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Décision

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Date :

R.P. c. St-Hubert-de-Rivière-du-Loup (Municipalité de)

2013 QCCAI 327

 

Commission d’accès à l’information du Québec

Dossier :          100 62 42

Date :                Le 4 décembre 2013

Membre :         Me Alain Morissette

 

 

 

R... P...

 

Demandeur

 

c.

 

MUNICIPALITÉ DE SAINT-HUBERT-DE-RIVIÈRE-DU-LOUP

 

Organisme

 

 

DÉCISION

OBJET EN LITIGE :

DEMANDE DE RÉVISION en matière d’accès en vertu de l’article 135 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels[1].

[1]          Le 18 décembre 2012, monsieur R... P... (le demandeur) présente une demande d’accès à la Municipalité de Saint-Hubert-de-Rivière-du-Loup (l’organisme) requérant les procès-verbaux en version « Word » des séances publiques du conseil pour la période s’étalant de janvier 2009 à décembre 2012.

[2]          Le 16 janvier 2013, l’organisme lui répond que la version réclamée ne constitue pas le texte final et officiel en vertu du Code municipal du Québec.[2] Il ajoute que ce document n’est qu’une ébauche ou un brouillon et que celui-ci n’est pas accessible en vertu du deuxième alinéa de l’article 9 de la Loi sur l’accès. Également, l’organisme indique que la transmission de ce document impliquerait une comparaison de renseignements, ce qu’il n’est pas tenu de faire en vertu de l’article 15 de la Loi sur l’accès.

[3]          Le jour même, le demandeur produit une demande de révision à la Commission d’accès à l’information (la Commission), formant ainsi l’objet du présent litige.

AUDIENCE :

[4]          Une audience se tient à Rivière-du-Loup le 6 novembre 2013 en présence du demandeur et de l’organisme, lequel est représenté par procureur.

[5]          Le procureur de l’organisme s’engage à déposer sous pli confidentiel, sur support numérique, l’ensemble des documents réclamés par le demandeur en version « Word ». De plus, il produira une copie de procès-verbaux officiels en format « papier » pour chacune des années visées par la demande d’accès.

[6]          L’affaire est mise en délibéré le 29 novembre 2013, soit après avoir permis aux parties de fournir des observations écrites additionnelles.

FAITS :

[7]          Le demandeur milite pour le Réseau d’information sur les municipalités, organisme voué à la participation citoyenne sur le plan de la vie démocratique. Il sollicite de la part de plusieurs municipalités leurs procès-verbaux liés aux séances du conseil en privilégiant une version électronique. Dans le cas sous étude, il requiert la version confectionnée à l’aide du logiciel « Word ».

A)        PREUVE DE L’ORGANISME :

[8]          Le procureur fait entendre comme témoin madame Sylvie Samson, Directrice générale et Secrétaire-trésorière au sein de l’organisme. Elle assume le rôle confié au responsable de l’accès de l’organisme. Elle explique les étapes menant à la préparation des procès-verbaux des séances du conseil.

[9]          Dans un premier temps, madame Samson prépare, avant la tenue de la réunion, un document de travail en tenant compte des points prévus à l’ordre du jour pour la séance à venir. Il s’agit d’un projet élaboré en version « Word ».

[10]       Ensuite, une copie de ce document est transmise aux membres du conseil en prévision de la séance.

[11]       Lors de la tenue de la séance publique, des modifications sont apportées au contenu initialement confectionné en fonction des propos échangés entre les participants. Elle effectue, séance tenante, certaines corrections sur le document « Word » mais sans les détailler.

[12]       Après la séance, elle complète les modifications du texte original, toujours sur la version « Word », et transfère ensuite son contenu sur format « papier » en incluant la numérotation officielle ainsi que les données liées aux résolutions. Ce document constitue la version finale avant l’approbation de son contenu.

