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Décision

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Renvoi sur un projet de loi fédéral relatif au Sénat

Projet de loi fédéral relatif au Sénat (Re)

2013 QCCA 1807

COUR D’APPEL

 

CANADA

PROVINCE DE QUÉBEC

GREFFE DE

 

MONTRÉAL

No :

500-09-022626-121

(Décret #346-2012)

 

DATE :

Le 24 octobre 2013

 

 

CORAM :

LES HONORABLES

NICOLE DUVAL HESLER, J.C.Q.

PIERRE J. DALPHOND, J.C.A.

YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A.

ALLAN R. HILTON, J.C.A.

JULIE DUTIL, J.C.A.

 

 

RENVOI SUR UN PROJET DE LOI FÉDÉRAL RELATIF AU SÉNAT

 

PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC

REQUÉRANT

et

PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

et

SERGE JOYAL

SOCIÉTÉ DE L’ACADIE DU NOUVEAU-BRUNSWICK

FÉDÉRATION DES COMMUNAUTÉS FRANCOPHONES ET ACADIENNE DU CANADA

INTERVENANTS

 

 

AVIS DE LA COUR

 

 

[1]           Conformément à la Loi sur les renvois à la Cour d’appel, L.R.Q., c. R-23, la Cour doit donner son avis au gouvernement du Québec sur les trois questions constitutionnelles suivantes relatives à de possibles modifications au mode de sélection des membres du Sénat canadien et à la durée de leur mandat :

1. Est-ce que la Loi concernant la sélection des sénateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 relativement à la limitation de la durée du mandat des sénateurs ainsi que son annexe (projet de loi C-7 déposé le 21 juin 2011), est une modification de la Constitution du Canada, portant sur la question de la charge de gouverneur général, visée au paragraphe 41 a de la Loi constitutionnelle de 1982, qui ne peut être faite qu’avec l’autorisation du Sénat, de la Chambre des communes et de l’assemblée législative de chaque province ?

2. Est-ce que la Loi concernant la sélection des sénateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 relativement à la limitation de la durée du mandat des sénateurs ainsi que son annexe (projet de loi C-7 déposé le 21 juin 2011), est une modification de la Constitution du Canada portant sur la question du mode de sélection des sénateurs, visée au paragraphe 42 (1) b de la Loi constitutionnelle de 1982, modification qui ne peut être faite que conformément au paragraphe 38 (1) de la Loi constitutionnelle de 1982, soit avec l’autorisation du Sénat, de la Chambre des communes et des assemblées législatives d’au moins deux tiers des provinces, dont la population confondue représente au moins cinquante pour cent de la population de toutes les provinces ?

3. Est-ce que la Loi concernant la sélection des sénateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 relativement à la limitation de la durée du mandat des sénateurs ainsi que son annexe (projet de loi C-7 déposé le 21 juin 2011), est une modification de la Constitution du Canada relative aux caractéristiques fondamentales et au rôle du Sénat qui ne peut être faite que conformément au paragraphe 38 (1) de la Loi constitutionnelle de 1982, soit avec l’autorisation du Sénat, de la Chambre des communes et des assemblées législatives d’au moins deux tiers des provinces, dont la population confondue représente au moins cinquante pour cent de la population de toutes les provinces ?

 

[2]           Depuis le décret autorisant ce renvoi, le gouvernement fédéral a entamé son propre renvoi devant la Cour suprême du Canada, où, par six questions précises, il demande à cette dernière de déterminer l’étendue de ses pouvoirs en matière de modifications relatives au Sénat et, par le fait même, le rôle des provinces à cet égard.

[3]           De plus, subséquemment à l’audition du pourvoi, le projet de loi C-7 (Loi sur la réforme du Sénat) est mort au feuilleton avec la prorogation, le 13 septembre dernier, de la première session de la présente législature fédérale. Interrogés à ce sujet, le procureur général du Québec et les intervenants ont fait valoir que le renvoi continuait de soulever des questions d’actualité, requérant un avis.  La Cour est d'accord, d’où cet avis.


UNE MISE EN CONTEXTE

 

[4]           Les Pères fondateurs du Canada ont voulu un parlement modelé sur celui du Royaume-Uni (préambule de la Loi constitutionnelle de 1867). Il y a donc deux chambres législatives, la basse, appelée elle aussi Chambre des communes, et la haute, Sénat, puisqu’il n’existait pas vraiment dans les colonies britanniques d’Amérique du Nord d’aristocratie pouvant constituer une chambre des pairs du Dominion[1].

[5]           Ces deux institutions jouissent des privilèges, immunités et pouvoirs alors reconnus à la Chambre des communes du Parlement du Royaume-Uni et à ses membres (art. 18 Loi constitutionnelle de 1867). Leurs pouvoirs sont équivalents en droit, sauf à l’égard des projets de loi portant sur l’affectation de revenus publics ou la création d’impôts (art. 53 Loi constitutionnelle de 1867) et de certaines modifications constitutionnelles (art. 47 Loi constitutionnelle de 1982).

[6]           La transcription des conférences préconfédératives indique que les Pères fondateurs ont longuement discuté du rôle et de la composition du Sénat. Il est incontestable que cette institution est une composante fondamentale du compromis fédéral de 1867. D’ailleurs, la Loi constitutionnelle de 1867 contient pas moins de 15 dispositions propres au Sénat : pouvoirs, prérogatives et privilèges, composition, nomination des sénateurs et durée de leur mandat (essentiellement les art. 21 à 36), sans parler des autres où le Sénat est mentionné.

[7]           Pour Sir John A. Macdonald, il n’était pas question que les membres du Sénat soient élus, ce dernier n’ayant pas apprécié le fait que les membres du Conseil législatif du parlement de la province du Canada l’étaient depuis 1856, et ce, pour des mandats renouvelables de huit ans[2].

[8]           À ce conseil législatif, chacune des composantes (le Haut et le Bas-Canada) était représentée, depuis l’union en 1841, par 24 membres, sans égard à leur population. Cette représentation sera reprise dans la Loi constitutionnelle de 1867, où les colonies du Nouveau-Brunswick et de la Nouvelle-Écosse obtiennent ensemble elles aussi 24 sénateurs[3]. Les trois régions du nouveau Dominion sont ainsi également représentées au Sénat[4]. De plus, afin de protéger la minorité anglophone et protestante de la province, les 24 divisions sénatoriales pour le Québec correspondent aux 24 divisions territoriales du Bas-Canada au Conseil législatif de la province du Canada.

[9]           Les historiens reconnaissent que le Sénat devait avoir les fonctions suivantes pour les Pères de la Confédération :

— Représentation régionale (trois puis quatre régions);

— Représentation de la minorité anglophone établie au Québec;

— Examen pondéré et serein des projets de loi et leur amendement au besoin;

— Donner un droit de regard aux plus nantis, incluant la possibilité de contrôler les excès des élus.

[10]        Avec le temps, le Sénat est aussi devenu un lieu pour l’introduction de certains types de législation par le gouvernement, notamment les lois techniques ou non controversées (par ex. : les lois omnibus), autres que financières.

[11]        De même, comme membres du Parlement, les sénateurs ont la possibilité d’influencer des décisions ministérielles ou du cabinet, surtout pour ceux membres du caucus gouvernemental.

[12]        Dans les faits, il semble que le Sénat et ses membres jouent un rôle significatif dans la vie politique fédérale et que l’institution n’est pas un simple miroir de la Chambre des communes[5].

