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Décision

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Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général)

2012 QCCA 1822

COUR D’APPEL

 

CANADA

PROVINCE DE QUÉBEC

GREFFE DE

 

MONTRÉAL

N° :

500-09-022440-127

(500-17-064979-118)

 

DATE :

 10 octobre 2012

 

 

CORAM :

LES HONORABLES

YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A.

JACQUES R. FOURNIER, J.C.A.

MARIE ST-PIERRE, J.C.A.

 

 

CONFÉDÉRATION DES SYNDICATS NATIONAUX

FÉDÉRATION DES TRAVAILLEURS ET DES TRAVAILLEUSES DU QUÉBEC

APPELANTES-Requérantes

c.

 

PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

INTIMÉ-Intimé

 

 

ARRÊT

 

 

[1]           Les appelantes se pourvoient à l'encontre d'un jugement[1] (le « jugement dont appel ») rendu le 23 janvier 2012 par la Cour supérieure, district de Montréal, (l'honorable Micheline Perrault) qui accueille la requête en irrecevabilité présentée par l'intimé à l'encontre de leur requête introductive d'instance recherchant une déclaration d'inconstitutionnalité et de nullité de certaines dispositions de la Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 4 mars 2010 et mettant en œuvre d'autres mesures[2] (la « Loi d'exécution 2010 »). Les dispositions attaquées concernent notamment le Compte d'assurance-emploi (le « Compte »).

Le contexte

[2]           Depuis maintenant plus de 15 ans, le financement du régime d'assurance-emploi fait l'objet d'un débat qui, d'abord politique, s'est transposé dans l'arène judiciaire.

[3]           Le recours entrepris par les appelantes s'inscrit dans cette lignée.

[4]           Pour en comprendre les fondements, il convient de tracer un bref historique législatif de la Loi sur l'assurance-emploi, depuis sa modification en 1996, et de faire état de la contestation judiciaire à laquelle celle-ci a donné lieu.

[5]           Le 20 juin 1996, le Parlement sanctionne la Loi sur l'assurance-emploi[3] (la « Loi de 1996 »), laquelle abroge et remplace le régime alors en vigueur. Cette loi met en charge la Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada (la « Commission ») de fixer le taux de cotisation pour chaque année. Ainsi, l'article 66 prévoit que :

66. Pour chaque année, la Commission fixe, avec l'agrément du gouverneur en conseil, sur la recommandation du ministre et du ministre des Finances, le taux de cotisation qui, à son avis, permet le mieux, au cours d'un cycle économique, d'assurer un apport de revenus suffisant pour couvrir les débits autorisés sur le Compte d'assurance-emploi et maintenir une certaine stabilité des taux.

L'article 66 rend possible l'accumulation de surplus dans le Compte, de sorte que le taux de cotisation puisse conserver une certaine stabilité malgré les aléas de la situation économique.

[6]           Durant les années suivantes, des surplus s'accumulent effectivement dans le Compte. À la fin de l'année 1998, son solde se chiffre à plus de 19 milliards de dollars.

[7]           Notons que, dès cette époque, les recettes perçues en vertu du régime sont versées au Trésor et sont créditées au Compte. En d'autres termes, la comptabilité du Compte est consolidée avec la comptabilité générale du gouvernement et l'utilisation des surplus générés par le régime d'assurance-emploi pour les dépenses générales du gouvernement suscite un féroce débat politique.

[8]           Parallèlement au débat politique, la Cour supérieure du Québec est saisie de la question : le 19 février 1999, l'une des appelantes du présent dossier, la Confédération des syndicats nationaux (la « CSN »), y introduit une requête recherchant une déclaration d'invalidité constitutionnelle à l'égard de plusieurs des dispositions de la Loi de 1996.

[9]           En cours de route, pour les années 2002 à 2005, les articles 66.1 à 66.3 sont adoptés (postérieurement à l'entrée en vigueur de la Loi de 1996) et ils prévoient un mécanisme dérogeant à celui prévu par l'article 66 :

66.1 Par dérogation à l’article 66, le taux de cotisation pour l’année 2002 et celui pour l’année 2003 sont fixés par le gouverneur en conseil sur la recommandation du ministre et du ministre des Finances[4].

66.2 Par dérogation à l'article 66, le taux de cotisation pour l'année 2004 est fixé à 1,98 %[5].

66.3 Par dérogation à l’article 66, le taux de cotisation pour l’année 2005 est fixé par le gouverneur en conseil sur la recommandation du ministre et du ministre des Finances[6].

[10]        L'honorable Clément Gascon, alors de la Cour supérieure, est saisi de l'affaire. Dans son jugement rendu le 5 novembre 2003[7], le juge Gascon écrit que le recours comporte deux volets :

[2] Le premier volet touche l'étendue de la compétence du Parlement en matière d'assurance-chômage. Plus particulièrement, se pose ici la question de la validité constitutionnelle des articles portant sur les mesures dites « actives » de la Loi, soit les prestations d'emploi, le service national de placement, le travail partagé et les programmes de formation.

[3] Le second volet concerne les surplus accumulés au Compte d'assurance-emploi prévu à la Loi qui dépassent, à ce jour, 40 milliards de dollars. À vrai dire, et personne ne s'en cache, le niveau de ces surplus est la raison d'être du litige dont ce jugement dispose.

[11]        Pour les fins du présent appel, seul le deuxième volet est pertinent. La CSN y conteste la validité constitutionnelle du mécanisme de fixation des taux de cotisation (articles 66, 66.1, 66.2 et 66.3 de la Loi de 1996), de même que l'utilisation par le gouvernement des surplus du Compte pour les dépenses générales de l'État, donc à d'autres fins que le financement du régime d'assurance-emploi. En agissant ainsi, dit-elle, le gouvernement « détourne illégalement » ces fonds.