[13]       Lors de la séance ultérieure du conseil, le procès-verbal acquiert un caractère définitif au moment de son adoption par les membres. Il est signé par le maire et subséquemment déposé au registre. Il devient alors officiel. Si des interventions ultérieures impliquent d’y ajouter une annotation ou de modifier son contenu, les corrections sont faites sur la version « papier » seulement.

[14]       Madame Samson affirme que la version préliminaire sur « Word », qu’elle qualifie de document de travail, n’est pas modifiée ni mise à jour à la suite des interventions postérieures nécessitant des amendements. Elle ajoute que seule la copie certifiée conforme est en format « papier ». À titre d’illustration, si une résolution adoptée quelques mois plus tard implique une modification au contenu d’un procès-verbal précédent, l’annotation apparaîtra uniquement sur la version officielle en format « papier ».

[15]       En contre-interrogatoire, madame Samson confirme que si aucune modification n’est apportée au contenu du procès-verbal lors des séances subséquentes à sa confection, la substance du document de travail est similaire à celle apparaissant sur le document officiel en format « papier ». Le conseil tient minimalement douze séances par année et elle constate que les amendements aux procès-verbaux sont réguliers.

[16]       Après l’audience et conformément à son engagement, madame Samson fournit cinq exemplaires de procès-verbaux rédigés à la suite de séances tenues respectivement les 2 mars 2009, 4 mai 2009, 5 juillet 2010, 2 mai 2011 et 9 janvier 2012. La Commission leur attribue la cote O-1 en liasse.

[17]       Madame Samson dépose également, sous le sceau de la confidentialité, un disque numérique contenant l’ensemble des procès-verbaux pour les années 2009 à 2012 en version « Word ». Il s’agit du document en litige.

B)        PREUVE DU DEMANDEUR :

[18]       Le demandeur témoigne. Il s’intéresse aux affaires municipales depuis 32 ans. Il a présenté le même type de demande d’accès à d’autres municipalités car il s’agit d’une question de transparence. De façon générale, il obtient leur collaboration. Dans certaines municipalités, les procès-verbaux sont publiés sur leur site Internet, ce qui règle le cas.

[19]       Il estime important de rendre ce genre d’information le plus accessible possible. Il s’étonne qu’on lui refuse l’accès à des renseignements à caractère public. Il privilégie le format numérique car cela limite les frais exigibles.

[20]       En contre-interrogatoire, il n’est pas en mesure d’attester si le mode utilisé par d’autres municipalités publiant les procès-verbaux sur leur site Internet reproduit un contenu en format « Word » ou « PDF ». Ses connaissances modestes en matière informatique, acquises par le biais de lectures sur le sujet, lui portent à croire que dans les deux cas, il est possible pour un utilisateur de modifier les données. Selon lui, rien ne permet d’assurer l’intégrité du contenu de l’une ou l’autre formule.

ARGUMENTATION DES PARTIES :

[21]       Le procureur de l’organisme soumet principalement que les documents réclamés, dans leur forme spécifiée par le demandeur, sont des brouillons ou des ébauches et que ceux-ci ne sont pas accessibles au sens du deuxième alinéa de l’article 9 de la Loi sur l’accès. Les procès-verbaux, au stade de leur confection initiale en version « Word », ne seraient que des documents préparatoires.

[22]       Le procureur plaide, d’autre part, que la transmission de ces documents sous cette forme ne permettrait pas d’assurer l’intégrité de leur contenu au sens des dispositions prévues dans le Code précité[3] ainsi que dans la Loi concernant le cadre juridique des technologies de l’information.[4]

[23]       Il ajoute que le procès-verbal d’une séance du conseil doit satisfaire certaines normes de validité; celui-ci doit notamment être signé et contenir les annotations en marge, le cas échéant.