[13]        Pour diverses raisons, certains souhaitent publiquement l’abolition ou, tout au moins, la réformation d’une institution dont l’utilité, dans sa forme actuelle, est maintenant remise en question. Toutefois, de telles considérations sont sans pertinence aux fins du présent renvoi, lequel ne vise pas la légitimité ou l’à-propos de modifications au mode de sélection des membres du Sénat et à la durée de leur mandat. Il s’agit d’un aspect purement politique du débat. La Cour est appelée à trancher uniquement la question de savoir si, en vertu de la Constitution, la participation des provinces est requise pour la validité de ces modifications.

[14]        Avant de terminer cette succincte mise en contexte, il faut souligner que la très grande majorité des fédérations pratiquent le bicaméralisme, la deuxième chambre portant souvent le nom de sénat[6].

LA JURISPRUDENCE PERTINENTE

[15]        En décembre 1979, dans le Renvoi: Compétence du Parlement relativement à la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54, la Cour suprême souligne que « [l]e Sénat a un rôle vital en tant qu’institution faisant partie du système fédéral créé par l’Acte[7]. » (p. 66).

[16]        Elle décrit ainsi ses fonctions :

Un but primordial de l’institution du Sénat, en tant que partie du système législatif fédéral, était donc d’assurer la protection des divers intérêts régionaux au Canada quant à l’adoption de la législation fédérale. (p. 67)

[…]

Le pouvoir d’édicter des lois fédérales a été donné à la Reine, de l’avis et du consentement du Sénat et de la Chambre des Communes. Ainsi, on a voulu que l’organisme créé pour protéger les intérêts des régions et des provinces participe à ce processus législatif. (p. 68)

[…]

Pour les motifs déjà donnés, quant à la première question, nous croyons que le Parlement ne peut, en vertu du par. 91(1), affaiblir le rôle du Sénat dans ce système. (p. 75)

[…]

Comme on l’a vu, le mode de représentation régionale au Sénat était l’un des caractères essentiels de cet organisme lors de sa création. Sans lui, le caractère fondamental du Sénat en tant que partie du système fédéral canadien disparaît. (p. 76)

[…]

Le paragraphe (e) à l’alinéa (iv) vise la sélection possible d’une partie ou de la totalité des membres du Sénat par voie d’élection directe par le peuple. La substitution d’un système d’élection à un système de nomination implique un changement radical dans la nature d’un des organes du Parlement. Comme on l’a vu, le préambule de l’Acte parle d’«une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni», où la Chambre haute n’est pas élective. En créant le Sénat de la manière prévue à l’Acte, il est évident qu’on voulait en faire un organisme tout à fait indépendant qui pourrait revoir avec impartialité les mesures adoptées par la Chambre des Communes. On y est arrivé en disposant que les membres du Sénat seraient nommés à vie. Si l’on faisait du Sénat un organisme entièrement ou partiellement électif, on en modifierait un trait fondamental. Nous sommes d’avis de répondre par la négative sur ce point. (p. 77).

[17]        En somme, puisque le Sénat est une composante fondamentale du compromis fédéral de 1867, la Cour suprême déclare dans le Renvoi relatif à la Chambre haute que ses caractéristiques essentielles, dont le mode de sélection de ses membres, ne peuvent être modifiées sans la participation des provinces, rejetant les prétentions du gouvernement fédéral voulant que le Parlement puisse agir seul en vertu de son pouvoir de modifier la constitution sous le paragraphe 91(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 (disposition abrogée avec l’entrée en vigueur de la Loi constitutionnelle de 1982 et remplacée par l’article 44 de cette dernière).

[18]        Dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, la Cour suprême rappelle que notre Constitution repose sur plusieurs principes, dont celui du fédéralisme comme mode de gouvernance du pays et de modification de ses institutions.

LES PRÉTENTIONS DES PARTIES

[19]        Par le projet de loi C-7, le gouvernement fédéral envisageait deux réformes : limiter la durée de la fonction sénatoriale à un mandat, non renouvelable, de neuf ans et procéder à des élections avant la nomination des sénateurs.

[20]        Le projet de loi reconnaissait expressément modifier l’article 29 de la Loi constitutionnelle de 1867 relatif à la durée du mandat sénatorial, mais aucune autre disposition de la Constitution.

[21]        Selon le procureur général du Québec, le projet modifiait aussi de facto l’article 24 de la Loi constitutionnelle de 1867 relatif au mode de sélection des sénateurs, permettant d’en faire en réalité des mandats électifs, plutôt que nominatifs.

[22]        Pour le procureur général du Québec, de telles réformes sont visées à l’alinéa 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982 et ne peuvent se faire que conformément au paragraphe 38(1), soit avec le consentement de deux tiers des provinces dont la population représente au moins 50 % de la population des dix provinces canadiennes[8] (formule de modification générale 7/50). Subsidiairement, il soutient que la modification relative au mode de sélection aurait porté atteinte à la charge du gouverneur général, ce qui requiert le consentement du Parlement et de toutes les provinces (art. 41 de la Loi constitutionnelle de 1982). Le procureur général du Québec plaide enfin que la proposition de réduire la durée du mandat sénatorial à neuf ans aurait modifié une caractéristique essentielle du Sénat (la nomination à vie) ce qui requiert aussi le consentement des provinces selon la formule de modification générale 7/50.

[23]        Au contraire, le procureur général du Canada soutient que le Parlement pouvait agir seul en ces matières en vertu de l’article 91 (paix, ordre et bon gouvernement) de la Loi constitutionnelle de 1867 et de l’article 44 de la Loi constitutionnelle de 1982.

[24]        Quant aux trois intervenants, ils partagent essentiellement la position du procureur général du Québec sur la nécessité de la participation des provinces aux modifications en litige. Le sénateur Joyal insiste sur la charge royale et la nécessité de l’unanimité pour une transformation ou abolition du Sénat. Dans le cas des francophones hors Québec et des Acadiens, ils plaident que l’une des caractéristiques essentielles du Sénat actuel est la représentation des minorités linguistiques du pays, laquelle ne peut être, selon eux, modifiée qu’en appliquant l’article 38 de la Loi constitutionnelle de 1982 (formule de modification générale 7/50).

LA PROCÉDURE DE MODIFICATION CONSTITUTIONNELLE

[25]        Depuis le rapatriement de la Constitution, la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 constitue un code complet qui décrit les différentes procédures applicables à toute modification à la Constitution (Renvoi sur l’opposition du Québec à une résolution pour modifier la Constitution, [1982] 2 R.C.S. 793, 806).

[26]        Cette partie V édicte cinq procédures distinctes applicables selon la nature de la modification visée. Dans un arrêt de cette Cour, Potter c. Québec (Procureur général), [2001] R.J.Q. 2823, paragr. 12-16 (C.A.), autorisation de pourvoi à la C.S.C. rejetée, 31 octobre 2002, [2002] 3 R.C.S. x, le juge Baudouin les résume ainsi :

[12]      La première est la procédure dite normale (art. 38, 39 et 40 de la Loi constitutionnelle de 1982) qui requiert le concours du gouvernement fédéral et d’au moins sept provinces représentant au moins 50 % de la population.

[13]      La seconde est la procédure dite unanime (art. 41), qui touche seulement certaines matières jugées être d’une importance particulière (par exemple, l’usage du français ou de l’anglais, ou la charge de la reine, du gouverneur général ou du lieutenant-gouverneur)[9].

[14]      La troisième est la procédure normale allégée (art. 42) pour six matières énumérées dans le texte.

