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Décision

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Lemay c. Orford (Municipalité du canton d')

2010 QCCS 6281

JT 1409

 
 COUR SUPÉRIEURE

 

Canada

PROVINCE DE QUÉBEC

DISTRICT DE

ST-FRANÇOIS

 

N° :

450-17-003072-098

 

DATE :

20 décembre 2010

______________________________________________________________________

 

SOUS LA PRÉSIDENCE DE :

L’HONORABLE

FRANÇOIS TÔTH, J.C.S.

______________________________________________________________________

 

ANDRÉ LEMAY

 

            Demandeur

 

c.

 

MUNICIPALITÉ DU CANTON D'ORFORD

 

            Défenderesse

 

______________________________________________________________________

 

JUGEMENT

______________________________________________________________________

 

 

[1]           Le demandeur a poursuivi la municipalité du Canton d'Orford par action en jugement déclaratoire et en dommages-intérêts.

[2]           Il demande qu'un chemin de gravier situé sur sa propriété soit reconnu comme « rue privée » et que la municipalité soit condamnée à lui payer les dommages-intérêts pour son refus injustifié de donner suite à sa demande.

I.             Contexte

A)  Situation des lieux

[3]           Le demandeur est propriétaire d'un vaste lopin de terre (environ 110 acres) situé en bordure du lac Bowker dans la municipalité du Canton d'Orford en Estrie[1]. Il comprend les lots 3 377 119 (« 119 »), 3 965 513 (« 513 ») et 3 965 512 (« 512 »). Sa propriété inclut le lac Lemay.

[4]           Pour accéder à cette propriété, on peut passer par les routes 220 (en direction nord) ou 222 (en direction sud) et emprunter le chemin Grande Ligne. On doit ensuite tourner vers l'est sur le chemin Petit Brompton. Ce chemin rejoint le chemin Lemay. Après avoir parcouru quelques kilomètres sur ce chemin, on atteint la propriété du demandeur.

[5]           Le lac Lemay est entièrement situé sur le lot 119. Sur le bord du lac Lemay, il y a un petit chalet de bois (« le chalet du grand-père ou le chalet vert »). Ce chalet existe depuis 70 ans au moins.

[6]           Sur le lot 513, il y a un autre chalet de bois (« le chalet blanc »). M. Lemay occupe un troisième chalet (« le chalet principal ») situé sur le lot 512. Ces deux chalets sont situés sur le bord du lac Bowker.

[7]           Les lots 119 et 513 ont été acquis par héritage par le père de M. Lemay en 1948.

[8]           Quant au lot 512, il est dans la famille Lemay depuis 1969.

[9]           Le chemin Lemay est un ancien chemin forestier qu'un exploitant forestier utilisait pour amener son bois à un moulin à scie situé au lac Brais. Le chemin Lemay était alors non carrossable en automobile.

[10]        Au début, pour accéder à leur propriété, la famille Lemay utilisait une servitude qu'elle détenait à son bénéfice sur la rive opposée du lac Bowker. Elle devait alors traverser le lac en chaloupe pour accéder aux chalets.

[11]        Les chalets ne sont pas alimentés en électricité par le réseau public. Les Lemay devaient transporter les réservoirs de gaz propane en chaloupe, ce qui n'était pas une mince tâche.

[12]        Vers les années 1978, les Lemay ont acheté une ferme (la « ferme Lussier ») située en bordure du chemin Petit Brompton. Ils ont alors transformé le chemin forestier en un chemin carrossable pour avoir accès directement à leurs chalets.

[13]        Du chemin Petit Brompton, on se rend par le chemin Lemay jusqu'à un premier embranchement. La branche « ouest » est le prolongement du chemin Lemay. La branche « est » devient le chemin de la Louve et le chemin du Porc-Épic qui conduisent aux propriétés voisines des Lemay. Le chemin de la Louve a été construit vers 1987 sur une période de quatre ou cinq ans. Le chemin du Porc-Épic est plus récent, ayant été construit fin des années 1990.

[14]        Si l'on continue sur la branche « ouest », le chemin Lemay serpente alors sur près d'un kilomètre le long du lac Lemay avant de se diviser à nouveau.

[15]        La branche « est », longue de 410 mètres, conduit au chalet du grand-père et de là, continue jusqu'à la limite de la propriété voisine, le lot 3 576 915, qui appartient à Forêts Bowker inc. Cette portion est connue dans le litige judiciaire comme étant le « chemin de gravier ».

[16]        Forêts Bowker inc. ne peut pas utiliser le chemin de gravier à cause d'une servitude de « non-passage » en faveur des Lemay. L'acte en question n'a pas été produit.

[17]        La branche « ouest », longue de 165 mètres, conduit jusqu'au chalet principal (lot 512) et au chalet blanc (lot 513).

[18]        Le chemin Lemay et le chemin de gravier sont des chemins privés qui sont entretenus par la famille Lemay.

B)   Le litige

[19]        Au début 2007, le demandeur entend parler que certains chemins privés ont été reconnus comme rues privées par la municipalité aux fins d'application du Règlement numéro 384 concernant l'émission des permis de construction[2].

[20]        En avril 2007, à l'occasion d'une discussion avec M. Jean-Marie Beaupré, directeur général de la municipalité, le demandeur se fait confirmer que ni le chemin Lemay ni le chemin de gravier ne sont reconnus comme rues privées puisqu'ils ne sont pas énumérés à l'annexe I du Règlement numéro 384.