[12]        Le juge Gascon rejette le recours et, dans un arrêt du 15 novembre 2006[8], notre Cour rejette l'appel.

[13]        L'affaire est portée devant la Cour suprême du Canada qui, en 2008, rend son arrêt[9] (la « Décision CSC 2008 »).

[14]        Dans cette Décision CSC 2008, le juge LeBel résume ainsi les conclusions de la Cour supérieure[10] et de la Cour d'appel[11] :

A. Cour supérieure (2003 CanLII 841 (QC CS), [2003] R.J.Q. 3188 )

[8] Le juge Gascon a rejeté complètement les recours des appelants. […] Dans un second volet de sa décision, le premier juge a ensuite écarté les moyens des demandeurs relatifs à la fixation des cotisations et aux surplus du Compte. À son avis, les mécanismes de fixation des cotisations respectaient la Constitution. Les cotisations représentaient un prélèvement réglementaire lié à l’administration et à la mise en œuvre du régime d’assurance-emploi. Si on voulait assimiler les cotisations à des taxes, leur imposition constituerait un exercice valide du pouvoir de taxation du Parlement fédéral. Par ailleurs, selon le juge Gascon, la contestation des taux de cotisation proprement dits constituait un problème de droit administratif qui relevait d’une autre juridiction. Il a ajouté, à ce propos, que les demandeurs avaient de toute manière abandonné ce volet de leurs demandes. Enfin, la Cour supérieure a jugé que le gouvernement fédéral ne s’était pas approprié les surplus du Compte. Les états financiers du gouvernement fédéral continuent à indiquer une dette du Trésor envers le Compte. En conclusion, le juge Gascon s’est refusé à apprécier la sagesse politique des mesures et des méthodes qui ont permis l’accumulation des surplus dans le Compte.

B. Cour d’appel du Québec [2006] R.J.Q. 2672 , 2006 QCCA 1453 , 2006 QCCA 1454 )

[9] La Cour d’appel du Québec a rejeté à l’unanimité les pourvois des appelants. Elle a ainsi confirmé la constitutionnalité de l’ensemble des mesures et dispositions en litige. Toutefois, ses motifs diffèrent en partie de ceux de la Cour supérieure. Son arrêt comprend deux opinions. Le juge en chef Robert a rédigé les motifs portant sur la contestation constitutionnelle des mesures dites actives où il a décidé si elles relèvent de la compétence législative du Parlement fédéral.  Les motifs conjoints des juges Gendreau et Brossard ont examiné la fixation des cotisations et le problème de l’affectation des surplus.

[…]

[14] Pour leur part, les motifs conjoints des juges Gendreau et Brossard rejettent les moyens plaidés par les appelants au sujet de l’inconstitutionnalité des mécanismes de financement de l’assurance-emploi et de l’appropriation des surplus du Compte. À leur avis, dans le cas de la méthode de fixation des cotisations, la distinction entre frais réglementaires et taxes a peu de pertinence en l’espèce. En définitive, le système de fixation des cotisations reposerait sur un exercice valide du pouvoir de taxation fédéral. Par ailleurs, selon les juges Gendreau et Brossard, l’accumulation des surplus dans le Compte ne poserait aucun problème constitutionnel. Toutes les sommes perçues par le gouvernement fédéral devaient être versées au Trésor. Leur comptabilisation n’affecte pas la créance du Compte qui subsiste à l’égard du Trésor public.[12]

[15]        Quant aux questions constitutionnelles à décider, pertinentes à l'examen du présent appel, elles sont ainsi formulées par la Cour suprême :

[17] Avant de passer à l’examen des prétentions des parties, je rappelle qu’une ordonnance de la Juge en chef de notre Cour, rendue le 17 octobre 2007, a formulé les questions constitutionnelles suivantes :

1.   Les articles 66 à 66.3 et 72 de la Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23, sont-ils, en tout, en partie ou par leur effet combiné, ultra vires de la compétence sur l’assurance-chômage conférée par le par. 91(2A) de la Loi constitutionnelle de 1867?

2.   En cas de réponse affirmative à la question 1, les articles 66 à 66.3 et 72 de la Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23, sont-ils, en tout, en partie ou par leur effet combiné, ultra vires de la compétence sur la taxation conférée par le par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867?

3.   En cas de réponse négative à la question 2, les articles 66 à 66.3 et 72 de la Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23, respectent-ils les exigences de l’article 53 de la Loi constitutionnelle de 1867?[13]

[16]        Comme l'avaient fait les instances antérieures, la Cour suprême rejette la prétention voulant que les surplus générés par le régime d'assurance aient été planifiés et détournés par le gouvernement.

[17]        Concernant les articles 66 à 66.3 de la Loi de 1996 relatifs à la fixation du taux de cotisation, la Cour suprême rappelle que, pour financer le régime d'assurance-emploi, le Parlement peut aussi bien opter pour un prélèvement réglementaire que pour une taxe imposée en vertu de son pouvoir général de taxation. Alors que l'article 66 conserve un lien suffisant entre les cotisations et le financement du régime - ce qui en fait un prélèvement réglementaire valide -, ce n'est pas le cas des autres articles, lesquels ont pour effet de transformer les cotisations en taxes sur les listes de paie. Cela dit, le Parlement a le pouvoir de taxer par tous moyens, dans la mesure où la taxe est bel et bien imposée par lui. C'est le cas pour l'article 66.2, le Parlement fixant directement dans la loi le taux de cotisation applicable pour l'année 2004. Ce n'est toutefois pas le cas des articles 66.1 et 66.3, lesquels délèguent ce pouvoir au gouverneur général en conseil. Si le Parlement peut déléguer son pouvoir de taxation, encore faut-il que cette délégation soit le fruit d'une expression claire et dépourvue d'ambiguïté, ce qui n'est pas le cas. La Cour suprême déclare donc les dispositions 66.1 et 66.3 de la Loi de 1996 invalides, mais suspend pour un an l'effet de la déclaration.