[24]       Le procureur de l’organisme est d’avis que tout document confectionné antérieurement à la version finale d’un procès-verbal qui ne répondrait pas aux formalités prescrites pour le rendre officiel ne constitue qu’un brouillon ou une ébauche. En l’absence de définition légale de ces termes, il propose de s’en remettre à leur sens commun et usuel pour en délimiter la portée.[5]

[25]       De façon subsidiaire, il mentionne que la transmission des documents en format « Word » nécessiterait de les comparer avec les procès-verbaux ayant acquis un caractère officiel, obligation qui n’est aucunement imposée à son client en vertu de la Loi sur l’accès.

[26]       Également, le procureur de l’organisme réfère aux articles 2, 5, 6 et 23 de la LCJTI pour ainsi faire valoir que le choix du support d’un document doit respecter les règles de droit en vigueur pour en assurer l’intégrité. Bien que ce choix tienne compte de la demande formulée par le demandeur, il ne doit pas soulever de difficultés pratiques sérieuses.

[27]       Or, il soumet que le contenu d’un document en format « Word » peut être facilement modifié par son utilisateur sans laisser de traces de sorte que cette situation soulève des difficultés sérieuses pour son client. Il redoute que le contenu communiqué dans cette version soit altéré.

[28]       Le procureur réfère la Commission à une décision rendue en cette matière et propose de rejeter le recours.

[29]       Quant au demandeur, celui-ci mentionne que les documents réclamés ont un caractère public et requiert davantage de transparence de la part de l’organisme afin de rehausser la confiance des citoyens en leur institution. Il ne requiert que l’actualisation de l’exercice légitime de la démocratie municipale.

[30]       Il est d’avis qu’une plus grande accessibilité à ces documents assurera un niveau plus élevé d’intégrité au sein des élus. Il fournit un résumé écrit de ses arguments (D-1) et suggère de faire droit à sa demande de révision.

ANALYSE :

[31]       La démarche initiée par le demandeur se fonde sur l’article 9 de la Loi sur l’accès, lequel se lit comme suit :

9. Toute personne qui en fait la demande a droit d'accès aux documents d'un organisme public.

 

Ce droit ne s'étend pas aux notes personnelles inscrites sur un document, ni aux esquisses, ébauches, brouillons, notes préparatoires ou autres documents de même nature.

[32]       Le motif principal invoqué par l’organisme au soutien de son refus de communiquer la version « Word » des procès-verbaux des séances du conseil s’appuie sur la prémisse que les documents, sous cette forme, ne seraient que des brouillons ou des ébauches.

[33]       Ces termes ne sont pas définis dans la Loi sur l’accès de sorte que le procureur de l’organisme propose de s’en remettre à leur sens commun. Les définitions que nous retrouvons dans le Multidictionnaire de la langue française[6] sont libellées de la façon suivante :

« BROUILLON, ONNE : adj. et n. m. et f.

NOM MASCULIN

Premier jet d’un texte destiné à être mis au propre. Voici le brouillon de ma rédaction. SYN. ébauche.

ÉBAUCHE n.f.

1. Première forme donnée à une œuvre. SYN. amorce. »

[34]       Quant aux auteurs Doray et Charette[7], ceux-ci s’expriment comme suit sur le sujet :

«     D. Notes personnelles, esquisses, ébauches,          brouillons, etc.

       […]

         Dans les nombreuses situations où elle a eu à interpréter l’article 9, alinéa 2, la Commission a établi trois règles permettant d’identifier si le document est visé par cette restriction :

1o   le document est-il achevé, sans pour autant avoir           atteint une forme définitive?

2o   le document est-il conservé ou gardé par l’organisme    depuis un certain temps?

3o   le document a-t-il été transmis à son destinataire?

         Si l’on peut répondre affirmativement à l’une de ces questions, le document n’est vraisemblablement pas visé par l’exception de l’article 9, alinéa 2 et, partant, il est assujetti au régime d’accès de l’article 9, alinéa 1.