[21]        Le demandeur est surpris de cette découverte puisque les chemins de la Louve et du Porc-Épic ont été reconnus comme rues privées alors qu'ils ont été construits postérieurement au chemin Lemay et qu'on y accède par le chemin Lemay.

[22]        Le demandeur demande alors au directeur général de la municipalité qu'elle reconnaisse les chemins situés sur sa propriété comme rues privées. M. Beaupré témoigne plutôt qu'il a invité le citoyen à faire une « demande officielle » puisqu'il s'agit d'un sujet traité au conseil municipal.

[23]        Comme il ne reçoit pas de réponse de la municipalité, le demandeur présente une demande écrite par l'entreprise de son avocat le 29 août 2007[3]. La lettre fait clairement référence au chemin Lemay et au chemin de gravier.

[24]        Puisque le chemin Lemay est un chemin privé qui a été construit avant 1994, que le chemin Lemay donne accès aux chemins de la Louve et du Porc-Épic qui sont des rues privées reconnues par la municipalité et que le chemin Lemay apparaît sur une carte routière distribuée par la municipalité[4], le demandeur requiert de la municipalité que le chemin Lemay soit ajouté à l'annexe I du Règlement 384 et reconnu comme rue privée[5].

[25]        On ne répond pas à M. Lemay, pas même un accusé de réception. Le 18 décembre 2007, son procureur écrit à la greffière de la municipalité et demande que ses multiples demandes[6] soient soumises au conseil municipal pour étude et considération.

[26]        Toujours pas de réponse. Le 8 janvier 2008, le demandeur se présente à une séance du conseil municipal afin de se plaindre qu'on ne prend pas sa demande au sérieux. Le maire lui dit qu'ils ont d'autres priorités que son chemin.

[27]        Finalement, une rencontre est organisée avec la nouvelle directrice générale de la municipalité, Mme Gilbert.

[28]        Cette rencontre a lieu le 26 février 2008. Le demandeur s'y présente accompagné de son frère et de son avocat. Ils rencontrent Mme Gilbert et M. Thivierge, le directeur de l'urbanisme.

[29]        À l'occasion de cette rencontre, la municipalité demande au demandeur de lui prouver par une carte ou un plan que le chemin Lemay existait avant deux dates de référence : 1982 et 1994[7]. C'est la première fois qu'on demande à M. Lemay de fournir une telle preuve.

[30]        M. Lemay témoigne que le chemin de gravier a été discuté lors de cette rencontre. Mme Gilbert, directrice générale de la municipalité, ne veut pas en entendre parler : « un chemin, c'est assez », et « ce n'est qu'un vieux chemin de bois » et « des chemins de bois, il y en a partout » dit-elle. Ces propos n'ont pas été contestés. M. Lemay a l'impression que sa demande agace les autorités municipales.

[31]        Le 20 mars 2008, le demandeur transmet à la municipalité par son procureur[8] un plan préparé par l'arpenteur-géomètre Grégoire Girard le 10 janvier 1980 qui décrit un projet de servitude de passage sur une partie d'un lot[9] ainsi qu'une carte du ministère de l'Énergie et des Ressources datée de 1985 et préparée à partir de photographies aériennes de 1978[10]. Sur ces documents, on peut voir le chemin Lemay, mais pas le chemin de gravier.

[32]        Du mois de mars au mois de juin 2008, l'analyse du dossier est faite par le service d'urbanisme qui transmet une recommandation favorable au conseil municipal. Un avis de motion est publié en juin 2008.

[33]        Une consultation publique est tenue à la municipalité le 4 août 2008 relativement au Règlement numéro 824 modifiant le Règlement numéro 384 concernant les conditions d'émission de permis de construction[11].

[34]        Le compte rendu de cette consultation publique mentionne :

Mme Danielle Gilbert [directrice générale de la municipalité] explique le projet de Règlement numéro 824 et montre avec les plans annexés les sections des chemins Lemay et Flanbaie qui, en étant inscrits dans le Règlement numéro 384 deviennent des voies de circulation admissibles lors de demandes de permis, tout en demeurant des chemins privés. Elle complète la présentation en expliquant la procédure suivie et la recherche de droits faites à partir des documents soumis et retracés par la municipalité.[12]

[Nos soulignés]

[35]        La portion du chemin Lemay que la municipalité consent à reconnaître est présentée par document vidéoscopique. Elle ne comprend pas le chemin de gravier. M. Lemay assiste à cette rencontre publique. Il n'y a de sa part aucune protestation ou demande de correction afin d'ajouter le chemin de gravier.

[36]        Relativement au chemin de la Flanbaie, les citoyens-demandeurs ont fourni un plan et une description technique préparés par un arpenteur-géomètre en 1992. La municipalité a posé comme exigence d'élargir de 3,5 m à 5,5 m une partie du chemin de la Flanbaie afin d'améliorer l'accès du chemin déjà non conforme aux normes d'aujourd'hui. Cette exigence n'a pas été imposée au chemin Lemay.

[37]        La municipalité a accueilli la demande de M. Lemay. Le 31 août 2008, le Règlement numéro 824 a modifié le Règlement numéro 384 et intégré à son annexe I le chemin Lemay à titre de rue privée[13]. Toutefois, le chemin de gravier n'a pas fait l'objet de cette désignation.