[15]      La quatrième est la procédure unilatérale (art. 44 et 45), permettant au Parlement de modifier seul les dispositions constitutionnelles relatives au pouvoir exécutif fédéral, au Sénat et à la Chambre des communes, et aux législatures provinciales d’amender leur Constitution.

[16]      La cinquième enfin […] est la procédure bilatérale (art. 43).

[27]        En ce qui a trait au Sénat, en vertu de l’article 42 de la Loi constitutionnelle de 1982, le consentement des provinces, selon la formule de modification générale 7/50, est requis quant aux modifications relatives aux quatre questions (en anglais, matters)[10] suivantes :

— les pouvoirs du Sénat;

— le mode de sélection des sénateurs;

— le nombre de sénateurs alloué à chaque province; et

— les conditions de résidence qu’ils doivent remplir.

[28]        En vertu de l’article 44, le Parlement peut agir unilatéralement, sous réserve des articles 41 et 42, à l’égard des dispositions de la Constitution relatives au Sénat :

44. Sous réserve des articles 41 et 42, le Parlement a compétence exclusive pour modifier les dispositions de la Constitution du Canada relatives au pouvoir exécutif fédéral, au Sénat ou à la Chambre des communes.

 

44. Subject to sections 41 and 42, Parliament may exclusively make laws amending the Constitution of Canada in relation to the executive government of Canada or the Senate and House of Commons.

[29]        Quant aux articles 38 et 41 de la Loi constitutionnelle de 1982, ils ne sont pas conçus pour s’appliquer à des modifications aux dispositions de la Constitution relatives au Sénat, comme institution qui se continue, ces dernières étant couvertes soit par l’article 44 soit par l’article 42. Néanmoins, la procédure unanime (art. 41) serait enclenchée pour son abolition, puisque le Sénat, sous réserve de l’article 47, est une institution devant consentir à toute modification à la Constitution, sauf celles visées par l’article 45. Il s’ensuit que son abolition entraînerait une modification de la procédure de modification de la Constitution, ce qui requiert l’unanimité des instances politiques du pays (art. 41).

[30]        La détermination qu’une modification de la Constitution relative au Sénat est couverte par l’article 42 ou 44 doit se faire en lisant ces dispositions dans leur contexte linguistique, philosophique et historique, afin de bien en cerner leur véritable portée (R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, 344).

[31]        Dans l’interprétation de ces articles, les principes sous-jacents de la Constitution « guident l’interprétation du texte » (Renvoi relatif à la sécession du Québec, précité, paragr. 52), même s’ils doivent être utilisés avec une certaine « prudence » pour que le décideur ne soit pas amené à minimiser le texte écrit de la Constitution (Colombie-Britannique c. Imperial Tobacco Canada Ltée, 2005 CSC 49, paragr. 65, [2005] 2 R.C.S. 473).

[32]        Il faut donc donner aux quatre questions mentionnées à l’article 42 une interprétation qui reflète l’importance du Sénat dans le compromis préconfédératif. Cette interprétation doit aussi refléter la réalité historique entourant l’adoption de l’article 42 en 1982, les nombreuses tentatives, infructueuses jusqu’alors, pour abolir, modifier ou remplacer la chambre haute, et le contenu du Renvoi relatif à la Chambre haute.

[33]        L’interprétation doit être téléologique. Ainsi, il serait erroné de dire que l’article 44 est la règle générale et que l’article 42 édicte des exceptions au pouvoir du Parlement d’agir unilatéralement. Ce dernier article ne doit pas être interprété d’une manière si restrictive.

[34]        En réalité, chacune de ces dispositions participe d’une même logique constitutionnelle : les modifications à la Constitution relatives au Sénat, par leur nature véritable, traitent soit de la régie interne de cette institution, soit des caractéristiques attribuées au Sénat pour assurer son rôle dans le système législatif fédéral, notamment la représentation régionale et provinciale et un examen serein et pondéré des projets de loi.

[35]        Dans le premier cas, le Parlement seul a un intérêt et peut agir unilatéralement; la protection contre les dérapages réside alors dans le pouvoir de veto du Sénat lui-même (art. 47 de la Loi constitutionnelle de 1982 qui ne s’applique pas à l’art. 44). Dans le deuxième cas, les provinces ont aussi un intérêt et leur consentement est requis selon la formule de modification générale 7/50; quant au Sénat lui-même, il ne peut alors mettre son veto (art. 47).

[36]        L’article 44 est ainsi le pendant, pour le Parlement, de l’article 45 pour les législatures. Ces dispositions poursuivent le même objet : permettre à chaque palier de gouvernement de modifier sa constitution interne, notamment, à l’égard de ses institutions législatives, leurs rapports et pouvoirs. La capacité d’agir unilatéralement en ce domaine se comprend aisément, puisqu’il s’agit de préserver, en matière de constitution interne, l’indépendance, voire la souveraineté de chaque palier de gouvernement.

[37]        Cependant, à la différence des institutions législatives provinciales, certaines caractéristiques du Sénat découlent du compromis préconfédératif. À l’égard de celles-ci, il faut reconnaître que les provinces ont un intérêt. Donc, contrairement à la constitution interne des provinces, le pouvoir du Parlement à l’égard des modifications à la constitution interne fédérale est limité par le fait qu’il ne lui permet pas d’agir unilatéralement pour modifier des aspects de sa structure touchant les intérêts provinciaux.

[38]        Telle est l’essence des interrelations entre, d’une part, les articles 42 et 44 et, d’autre part, les articles 44 et 45.

[39]        Les quatre caractéristiques du Sénat pour lesquelles les provinces ont un intérêt sont identifiées à l’article 42 de la Loi constitutionnelle de 1982. La disposition codifie ainsi les enseignements de la Cour suprême du Canada dans le Renvoi relatif à la Chambre haute, soit l’intérêt provincial à l’égard des pouvoirs du Sénat, du mode de nomination de ses membres, de leur qualification de résidence et du nombre de sièges alloué à chaque région et province. Pour ces questions, le pouvoir unilatéral de modification de la Constitution prévu à l’article 44 ne peut s’appliquer, comme c’était d’ailleurs le cas aussi sous l’ancien paragraphe 91(1) de la Loi constitutionnelle de 1867 (Renvoi relatif à la Chambre haute, précité).

[40]        L’interprétation de l’article 42 doit aussi tenir compte, notamment, du fait que devant l’incapacité du gouvernement fédéral et des provinces de convenir, en 1982, d’une réforme complète de la Constitution, incluant certaines institutions dont le Sénat, le constituant a convenu de reporter à plus tard le débat sur les questions prévues à cet article, tout en précisant la procédure de modification qui sera alors applicable pour l’incorporation d’un éventuel consensus dans la Constitution.

[41]        Alors que l’article 44 est relatif à des modifications aux dispositions alors existantes de la Constitution, l’article 42 s’intéresse à toute modification de la Constitution portant sur une des questions y énumérées, ce qui est plus large que la simple modification des dispositions existantes. L'article 42 « s’accorde davantage avec l’adoption de dispositions entièrement nouvelles portant sur une des questions mentionnées » pour reprendre les mots des professeurs Morin et Woehrling[11].

[42]        De plus, on ne saurait prétendre que, faute de consensus suffisant selon la formule 7/50, le Parlement peut, par loi ordinaire, légiférer à l’égard des questions pour lesquelles l’article 42 reconnaît un intérêt provincial, pourvu qu’il ne modifie pas formellement le texte de la Constitution écrite, et ce, pour plusieurs motifs.

