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Décision

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Terrebonne (Ville de) c. Bibeau

2013 QCCA 587

COUR D’APPEL

 

CANADA

PROVINCE DE QUÉBEC

GREFFE DE

 

MONTRÉAL

N° :

500-09-021818-117

(700-17-005787-097)

 

DATE :

8 AVRIL 2013

 

 

CORAM :

LES HONORABLES

MARIE-FRANCE BICH, J.C.A.

JACQUES J. LEVESQUE, J.C.A.

DOMINIQUE BÉLANGER, J.C.A.

 

 

VILLE DE TERREBONNE

APPELANTE - Demanderesse

c.

 

RENÉ BIBEAU

INTIMÉ - Défendeur

et

HÉLÈNE ST-HILAIRE

INTIMÉE EN REPRISE D'INSTANCE - Défenderesse

 

 

 

 

 

ARRÊT

 

 

[1]           L'appelante se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure, district de Terrebonne (l'honorable Jean-François De Grandpré), rendu le 30 mai 2011, lequel accueille en partie la requête en cessation d'usage dérogatoire, ordonne de retirer les oies qui sont sur les lots 2 919 066, 2 919 065, 3 665 173 et 2 919 026 du cadastre de Québec, circonscription foncière de Terrebonne, et rejette les autres conclusions recherchées.

[2]           Pour les motifs de la juge Bélanger, auxquels souscrivent les juges Bich et Levesque, LA COUR :

[3]           REJETTE l'appel, avec dépens.

 

 

 

 

MARIE-FRANCE BICH, J.C.A.

 

 

 

 

 

JACQUES J. LEVESQUE, J.C.A.

 

 

 

 

 

DOMINIQUE BÉLANGER, J.C.A.

 

Me André L. Monty

Deveau, Bourgeois, Gagné, Hébert & associés

Pour l’appelante

 

Me Jean-Claude Beauchamp

Pour les intimés

 

Date d’audience :

6 février 2013


 

 

MOTIFS DE LA JUGE BÉLANGER

 

 

[4]           Le pourvoi soulève la question de la reconnaissance de droits acquis lorsque l'usage, légal au moment de son introduction, n'a pas fait l'objet d'un permis d'occupation.

* * *

LES FAITS

[5]           De 1976 à 1992, l'intimé[1] acquiert six lots contigus situés sur l'actuel territoire de la Ville de Terrebonne[2].

[6]           Dès 1976, l'intimé et son épouse installent une roulotte sur leur terrain vacant, afin d'y séjourner lors des fins de semaine et occasionnellement durant la semaine. Ils y gardent deux ou trois chevaux, ainsi que les accessoires nécessaires à leur entretien, soit un abri et une roulotte à foin. Lorsqu'il acquiert le premier terrain, l'intimé ne demande pas de permis d'occupation. Lorsqu'il acquiert les 2e, 3e et 4e terrains au cours des années 1979 à 1982, il agrandit l'enclos pour les chevaux.

[7]           En 1991, l'intimé fait bâtir une résidence sur le premier lot acheté en 1976. Il y emménage avec son épouse au début de l'année 1992. À compter de 2003 et jusqu'en 2008, l'intimé vend la majorité de ses terrains pour l'aménagement d'une rue et la construction de maisons unifamiliales. À la suite de ces ventes, l'intimé réduit graduellement l'espace sur lequel il exerce son occupation, ainsi que la superficie de l'enclos à l'intérieur duquel les chevaux sont gardés. Les bâtiments accessoires font également l'objet de déplacements.

[8]           L'intimé reste donc propriétaire des quatre lots acquis entre 1976 et 1982, lesquels sont maintenant entourés de résidences. Un seul de ces lots donne accès à la rue et c'est celui sur lequel la maison de l'intimé est érigée. Encore aujourd'hui, trois à quatre chevaux y demeurent à l'année et restent à l'extérieur. On y retrouve également deux remorques pour le transport des chevaux, une remorque pour garder le foin, des bâtiments accessoires, un tracteur et des pelles de déneigement.

[9]           Au fil des années, l'ensemble des terrains de l'intimé a toujours été clôturé et l'espace réservé aux chevaux est délimité par un enclos.

[10]        Depuis leur acquisition, les lots en question ont été touchés par six règlements de zonage différents. La dernière modification est entrée en vigueur en 2005.

Le jugement frappé d'appel[3]

[11]        En premier lieu, le juge de première instance souligne que, lors de leur acquisition, les lots visés par la requête de la ville se situaient tous en zone agricole. Il conclut que la garde de chevaux et des bâtiments nécessaires à leur entretien était permise par les règlements municipaux en vigueur à l'époque. Il constate que depuis 1976 l'usage des lots n'a pas changé et n'a pas été interrompu, sauf en ce qui concerne les oies qui ont été introduites sur les lieux plus récemment. Le juge conclut donc que l'usage des lots est protégé par droits acquis[4].