[38]        Le demandeur demande à l'automne 2008 à un arpenteur-géomètre de préparer un plan de localisation de ses lots et des chemins qui les parcourent[14]. Cela semble être une initiative du demandeur. Il n'a jamais été question lors de la rencontre de février 2008 avec les autorités municipales de faire localiser ou piqueter le chemin Lemay par un arpenteur-géomètre.

[39]        Le 7 janvier 2009, le demandeur, par son procureur, s'adresse à M. Thivierge, directeur du service d'urbanisme, afin que le chemin de gravier soit reconnu comme rue privée[15]. Outre le plan de localisation, le demandeur joint à sa demande un affidavit de sa part attestant de l'existence du chemin de gravier depuis plus de 30 ans.

[40]        Le 27 janvier 2009, M. Thivierge répond par écrit au procureur du demandeur. Il lui demande de prouver l'existence du chemin de gravier en produisant des documents de même nature que ceux déposés dans le cadre de la reconnaissance du chemin Lemay[16]. M. Thivierge ajoute que si une rencontre est souhaitée par M. Lemay, il pourra lui fournir ses disponibilités.

[41]        Le procureur de M. Lemay répond que son client est incapable de fournir des documents d'époque pour attester l'existence du chemin de gravier. Il peut toutefois fournir des affidavits de personnes qui sont témoins de l'existence du chemin de gravier avant 1982. M. Thivierge maintient sa position relativement à l'exigence des  documents.

[42]        Il n'y a pas d'autres rencontres ni échanges entre la municipalité et le demandeur. Il n'y a pas eu de suite à la demande de reconnaissance du chemin de gravier du demandeur.

[43]        Le demandeur s'adresse plutôt au Tribunal par une requête introductive d'instance en jugement déclaratoire. Il demande que le Tribunal déclare que le chemin de gravier est une rue privée au sens du Règlement 384. Il réclame aussi des dommages-intérêts fondés sur un abus de droit allégué de la municipalité.

[44]        C'est la prétention du demandeur que le chemin de gravier, qui existait bien avant l'année 1982, aurait dû lui aussi faire l'objet de la reconnaissance par la municipalité à titre de rue privée et être intégré à l'annexe I du Règlement 384 en 1994. Cette détermination est importante pour un propriétaire puisque c'est une condition préalable à l'obtention d'un permis de construction.

[45]        Pour le demandeur, la décision de la municipalité de ne pas reconnaître le chemin de gravier comme étant une rue privée est arbitraire et appliquée de façon discriminatoire à son égard. Selon lui, on veut maintenant appliquer au chemin de gravier des critères qui n'existaient pas ou qui n'ont pas été utilisés lors de l'adoption de l'annexe 1 du règlement de 1994.

II.           Analyse

[46]        Le demandeur veut faire reconnaître que le chemin de gravier jouit de « droits acquis » et doit être désigné comme une rue privée de la municipalité.

A)  Cadre juridique

[47]        La municipalité à titre de personne morale de droit public n'exerce que les pouvoirs prévus à la loi.

[48]        Une des obligations de la municipalité est de voir à l'aménagement harmonieux de son territoire, le tout dans le respect de la loi et du processus démocratique.

[49]        L'article 116 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme[17] (« LAU ») prévoit que :

116. Le conseil d'une municipalité peut, par règlement, prévoir que, dans tout ou partie de son territoire, aucun permis de construction ne sera accordé, à moins qu'une ou plusieurs des conditions suivantes, qui peuvent varier selon les parties du territoire, ne soient respectées :

1° le terrain sur lequel doit être érigée chaque construction projetée, y compris ses dépendances, ne forme un ou plusieurs lots distincts sur les plans officiels du cadastre, qui sont conformes au règlement de lotissement de la municipalité ou qui, s'ils n'y sont pas conformes, sont protégés par des droits acquis;

2° les services d'aqueduc et d'égouts ayant fait l'objet d'une autorisation ou d'un permis délivré en vertu de la loi ne soient établis sur la rue en bordure de laquelle la construction est projetée ou que le règlement décrétant leur installation ne soit en vigueur;

3° dans le cas où les services d'aqueduc et d'égouts ne sont pas établis sur la rue en bordure de laquelle une construction est projetée ou le règlement décrétant leur installation n'est pas en vigueur, les projets d'alimentation en eau potable et d'épuration des eaux usées de la construction à être érigée sur le terrain ne soient conformes à la Loi sur la qualité de l'environnement (chapitre Q-2) et aux règlements édictés sous son empire ou aux règlements municipaux portant sur le même objet;

4° le terrain sur lequel doit être érigée la construction projetée ne soit adjacent à une rue publique ou à une rue privée conforme aux exigences du règlement de lotissement;

5° le terrain sur lequel doit être érigée la construction projetée ne soit adjacent à une rue publique.

[Nos soulignés]

[50]        La municipalité a le pouvoir de décider où la construction d'un bâtiment sera permise.

[51]        Le 9 septembre 1991, la municipalité a adopté le Règlement numéro 384 concernant l'émission des permis de construction dans la municipalité[18].

[52]        Si l'on examine les conditions d'émission d'un permis de construction pour la zone qui nous concerne, on constate que le terrain sur lequel doit être érigée chaque construction projetée doit former un ou plusieurs lots distincts sur les plans officiels du cadastre. Le terrain sur lequel doit être érigée chaque construction projetée doit être adjacent à une rue publique ou à une rue privée conforme aux exigences du Règlement de lotissement.