[43]        D’abord, il découle du principe de la suprématie de la Constitution que les acteurs politiques doivent se conformer à son texte et son esprit. Ils ne sauraient, sous prétexte que la procédure de modification prévue est complexe, voire lourde, tenter de la contourner. Cela permettrait de nier les protections voulues par la Constitution. En réalité, la Constitution interdit de contourner sa procédure de modification (Renvoi relatif à la sécession du Québec, précité, paragr. 73-74; John White, « Senate Reform: What Does the Constitution Say? » dans Jennifer Smith (dir.), The Democratic Dilemma: Reforming the Canadian Senate, précité, p. 97)[12].

[44]        Faire autrement serait faire fi des principes du fédéralisme, du constitutionnalisme et de la primauté du droit, dont au premier titre, la Constitution. Comme le rappelle la Cour suprême dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec, précité, au paragraphe 77 :

De cette façon, il est possible d’allier notre foi dans la démocratie et notre foi dans le constitutionnalisme. La modification de la Constitution requiert souvent quelque forme de consensus important, précisément parce que la teneur des principes fondamentaux de la Constitution l’exige. L’exigence d’un vaste appui sous forme de «majorité élargie» pour introduire une modification constitutionnelle garantit que les intérêts des minorités seront pris en considération avant l’adoption de changements qui les affecteront.

[45]        Ensuite, il est indéniable qu’à l’égard des questions mentionnées à l’article 42, le constituant a reconnu un intérêt aux provinces et a reporté jusqu’à la formation du consensus requis, toute modification touchant à ces questions. Entre-temps, jusqu’à l’apparition de ce consensus, les pouvoirs du Sénat, le mode de sélection de ses membres (processus nominatif par le gouverneur général au nom de Sa Majesté, et ce, jusqu’à l’âge de la retraite, 75 ans[13]), le nombre de sénateurs et les conditions de résidence ne peuvent être modifiés par le Parlement agissant unilatéralement, avec ou sans modification constitutionnelle.

[46]        Troisièmement, on ne peut interpréter le pouvoir du Parlement de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du pays (art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867) comme l’autorisant à faire fi des principes du fédéralisme et du constitutionnalisme. Si l’on devait permettre au Parlement, par loi ordinaire, de modifier le statu quo à l’égard des questions énumérées à l’article 42, on rendrait non nécessaire l’élaboration d’un consensus avec les provinces. Au contraire, on enlèverait tout intérêt pour le gouvernement fédéral de rechercher un consensus selon la formule 7/50.

[47]        Finalement, l’article 42 ne peut être lu comme reflétant un consensus parmi les provinces et le fédéral, en 1982, afin de préserver le formalisme et non la réalité à l’égard des questions y mentionnées, dont le mode de nomination actuel des sénateurs. Limiter la protection constitutionnelle de l’article 42 au pouvoir formel du gouverneur général de nommer les sénateurs apparaît difficilement défendable. En effet, quel était l’intérêt des provinces lors de l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1982 à protéger une réalité juridique qui, déjà à cette époque, n’avait plus cours dans la réalité politique?

[48]        En somme, le statu quo sur les questions mentionnées à l’article 42, notamment le mode de sélection des sénateurs (nommés, et ce, jusqu’à l’âge de 75 ans), doit perdurer puisque les questions y mentionnées échappent logiquement tant à l’application de l’article 44 de la Loi constitutionnelle de 1982 qu’à celle de l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. En ce sens, l’article 42 prescrit non seulement une procédure de modification à la Constitution quant aux questions y mentionnées, mais il reconnaît aussi que ces questions échappent à la seule compétence du Parlement, comme l’avait reconnu la Cour suprême du Canada dans le Renvoi relatif à la Chambre haute, précité.

[49]        Reste ensuite à préciser la portée de l’alinéa 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982, le seul pertinent ici :

42. (1) Toute modification de la Constitution du Canada portant sur les questions suivantes se fait conformément au paragraphe 38(1) :

 

    a) […]

 

    b) les pouvoirs du Sénat et le mode de sélection des sénateurs;

[…]

 

42. (1) An amendment to the Constitution of Canada in relation to the following matters may be made only in accordance with subsection 38(1):

 

    (a) …

 

    (b) the powers of the Senate and the method of selecting Senators;

[50]        Ce qui est visé par l’alinéa 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982, ce n’est pas tant le pouvoir formel de nomination par le gouverneur général que le mode actuel de sélection des sénateurs. Les mots choisis par le constituant indiquent une volonté de ne pas restreindre la portée de cet alinéa à l’acte final de nomination par le gouverneur général. En effet, cet alinéa ne traite pas du mode de nomination, mais bien du mode de sélection des sénateurs laissant entendre qu’il couvre, au moins, le processus menant à la nomination. Les commentaires du professeur Charles-Emmanuel Côté, « L’inconstitutionnalité du projet d’élections fédérales sénatoriales », (2010) 3 Revue québécoise de droit constitutionnel 81, à la p. 83, méritent d’être ici cités :

Selon le Petit Robert de la langue française, la sélection est « [l’a]ction de choisir […] les individus qui conviennent le mieux », alors que la nomination est « [l’a]ction de nommer quelqu’un à un emploi, à une fonction », et que nommer signifie « [d]ésigner, choisir (une personne) de sa propre autorité, pour remplir une fonction, une charge ». Le mot « sélection » renvoie donc à l’idée générale de choisir, d’effectuer un choix, alors que le mot « nomination » renvoie à l’idée plus précise de désigner une personne pour remplir une fonction. L’utilisation par l’article 42(1) b) du mot « sélection » semble déjà indiquer à elle seule que ce qui est visé, c’est tout le processus menant à la nomination d’une personne au Sénat, mais sa combinaison avec le mot « mode » confirme cette interprétation large. Toujours selon le Petit Robert de la langue française, « mode » signifie « forme particulière sous laquelle […] s’accomplit une action », ce qui renvoie à la manière, au processus par lequel on effectue une action.

La version anglaise de la Loi constitutionnelle de 1982 confirme cette interprétation large de l’expression « mode de sélection des sénateurs » [« method of selecting Senators »]. Selon le Concise Canadian Oxford Dictionary, « selection » signifie « the act or the instance of selecting », alors que « select » signifie « choose as the best or more suitable ». Mais la version anglaise éclaircit particulièrement bien le sens large et englobant de l’expression « mode de sélection des sénateurs », à la lumière de la définition du mot « method ». Toujours selon le même dictionnaire, « method » signifie « a mode of procedure », « a defined or systemic way of doing a thing », « orderliness », « regular habits », ce qui renvoie clairement à tout le processus de sélection menant à la nomination d’une personne au Sénat.

LE PROJET DE LOI ET LA CHARGE ROYALE

[51]        La charge du monarque et de ses représentants, le gouverneur général et les lieutenants-gouverneurs, ne peut être modifiée ou abolie sans l’assentiment de toutes les provinces et du Parlement (art. 41 de la Loi constitutionnelle de 1982).

[52]        En vertu de l’article 24 de la Loi constitutionnelle de 1867, il revient au gouverneur général, au nom de Sa Majesté, de « mander » des personnes au Sénat.

[53]        Dans les faits, ce pouvoir ne peut s’exercer par le gouverneur général, selon les conventions constitutionnelles actuellement en vigueur, que sur l’avis du premier ministre fédéral, pratique reconnue dans des procès-verbaux du Conseil privé pour le Canada du 13 juillet 1896 et du 25 octobre 1935.