         […]

         La Commission ne semble pas différencier de manière significative le sens des expressions document préparatoire, esquisses, ébauches et brouillons. Elle utilise plus volontiers le terme «document inachevé». De plus, selon une jurisprudence constante, le fait qu’un document n’ait pas été approuvé par les autorités de l’organisme ne permet pas de conclure qu’il s’agit d’un document préparatoire, d’une esquisse, d’une ébauche ou d’un brouillon. Enfin, le fait qu’un document n’ait pas atteint sa forme définitive n’est pas non plus déterminant pour conclure que le deuxième alinéa de l’article 9 s’applique. » (nos soulignements)

[35]       Le témoignage de madame Samson révèle qu’une première mouture du procès-verbal est confectionnée avant la tenue de la séance, et ce, en vertu des points prévus à l’ordre du jour. Cette copie est diffusée aux membres qui participent à la séance.

[36]       Lors de la rencontre tenue par le conseil, plusieurs modifications sont susceptibles d’être apportées en fonction des échanges intervenus entre les participants. Une partie de ces correctifs s’effectue en temps réel alors que l’exercice est complété ultérieurement, après la séance. Le tout est actualisé sur la version « Word » et imprimé sur format « papier » à partir du support numérique.

[37]       À compter de ce moment, aucune autre annotation n’apparaîtra en marge du document « Word » indépendamment des résolutions ultérieures qui seraient de nature à modifier une décision prise.

[38]       La définition du terme « brouillon » réfère au premier jet d’un texte destiné à être mis au propre. Quant au mot « ébauche », il s’agit de la première forme donnée à une œuvre. Ces notions peuvent vraisemblablement correspondre au contenu du document concocté préliminairement, avant la tenue de la séance, mais la Commission est d’avis que la version, bonifiée et corrigée à la suite de la rencontre, ne répond plus à ces définitions puisque la substance du texte est alors complétée sous réserve d’y inclure les annotations postérieures requises en raison de délibérations futures des membres du conseil.

[39]       Le document est achevé à la date de sa confection, juste avant son impression, même s’il n’a pas encore acquis un caractère officiel et n’a pas encore été approuvé par les autorités de l’organisme. Les auteurs Doray et Charette mentionnent que le fait que le document n’ait pas atteint sa forme définitive n’est pas déterminant pour conclure qu’il ne contiendrait que des données préliminaires au sens du deuxième alinéa de l’article 9 de la Loi sur l’accès. La Commission souscrit à cette approche.

[40]       Par ailleurs, la Commission a pris connaissance des procès-verbaux déposés par l’organisme (O-1 en liasse) et constate que leur contenu est similaire à celui se trouvant sur le document « Word » pour les dates correspondantes à l’exception de la numérotation des pages, des signatures, du sceau comportant les initiales des signataires et de quelques annotations indiquées en marge spécifiant des modifications apportées lors de la tenue de séances ultérieures du conseil. Ces informations n’apparaissent pas sur le format « Word ». Quant au reste, le texte des résolutions et leur numéro associé dans la marge sont identiques.

[41]       Malgré ce qui précède, la Commission conclut que le corps et la substance des procès-verbaux sont complétés au moment de les imprimer et que ceux-ci reflètent fidèlement l’état de la situation prévalant à cette date. Ces documents ne sont pas inachevés du simple fait que certaines résolutions sont susceptibles d’être amendées dans l’avenir ou que des règlements puissent être abrogés.

[42]       L’organisme soumet également que la transmission des documents sous la forme réclamée n’assurerait pas l’intégrité de leur contenu au sens des articles 201 et 202 du Code ainsi que des articles 5, 6 et 23 de la LCJTI :

201. Le secrétaire-trésorier assiste aux séances du conseil et dresse le procès-verbal de tous ses actes et délibérations dans un registre tenu pour cet objet et désigné sous le nom de «Livre des délibérations».

Tout procès-verbal de séance du conseil doit être signé par le président, contresigné par le secrétaire-trésorier, et approuvé par le conseil séance tenante ou à la séance suivante, mais le défaut de cette approbation n'empêche pas le procès-verbal de faire preuve.