[53]        Le 7 novembre 1994, la municipalité adopte le Règlement numéro 451 qui modifie le Règlement 384 concernant les conditions d'émission des permis de construction[19].

[54]        On y lit ce qui suit :

Considérant que le conseil municipal juge opportun, dans l'intérêt des citoyens, de n'émettre de nouveaux permis de construction, dorénavant, que si le terrain est adjacent à une rue publique conforme au règlement de lotissement tout en maintenant le droit de construire le long des rues privées déjà construites;

[nos soulignés]

[55]        Le règlement prévoit les définitions suivantes :

Rue : toute voie de passage permettant la circulation des véhicules automobiles et servant de moyen d'accès aux terrains qui la bordent. Le mot rue inclut les mots chemin, avenue, montée, place et tout autre générique pouvant être utilisé pour définir la nature de la voie de passage.

Rue privée : toute rue qui n'est pas une rue publique.

Rue publique : toute rue appartenant à la municipalité et déclarée ouverte comme rue ou toute rue sous la juridiction du ministre des Transports du Québec.

[56]        Pour la zone qui nous concerne, le règlement prévoit dorénavant que le terrain sur lequel doit être érigée chaque construction doit être adjacent à une rue publique conforme aux exigences du Règlement de lotissement ou à une rue privée énumérée à l'annexe I. Il n'est plus possible de lotir une rue privée depuis cet amendement.

[57]        Dorénavant, le promoteur qui veut construire une rue publique est assujetti au règlement portant sur les ententes relatives à des travaux municipaux. Selon ce règlement, le promoteur doit s'engager à assumer la totalité du coût des travaux d'infrastructures nécessaires à l'ouverture de la nouvelle rue[20].

[58]        Le Règlement 451 comporte l'annexe I qui est le répertoire des rues privées au 7 novembre 1994 qui jouissent des « droits acquis » à la construction. Le chemin Lemay et le chemin de la Flanbaie n'y sont pas mentionnés alors que les chemins de la Louve et du Porc-Épic y figurent.

[59]        La municipalité a le droit d'aménager son territoire conformément à la loi. Dans l'exercice de sa discrétion, la municipalité a utilisé le pouvoir accordé par la LAU de ne permettre la construction que sur un terrain adjacent à une rue publique. La modification de 1994 accorde aux rues privées déjà construites un « droit acquis » à la construction.

[60]        La municipalité a défini les mots « rue », « rue publique » et « rue privée ». Ce ne sont pas tous les chemins pouvant servir à la circulation automobile qui sont des rues publiques ou privées.

B)   Difficulté réelle

[61]        La désignation d'un chemin comme rue privée relève d'un pouvoir discrétionnaire de la municipalité qui ne peut être révisée par la Cour supérieure à moins de preuve d'un abus de droit, de faute ou de mauvaise foi.

[62]        Par contre, lorsque le règlement veut maintenir « le droit de construire le long des rues privées déjà construites », la Cour supérieure peut intervenir à la demande d'un citoyen qui prétend jouir de ce droit.

[63]        Le demandeur explique ainsi la difficulté réelle à laquelle il est confronté : si le chemin de gravier n'est pas reconnu comme chemin privé, le demandeur ne pourra pas obtenir de permis de construction sur tout ou partie du lot 119 ou ne pourra créer de nouveaux lots ou, dans le cas d'un lotissement projeté, ne pourra obtenir de permis de construction sur les nouveaux lots ainsi créés.

[64]        D'une part, le demandeur a dû faire la preuve de l'existence du chemin Lemay alors que ce dernier existait déjà sur les cartes de la municipalité. Or, la municipalité a reconnu comme rues privées les chemins de la Louve et du Porc-Épic qui sont eux-mêmes des embranchements du chemin Lemay et donc postérieurs à celui-ci.

[65]        D'autre part, la municipalité a exigé du demandeur qu'il prouve l'existence du chemin de gravier à l'aide d'un plan ou d'une carte, ce que ce dernier ne pouvait faire. Le demandeur a fourni un affidavit attestant de l'existence du chemin de gravier avant 1994 et un plan de localisation d'un arpenteur-géomètre situant le chemin de gravier, mais ces documents ont été jugés insuffisants d'où l'impasse pour le demandeur.

[66]        La requête en jugement déclaratoire est le moyen approprié pour soumettre la difficulté au Tribunal.

C)  Le chemin Lemay

[67]        Lors de son interrogatoire au préalable, M. Hugues Thivierge, directeur du service d'urbanisme, a ainsi expliqué les critères de détermination d'une rue privée :

Page 38

Q.         Le quatre août deux mille huit (04/08/2008), un an [page 39] après la demande de Monsieur Lemay, je comprends que vous avez reconnu la portion du Chemin Lemay excluant le chemin de gravier, c'est bien ça?