[54]        De plus, à compter de 1890, le gouvernement fédéral est associé au processus préalable à la recommandation à Sa Majesté d’un titulaire du poste de gouverneur général par le premier ministre britannique. Cette pratique continue d’évoluer au point où, après les conférences impériales de 1926 et 1930, Sa Majesté prend avis uniquement du premier ministre canadien. Les lettres patentes supplémentaires de 1931 et 1947 confirmeront que le gouverneur général est devenu une institution canadienne qui ne peut agir que sur conseil du premier ministre.

[55]        En réalité, la nomination des sénateurs est devenue l’affaire exclusive du premier ministre en poste lors d’une vacance. Fort de ce contexte, les premiers ministres ont suggéré depuis 1867, dans presque 95 % des vacances au Sénat, des personnes qui se sont identifiées ensuite sous la bannière du parti au pouvoir (Christopher P. Manfredi, Avis d’expert sur les effets possibles du projet de loi C-7, mai 2013, paragr. 21), dont plusieurs étaient des ex-élus ou candidats défaits.

[56]        En l’espèce, aucun aspect du projet de loi ne portait atteinte à la charge royale ni au pouvoir du gouverneur général de nommer des personnes au Sénat. De fait, le gouverneur général aurait formellement continué de nommer, et ce, sur la recommandation du premier ministre.

[57]        Quant aux pratiques suivies par le premier ministre avant de faire une recommandation de nomination, hormis les limites pouvant découler de la Constitution, dont l’article 42 de la Loi constitutionnelle de 1982, elles relèvent des conventions, précédents et réalités politiques. Leurs modifications ne requièrent aucunement le recours aux processus de modifications constitutionnelles prévus à la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 (Benoît Pelletier, La modification constitutionnelle au Canada, Scarborough (Ont), Carswell, 1996, p. 104). En effet, la grande majorité des auteurs en droit constitutionnel s’opposent à ce que les relations entre le premier ministre et le gouverneur général fassent partie de la constitution formelle (B. Pelletier, précité, p. 100-102; Peter W. Hogg, Constitutional law of Canada, vol. 1, 5e éd., édition feuilles mobiles, Toronto, Carswell, 2012, no 9.3, p. 9-5; Patrick J. Monahan et Byron Shaw, Constitutional Law, 4e éd., Toronto, Irwin Law, 2003, p. 190-191, 208).

[58]        De plus, assimiler une modification des pouvoirs du premier ministre à ceux du gouverneur général aux fins de l’alinéa 41aLoi constitutionnelle de 1982 restreindrait les pouvoirs du Parlement en raison d’une convention constitutionnelle. Une telle limitation n’existe pas ou, à tout le moins, ne concerne pas les tribunaux.

[59]        Au contraire, les conventions constitutionnelles, qui sont non justiciables, contrairement au texte de la Constitution, sont, par leur nature, susceptibles d’évolution comme l’affirme P. Hogg, précité, no 1.10(e), p. 1-29 :

[T]he conventions allow the law to adapt to changing political realities without the necessity for formal amendment.

[60]        Si le Parlement était empêché de modifier une convention constitutionnelle par une loi, cela impliquerait a fortiori que les conventions ne pourraient non plus être modifiées par le comportement des acteurs politiques. Un tel raisonnement montre que la soumission d’une convention constitutionnelle à la procédure de modification est insoutenable.

[61]        Finalement, puisque l’alinéa 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982 traite spécifiquement du mode de sélection des sénateurs et de la manière de modifier la Constitution à cet égard, on ne peut soutenir qu’une telle modification requiert en plus l’unanimité en vertu de l’alinéa 41a) sur la charge royale. La portée de ces deux articles doit être déterminée de façon à donner à l’ensemble une cohérence, ce qui signifie qu’une modification couverte par l’alinéa 42(1)b) ne peut tomber en plus sous la formule unanime par une interprétation raisonnable des mots la « charge […] de gouverneur général » (al. 41a)).

LE PROJET DE LOI ET L’ALINÉA 42(1)b)

[62]        Comme indiqué précédemment, les parties ne s’entendent pas sur le caractère véritable des dispositions du projet de loi relativement aux étapes préalables à la nomination d’une personne au Sénat. Pour le procureur général du Québec, il s’agissait d’une modification au mode de sélection des sénateurs couverte par l’alinéa 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982. Pour le procureur général du Canada, il s’agissait uniquement de la mise en place par le Parlement d’une procédure de consultation au bénéfice du premier ministre avant qu’il ne fasse une recommandation au gouverneur général. Le Parlement aurait alors exercé son pouvoir d’adopter des lois pour l’ordre, la paix et le bon gouvernement (art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867).

[63]        Le caractère d’un texte législatif peut s’analyser en fonction de l’objet de celui-ci et de son effet.

[64]        Au niveau de l’objet, on peut distinguer, « [l]a preuve intrinsèque, telles les dispositions qui énoncent les objectifs et la structure générale du texte législatif » et « [l]a preuve extrinsèque, comme le Hansard ou d’autres comptes rendus du processus législatif » (Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières, 2011 CSC 66, paragr. 61, [2011] 3 R.C.S. 837).

[65]        En l’espèce, le titre et les quatre premiers paragraphes du préambule du projet de Loi sur la réforme du Sénat étaient révélateurs de l’objectif poursuivi par le gouvernement :

Loi concernant la sélection des sénateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 relativement à la limitation de la durée du mandat des sénateurs

 

An Act respecting the selection of senators and amending the Constitution Act, 1867 in respect of Senate term limits

Attendu :

 

qu’il est important que les institutions représentatives du Canada, notamment le Sénat, continuent d’évoluer de concert avec les principes d’une démocratie moderne et les attentes des Canadiens;

 

 

 

Whereas it is important that Canada’s representative institutions, including the Senate, continue to evolve in accordance with the principles of modern democracy and the expectations of Canadians;

 

que le gouvernement du Canada s’est engagé à explorer des façons de permettre au Sénat de mieux refléter les valeurs démocratiques canadiennes et de mieux répondre aux besoins des régions du Canada;

 

Whereas the Government of Canada has undertaken to explore means to enable the Senate better to reflect the democratic values of Canadians and respond to the needs of Canada’s regions;

 

qu’en 1987 les premiers ministres du Canada ont convenu, à titre de mesure provisoire jusqu’à ce que la réforme du Sénat soit réalisée, que les sièges vacants au Sénat soient comblés au moyen d’une liste de candidats sénatoriaux présentée par le gouvernement de la province ou du territoire visés;

 

Whereas in 1987 the First Ministers of Canada agreed, as an interim measure until Senate reform is achieved, that any person summoned to fill a vacancy in the Senate is to be chosen from among persons whose names have been submitted by the government of the province or territory to which the vacancy relates;

qu’il est indiqué que les personnes dont la candidature est proposée au Conseil privé de la Reine pour le Canada en vue de leur nomination au Sénat soient choisies par voie d’une élection démocratique par la population de la province ou du territoire qu’elles représenteront;

[…]

Whereas it is appropriate that those whose names are submitted to the Queen’s Privy Council for Canada for summons to the Senate be determined by democratic election by the people of the province or territory that a senator is to represent;

 

[caractères gras et soulignement ajoutés]

[66]        Les promoteurs du projet de loi souhaitaient donc mettre l’accent sur « les valeurs démocratiques » et sur le fait que le Sénat devait mieux les refléter. Plus important encore, le projet de loi exprimait l’objectif clair que les personnes dont les noms seraient soumis au Conseil privé « en vue de leur nomination au Sénat soient choisies par voie d’une élection démocratique ». L’objectif du projet de loi n’était pas uniquement de créer un processus consultatif, mais de donner un caractère réellement démocratique à l’institution sénatoriale.