[12]        En deuxième lieu, le juge statue que malgré le fait que certains de ces usages peuvent constituer une nuisance, ils sont protégés par droits acquis[5].

[13]        Finalement, il examine chacune des dérogations reprochées par la Ville de Terrebonne et conclut que seules les oies doivent être retirées des lieux.

[14]        Quant à la demande de remise en état du « cours d'eau » ayant fait l'objet de remblai et d'enrochement, le juge réfère à l'index terminologique du Règlement de zonage 1001 et conclut que le « cours d'eau » s'apparentant plutôt à un fossé ou une coulée n'est pas assujetti au règlement.

Moyens d'appel

[15]        Lors de l'audience en appel, l'appelante ne soulève plus que deux moyens. D'abord, elle estime que l'usage que l'on prétend protéger par droits acquis doit avoir fait l'objet d'un permis pour être reconnu. Ensuite, elle soumet que les chevaux ont été déplacés au fil des ans, ce qui aurait fait perdre les droits acquis.

* * *

Analyse

[16]        Il est reconnu depuis fort longtemps que pour bénéficier de droits acquis, l'usage doit être conforme à la réglementation en vigueur au moment de son implantation[6].

[17]        L'appelante ne conteste plus que l'usage implanté en 1976 était conforme au règlement no 479 qui permettait la présence de chevaux et d'accessoires pour leur entretien, dans la zone rurale A.B. C'est la conclusion à laquelle arrive le juge de première instance et il n'y a pas d'erreur à cet égard. Cependant, le règlement alors en vigueur exigeait qu'un permis d'occupation soit demandé pour introduire un nouvel usage, ce qui n'a pas été fait[7]. Ce n'est qu'à compter de 1989 que les terrains de l'intimé se sont retrouvés en zone résidentielle.

[18]        L'appelante nous demande de trancher la controverse qui existe en ce qui a trait à la question de déterminer si la délivrance du permis est un préalable pour bénéficier de droits acquis, et, dans la négative, quelles sont les balises permettant aux tribunaux d'exercer leur discrétion et de ne pas ordonner la démolition ou la cessation de l'usage.

[19]        Par le passé, deux écoles de pensée se sont affrontées sur cette question.

[20]        Dès 1979, le professeur Lorne Giroux, tel qu'il était alors, émettait l'opinion suivante[8] :

Exiger la démolition d’un édifice conforme à la réglementation ou en empêcher l’usage légal pour le seul motif du défaut d’obtenir le permis requis serait hors de proportion avec l’infraction.

[21]        En 1981, le professeur Jacques L'Heureux, dans son ouvrage intitulé Droit municipal québécois, écrivait ceci en s'appuyant sur la jurisprudence québécoise existante en 1981[9] :

Lorsqu’un permis ou un certificat est requis, il doit avoir été obtenu avant l’interdiction. Une construction, une utilisation ou un lotissement fait sans permis ou certificat, lorsqu’un permis ou certificat est requis est, en effet, illégal et ne peut donc créer un droit acquis.

[22]        En 1994, le professeur Giroux revisite la question et exprime l'idée que le défaut d'avoir obtenu un permis de construire ou une certificat d'autorisation ne devrait pas, de façon automatique, priver le requérant du bénéfice des droits acquis[10]. Ainsi, l'écoulement du temps, l'acquisition par un tiers de bonne foi d'un immeuble protégé par droits acquis et l'évolution de la norme réglementaire doivent favoriser le maintien de l'usage ou de la construction dérogatoire. À ce propos, le professeur Giroux écrit[11] :

Plus on s'éloigne de l'époque à laquelle l'usage était conforme, plus il peut être difficile de prouver l'obtention d'un permis avant l'entrée en vigueur du règlement restrictif. Dans un tel cas, la corporation municipale n'a souvent qu'à alléguer que l'utilisation a commencé sans permis pour qu'il soit pratiquement impossible à celui qui défend une prétention à des droits acquis de faire la preuve de son obtention.

 

De plus, le régime normal de sanction pour la contravention à l'exigence d'obtenir un permis est celui de la plainte pénale devant la cour municipale. Lorsque, pour ce seul motif, on refuse de reconnaître des droits acquis à l'égard d'une activité strictement conforme au règlement à l'époque où elle a débuté, on impose une sanction sans aucune mesure avec la gravité objective de l'infraction et souvent plusieurs années après l'expiration du délai de prescription.