R.         Oui.

Q.         Quels éléments, quels critères plus particulièrement vous ont permis d'en arriver à cette décision-là?

R.         Ben un des critères comme tel était le fait qu'il y avait déjà deux (2) chemins reconnus dans cette liste-là qu'on a actuellement, qui étaient le Chemin de la Louve et le Chemin du Porc-Épic et que le seul accès à ces deux (2) chemins-là est le Chemin Lemay. Donc, à ce moment-là il devenait logique d'avoir un chemin privé. Son existence pouvait être déjà démontrée étant donné qu'on avait justement un accès à deux (2) autres chemins privés reconnus. Donc, ça c'était le premier élément aussi qui nous a conduits à la reconnaissance du Chemin Lemay, la présence de bâtiments principaux aussi au bout du Chemin Lemay comme tel, donc ça c'était un élément qui portait à croire effectivement que ce chemin-là existait parce que le bâtiment était là depuis très longtemps. Donc, oui, il y avait un accès comme tel à ce bâtiment-là et le chemin traversait plus d'un terrain aussi, donc à ce moment-là, il y avait un terrain au bout complètement où il y avait le chalet de Monsieur Lemay, mais aussi d'autres terrains [page 40] comme tels le long du Chemin Lemay comme tel. Donc, c'était les critères qui nous ont conduits effectivement, entre autres, à la reconnaissance du Chemin Lemay.

[…]

Page 61

Q.         Donc, pour vous, le nombre de propriété auxquelles mène le chemin privé, je comprends que c'est un critère?

R.         Ben en fait, dans ces cas-là, si on parle de similitude entre ces chemins-là, oui, c'est ce qu'on peut constater, qui donnent accès à plusieurs propriétés, pas une seule.

Q.         Donc, c'est un critère pour pouvoir reconnaître un chemin privé?

R.         Là il faut revoir la méthodologie qui a été faite en quatre-vingt-quatorze (94) pour le valider, mais effectivement c'est une similitude si vous me parlez de similitude au niveau des chemins.

Q.         Aujourd'hui, lorsque vous déterminez si un chemin doit être reconnu ou non, est-ce que le fait qu'il mène à des propriétés ou à plusieurs propriétés, comme vous le dites, est un critère?

R.         Ben en fait, oui, ça peut être un critère, oui oui, ça c'est sûr.

Q.         Est-ce que c'est ou ça peut être un critère, Monsieur Thivierge, c'est vous qui évaluez?

Page 62

R.         Oui.

Q.         Est-ce que c'est?

R.         Oui oui, c'est un critère, oui oui.

[…]

Page 65

Q.         Donc, l'accès à des propriétés, c'est un des critères pour pouvoir reconnaître un chemin ou non, c'est bien [page 66] ça?

R.         À plusieurs, oui, plusieurs propriétés, oui.

Q.         À plusieurs propriétés?

R.         Oui.

Q.         Et il y a pas de directives écrites par rapport à ça?

R.         Non.

Q.         C’est qui qui a déterminé cette façon de reconnaître ou non les chemins privés depuis que vous êtes en poste?

R.         Ben en fait, c'est par discussion comme telle qu'on en est venu à la conclusion que…

Q.         En discussion avec qui?

R.         Ben avec les différents membres du comité, la directrice générale et finalement les autres membres directeurs du Service des travaux publics aussi où on a déterminé qu'effectivement en fin de compte dans les chemins qu'on avait eus principalement dans l'inventaire de quatre-vingt-quatorze (94), c'était les critères de base qu'on pouvait répéter comme tels, mais il y a pas rien d'écrit effectivement.

Q.         Donc, en quatre-vingt-quatorze (94), c'était les critères, le fait qu'on mène un chemin, qu'un chemin mène à une propriété?

R.         Oui.

Q.         Le fait qu'un chemin ait une certaine largeur?

R.         Plusieurs propriétés, pas une.

Page 67

Q.         À plusieurs propriétés, c'était un critère en quatre-vingt-quatorze (94)?

R.         Pour la majorité des chemins qui ont été reconnus, oui.

Q.         Pour la majorité, mais pas pour l'ensemble d'entre eux?

R.         Il faut faire la vérification. Ça, on ne l'a pas fait de façon systématique.[21]

[68]        Au procès, M. Thivierge explique que le Règlement 451 modifiant le Règlement 384 sur les conditions d'émission des permis de construction comprend une définition et une annexe des rues privées existantes en 1994. S'il a donné un avis favorable à la demande de M. Lemay, c'est parce que le chemin Lemay existait en 1994 au temps de la modification du règlement et qu'il donnait accès à deux terrains (512 et 513) sur les rives du lac Bowker où l'on retrouvait des constructions anciennes. Il s'agit donc d'une rue privée au sens du règlement.

D)  Discussion

[69]        La question est celle de savoir si le chemin de gravier profite de droits acquis puisque l'amendement de 1994 prévoit « le droit de construire le long des rues privées déjà construites ».

1.    L'annexe I du règlement de 1994

[70]        Selon l'ancien directeur général Beaupré, l'inventaire des rues privées de 1994 a été préparé par M. Bernier, directeur du service d'urbanisme à l'époque, à partir de la liste de toponymie de 1985 (« la liste de 1985 »).

[71]        La liste de 1985 comporte 87 chemins privés[22]. Cette liste ne faisait que relever les rues et chemins privés et publics de la municipalité désignés sous un nom propre, sans application d'aucun critère. Le chemin Lemay n'y est pas. Le chemin de la Flanbaie y apparaît par contre.

[72]        M. Bernier a fait une recherche sur le terrain pour évaluer les chemins. Il a aussi considéré le cadastre et les cartes aériennes disponibles. M. Bernier n'a pas témoigné.

[73]        L'inventaire des rues privées de 1994 que l'on retrouve à l'annexe I du Règlement 451 compte 87 rues privées[23]. Tant les chemins Lemay que de la Flanbaie sont omis.