[67]        Les étapes préalables à l’élection des candidats montraient aussi le sérieux et l’importance accordés au processus électif. Les candidats pouvaient être associés aux partis politiques provinciaux (projet de loi, annexe, art. 3) et identifiés comme tels sur le bulletin de vote (annexe, art. 19). Le projet de loi prévoyait plusieurs dispositions visant à assurer l’équité du processus : les lois provinciales, comprenant généralement des infractions pénales, risquaient de s’appliquer (annexe, art. 27, 31, 39), les candidats devaient avoir un agent électoral et des modalités touchant le bulletin de vote étaient prévues (annexe, art. 35). Finalement, plusieurs dispositions régissaient le résultat : le recomptage des voix était prévu (annexe, art. 24), le projet de loi prescrivait un tirage au sort en cas d’égalité des voix (annexe, par. 21(4)) et les recours judiciaires en contestation d’élection s’appliquaient (annexe, art. 26).

[68]        Bref, le cadre législatif se voulait bien plus qu’un simple processus consultatif avant une recommandation au gouverneur général. Il avait tout d’une loi électorale.

[69]        L’effet du projet de loi indiquait un résultat similaire.

[70]        Le projet de loi n’obligeait pas une province à organiser des élections sénatoriales. Si elle choisissait de le faire, le processus mis en place devait cependant respecter substantiellement les exigences énoncées à l’annexe du projet de loi. Si une province choisissait de ne rien faire, le processus actuel demeurait inchangé.

[71]        Par contre, dans les provinces qui l'auraient souhaité, un véritable duel électoral aurait eu lieu, encadrée sous tous ses aspects comme s’il s’agissait d’une élection provinciale. Par la suite, le nom de la personne ayant obtenu le plus haut suffrage aurait été transmis au premier ministre.

[72]        Il est vrai que le texte du projet de loi ne semblait pas faire obligation au premier ministre de suggérer au gouverneur général seulement une personne qui avait préalablement obtenu le plus grand nombre de votes lors d’une élection tenue dans la province à représenter au Sénat, mais uniquement obligation d’en tenir compte. Cependant, il ressort clairement de son texte et de la preuve extrinsèque, notamment des commentaires du premier ministre et des autres représentants du gouvernement sur le sujet, qu’un poids très considérable, voire déterminant, aurait été accordé à ce résultat.

[73]        En pratique, si le premier ministre n'avait pas donné suite aux élections, il est évident que l’exercice aurait été fait en vain et que les provinces auraient perdu intérêt à le maintenir et les partis politiques provinciaux à y participer, sans parler des candidats et électeurs.

[74]        Il est aussi manifeste qu’une fois nommée par le gouverneur général, la personne élue aurait pu légitimement prétendre avoir obtenu le soutien de la population de la province ou du district sénatorial concerné. Comme le mentionait le projet de loi, cette personne aurait pu revendiquer d’avoir été choisie « par voie d’une élection démocratique par la population ».

[75]        En somme, quand on analyse la portée réelle ou le caractère véritable du projet de loi, il en ressort indubitablement une tentative de modification significative du mode actuel de sélection des sénateurs, un système nominatif jusqu’à l’âge de la retraite fixée à 75 ans. Or, une telle modification ne peut se faire sous la Loi constitutionnelle de 1982 qu’à la suite d’un consensus fédéral-provincial (al. 42(1)b)).

[76]        L’accord d’une majorité des provinces selon la formule de modification générale 7/50 était donc requise.

[77]        Il aurait été aussi contraire au principe du fédéralisme qu’un projet de loi qui requiert la tenue d’élections conduites selon les lois provinciales avec des candidats endossés par des partis provinciaux ou indépendants puisse s’imposer aux provinces sans une discussion avec elles, puis leur accord selon la formule 7/50.

[78]        Finalement, le projet de loi était inconstitutionnel en ce qu’il permettait la modification du mode de sélection des sénateurs à la carte, au choix de la province concernée, ce que le constituant de 1982 voulait interdire en précisant, au paragraphe 42(2) de la Loi constitutionnelle de 1982, qu’une modification adoptée relative à une question prévue au paragraphe 42(1) s’applique partout au Canada, sans possibilité d’exclusion. Le constituant a voulu que les modifications faites quant aux questions mentionnées au paragraphe 42(1) soient d’application générale et uniforme.

* * * * *

[79]        Le projet de loi proposait aussi de limiter la durée du mandat sénatorial à une période de neuf ans, non renouvelable. Cette modification à l’article 29 de la Loi constitutionnelle de 1867 semblait motivée par le fait que le modèle privilégié pour le choix des sénateurs était électif et que « la durée du mandat des sénateurs doit être conciliable avec les principes d’une démocratie moderne » (sixième attendu du préambule du projet de loi). Il semble qu’il s’agissait d’un accessoire au reste du projet de loi. En ce sens, il doit alors suivre le sort du principal.

[80]        De plus, il ressort de l’alinéa 42(1)b) de la Loi constitutionnelle de 1982 que le constituant y a reconnu non seulement un intérêt provincial à l’égard tant des questions des pouvoirs du Sénat que du mode de sélection de ses membres, mais aussi, la relation qui existe entre ces deux questions en les mettant dans un même alinéa.

[81]        Le constituant reprend ainsi un constat fait par la Cour suprême, en 1979, dans le Renvoi relatif à la Chambre haute (p. 76-77) :

Actuellement, lorsqu’ils sont nommés, les sénateurs occupent leur charge jusqu’à l’âge de soixante-quinze ans. À un certain point, la réduction de la durée des fonctions pourrait nuire au bon fonctionnement du Sénat qui assure, pour reprendre les paroles de Sir John A. Macdonald, [TRADUCTION] «un deuxième coup d’œil attentif à la loi». L’Acte prévoit une constitution semblable, en principe, à celle du Royaume-Uni, où les membres de la Chambre des lords siègent à vie. L’imposition de la retraite obligatoire à l’âge de soixante-quinze ans n’a pas modifié le caractère essentiel du Sénat. Cependant, pour répondre à cette question, il nous faudrait savoir quels changements on se propose d’apporter à la durée des fonctions.

[soulignement ajouté]

[82]        La Cour suprême reconnaissait ainsi que la durée du mandat est intimement liée aux pouvoirs du Sénat et à son fonctionnement, tout comme l’est le mode de sélection de ses membres. En réalité, une modification de la durée du mandat peut porter atteinte à la fois aux pouvoirs du Sénat et au mode de sélection de ses membres.

[83]        Il s’ensuit qu’il existe un intérêt provincial dans le remplacement de la nomination à vie (jusqu’à l’âge de 75 ans) par un mandat d’une durée prédéterminée et que la modification proposée ne pouvait être couverte par l’article 44 de la Loi constitutionnelle de 1982.