[18]        Entre l'introduction du recours en 1999 et la décision de la Cour suprême en 2008, les articles 66 et suivants de la Loi de 1996 ont continué d'évoluer. Le juge LeBel souligne d'ailleurs cet état de fait, tout en indiquant bien qu'il ne commenterait pas ces modifications puisqu'« elles ne sont pas directement visées par le présent débat judiciaire »[14].

[19]        Ainsi, en 2005, par la Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 23 février 2005[15], des modifications sont apportées notamment aux articles 66 à 66.3 de la Loi de 1996 :

66. (1) Sous réserve du paragraphe (2) et des articles 66.1 et 66.3, pour chaque année, la Commission fixe le taux de cotisation en tenant compte :

a) du principe voulant que celui-ci, d’après les renseignements communiqués par le ministre des Finances au titre de l’article 66.2 et compte tenu des règlements pris en vertu de l’article 69, soit susceptible de faire en sorte que le montant des cotisations à verser au cours de l’année en question soit juste suffisant pour couvrir les paiements à faire au titre du paragraphe 77(1) au cours de cette même année compte tenu, le cas échéant, du changement annoncé par le ministre;

b) du rapport de l’actuaire en chef pour l’année en question;

c) des éventuelles observations du public.

(2) Le taux de cotisation ne peut varier d’une année à l’autre de plus de quinze centièmes pour cent (0,15 %).

(3) Au plus tard le 14 novembre de chaque année, la Commission fixe le taux de cotisation de l’année suivante.

66.1 Le taux de cotisation des années 2006 et 2007 ne peut être supérieur à 1,95 %.

66.2 Le ministre des Finances, au plus tard le 30 septembre à chaque année, communique à l’actuaire en chef et à la Commission les plus récentes données estimatives liées aux variables économiques qui sont utiles pour le calcul du taux de cotisation pour l’année suivante au titre de l’article 65.3 et du paragraphe 66(1).

66.3 Sous réserve du paragraphe 66(2) et de l’article 66.1, s’il l’estime dans l’intérêt public, le gouverneur en conseil peut, au plus tard le 30 novembre d’une année, sur recommandation conjointe du ministre et du ministre des Finances, substituer un autre taux de cotisation à celui qu’a fixé la Commission pour l’année suivante au titre du paragraphe 66(1).

[20]        L'article 66 de la loi de 1996 est modifié à nouveau en 2008 par la Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 26 février 2008 et édictant des dispositions visant à maintenir le plan financier établi dans ce budget[16] (la « Loi d'exécution de 2008 »). Cette même loi institue l'Office de financement de l'assurance-emploi du Canada (l'« Office ») (et une loi prévoyant son fonctionnement), entité dont le principal rôle est la fixation des taux. Le paragraphe 66(3) prévoit que l'Office, « dans l'exercice de ses attributions, ne peut tenir compte du solde créditeur du Compte d'assurance-emploi ». Toutefois, le texte des articles 66 et suivants, tel qu'édicté par cette loi d'exécution, n'aura jamais force de loi, puisqu'il sera modifié de nouveau avant son entrée en vigueur.

[21]        À la suite de la décision de la Cour suprême en 2008, le Parlement modifie rétroactivement les articles 66.1 et 66.3 pour les rendre conformes aux conclusions du juge LeBel[17]. En l'occurrence, le Parlement y fixe directement le taux de cotisation.

[22]        Le 12 juillet 2010, le Parlement sanctionne la Loi d'exécution 2010. Cette loi crée le Compte des opérations de l'assurance-emploi (le « Nouveau compte ») et le substitue au Compte[18]. Plus particulièrement, cette loi édicte :

2195. Le compte, parmi les comptes du Canada, intitulé Compte d’assurance-emploi est réputé avoir été fermé à zéro heure le 1er janvier 2009 et avoir été supprimé des comptes du Canada à ce moment.

2196. Il est entendu que toute somme censée avoir été portée, le 1er janvier 2009 ou par la suite, au crédit du Compte d’assurance-emploi et au débit du Trésor au titre de l’article 76 de la Loi sur l’assurance-emploi est réputée ne jamais avoir été portée au crédit de ce compte ni au débit du Trésor.

2197. Il est entendu que toutes les sommes qui ont été portées au crédit ou au débit du Compte d’assurance-emploi le 1er janvier 2009 ou par la suite sont réputées avoir été portées au crédit ou au débit, selon le cas, du Compte des opérations de l’assurance-emploi créé par l’article 70.2 de la Loi sur l’assurance-emploi, édicté par l’article 2185.

2198. L’autorisation d’effectuer des dépenses recouvrables au titre du Compte d’assurance-emploi à l’égard de l’exercice 2010-2011 que confère toute loi de crédits est réputée être une autorisation d’effectuer des dépenses recouvrables au titre du Compte des opérations de l’assurance-emploi créé par l’article 70.2 de la Loi sur l’assurance-emploi, édicté par l’article 2185.