[74]        La codification administrative du règlement concernant l'émission des permis de construction à jour au moment du procès compte 78 rues privées.

[75]        Tous les chemins privés existants en 1994 sur le territoire de la municipalité ont-ils été systématiquement incorporés à l'annexe I du règlement, peu importe leur longueur, leur largeur et la façon dont ils étaient construits? C'est ce que prétend le demandeur[24].

[76]        Si l'on compare la liste de 1985 avec l'annexe I, on remarque que 42 rues et chemins privés apparaissant à la liste de 1985[25] ne se retrouvent pas dans l'annexe I et vice versa[26]. L'annexe I n'est pas un « copié-collé » de la liste de 1985.

[77]        La municipalité est un vaste territoire qui borde le parc du Mont-Orford. Dans une municipalité rurale qui compte de grandes superficies de terrains boisés et agricoles, des sites de villégiature, des terrains de camping[27], il existe de nombreux chemins de toutes sortes : sentiers carrossables ou non, chemins forestiers, chemins de débardage, chemins de ferme, chemins d'accès, voies de passage aux lacs, rampes de mise à l'eau, pistes cyclables, sentiers de randonnée, etc. À l'évidence, il ne s'agit pas dans tous les cas de « rues privées » au sens du règlement.

[78]        Le fait qu'on ait oublié le chemin Lemay qui apparaît sur les cartes de la municipalité demeure une énigme. M. Lemay rapporte que le directeur général Beaupré avait parlé d'oubli ou d'erreur lors de l'inventaire des chemins privés en 1994. On se rappelle que cet inventaire a été fait à partir de la liste de 1985 sur laquelle le chemin Lemay n'apparaît pas[28].

[79]        Pourtant, lors de son témoignage, M. Beaupré mentionne que le chemin Lemay n'était pas considéré comme un chemin privé en 1994, mais plutôt comme une entrée privée parce qu'il n'y avait qu'une seule résidence de construite. Manifestement, personne n'était allé voir sur les lieux puisqu'il y a trois bâtiments le long du chemin Lemay. Il concède en contre-interrogatoire qu'il s'agissait probablement d'un oubli. Le Tribunal est plutôt d'avis que cette dernière affirmation représente la vérité.

[80]        L'annexe I du Règlement numéro 384 a été modifiée de temps à autre. Par exemple, lorsque la partie municipale du chemin du Lac-à-la-Truite a été prolongée, la partie privée de ce chemin a été réduite et l'annexe modifiée en conséquence[29]. Des erreurs de désignation ont aussi été corrigées[30]. Des précisions quant aux lots sur lesquels se situent des rues privées ont aussi été apportées à l'annexe[31]. Des rues privées ont été ajoutées à l'annexe à l'occasion de la réalisation de projets domiciliaires[32].

[81]        À part l'épisode du chemin Lemay et celui de la Flanbaie, il n'y a pas eu d'autres cas d'oubli à l'annexe I.

[82]        La preuve ne permet pas de dire que les demandes de M. Lemay ont été traitées de façon différente des autres demandes de modification du Règlement 384. En fait, on ne sait pas comment ont été traitées ces autres demandes ni en vertu de quels critères. On ne sait pas non plus quels sont les documents qui ont été exigés de ces demandeurs lors de leur demande de modification.

[83]        Ce qu'on peut dire, c'est que deux chemins (Lemay et de la Flanbaie) n'apparaissent pas à l'annexe I de 1994 et ont été ajoutés en 2008 à la suite de la demande des citoyens. Comme les deux chemins ont fait l'objet de la même procédure de consultation publique et de modification réglementaire, on peut conclure qu'en toute probabilité, les deux demandes ont suivi le même cheminement administratif à défaut de preuve au contraire.

[84]        Il est impossible de conclure que la demande de M. Lemay a fait l'objet d'un traitement discriminatoire ou arbitraire.

2.    Le chemin de gravier

[85]        Pour être portée à l'annexe I du Règlement 384 qui contient l'inventaire des rues privées en 1994, la voie d'accès doit satisfaire deux critères : un critère de qualification et un critère d'existence. La voie d'accès doit être une rue privée au sens du règlement et exister avant 1994.

[86]        Lors de la rencontre de février 2008 entre les autorités municipales, les frères Lemay et leur avocat, la municipalité a demandé une preuve d'existence du chemin avant deux dates de référence. Il est possible qu'on n'ait pas mentionné au demandeur que le chemin dont on demandait la reconnaissance devait également se qualifier comme « rue privée » au sens du Règlement 384. Ce n'était pas qu'une seule question d'existence. Dans les circonstances, il est difficile de blâmer les autorités municipales.

[87]        M. Lemay a fourni ces preuves qui ne concernaient que le chemin Lemay à l'exclusion du chemin de gravier. La municipalité a procédé à l'analyse de la demande et elle a été acceptée selon les preuves fournies, c'est-à-dire que seul le chemin Lemay a été reconnu comme rue privée. Il y a eu consultation publique. M. Lemay savait que le chemin de gravier n'était pas reconnu et il n'a pas protesté.

[88]        Quand il est revenu à la charge pour le chemin de gravier, le fonctionnaire municipal lui a demandé le même genre de preuve que l'année précédente. M. Lemay pensait donc que sa demande serait acceptée s'il pouvait prouver que le chemin existait avant les deux dates de référence.

