement la période des heures de service du concessionnaire (para 23) ;

c)          en appliquant le critère de l'utilisation généralement exclusive à l'établissement scolaire dans son ensemble, au lieu de le limiter à la cuisine (paragraphe 15) ;

d)          par une série d'erreurs factuelles et erreurs mixtes de fait et de droit, sur la nature des interventions de la commission scolaire dans l'utilisation de la cuisine ou des aires de consommation.

2)        que le T.A.Q. a erré dans son appréciation des documents contractuels en mentionnant que « même durant les heures régulières d'ouverture, la Commission scolaire se réserve le droit d'utiliser les lieux pour certaines activités occasionnelles de type alimentaire non commerciales qu'elle organise » (paragraphe 16) ;

3)        que le T.A.Q. a fait une mauvaise analyse des faits en confondant erronément la partie visée par l'inscription, soit les cuisines, des autres locaux de la Commission sur lesquelles Aramark n'avait pas de droit d'occupation ;

Le T.A.Q. aurait donc erré en concluant que l'intimée ne satisfaisait pas deux des trois critères jurisprudentiels, soit le contrôle et la jouissance.

[30]            Une lecture plus approfondie des motifs d'appel aux paragraphes 12 à 37 de la requête pour permission permet de constater que le degré d'exclusivité requis compte pour beaucoup pour l'appelant :

35.          Or, bien que le TAQ dit se référer la jurisprudence [sic] des cours supérieures, il rend une décision qu ne respecte pas ces autorités, par une interprétation différente de la notion d'occupant et une interprétation restrictive de la notion de contrôle et du niveau d'exclusivité requis, malgré les faits similaires ;

[31]            On constate aussi que la requérante voudrait faire faire par le tribunal d'appel, une vérification en détail d'un certain nombre de décisions de faits et mixtes, de fait et de droit, autour de la question du contrôle exclusif des cuisines versus les aires de consommation (paragraphes 19 à 28 ).

 

Les critères pour la permission d'appel

[32]            L'article 159 de la L.J.A. détermine le droit d'appel ainsi :

159.  Les décisions rendues par le Tribunal dans les matières traitées par la section des affaires immobilières, de même que celles rendues en matière de protection du territoire agricole, peuvent, quel que soit le montant en cause, faire l'objet d'un appel à la Cour du Québec, sur permission d'un juge, lorsque la question en jeu en est une qui devrait être soumise à la Cour.

[33]            La question sera d'intérêt si elle soulève une question sérieuse, controversée, nouvelle ou d'intérêt général. La conjonction « ou » connote que la présence de l'un ou l'autre des ces motifs est suffisant pour fonder la permission.

[34]            La jurisprudence[7] a développé des sous-catégories de questions permises qui sont généralement libellées comme suit :

Une question sérieuse

- Une faiblesse apparente de la décision attaquée

- Une erreur de fait déterminante

- L'omission d'analyser des éléments fondamentaux de preuve

- Une sérieuse lacune au niveau des motifs de la décision attaquée qui empêche d'en comprendre le fondement factuel et juridique

- L'incidence de la décision sur le sort du justiciable

- L'importance du montant en jeu

Une question controversée

- Une jurisprudence incohérente ou contradictoire même sur des questions techniques

- Une décision isolée allant à l'encontre d'un courant jurisprudentiel solidement établi

Une question nouvelle

- Une question n'ayant jamais été soumise à la Cour du Québec

Une question d'intérêt général

- La violation d'une règle de justice naturelle

- Une question visant les intérêts supérieurs de la justice

- Une question de principe à caractère normatif, dont les enjeux dépassent les intérêts des parties

- Une violation patente d'une règle de droit.

[35]            La procédure de permission d'appeler comporte le devoir de filtrer les appels voués à l'échec parce que futiles ou abusifs ou qui ne se présentent que comme une tentative de plaider de nouveau des arguments qui n'ont pas été retenus dans un jugement bien motivé.

[36]            En référant à la discrétion que le juge exerce, un de nos collègues[8] a écrit :

Faut-il enfin souligner que lorsque, dans l'exercice de sa discrétion judiciaire, le juge de la Cour du Québec autorisera l'appel, il lui faudra le baliser en identifiant clairement les questions qui seront ultérieurement débattues au fond devant la Cour, de façon à éviter qu'une permission d'en appeler accordée pour un motif précis ne serve de prétexte à une reconsidération globale du dossier. Si, de fait, l'autorisation d'en appeler n'est accordée que parcimonieusement en fonction du caractère sérieux, controversé, nouveau ou d'intérêt général de la question soulevée, il n'est que normal et de concordance de limiter l'appel à la question qui en est à l'origine.[9]

[37]            Procédons donc à l'étude du cas qui nous est soumis.