[84]        La citation de la Cour suprême ci-dessus fait aussi ressortir la difficulté inhérente à l’établissement du rapport approprié entre, d’une part, les pouvoirs et, d’autre part, la durée du mandat. Il serait difficile pour les tribunaux de tracer des balises claires en deçà desquelles on pourrait affirmer, sans hésitation, que le fonctionnement du Sénat n’est pas affecté par une modification de la durée du mandat des sénateurs. En outre, le passage d’un mandat viager à un mandat de durée fixe n’excédant pas neuf ans constituerait un changement qualitatif d’importance. Dans ces circonstances, il est plus logique de penser que le constituant a voulu laisser la détermination de la durée du mandat sénatorial aux acteurs politiques, plutôt qu’aux tribunaux et que l’alinéa 42(1)b), inclut, dans les questions des pouvoirs et du mode de sélection, la durée du mandat.

* * * * *

[85]        En conclusion, le projet de loi fédéral, s’il avait été adopté, aurait été inconstitutionnel sans l’assentiment d’une majorité des provinces donné conformément au paragraphe 38(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, puisqu’il constituait, par sa nature véritable, une modification au mode de sélection des sénateurs et aux pouvoirs du Sénat, et ce, sans respecter le processus prévu, mais en tentant plutôt de le contourner.

L’ABSENCE D’AUTRES CARACTÉRISTIQUES PROTÉGÉES

[86]        La troisième question soulève la possibilité qu’il y ait des caractéristiques du Sénat autres que celles prévues à l’article 42 de la Loi constitutionnelle de 1982 qui pourraient être qualifiées de fondamentales ou essentielles et qui ne pourraient être modifiées que conformément à la formule générale de modification, soit l’article 38 (7/50).

[87]        Avec égards pour les tenants de cette thèse, la Cour est d’avis que le constituant a édicté en 1982 que les seules caractéristiques du Sénat, en tant qu’institution qui se continue, requérant l’assentiment des provinces avant d’être modifiées sont celles mentionnées au paragraphe 42(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 : ses pouvoirs et le mode de sélection de ses membres (al. 42(1)b)); le nombre de sénateurs par province et leurs conditions de résidence (al. 42(1)c)).

[88]        Il irait contre l’interprétation cohérente de la partie V de la Loi constitutionnelle de 1982 de considérer qu’il existe d’autres caractéristiques du Sénat, comme institution qui se continue, protégées implicitement par l’article 38.

LA RÉPONSE AUX QUESTIONS SOUMISES

[89]        Pour ces motifs, la Cour répond :

À la question no 1 : non;

À la question no 2 : oui;

À la question no 3 : non.

 

 

 

 

NICOLE DUVAL HESLER, J.C.Q.

 

 

 

 

 

PIERRE J. DALPHOND, J.C.A.

 

 

 

 

 

YVES-MARIE MORISSETTE, J.C.A.

 

 

 

 

 

ALLAN R. HILTON, J.C.A.

 

 

 

 

 

JULIE DUTIL, J.C.A.

 

Me Jean-Yves Bernard

Me Jean-François Beaupré

BERNARD, ROY (JUSTICE-QUÉBEC)

Pour le procureur général du Québec

 

Me David Lucas

Me Alexander Pless

Me Warren J. Newman

Me Marc Ribeiro

MINISTÈRE DE LA JUSTICE CANADA

Pour le procureur général du Canada

 

Sénateur Serge Joyal

Personnellement

 

Me Christian E. Michaud

Me Serge Rousselle

COX & PALMER

Pour la Société de l’Acadie du Nouveau-Brunswick

 

Me Sébastien Grammond

DENTONS CANADA LLP

Me Perri Ravon

Me Mark C. Power

Me Jennifer Klinck

HEENAN BLAIKIE

Pour la Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada

 

Date d’audience :

10 et 11 septembre 2013

 


ANNEXE — APPENDIX

 

LOI CONSTITUTIONNELLE DE 1867 — CONSTITUTION ACT, 1867

 

[…]

Considérant que les provinces du Canada, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick ont exprimé le désir de contracter une Union Fédérale pour ne former qu’une seule et même Puissance (Dominion) sous la couronne du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d’Irlande, avec une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni

[…]

 

Whereas the Provinces of Canada, Nova Scotia, and New Brunswick have expressed their Desire to be federally united into One Dominion under the Crown of the United Kingdom of Great Britain and Ireland, with a Constitution similar in Principle to that of the United Kingdom

24. Le gouverneur-général mandera de temps à autre au Sénat, au nom de la Reine et par instrument sous le grand sceau du Canada, des personnes ayant les qualifications voulues; et, sujettes aux dispositions de la présente loi, les personnes ainsi mandées deviendront et seront membres du Sénat et sénateurs.

 

24. The Governor General shall from Time to Time, in the Queen’s Name, by Instrument under the Great Seal of Canada, summon qualified Persons to the Senate; and, subject to the Provisions of this Act, every Person so summoned shall become and be a Member of the Senate and a Senator.

29. (1) Sous réserve du paragraphe (2), un sénateur occupe sa place au Sénat sa vie durant, sauf les dispositions de la présente loi.

 

29. (1) Subject to subsection (2), a Senator shall, subject to the provisions of this Act, hold his place in the Senate for life.

(2) Un sénateur qui est nommé au Sénat après l’entrée en vigueur du présent paragraphe occupe sa place au Sénat, sous réserve de la présente loi, jusqu’à ce qu’il atteigne l’âge de soixante-quinze ans.

 

(2) A Senator who is summoned to the Senate after the coming into force of this subsection shall, subject to this Act, hold his place in the Senate until he attains the age of seventy-five years.

91. Il sera loisible à la Reine, de l’avis et du consentement du Sénat et de la Chambre des Communes, de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets par la présente loi exclusivement assignés aux législatures des provinces; mais, pour plus de garantie, sans toutefois restreindre la généralité des termes ci-haut employés dans le présent article, il est par la présente déclaré que (nonobstant toute disposition contraire énoncée dans la présente loi) l’autorité législative exclusive du parlement du Canada s’étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets ci-dessous énumérés, savoir :

 

91. It shall be lawful for the Queen, by and with the Advice and Consent of the Senate and House of Commons, to make Laws for the Peace, Order, and good Government of Canada, in relation to all Matters not coming within the Classes of Subjects by this Act assigned exclusively to the Legislatures of the Provinces; and for greater Certainty, but not so as to restrict the Generality of the foregoing Terms of this Section, it is hereby declared that (notwithstanding anything in this Act) the exclusive Legislative Authority of the Parliament of Canada extends to all Matters coming within the Classes of Subjects next hereinafter enumerated; that is to say,

1. La modification, de temps à autre, de la constitution du Canada, sauf en ce qui concerne les matières rentrant dans les catégories de sujets que la présente loi attribue exclusivement aux législatures des provinces, ou en ce qui concerne les droits ou privilèges accordés ou garantis, par la présente loi ou par toute autre loi constitutionnelle, à la législature ou au gouvernement d’une province, ou à quelque catégorie de personnes en matière d’écoles, ou en ce qui regarde l’emploi de l’anglais ou du français, ou les prescriptions portant que le parlement du Canada tiendra au moins une session chaque année et que la durée de chaque chambre des communes sera limitée à cinq années, depuis le jour du rapport des brefs ordonnant l’élection de cette chambre; toutefois, le parlement du Canada peut prolonger la durée d’une chambre des communes en temps de guerre, d’invasion ou d’insurrection, réelles ou appréhendées, si cette prolongation n’est pas l’objet d’une opposition exprimée par les votes de plus du tiers des membres de ladite chambre.