Finalement, la Loi d'exécution de 2010 modifie l'article 127 de la Loi d'exécution de 2008, qui modifiait l'article 66 de la Loi de 1996. Cet article est dorénavant censé se lire ainsi :

66. (1) Sous réserve du paragraphe (7) et de l’article 66.3, pour chaque année, l’Office fixe le taux de cotisation de manière que le montant des cotisations à verser au cours de l’année en question soit juste suffisant pour faire en sorte que, à la fin de celle-ci :

a) le total des sommes portées au crédit du Compte des opérations de l’assurance-emploi après le 31 décembre 2008 soit égal au total des sommes portées au débit de ce compte après cette date;  

b) la juste valeur marchande estimative de sa réserve soit égale à la somme obtenue en application du paragraphe (5).

(2) Sous réserve des règlements pris en vertu des paragraphes 66.1(2) et 66.2(2), l’Office fixe le taux de cotisation en se fondant sur les éléments suivants: 

a) les renseignements communiqués au titre des articles 66.1 et 66.2;  

b) ses revenus d’investissement;  

c) les exigences concernant la gestion de sa réserve, dont le montant est obtenu en application du paragraphe (5);  

d) les règlements pris en vertu de l’article 69;  

e) tout changement, annoncé par le ministre au plus tard le 30 septembre de l’année en cause, aux sommes à verser au titre des alinéas 77(1)a), b) ou c) pour l’année suivante;  

f) les autres renseignements pertinents selon lui.

[…]

(5) La somme visée à l’alinéa (1)b) est égale au montant du paiement fait en vertu de l’article 70.1, indexé annuellement à compter de l’année au cours de laquelle le paiement est fait, de façon composée, en conformité avec les règlements.[19]

[23]        Le 13 octobre 2010, le gouvernement adopte un décret prévoyant l'entrée en vigueur des dispositions de la Loi d'exécution de 2008 transférant à l'Office le pouvoir de fixer les taux de cotisations[20].

[24]        Le 18 avril 2011, les appelantes instituent une Requête introductive d'instance en déclaration d'inconstitutionnalité et en nullité de certaines dispositions de la Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 4 mars 2010 et mettant en œuvre d'autres mesures, dans laquelle elles invoquent notamment l'inconstitutionnalité des articles 2185 à 2187, 2189 et 2190, 2193 à 2199, 2203, 2204(1) quant au paragraphe 66(1), 2204(2), 2207 et 2208.

[25]        En réponse à cette requête, l'intimé dépose, le 4 août 2011, une requête en irrecevabilité fondée sur l'article 165 (4) C.p.c.

[26]        Le 23 janvier 2012, l'honorable Micheline Perrault, de la Cour supérieure, accueille la requête en irrecevabilité de l'intimé, jugement qui fait l'objet du présent pourvoi.

Le jugement dont appel

[27]        La juge écrit que le recours entrepris vise à faire déclarer inconstitutionnelles certaines dispositions de la Loi de 2010 qui ont pour effet de fermer le Compte, rétroactivement au 1er janvier 2009, et de créer le Nouveau compte sans que le solde créditeur, qui s'élève au moment de la fermeture à plus de 57 milliards de dollars, y soit transféré.

[28]        Elle note la position du PG du Canada voulant que les questions y soulevées aient déjà été tranchées par la Cour suprême du Canada dans la Décision CSC 2008.

[29]        Cela fait, la juge identifie, comme suit, la seule question à décider: « est-ce que la demande des Syndicats n'est pas fondée en droit, en supposant même que les faits allégués soient vrais? »

[30]        Elle rappelle les principes de droit à appliquer :

(1) les faits de la requête introductive d'instance doivent être tenus pour avérés;

 

(2) il ne faut pas confondre allégation et qualification des faits pertinents;

 

(3) il faut faire preuve de prudence pour éviter de mettre fin prématurément à un litige; et

 

(4) si le moyen d'irrecevabilité repose sur une question de droit, le Tribunal doit trancher même s'il s'agit d'une question complexe ou difficile.

[31]        Après voir souligné que chaque partie invoque la Décision CSC 2008 au soutien de sa position, la juge énonce ainsi l'analyse qu'elle fait de la position des appelantes :

[17] Selon les Syndicats, la Cour suprême maintient la validité constitutionnelle des dispositions attaquées car celles-ci conservent un lien suffisant entre les cotisations prélevées et le Régime.

[18] Aussi, le fait de maintenir une comptabilité distincte est une indication que les surplus doivent être utilisés pour les fins auxquelles ils ont été reçus, soit pour les opérations du Régime.

[19] La position des Syndicats repose donc sur l'idée que les cotisations d'assurance - emploi doivent être affectées exclusivement au financement du Régime.

[32]        Selon la juge, la Cour suprême « reconnaît clairement que les cotisations d'assurance-emploi font partie des recettes publiques de l'État et peuvent être utilisées pour les dépenses générales du gouvernement puisqu'elles ne sont pas versées dans un fonds fiduciaire ». Ainsi, conclut-elle, la Cour suprême s'est prononcée sur la question de l'utilisation des surplus.

[33]        Sur le lien entre les cotisations et le régime d'assurance-emploi, la juge note que la nature du prélèvement change en l'absence d'un tel lien puisqu'il ne s'agit plus, alors, d'un prélèvement réglementaire, mais d'une taxe. Elle poursuit en indiquant :

[28] La Cour suprême ajoute qu'il est admis que le gouvernement peut taxer par tous moyens, mais que ce pouvoir doit être exercé conformément à la Constitution, et qu'en l'espèce la délégation du pouvoir de taxation au gouverneur général en conseil était ambigüe.

[29] La Cour suprême conclut que le mécanisme de financement est constitutionnel et que le gouvernement peut se financer au moyen d'une taxe ou d'une charge réglementaire, en autant que le prélèvement est effectué conformément à la loi.

[30] Par conséquent, l'absence ou non d'un lien entre les cotisations et le Régime à laquelle les Syndicats font référence n'est pertinente que pour les fins de déterminer la nature juridique des dites cotisations et non quant à la légalité de leur utilisation.