[23]        En 1991, notre Cour, dans l'affaire Bourque c. Prévost[12], détermine que lorsqu'un propriétaire agit sans permis, il ne peut prétendre à des droits acquis pour un agrandissement de construction allant à l'encontre du règlement de zonage en vigueur au moment où il demande son permis de construction. Dans cette affaire, le propriétaire avait construit, sans permis, une rallonge à sa maison mobile et les travaux avaient (peut-être) commencé avant l'entrée en vigueur du nouveau règlement. Après l'entrée en vigueur du nouveau règlement, plus restrictif, il avait demandé un permis, ce qui lui a été refusé.

[24]        En 2002, dans l’arrêt Frelighsburg c. Entreprises Sibeca inc.[13], notre Cour conclut que des droits acquis peuvent naître au moment du changement de réglementation, si le propriétaire démontre qu'il détient un permis conforme ou qu'une construction a déjà commencé ou qu'un usage est réellement exercé. Dans cette affaire, les permis de construction étaient périmés et la construction n'avait pas commencé, faisant en sorte que l'usage n'était pas implanté au moment de la modification réglementaire. La juge Mailhot écrivait :

 

[81] En préconisant la doctrine des droits acquis, le législateur a voulu protéger l'usage préexistant.  Comme il s'agit d'une dérogation à la réglementation d'urbanisme adoptée par une municipalité dans l'intérêt public, le tout doit être interprété de manière restrictive.

 

[…]

 

[83] La règle générale veut que le droit de propriété à lui seul ne confère aucun droit acquis. Pour obtenir gain de cause, l'on doit prouver plus qu'une simple intention. On doit être en présence d'un permis conforme ou d'une construction déjà débutée ou d'un usage réellement exercé.

 

[84] En l'espèce, l'avis de motion, décrétant un changement relativement aux chemins publics a été déposé le 5 avril 1994. À cette date, les permis de construction de Sibeca étaient expirés depuis quatre jours. Aucune demande de renouvellement n'a été déposée auprès de la municipalité. Ainsi, comment l'entreprise intimée peut-elle prétendre à droits acquis, alors qu'elle n'a de permis valide entre les mains ?

[25]        Plus récemment, dans l’arrêt Lessard c. Boissonneault[14], notre Cour a examiné les circonstances particulières du dossier et décidé que le défaut d'obtention du permis ne constituait pas une illégalité susceptible d'empêcher l'intimé de prétendre à des droits acquis :

[5] Pour les motifs énoncés ci-après, la Cour est d’avis que, dans les circonstances de l’espèce, le défaut d’obtention du permis exigé par la réglementation de 1976 en vigueur en 1984 ou 1985 ne constitue pas une illégalité susceptible d’empêcher l’intimé de prétendre à des droits acquis au regard de la norme d’implantation actuellement en vigueur :

-       en 1984 ou 1985, l’installation d’un quai par l’intimé était expressément autorisée et le règlement en vigueur ne prévoyait aucune norme d’implantation de telle sorte que cette installation était conforme. La seule illégalité était le défaut d’obtenir le permis exigé. Eut-il été demandé, que la municipalité n’aurait pu en refuser la délivrance;

-       l’exigence d’un permis de construction préalable à l’installation d’un quai est disparue lors de l’adoption d’un nouveau règlement de zonage en 1990;

-       la preuve retenue par le juge de première instance démontre que « s’il est vrai que le défendeur n’a jamais demandé de permis avant d’installer son quai pour la première fois en 1984 ou 1985, il en va de même de tous les résidents de ce secteur du Lac St-Joseph, y compris le demandeur, l’intervenant et leur auteur »;

-       même aujourd’hui, tel que l’a également déterminé le juge de première instance, la municipalité ne cherche pas davantage à appliquer son nouveau règlement de zonage dans ce secteur du lac « … en raison de l’ancienneté des constructions existantes et de l’impossibilité de déterminer dans les faits qui a des droits acquis et qui n’en a pas ».

[6] Il n’est pas inutile d’ajouter que, dès 1960, la Cour d’appel de l’Ontario a décidé qu’exiger la démolition d’un bâtiment conforme à la réglementation ou en empêcher l’usage légal pour le seul motif du défaut d’obtenir le permis requis serait hors de proportion avec l’infraction :

The Court could readily understand that there were no such cases reported because it appeared plain that an order of the Court to destroy structures which might conform in every respect to building specifications applicable merely because of the failure to obtain a building permit and whether that failure was irrelevant or otherwise would be wholly unreasonable and unjustifiable. As a matter of discretion, therefore, the Court declined to grant the mandatory injunction as sought by the municipality by way of cross-appeal.

(Références omises)

[26]        Depuis 2002, la jurisprudence de notre Cour selon laquelle le défaut d'obtenir un permis de construire ou un permis d'occupation requis par un règlement municipal n'empêchera pas nécessairement la reconnaissance de droits acquis lorsque l'implantation de la construction ou de l'usage est conforme à la réglementation au moment de son introduction[15].