Chaque fois qu'un règlement ou une résolution est modifié ou abrogé, mention doit en être faite à la marge du livre des délibérations, en face de tel règlement ou résolution, avec la date de la modification ou de l'abrogation.

202. Les copies et extraits, certifiés par le secrétaire-trésorier, de tous livres, registres, archives, documents et papiers conservés dans le bureau de la municipalité, font preuve de leur contenu.

5.  La valeur juridique d’un document, notamment le fait qu’il puisse produire des effets juridiques et être admis en preuve, n’est ni augmentée ni diminuée pour la seule raison qu’un support ou une technologie spécifique a été choisi.

Le document dont l’intégrité est assurée a la même valeur juridique, qu’il soit sur support papier ou sur un autre support, dans la mesure où, s’il s’agit d’un document technologique, il respecte par ailleurs les mêmes règles de droit. […]

6.  L’intégrité du document est assurée, lorsqu’il est possible de vérifier que l’information n’en est pas altérée et qu’elle est maintenue dans son intégralité, et que le support qui porte cette information lui procure la stabilité et la pérennité voulue. […]

23.  Tout document auquel une personne a droit d’accès doit être intelligible, soit directement, soit en faisant appel aux technologies de l’information.

Ce droit peut être satisfait par l’accès à une copie du document ou à un document résultant d’un transfert ou à une copie de ce dernier.

Le choix d’un support ou d’une technologie tient compte de la demande de la personne qui a droit d’accès au document, sauf si ce choix soulève des difficultés pratiques sérieuses, notamment en raison des coûts ou de la nécessité d’effectuer un transfert. (nos soulignements)

[43]       Les articles 201 et 202 du Code énoncent les formalités qui doivent être satisfaites pour qu’un procès-verbal soit conforme aux prescriptions de tenue d’un registre intitulé « Livre des délibérations » et fasse preuve de son contenu. Ni dans la demande d’accès soumise par écrit, ni lors de ses représentations verbales lors de la tenue de l’audience le demandeur n’a insisté pour recevoir la version certifiée au sens du Code, comportant notamment les signatures ainsi que les annotations ultérieures, le cas échéant. Ce qui l’intéresse, c’est le texte des résolutions. L’intégralité de ce contenu se trouve dans la version « Word ».

[44]       Quant aux articles 5 et 6 de la LCJTI, ceux-ci réfèrent, d’une part, à la valeur juridique d’un document et, d’autre part, aux critères sous-jacents permettant d’en assurer l’intégrité. Ces considérations ne sont pas pertinentes pour les fins de trancher le présent débat. Le demandeur ne requiert pas une version d’un document respectant les exigences pour l’admettre en preuve ou assurant qu’il n’a pas été altéré. Il réclame les procès verbaux tels qu’ils sont rédigés à la date de leur conception, avant leur impression.

[45]       En ce qui concerne l’article 23 de la LCJTI, ce dernier édicte qu’un document communiqué à la suite de l’exercice d’un droit d’accès doit être intelligible. Cette disposition prévoit également que le choix du support tient compte de la demande d’accès sauf si ce choix soulève des difficultés pratiques sérieuses.

[46]       D’abord, la Commission constate que le contenu du document en litige est intelligible. En fait, le corps du texte est exactement le même que celui reproduit sur la version finale.

[47]       Par ailleurs, la Commission ne décèle la présence d’aucune difficulté sérieuse pour l’organisme à fournir au demandeur une version de procès-verbal qui ne contient pas les quelques annotations qui sont susceptibles, non dans tous les cas, de se retrouver sur la version officielle en format « papier ». Cette allégation n’est pas prouvée.