[34]        Quant à l'allégation voulant que les surplus engendrés par les cotisations soient une dette du Trésor envers le Nouveau compte, la juge conclut que « si les surplus peuvent servir à d'autres fins, ils ne peuvent en même temps constituer une dette du Trésor envers le Nouveau compte, car dans ce cas ils ne pourraient servir à réduire le déficit du gouvernement. »

[35]        Après avoir rappelé l'objectif d'une requête en irrecevabilité, et d'avis que les questions soulevées par les appelantes ont déjà été tranchées dans la Décision CSC 2008, la juge accueille la requête.

Questions en litige proposées et positions à l'égard de ces questions

Questions en litige proposées par les appelantes

[36]        Les appelantes énoncent ainsi les questions en litige :

A. Le tribunal de première instance a-t-il erré en faits et en droit lorsqu'il conclut que les questions de droits soulevées par la requête introductive d'instance des appelantes ont été tranchées par la Cour suprême dans l'affaire Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général) [2008] 3 R.C.S. 511 , et que, partant, la Cour supérieure est liée par la règle du stare decisis?

B. Le tribunal de première instance commet-il une erreur de droit en concluant que l'existence ou l'absence de lien entre les cotisations d'assurance-emploi et le régime d'assurance-emploi, qu'elles doivent servir à financer, n'a de pertinence qu'eu égard à la qualification de la nature du prélèvement et non quant à leur affectation?

C. Le tribunal de première instance commet-il une erreur de faits et de droit en concluant que, parce qu'elles font partie des recettes publiques du gouvernement aux fins des comptes publics du Canada, les cotisations n'ont pas à être utilisées pour le financement du régime et que partant, le solde créditeur du Compte d'assurance-emploi ne saurait constituer une dette du Trésor envers le Régime?

La position des appelantes

[37]        Les appelantes soulignent que les faits entourant l'adoption des dispositions contestées sont postérieurs à la Décision CSC 2008.

[38]        Elles arguent que les questions soulevées par leur requête introductive d'instance ne concernent pas la validité constitutionnelle du mécanisme de fixation du taux de cotisation, non plus que l'utilisation des surplus par le gouvernement, mais bien l'élimination de tout lien entre les sommes prélevées et le régime d'assurance-emploi à la suite de la disparition du solde créditeur.

[39]        Pour les appelantes, « le débat actuel ne réfère pas à l'utilisation des surplus qui, en raison de leur comptabilisation adéquate au Compte, maintiennent dans les comptes publics le lien inhérent au pouvoir conféré au Parlement en 1940 afin de lui permettre de prélever des cotisations », mais plutôt à la disparition du lien requis à la suite de l'adoption de la loi de 2010.

[40]        Les appelantes indiquent que le lien entre les prélèvements et le régime de réglementation est nécessaire non seulement pour qualifier le prélèvement, mais aussi pour en assurer la validité constitutionnelle. Ce lien était assuré par l'habilitation législative de constituer une réserve pour assurer la stabilité économique du régime, de même que par la tenue d'une comptabilité faisant état de cette réserve. De 1996 à 2009 (sauf pour 2002, 2003 et 2005), les sommes prélevées l'ont été au titre de cotisations au régime d'assurance-emploi, et sont donc de la nature d'un prélèvement réglementaire. Les dispositions contestées font disparaître le lien, transformant ces sommes prélevées en taxes.

[41]        Les appelantes soutiennent que la juge de première instance ne s'est pas livrée à l'analyse factuelle que demandait la détermination de l'existence d'une dette du Trésor envers le Compte : plusieurs éléments de preuve militaient pour la reconnaissance d'une telle dette.

[42]        De plus, selon les appelantes, si l'utilisation des surplus ne constituait pas un détournement de fonds en raison de l'inscription de ces surplus au solde du Compte - comme l'ont déterminé la Cour supérieure, la Cour d'appel et la Cour suprême -, alors la disparition du Compte à la suite de l'adoption de la législation de 2010 (fait postérieur à la décision 2008), et par conséquent de son solde, se traduit par un détournement de fonds.

La position de l'intimé

[43]        L'intimé rétorque que la Cour suprême a clairement statué que les surplus pouvaient être utilisés à d'autres fins que le financement du régime d'assurance-emploi. La validité constitutionnelle de l'utilisation des surplus n'est pas garante de l'inscription de ces surplus au solde du compte. La Cour suprême se sert de l'argument de la comptabilité non pas en tant qu'exigence constitutionnelle, mais bien pour répondre négativement aux allégations de détournement de fonds de la part du gouvernement. Le recours des appelantes, bien que formulé différemment que celui entrepris par la CSN en 1999, soulève, au bout du compte, les mêmes questions, à savoir l'utilisation des surplus à d'autres fins que le régime d'assurance-emploi.

[44]        Selon l'intimé, l'existence d'un lien entre les prélèvements et le régime n'est pertinente que pour déterminer la nature juridique des prélèvements, et non pour évaluer la légalité de leur utilisation. La Cour suprême a conclu que l'article 66 de la Loi sur l'assurance-emploi était valide et elle a qualifié les prélèvements faits en vertu de celui-ci de prélèvements réglementaires. Pour les années 2002, 2003 et 2005, les prélèvements ont été qualifiés de taxes. Ont donc été invalidés les articles prévoyant ceux-ci (66.1 et 66.3), mais uniquement puisqu'ils ne répondaient pas aux exigences de l'article 53 de la Loi constitutionnelle de 1867, le Parlement ayant le pouvoir de taxer par tous moyens.