[89]        La preuve est prépondérante que le chemin de gravier existait avant 1982. La défenderesse l'a finalement concédé en plaidoirie devant une preuve écrasante. Elle n'a d'ailleurs présenté aucune preuve au contraire.

[90]        Le critère d'existence en 1994 est donc rempli. En outre, il s'agit d'un chemin carrossable et bien entretenu en 1994. Le chemin de gravier est certainement aussi bien entretenu sinon mieux que d'autres chemins qui ont été reconnus comme rues privées par la municipalité et dont des photos ont été produites à l'audience.

[91]        Mais s'agit-il d'une « rue privée » au sens du règlement ou d'un simple chemin?

[92]        En 1991, la municipalité se prévaut des dispositions de l'article 116 de la LAU et édicte que le terrain sur lequel doit être érigée chaque construction projetée doit former un ou plusieurs lots distincts sur les plans officiels du cadastre. De plus, le terrain sur lequel doit être érigée chaque construction projetée doit être adjacent à une rue publique ou à une rue privée conforme aux exigences du Règlement de lotissement.

[93]        Il faut se demander ce que la municipalité avait comme objectif en 1994 quand elle a amendé le Règlement 384 concernant les conditions d'émission des permis de construction.

[94]        En effet, en 1994, la municipalité change de politique et décide de ne délivrer dorénavant de nouveaux permis de construction que si le terrain est adjacent à une rue publique. Il n'est plus question de permettre la construction de rues privées. Il n'est plus question non plus de permettre la construction de bâtiments n'importe où. La loi lui permet de le faire. Mais parce qu'il existe des rues privées déjà construites sur son territoire, le conseil municipal maintient le droit de construire le long de ces rues privées. La condition exigeant que le terrain sur lequel doit être érigée chaque construction projetée forme un ou plusieurs lots distincts sur les plans officiels du cadastre existe toujours.

[95]        Il s'agit d'un règlement établissant les conditions d'émission des permis de construction. Si l'on interprète ces dispositions les unes avec les autres, une rue privée est une voie de passage qui n'est pas publique, qui permet la circulation des véhicules automobiles et qui sert de moyen d'accès aux terrains qui la bordent. Le pluriel s'explique fort aisément. Une rue privée dessert plusieurs terrains sur lesquels une construction peut être érigée sur chacun d'eux. Autrement, il s'agit d'un chemin d'accès, mais pas d'une rue privée.

[96]        Tout chemin sur une propriété n'est pas nécessairement une rue privée au sens du règlement, par exemple un « chemin de cabane à sucre[33] », un chemin forestier, un chemin de débardage, un chemin de ferme, une entrée charretière, un sentier carrossable. Ces chemins permettent certainement de circuler sur une propriété, d'avoir accès à des bâtiments ou des aires d'exploitation forestière ou agricole, mais ne constituent pas des voies de passage permettant la circulation des véhicules automobiles et servant de moyen d'accès aux terrains qui la bordent.

[97]        Un citoyen qui a un terrain de 10 acres et un chemin d'accès à sa résidence long de 1 500 m ne peut revendiquer le statut de « rue privée » pour ce chemin d'accès. C'est une « entrée de cour[34] ».

[98]        Sur chacun des lots 119, 513 et 512, il y a un chalet. Le chemin de gravier mène au chalet du grand-père sur le lot 119.

[99]        La portion du chemin Lemay déjà reconnue traverse le lot 119 et donne accès aux lots 512 et 513. C'est une voie de passage permettant la circulation des véhicules automobiles et servant de moyen d'accès à tous les terrains qui la bordent.

[100]     Le chemin de gravier est certes une voie de passage permettant la circulation des véhicules automobiles mais à l'intérieur d'un même terrain, le lot 119. Le chemin de gravier ne donne pas accès à la propriété voisine de Forêts Bowker inc. à cause de la servitude de non-passage. C'est un chemin qui permet de circuler d'un point à un autre sur le lot 119, mais ce n'est pas une rue privée.

[101]     Le chemin Lemay, reconnu pour partie par la municipalité comme rue privée, permet l'accès à tous les lots du demandeur.

[102]     Le chalet du grand-père, sur le bord du lac Lemay, est situé sur le lot 119 qui est adjacent à une rue privée reconnue, le chemin Lemay. Le chemin de gravier n'est ni plus ni moins que le chemin d'accès à ce chalet. Ce n'est pas une rue privée au sens du règlement.

[103]     La position de la municipalité de refuser de reconnaître le chemin de gravier comme rue privée est raisonnable et s'appuie sur son règlement.

[104]     Le demandeur n'a pas établi que la municipalité avait exercé son pouvoir discrétionnaire de façon arbitraire ou discriminatoire. La municipalité ne pouvait pas porter un chemin à l'annexe I du Règlement 384 qui ne satisfaisait pas aux exigences de son règlement.

[105]     Le demandeur n'a pas droit à la déclaration judiciaire qu'il réclame.

E)   Demande de dommages-intérêts

[106]     La municipalité s'est traîné les pieds face aux demandes légitimes de son contribuable[35]. Plusieurs lettres sont demeurées sans réponse pendant plusieurs mois (du mois d'août 2007 jusqu'à la rencontre de février 2008). On pourrait croire qu'il s'agit d'un épisode malheureux.

[107]     La demande originale de M. Lemay concernait à la fois le chemin Lemay et le chemin de gravier. C'est à tort que la municipalité tente de prétendre qu'elle ne visait que le chemin Lemay[36].