[48]       Au surplus, le demandeur ne sollicite pas la version mise à jour comportant les annotations en marge ajoutées ultérieurement mais strictement la version telle qu’elle existait à la date de sa réalisation. D’ailleurs, le demandeur ne pourrait exiger de la part de l’organisme de confectionner un nouveau document qu’il ne détiendrait pas au moment de présenter sa demande d’accès. Le droit d’accès ne s’exerce qu’à l’égard de documents détenus par l’organisme au moment de leur analyse.

[49]       Ainsi, un lecteur avisé sait pertinemment que le contenu d’un procès-verbal d’une municipalité, avant son adoption et ne comportant pas les signatures usuelles, exprime l’état de la situation à cette date précise et n’offre aucune garantie que les décisions ne puissent être modifiées dans l’avenir en fonction des débats auxquels seront confrontés les élus. En effet, il ne s’agit pas d’une copie certifiée au sens du Code.

[50]       Un requérant souhaitant avoir la version officielle des procès-verbaux à une date donnée devra nécessairement réclamer la version affichant cette qualité, en l’occurrence la version « papier » dans l’état actuel du droit.

[51]       Quant à l’argument de l’organisme selon lequel la divulgation de la version « Word » nécessiterait un processus de comparaison avec la version officielle, la Commission ne peut y souscrire compte tenu que le demandeur n’exige pas cette version définitive. Conséquemment, aucun exercice de comparaison n’est requis. L’organisme n’est tenu de communiquer au demandeur que la version « Word » telle qu’elle existe au moment du traitement de la demande d’accès, sans plus.

[52]       Quant à l’article 2 de la LCJTI, celui-ci est libellé comme suit :

2.  À moins que la loi n’exige l’emploi exclusif d’un support ou d’une technologie spécifique, chacun peut utiliser le support ou la technologie de son choix, dans la mesure où ce choix respecte les règles de droit, notamment celles prévues au Code civil.

[53]       Cette disposition prévoit que l’organisme peut utiliser le support de son choix dans la mesure où celui-ci respecte les règles de droit en vigueur. En l’espèce, l’organisme utilise la version « Word » avant de transposer le contenu des procès-verbaux sur support « papier » et rien ne l’empêche de procéder de la sorte. Cette disposition n’a pas d’incidence quant à l’issue du présent débat, à savoir l’appréciation de l’accessibilité d’un document que l’organisme détient, dans l’exercice de ses fonctions, sous quelque forme que ce soit.

[54]       En ce qui concerne les appréhensions verbalisées par l’organisme quant aux risques d’altération éventuelle du document en question, la Commission est d’avis qu’il s’agit de considérations non pertinentes dans le cadre de l’exercice du droit d’accès. Un document est accessible ou il ne l’est pas et dans l’affirmative, la Commission n’a pas à interroger l’aspect de son utilisation par son détenteur.

POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION :

[55]       ACCUEILLE la demande de révision du 16 janvier 2013;

[56]       ORDONNE à l’organisme de communiquer au demandeur dans un délai de 30 jours de la réception de la présente décision le contenu des procès-verbaux sur format « Word » de ses séances du conseil pour les années 2009 à 2012 inclusivement.

 

 

ALAIN MORISSETTE

Juge administratif

Me Pierre Laurin

Procureur de l’organisme



[1]    L.R.Q., c. A-2.1, ci-après appelée la «Loi sur l’accès».

[2]     L.R.Q., c. 27.1, ci-après appelé le «Code».

[3]    Voir note 2.

[4]    L.R.Q., c. C-1.1, ci-après appelée la «LCJTI».

[5]    DE VILLERS Marie-Éva, Multidictionnaire de la langue française, Québec Amérique inc.,            cinquième édition (2009).

[6]    Précité, note 5.

[7]    Raymond Doray et François Charette, Accès à l’information : loi annotée, jurisprudence,         analyse et commentaires, Cowansville, Éditions Y. Blais, 2001, feuilles mobiles, à jour au 1er             septembre 2013, vol. 1, p. II/9-4.

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