[45]        La Cour suprême - adoptant une perspective de comptabilité gouvernementale - ne pouvait conclure que les surplus font partie de la comptabilité publique du Canada et peuvent être utilisés par le gouvernement pour ses dépenses générales, tout en acceptant l'idée que le gouvernement soit endetté envers le Compte pour un montant équivalent. Cela n'aurait aucun sens compte tenu de l'impact de l'utilisation des surplus sur la comptabilité du gouvernement, plus particulièrement sur la réduction du déficit.

Analyse : conclusion et explications

[46]        Il y a lieu de reformuler la seule question en litige devant nous, comme suit : la juge a-t-elle eu raison de rejeter la requête introductive d'instance en concluant que le recours était voué à l'échec, même en tenant les faits allégués pour avérés, puisque les questions qu'il soulevait avaient déjà été décidées par la Cour suprême du Canada dans la Décision CSC 2008?

[47]        Avec égards, sans préjuger du sort de l'affaire dans un sens ou dans l'autre, mais puisque le recours entrepris soulève, à notre avis, des faits nouveaux (que la juge devait tenir pour avérés) et des questions non résolues définitivement par la Décision CSC 2008, nous sommes d'avis que la juge s'est trompée. Elle aurait dû rejeter la requête présentée aux termes de l'article 165 (4) C.p.c. et permettre au débat de se poursuivre jusqu'à audition et décision sur le fond.

[48]        Il y a certes un lien entre ce recours et le précédent (celui ayant donné lieu à la Décision CSC 2008), mais ils ne portent pas sur les mêmes questions.

[49]        Le recours entrepris vise les dispositions de la Loi de 2010 aux termes de laquelle le solde créditeur de près de 57 milliards de dollars disparaît, rétroactivement au 1er janvier 2009 alors que le Compte est fermé et qu'il est remplacé par le Nouveau compte.

[50]        Les faits qui entourent l'adoption des dispositions contestées de la Loi de 2010, qu'ils s'agissent des faits législatifs, des débats de la Chambre des communes ou du Sénat, de la comptabilité des comptes publics du Canada et de celle du Compte d'assurance-emploi sont postérieurs à la Décision CSC 2008. Ce sont de nouveaux faits, différents de ceux qui étaient en preuve devant la Cour suprême du Canada et auxquels celle-ci ne s'est pas attardée et n'a pas été en mesure de s'attarder.

[51]        Le présent recours ne porte pas sur l'utilisation des surplus, ce qui a effectivement été réglé par la Décision CSC 2008, mais sur les effets du geste d'abolition du solde créditeur et des entrées comptables en résultant.

[52]        Rappelons, quant à la situation factuelle prise en compte dans le litige ayant donné lieu au jugement du juge Gascon, à l'arrêt de notre Cour en 2006 et à la Décision CSC 2008, le contenu de certains paragraphes portant sur l'existence du solde créditeur et sur la comptabilité appropriée tenue à cet égard.

[53]        Dans son jugement, le juge Gascon écrivait :

331. Qui dit appropriation illégale, dit faire d'une chose sa propriété et se l'attribuer de manière illicite.  Or, ce n'est pas le cas ici.

(…)

338. Or, si les sommes reçues et perçues en vertu de la Loi sont dûment versées au Trésor et que les crédits appropriés sont correctement portés au Compte d'assurance-emploi conformément à la Loi, l'utilisation de ces recettes par le gouvernement du Canada ne peut être illégale.

344. Ce qui importe, c'est que les états financiers du gouvernement du Canada démontrent clairement que le Compte d'assurance-emploi a un solde créditeur et que la Loi prévoit qu'il ne peut être réduit que pour les débits qu'elle autorise.  Énoncé simplement, ce n'est pas parce qu'il s'agit d'une écriture comptable que sa valeur est moindre.

345. Évidemment, comme tout solde créditeur, sa valeur est tributaire de la solvabilité du débiteur.  À ce titre, le Compte d'assurance-emploi peut difficilement trouver mieux.  Son solde créditeur est auprès du Trésor, soit le receveur général du Canada.  Sur les marchés financiers mondiaux, pour une somme frisant les 40 milliards de dollars, il s'agit certes d'un débiteur au moins aussi solide que les meilleures institutions financières ou autres entités similaires offrant des placements dits sûrs.  Bref, le risque de ce solde créditeur est lié à la santé financière du gouvernement canadien sur les marchés financiers mondiaux, sans plus.

352. Malgré l'ensemble de cette preuve, le Syndicat d'Arvida et la CSN rétorquent en terminant que le gouvernement du Canada, par la présentation de ses états financiers, « laisse croire » que rien n'est dû au Compte d'assurance-emploi et que les surplus accumulés sont fondus et disparaissent dans les recettes de ses exercices financiers et dans la réduction de son déficit accumulé. 

353. Si certains concluent en ce sens, telle n'est toutefois pas la réalité de la preuve administrée en l'espèce.  Le Tribunal ne doit pas juger sur la base de perceptions, mais bien en fonction de la réalité que la preuve révèle.

360. Cela dit, il ne s'ensuit pas pour autant que le gouvernement fédéral puisse faire ce qu'il veut avec ces sommes.  La Loi est précise à cet égard.  Les débits qui peuvent être portés au solde autrement créditeur du Compte d'assurance-emploi sont ceux prévus à l'article 77, rien de plus.  Par exemple, dans l'état actuel de la Loi, le gouvernement du Canada ne pourrait faire disparaître le solde créditeur du Compte d'assurance-emploi en payant sur le Trésor des sommes à des fins autres que celles prévues à cet article.

361. Tout compte fait, ce que reprochent ici le Syndicat d'Arvida et la CSN au Procureur général du Canada est essentiellement de nature politique.  Ils prétendent que les surplus accumulés sont trop élevés et devraient être retournés sans délai aux chômeurs canadiens.  Ils reprochent au gouvernement du Canada de garder délibérément ces surplus à un niveau élevé, tout en affectant les sommes à d'autres fins.