[27]        La propriété de l'intimé bénéficie de droits acquis, car, au moment où le règlement de zonage no 2137 est entré en vigueur en avril 1989 et que la propriété de l'intimé est passée en zone résidentielle, l'usage du terrain était conforme au règlement de zonage. Au moment où la municipalité entreprend ses procédures contre l'intimé, les chevaux se trouvent sur les terrains de l'intimé depuis trente-trois ans.

[28]        Quant à la question de déterminer si les droits acquis ont été perdus au fil des ans, en raison des déplacements des chevaux et des bâtiments, le juge de première instance s'exprime ainsi relativement à l'usage des lots :

[37]        De 1976 à aujourd'hui, l'usage des lots qui nous concernent n'a pas changé, sauf pour les trois oies apportées récemment.  Il n'y a aucune preuve que l'usage aurait été interrompu; ce n'est qu'après les ventes des terrains à des promoteurs immobiliers que le défendeur a successivement réduit l'espace sur lequel il exerce son occupation avec ceci de particulier que les lots visés par la requête de la Ville sont tous dans ce qui était une zone agricole avant 1989.  Avant cette date, il va de soi que garder des chevaux et les accessoires et bâtiments ou constructions nécessaires à cette occupation était légal dans une zone agricole.  L'usage des lots qui nous concernent bénéficie donc de droits acquis.

[29]        Toute la question du déplacement des activités et de l'usage des lots relève d'une appréciation de la preuve et, en l'absence de la démonstration d'une erreur manifeste et dominante, il n'y a pas lieu d'intervenir.

[30]        La preuve démontre que les chevaux ont toujours été gardés à l'intérieur d'un enclos situé sur les lots un à quatre acquis entre 1976 et 1982, donc avant la modification à la vocation de la zone. L'intimée témoigne que les chevaux allaient et venaient sur tous les terrains et que l'espace occupé par l'enclos aurait été réduit lors de la vente de différents lots. L'intimé ajoute que les bâtisses qui ont été déplacées sont construites depuis 1990, soit à peu près à la même époque que la maison. Elles étaient installées sur des dalles de métal et pouvaient donc être déplacées.

[31]        Quant aux questions relatives à l'entreposage d'équipements et de matériaux divers, de même que la question relative à la remise en état du cours d'eau, celles-ci n'ont pas été débattues devant nous et il n'y a aucune erreur dans l'appréciation du juge de première instance.

[32]        Pour ces motifs, je propose de rejeter l'appel, avec dépens.

 

 

 

DOMINIQUE BÉLANGER, J.C.A.

 



[1]     L'intimé est décédé durant l'instance en appel. Son épouse, madame Hélène St-Hilaire, a repris l'instance. À des fins de commodité, l'intimé désigne René Bibeau et son épouse Hélène St-Hilaire

[2]     Le 29 mai 1985, il y a eu fusion entre la municipalité de la paroisse de St-Louis-de-Terrebonne et la Ville de Terrebonne.

[3]     Terrebonne (Ville de) c. Bibeau, 2011 QCCS 2729 (jugement frappé d'appel).

[4]     Ibid., paragr. 37.

[5]     Ibid., paragr. 41.

[6]     Huot c. Municipalité de l'Ange-Gardien, [1992] R.J.Q. 2404 (C.A.).

[7]     Règlement de zonage no 479, art. 116.

[8]     Lorne Giroux, Aspects juridiques du règlement de zonage au Québec, Québec, Les Presses de l’Université Laval, 1979, p. 403-404.

[9]     Jacques L'Heureux, Droit municipal québécois, Tomes 1 et 2, Montréal, Wilson et Lafleur, 1981, p.690-691; Ville de Montréal c. New Cheetah Club « 69 » [1973] C.A 375 ; Martin et Cité de St-Lambert v. Canadian Petrofina ltd, [1958] B.R. 801, confirmé par [1959] S.C.R. 453.

[10]    Lorne Giroux, « Questions controversées en matière de droits acquis » dans Service de la formation continue, Barreau du Québec, Développements récents droit municipal, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 1994, p.169-170.

[11]    L. Giroux, « Questions controversées en matière de droits acquis », supra, note 10, p.169-170.

[12]    Bourque c. Prévost, EYB 1991-58464, paragr.11.

[13]    Frelighsburg (Municipalité de) c. Entreprises Sibeca inc., J.E 2003 62 (C.A.), confirmé par [2004] 3 R.C.S 304 , paragr. 81.

[14]    Lessard c. Boissonneault, 2010 QCCA 1127 , J.E. 2010-1100 , jj. Thibault, Giroux et Gagnon.

[15]    Voir aussi Lorne Giroux et Isabelle Chouinard, « Les pouvoirs municipaux en matière d'urbanisme », dans Collection de droit 2012-2013, École du Barreau du Québec, vol. 7, Droit public et administratif, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2012, p. 491 et 492.

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