Analyse

[38]            Des trois critères énoncés par le T.A.Q. pour étayer sa décision, « un libre accès suffisant », « la possession et la jouissance exclusives » et « le contrôle effectif et la jouissance exclusive », l'appel souhaité par le P.G. ne concerne que le dernier.

[39]            La question du degré de contrôle requis, pour qualifier le concessionnaire d'occupant au sens de l'article 208 L.F.M, intéresse non seulement les parties présentes, mais également l'industrie des concessionnaires de cafétérias d'écoles au Québec, et par extension, d'autres secteurs analogues où il est question d'occupation d'un immeuble exempt de taxes foncières municipales ou scolaires.

[40]            C'est surtout l'entreprise voulant soumissionner à l'occasion d'un appel d'offres pour obtenir la concession qui a intérêt à savoir si elle, de même que ses compétiteurs, sera redevable des taxes foncières. Sans cette connaissance, il est difficile pour les compétiteurs de calculer leurs coûts. Puisqu'on procède par appel d'offres, il n'est pas permis de négocier des clauses d'ajustement de prix.

[41]            Chaque décision jurisprudentielle concerne une situation qui est propre aux faits de la cause : il n'est pas nécessairement possible de voir dans la jurisprudence qui a fait progresser le droit à ce jour une codification complète de toutes les normes applicables.

[42]            Dans CVC[10], l'usage était exclusif en tout temps, et la question était plutôt de savoir si la restriction des menus, les jours et les heures d'ouverture et d'autres restrictions normales et convenables dans un lieu d'enseignement, faisaient entrave au statut d'occupant.

[43]            Dans l'Assomption[11], sur la question du contrôle, le T.A.Q. a décidé, comme question de fait, « qu'aucune autre entreprise commerciale n'a accès au local de la cafétéria ».

[44]            Dans Laliberté[12], il y avait la possibilité pour la commission scolaire d'utiliser les locaux et l'équipement de la cuisine lui appartenant en dehors des périodes d'ouverture, et à condition de convenir de certaines modalités. Ceci n'a pas été retenu comme une entrave au contrôle :

[71] Ainsi, le Tribunal considère que l'analyse des conditions d'utilisation du local par le concessionnaire doit s'effectuer en considérant principalement la période durant laquelle s'exercent les activités du concessionnaire, soit les heures d'ouverture de la cafétéria. Il s'agit de conditions et d'obligations sur lesquelles les parties au contrat se sont entendues sur une base volontaire. Ces restrictions convenues dans le cadre de l'utilisation d'un local à l'intérieur d'une maison d'enseignement n'empêchent pas le concessionnaire d'avoir le contrôle effectif du local. Ce critère est donc satisfait.

[45]            On remarque aussi que l'absence d'un compétiteur était importante dans cette décision :

[75.5.] Il doit s'agir d'une possession exclusive.

- la requérante exerce la possession exclusive, car elle ne peut se voir imposer un compétiteur dans les mêmes lieux (cuisine) et elle ne partage les lieux avec aucun autre concessionnaire. Et même si le propriétaire a libre accès en tout temps, cela ne contrevient pas à la possession exclusive de la requérante.

[46]            Dans le cas sous étude, le T.A.Q. devait considérer des clauses contractuelles qui sont similaires, tout en présentant certaines différences, par rapport à celles de l'affaire Laliberté. Les rédacteurs contractuels ont introduit dans ces clauses une distinction entre l'exclusivité pendant les heures d'ouverture, et celle en dehors des heures d'ouverture. C'est notamment sur cette distinction et les subtilités des contrats, ainsi que les comportements des parties, que la décision est attaquée par la requérante et défendue par l'intimé.

[47]            Aramark argumente que les dispositions contractuelles ne sont pas les mêmes, car cette condition ne s'y trouve pas. Il défend la décision ainsi.

[48]            Il est vrai que pour solutionner le litige, le T.A.Q. a considéré plusieurs éléments factuels qui ne sont pas identiques aux faits des affaires C.V.C et Laliberté, qui sont notamment relatés dans la décision aux paragraphes 122 et 123.

[49]             Étant donné la différence factuelle des cas, on peut difficilement dire que le T.A.Q n'avait qu'à se prêter à un exercice d'application mécanique de la jurisprudence actuelle. Le T.A.Q a du appliquer les principes jurisprudentiels en exerçant son jugement à un cas qui n'était pas nécessairement en tout point identique aux précédents.

[50]            Le Tribunal en conclut qu'un appel n'est pas voué à l'échec car la jurisprudence actuelle n'est pas suffisamment développée pour avoir couvert tous les cas possibles, et les faits ne sont pas identiques aux précédents.