362. Toutefois, selon la preuve, les sommes dont il s'agit apparaissent toujours au solde créditeur du Compte d'assurance-emploi conformément à la Loi.  Peut-être que les choix politiques actuels feront en sorte que ces surplus bénéficieront aux chômeurs de demain ou d'une prochaine génération plutôt qu'aux chômeurs d'aujourd'hui.  Encore une fois cependant, toujours sous réserve de la légalité des taux de cotisation qui créent ces surplus et dont le Tribunal n'est pas saisi ici, il appartient aux électeurs et non aux tribunaux de se prononcer sur la justesse de ces choix.

363. Par contre, du point de vue strictement juridique, quoi que l'on puisse penser de ces choix politiques, ils ne permettent pas de conclure qu'en agissant comme il le fait, le gouvernement du Canada se serait illégalement approprié ou aurait utilisé de façon illicite les surplus accumulés au Compte d'assurance-emploi. (nos soulignements)

[54]        Dans l'arrêt de notre Cour de 2006, après avoir dit être d'accord avec le contenu des paragraphes précités du jugement Gascon, les juges Gendreau et Brossard y ajoutaient ce qui suit, aux paragraphes 189 à 196 de leurs motifs :

[189] Il en tire donc, quant à la troisième question en litige, la conclusion qu'il énonce dans les termes suivants :

[367] Enfin, le Tribunal conclut qu'à la lumière de la preuve faite, il est inexact de prétendre que le gouvernement fédéral aurait utilisé et se serait approprié, et ce, illégalement, les surplus accumulés au Compte d'assurance-emploi. Ces surplus accumulés n'appartiennent pas aux cotisants du régime. Au mieux, ils appartiennent au Trésor, à sa Majesté du Canada, sujets toutefois à ce que prescrit l'article 77 de la Loi quant aux débits qui peuvent réduire le niveau de ces surplus.

[190] La Cour est entièrement d'accord avec l'analyse et le raisonnement du premier juge, dans le cadre législatif qui régit la structure et les mécanismes de la gestion financière de l'État et dont l'une des composantes constitutionnelles essentielles est la nécessité pour l'État de dépenser la totalité des crédits votés annuellement par le Parlement. Les concepts de profit, de surplus ou même de réserves n'existent pas au niveau du Trésor public. À la fin de chaque exercice financier, tout crédit voté mais non dépensé pour un poste donné, doit alors être imputé à un autre poste qui serait déficitaire ou attribué au remboursement de la dette nationale. C'est ce qui est fait avec les surplus accumulés au Compte  d'assurance-emploi, mais sans affecter en aucune façon la créance du Compte à l'endroit du Trésor public.

[191] La Cour est consciente que cette situation peut ne pas être satisfaisante pour les appelants ni même pour l'ensemble des cotisants au régime, non plus que la conclusion à laquelle la Cour supérieure est arrivée.

[192] Les appelants ont souligné avec force, dans le cadre de leur plaidoirie orale, qu'il n'existe aucune garantie formelle dans la Loi que, advenant une crise économique de longue durée, qui transformerait en déficit annuel la relation entre cotisations et prestations, l'État remettrait alors au Compte d'assurance-emploi, ne serait-ce que par entrée comptable, les sommes nécessaires pour couvrir ce déficit, à même les surplus accumulés, sans diminuer les prestations ou augmenter les cotisations.

[193] Ce grief sérieux doit cependant être nuancé. Le gouvernement dispose de tous les moyens et pouvoirs nécessaires et requis pour corriger les effets qu'un tel cycle économique déficitaire pourrait générer soit au seul Compte  d'assurance-emploi, ou soit même pour l'ensemble des activités  gouvernementales. Qu'il suffise de mentionner son pouvoir d'attribution des surplus d'un poste au paiement du déficit d'un autre compte, et surtout, son pouvoir général d'emprunt, lequel, s'il est exercé, entraînerait dans un tel cas l'augmentation du déficit global pour le bénéfice du Compte d'assurance-emploi, ce qui ne serait alors qu'un juste retour des choses. (nos soulignements)

[55]        Finalement, dans la Décision CSC 2008, le juge LeBel écrit :

[73] Un lien suffisant s’est maintenu entre les cotisations de l’assurance-emploi et le régime réglementaire, malgré l’existence de surplus importants, tant que l’art. 66 de la Loi sur l’assurance-emploi s’est appliqué. L’article 66 contenait des  principes qui encadraient l’exercice du pouvoir de fixation des cotisations délégué à la Commission : lien avec le cycle économique, stabilisation des cotisations, constitution de réserves :

66. Pour chaque année, la Commission fixe, avec l’agrément du gouverneur en conseil, sur la recommandation du ministre et du ministre des Finances, le taux de cotisation qui, à son avis, permet le mieux, au cours d’un cycle économique, d’assurer un apport de revenus suffisant pour couvrir les débits autorisés sur le Compte d’assurance-emploi et maintenir une certaine stabilité des taux.