[108]     À la veille du procès, la municipalité a signifié une requête pour production de pièces après l'émission du certificat d'état de cause.

[109]     La première journée de ce procès prévu pour trois jours a été consacrée pour bonne partie au traitement de cette requête tardive qui a été rejetée avec dépens[37].

[110]     En 2007, pour justifier le retard de plusieurs mois à donner suite aux demandes de M. Lemay, on a expliqué que la municipalité était en manque d'effectifs et était débordée.

[111]     En octobre 2010, pour expliquer la production tardive d'un document volumineux[38], la procureure de la municipalité témoigne des changements importants dans l'administration municipale notamment une baisse des effectifs et une hausse des demandes de permis de construction. Bref, le débordement est devenu chronique.

[112]     On ne peut pas parler cependant de mauvaise foi ou d'intention de nuire.

[113]     Bien que la municipalité plaide que le chemin de gravier n'apparaît sur aucune carte reconnue[39], elle concède en plaidoirie que le chemin apparaît sur les cartes aériennes produites avec le rapport de l'expert du demandeur. Finalement, la seule question en litige est celle de savoir si le chemin de gravier répond à la définition de rue privée prévue au règlement. Il y avait matière à débat judiciaire.

[114]     Toutefois, si l'on s'était concentré sur la véritable question en litige, ce procès n'aurait pas duré trois jours.

[115]     On ne peut pas parler d'un abus du droit d'ester en justice de la part de la municipalité[40], mais de la perpétuation d'une culture qui veut que l'on conteste tout et que l'on ne concède rien. Cette vision du litige judiciaire se perpétue malgré l'adoption d'une réforme de la procédure civile en 2003.

III.          Conclusion

[116]     Ce procès, qui s'est avéré fort coûteux, a permis au demandeur d'apprendre qu'en tout état de cause, même si le chemin de gravier existe depuis 50 ans, qu'il est carrossable et bien entretenu, il ne s'agit pas d'une rue privée au sens du règlement concernant l'émission des permis de construction dans la municipalité du Canton d'Orford.


Pour ces raisons, le Tribunal :

[117]     REJETTE la requête;

[118]     Sans frais.

 

 

__________________________________

FRANÇOIS TÔTH, J.C.S.

 

 

Me Dominique Gilbert

HEENAN BLAIKIE

Procureur du demandeur

 

Me Marie-Pierre Gauthier

MARTEL BRASSARD DOYON

Procureure de la défenderesse

 

Dates de l'audience :

13, 14 et 15 octobre 2010

 



[1]     Voir le plan P-3 et les cartes P-11 et P-12-C.

[2]     P-8-A (codification administrative).

[3]     Lettre P-9.

[4]     P-11. Le chemin de gravier n'apparaît pas sur cette carte.

[5]     Sous les paragraphes « La demande » de la pièce P-9.

[6]     P-10. Lettres du mois d'août, du mois d'octobre et du mois de novembre 2007.

[7]     L'année 1994 est certaine puisqu'il s'agit de l'année de mise en vigueur de l'amendement au Règlement 384. Pour ce qui est de l'autre année de référence, elle a varié au gré des témoins. Il a été question de 1983 (date d'entrée en vigueur du Règlement de contrôle intérimaire) et de l'année 1988 (date des dernières photos aériennes disponibles).

[8]     P-12-A.

[9]     P-12-B.

[10]    P-12-C.

[11]    P-22.

[12]    P-22, p. 2.

[13]    P-13. Le règlement réfère spécifiquement aux documents fournis par le demandeur au soutien de sa demande (P-12-B et P-12-C) pour décrire le tracé du chemin Lemay reconnu.

[14]    P-3.

[15]    P-14.

[16]    P-15.

[17]    L.R.Q. c. A-19.1.

[18]    P-8-B.

[19]    P-8-E.

[20]    D-1.

[21]    Interrogatoire au préalable du 12 juin 2002, p. 38, 39, 40, 61, 62, 65, 66 et 67.

[22]    D-2-1, liste extraite.

[23]    P-8-E.

[24]    Paragraphe 39 de la requête introductive d'instance amendée.

[25]    Archambault, Aulnes, Beauregard, Bouleaux, Camping, Carex, etc.

[26]    Aquilon, Bellevue, Blaireau, Bolets, Bouton-d'or, Chanterelles, etc.

[27]    Voir la carte P-11.

[28]    D-2 onglet 1.

[29]    P-8-H. Voir aussi P-8-R.

[30]    P-8-K.

[31]    P-8-L.

[32]    P-8-N, P-8-S, P-8-U, D-2-10.

[33]    L'exigence que le terrain sur lequel la construction doit être érigée doit être adjacent à une rue publique ou à une vie privée ne s'applique pas à la cabane à sucre.

[34]    Dictionnaire le Robert : Ce qui donne accès dans un lieu; endroit par où l'on entre. Entrée d'une maison, d'une cour, d'un jardin.

[35]    P-10.

[36]    P-9. Paragr. 41.1 de la défense amendée.

[37]    2010 QCCS 5302.

[38]    D-3.

[39]    Paragr. 47 de la défense amendée.

[40]    Viel c. Entreprises immobilières du terroir inc. [2002] R.J.Q. 1262 (C.A.).

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Le lecteur doit s'assurer que les décisions consultées sont finales et sans appel; la consultation du plumitif s'avère une précaution utile.

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