[51]            La question juridique est, pour la même raison, une question sérieuse car, sans aller jusqu'à dire qu'il y a une incohérence dans la jurisprudence, on peut considérer cette jurisprudence comme n'étant pas nécessairement assez développée pour éliminer toute controverse sur les points soulevés.

[52]            Le Tribunal permettra l'appel, car la question de droit soulevée en est une de principe à caractère normatif dans la structuration des relations contractuelles, dont les enjeux dépassent les intérêts des parties.

[53]            Au niveau factuel, le requérant soulève un bon nombre de faits qui touchent à des éléments clefs de la question du contrôle, notamment le degré de contrôle effectif dont Aramark joue pendant et en dehors des heures normales d'opération, la fréquence des événements qui affectent son contrôle et la qualité, commerciale ou non, du tiers impliqué.

[54]            Sans procéder à une revue de la démarche décisionnelle sur ces faits, un tribunal d'appel ne pourra statuer sur l'ensemble du dossier car les faits sont intimement liés aux questions de droit.

PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL :

REJETTE le moyen d'irrecevabilité proposée par l'intimée, Aramark ;

ACCUEILLE, la requête pour permission d'appeler ;

PERMET L'APPEL de la décision du Tribunal administratif du Québec, rendue le 31 juillet, dans les dossiers SAI-M-188444-1109, SAI-M-188446-1109, SAI-M-188448-1109, SAI-M-188450-1109, SAI-M-188452-1109 et SAI-M-188454-1109 ;

DÉCLARE que le présent jugement tient lieu d'inscription en appel sur les questions suivantes :

·                     Le T.A.Q. a-t-il erré dans son application de la notion juridique d'occupant sur la question du « contrôle effectif et jouissance exclusif des cuisines » ?

·                     Le T.A.Q. a-t-il erré dans son interprétation des textes contractuels pertinents sur les critères du contrôle et jouissance ?

·                     Le T.A.Q. a-t-il erré dans sa démarche décisionnelle sur les faits pertinents aux deux questions précédentes ?

LE TOUT, frais à suivre, selon le sort de l'appel.

 

 

 

__________________________________

DAVID L. CAMERON, J.C.Q.

 

 

 

 

Maître Marie-Claude FALARDEAU

BERNARD ROY (JUSTICE-QUÉBEC)

Procureure du requérant

 

Maître André LAVIGNE

Procureur de l'intimée

 

Maître Michel HÉBERT

CHAREST, GAGNIER, BIRON, DAGENAIS AVOCATS

Procureur de la mise en cause

 

Dates d’audience : 20 novembre 2012 et 3 décembre 2012

 

 



[1]       Jean Carol Boucher, L'appel à la Cour du Quebec d'une décision du tribunal administratif du Québec, Cowansville: Y Blais, c2002, à la p. 31 et suivants.

[2]       Lancup c. Commission des affaires sociales, [1993] R.J.Q. 1679 (C.A.) et 2636-5205 Québec inc. c. Beaudry, [1993] R.J.Q. 2522 (C.A.) et Commission scolaire des Samares c. Commission des droits de la personne, [2000] R.J.Q. 709 (C.A.).

[3]       Nous utilisions le terme strictement adjudicatif pour distinguer le cas de l'organisme dont le rôle plus large d'un organisme comme la CSST considéré dans Commission des transports du Québec c. Villeneuve, 2009 QCCA 1558 : Voir les par. 39-56 (motifs de monsieur le juge Rochette) et les par. 84-91 (motifs des juges Rochon et Doyon)

[4]       Supra, note 2

[5]     L.R.Q. c. J-3.

[6]       Trois-Rivières (Ville de) c. Labonne, 2011 QCCQ 14058 (Alain Trudel J.C.Q).; Québec (P.G.) c. Grossiste M.R. Boucher inc., 2008 QCCQ 7128 (Guy Ringuet J.C.Q.)

[7]     Voir, pour une liste complète, les notes de bas de page dans l'affaire Fondation internationale Azzahra inc. c. Québec (Procureur général), 2012 QCCQ 3307

[8]     Lamarche McGuinty inc. c. Bristol (Canton), 1999] J.Q. no 6213 ; [1999] R.J.Q. 1270 ; J.E. 99-785 , Jean-François Gosselin J.C.Q.

 

 

[10]    Services alimentaire CVC inc. c. St-Hyacinthe (Ville de), 2008 QCCQ 7355

[11]    Hubert-Universel Inc. (Eurest) c. Assomption (Ville de), 8 octobre 2003, C.Q. AZ-50203269

[12]    Laliberté et associés inc. c. Ste-Thérèse (Ville), 2010 CanLII 3338 (QC TAQ)

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