Ces principes maintenaient une politique d’affectation et d’équilibre des impositions qui préservait leur qualification constitutionnelle de prélèvements réglementaires. (…)

[74] Pendant cette période, de 1996 à 2001, les contributions perçues ont été versées au Trésor, conformément à la loi. Les crédits et débits requis pour les opérations du régime ont été passés au Compte. Il est clair toutefois que ce Compte n’est pas un fonds fiduciaire ou un patrimoine d’affectation, comme dans le cas de l’actif d’un fonds de retraite. Il représente une partie de la comptabilité publique du Canada et les cotisations, une portion des recettes publiques de l’État. À ce titre, l’usage fait par le gouvernement ne représente pas un détournement des fonds de l’assurance-emploi. Les fonds ont été employés comme toute autre partie des recettes du Trésor et la comptabilité appropriée a été tenue. (nos soulignements)

[56]        À la lumière du contenu des paragraphes qui précèdent du jugement de la Cour supérieure, de l'arrêt de la Cour d'appel et de la Décision CSC 2008, les appelantes soutiennent que « C'est précisément cette inscription d'un solde créditeur équivalent aux surplus au Compte d'assurance-emploi et, par conséquent, la reconnaissance d'un solde créditeur du Compte envers le Trésor, qui a amené les tribunaux à rejeter toute prétention à l'effet que le gouvernement fédéral avait détourné les fonds de l'assurance-emploi ». Ainsi, disent-elles, l'abolition du solde créditeur, rétroactivement au 1er janvier 2009, relance la question et ravive le débat.

[57]        De plus, disent-elles, l'abolition du solde créditeur, rétroactivement au 1er janvier 2009, fait disparaître tout lien entre les prélèvements règlementaires et le régime, ce qui emporte de très sérieuses conséquences. En effet, puisque « c'est l'habilitation législative de constituer une réserve aux fins d'assurer une stabilité économique au régime d'assurance, et donc de générer des surplus annuels, de même que la tenue d'une comptabilité des crédits (donc des surplus) et débits au Compte d'assurance-emploi qui maintiennent le rattachement des prélèvements règlementaires au régime de réglementation et en préservent la validité constitutionnelle », faire disparaître la réserve signifie que les sommes ayant servi à constituer ce solde créditeur sont des taxes prélevées à des fins générales, ce qui remet en question leur qualification constitutionnelle (puisque ce ne sont plus des prélèvements réglementaires) et, par voie de conséquence, leur validité constitutionnelle.

[58]        Afin de conclure à l'irrecevabilité du recours, la juge a dû retenir que les surplus ne pouvaient en même temps constituer une dette du Trésor envers le Compte ou le Nouveau compte et servir à réduire le déficit du gouvernement, bien qu'en porte-à-faux avec les faits suivants, allégués à la requête introductive d'instance des appelantes et qu'elle devait tenir pour avérés (aux termes de l'article 165(4) C.p.c.) :

·        Les tribunaux ont reconnu que le Trésor était redevable envers le Compte d'une somme équivalente au solde créditeur;

 

·        Cette créance du Compte à l'endroit du Trésor a été reconnue et expliquée par un analyste principal du ministère des Finances aux membres du Comité permanent des finances;

 

·        Jusqu'en 2010, le solde créditeur a été comptabilisé au Compte;

 

·        Le solde créditeur a généré des intérêts qui sont imputés au Trésor.

 

[59]        Or, écrivent les appelantes, « si la Cour supérieure avait tenu pour avérés ces faits au soutien de la requête introductive d'instance (…) elle n'avait d'autre choix que de reconnaître l'existence d'une telle créance ».

[60]        Pour l'instant du moins, il ne nous appartient pas de statuer sur ces prétentions des appelantes. Il nous suffit de reconnaître qu'elles soulèvent un débat que la Décision CSC 2008 n'a pas et ne pouvait pas trancher.

[61]        POUR CES MOTIFS, l'appel est accueilli avec dépens et le dossier est retourné à la Cour supérieure pour la suite des choses.

 

 

 

 

 

YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A.

 

 

 

 

 

JACQUES R. FOURNIER, J.C.A.

 

 

 

 

 

MARIE ST-PIERRE, J.C.A.

 

Me Guy Martin

ROY ÉVANGÉLISTE, avocat-es

Pour l'appelante CSN

 

Me Jean-Guy Ouellet

OUELLET NADON ET ASSOCIÉES

Pour l'appelante FTQ

 

Me Linda Mercier

Me René Leblanc

Me Paul Deschênes

MINISTÈRE DE LA JUSTICE DU CANADA

Pour l'intimé

 

Date d’audience :

Le 20 septembre 2012

 



[1] Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général), 2012 QCCS 128 .

[2] L.C. 2010, ch. 12.

[3] L.C. 1996, ch. 23, E.A., vol. 2, p. 268.

[4] Loi modifiant la Loi sur l’assurance-emploi et le Règlement sur l’assurance-emploi (pêche), L.C. 2001, ch. 5, art. 9.

[5] Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 18 février 2003, L.C. 2003, ch. 15, art. 21.

[6] Loi d’exécution du budget de 2004, L.C. 2004, ch. 22, art. 25.

[7] Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général), [2003] R.J.Q. 3188 (C.S.).

[8] Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général), 2006 QCCA 1454 .

[9] Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général), [2003] R.J.Q. 3188 (C.S.).

[10] Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général), 2008 CSC 68 .

[11] Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général), 2006 QCCA 1454 .

[12] Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général), 2008 CSC 68 .

[13] Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général), 2008 CSC 68 .

[14] Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général), 2008 CSC 68 , paragr. 62.

[15] L.C. 2005, c. 30.

[16] L.C. 2006, ch. 28.

[17] Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 27 janvier 2009 et mettant en œuvre des mesures fiscales connexes, L.C. 2009, ch. 2, art. 227 et 228.

[18] Art. 2185-2194.

[19] L'article 70.1 énonce : « À la demande du ministre des Finances, peut être payée à l’Office, sur le Trésor, une somme de deux milliards de dollars. »

 

[20] Gazette du Canada, Partie II, vol. 144, no 21 et no 22, TR/2010-74, Décret, 13 octobre 2010, modifié pour 23 septembre 2010.

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