[…]

1. The amendment from time to time of the Constitution of Canada, except as regards matters coming within the classes of subjects by this Act assigned exclusively to the Legislatures of the provinces, or as regards rights or privileges by this or any other Constitutional Act granted or secured to the Legislature or the Government of a province, or to any class of persons with respect to schools or as regards the use of the English or the French language or as regards the requirements that there shall be a session of the Parliament of Canada at least once each year, and that no House of Commons shall continue for more than five years from the day of the return of the Writs for choosing the House: provided, however, that a House of Commons may in time of real or apprehended war, invasion or insurrection be continued by the Parliament of Canada if such continuation is not opposed by the votes of more than one-third of the members of such House.

[paragraphe abrogé en 1982]

 

[subsection repealed in 1982]

92. Dans chaque province la législature pourra exclusivement faire des lois relatives aux matières tombant dans les catégories de sujets ci-dessous énumérés, savoir :

92. In each Province the Legislature may exclusively make Laws in relation to Matters coming within the Classes of Subjects next hereinafter enumerated; that is to say,

1. L’amendement de temps à autre, nonobstant toute disposition contraire énoncée dans le présent acte, de la constitution de la province, sauf les dispositions relatives à la charge de lieutenant-gouverneur;

[…]

1. The Amendment from Time to Time, notwithstanding anything in this Act, of the Constitution of the Province, except as regards the Office of Lieutenant Governor.

[paragraphe abrogé en 1982]

 

[subsection repealed in 1982]

 

LOI CONSTITUTIONNELLE DE 1982 — CONSTITUTION  ACT, 1982

 

 

38. (1) La Constitution du Canada peut être modifiée par proclamation du gouverneur général sous le grand sceau du Canada, autorisée à la fois :

 

    a) par des résolutions du Sénat et de la Chambre des communes;

 

    b) par des résolutions des assemblées législatives d’au moins deux tiers des provinces dont la population confondue représente, selon le recensement général le plus récent à l’époque, au moins cinquante pour cent de la population de toutes les provinces.

38. (1) An amendment to the Constitution of Canada may be made by proclamation issued by the Governor General under the Great Seal of Canada where so authorized by

 

    (a) resolutions of the Senate and House of Commons; and

 

    (b) resolutions of the legislative assemblies of at least two-thirds of the provinces that have, in the aggregate, according to the then latest general census, at least fifty per cent of the population of all the provinces.

(2) Une modification faite conformément au paragraphe (1) mais dérogatoire à la compétence législative, aux droits de propriété ou à tous autres droits ou privilèges d’une législature ou d’un gouvernement provincial exige une résolution adoptée à la majorité des sénateurs, des députés fédéraux et des députés de chacune des assemblées législatives du nombre requis de provinces.

[…]

 

(2) An amendment made under subsection (1) that derogates from the legislative powers, the proprietary rights or any other rights or privileges of the legislature or government of a province shall require a resolution supported by a majority of the members of each of the Senate, the House of Commons and the legislative assemblies required under subsection (1).

41. Toute modification de la Constitution du Canada portant sur les questions suivantes se fait par proclamation du gouverneur général sous le grand sceau du Canada, autorisée par des résolutions du Sénat, de la Chambre des communes et de l’assemblée législative de chaque province :

 

    a) la charge de Reine, celle de gouverneur général et celle de lieutenant-gouverneur;

 

    b) le droit d’une province d’avoir à la Chambre des communes un nombre de députés au moins égal à celui des sénateurs par lesquels elle est habilitée à être représentée lors de l’entrée en vigueur de la présente partie;

 

    c) sous réserve de l’article 43, l’usage du français ou de l’anglais;

 

    d) la composition de la Cour suprême du Canada;

 

    e) la modification de la présente partie.

41. An amendment to the Constitution of Canada in relation to the following matters may be made by proclamation issued by the Governor General under the Great Seal of Canada only where authorized by resolutions of the Senate and House of Commons and of the legislative assembly of each province:

 

    (a) the office of the Queen, the Governor General and the Lieutenant Governor of a province;

 

    (b) the right of a province to a number of members in the House of Commons not less than the number of Senators by which the province is entitled to be represented at the time this Part comes into force;

 

 

    (c) subject to section 43, the use of the English or the French language;

 

    (d) the composition of the Supreme Court of Canada; and

 

    (e) an amendment to this Part.

42. (1) Toute modification de la Constitution du Canada portant sur les questions suivantes se fait conformément au paragraphe 38(1) :

 

 

    a) le principe de la représentation proportionnelle des provinces à la Chambre des communes prévu par la Constitution du Canada;

 

    b) les pouvoirs du Sénat et le mode de sélection des sénateurs;

 

    c) le nombre des sénateurs par lesquels une province est habilitée à être représentée et les conditions de résidence qu’ils doivent remplir;

 

    d) sous réserve de l’alinéa 41d), la Cour suprême du Canada;

 

    e) le rattachement aux provinces existantes de tout ou partie des territoires;

 

    f) par dérogation à toute autre loi ou usage, la création de provinces.

 

42. (1) An amendment to the Constitution of Canada in relation to the following matters may be made only in accordance with subsection 38(1):

 

    (a) the principle of proportionate representation of the provinces in the House of Commons prescribed by the Constitution of Canada;

 

    (b) the powers of the Senate and the method of selecting Senators;

 

    (c) the number of members by which a province is entitled to be represented in the Senate and the residence qualifications of Senators;

 

    (d) subject to paragraph 41(d), the Supreme Court of Canada;

 

    (e) the extension of existing provinces into the territories; and

 

    (f) notwithstanding any other law or practice, the establishment of new provinces.

(2) Les paragraphes 38(2) à (4) ne s’appliquent pas aux questions mentionnées au paragraphe (1).

 

(2) Subsections 38(2) to (4) do not apply in respect of amendments in relation to matters referred to in subsection (1).

 

43. Les dispositions de la Constitution du Canada applicables à certaines provinces seulement ne peuvent être modifiées que par proclamation du gouverneur général sous le grand sceau du Canada, autorisée par des résolutions du Sénat, de la Chambre des communes et de l’assemblée législative de chaque province concernée. Le présent article s’applique notamment :

 

    a) aux changements du tracé des frontières interprovinciales;

 

    b) aux modifications des dispositions relatives à l’usage du français ou de l’anglais dans une province.

43. An amendment to the Constitution of Canada in relation to any provision that applies to one or more, but not all, provinces, including

 

    (a) any alteration to boundaries between provinces, and

 

    (b) any amendment to any provision that relates to the use of the English or the French language within a province,

 

may be made by proclamation issued by the Governor General under the Great Seal of Canada only where so authorized by resolutions of the Senate and House of Commons and of the legislative assembly of each province to which the amendment applies.

 

44. Sous réserve des articles 41 et 42, le Parlement a compétence exclusive pour modifier les dispositions de la Constitution du Canada relatives au pouvoir exécutif fédéral, au Sénat ou à la Chambre des communes.

 

44. Subject to sections 41 and 42, Parliament may exclusively make laws amending the Constitution of Canada in relation to the executive government of Canada or the Senate and House of Commons.

45. Sous réserve de l’article 41, une législature a compétence exclusive pour modifier la constitution de sa province.

 

45. Subject to section 41, the legislature of each province may exclusively make laws amending the constitution of the province.

47. (1) Dans les cas visés à l’article 38, 41, 42 ou 43, il peut être passé outre au défaut d’autorisation du Sénat si celui-ci n’a pas adopté de résolution dans un délai de cent quatre-vingts jours suivant l’adoption de celle de la Chambre des communes et si cette dernière, après l’expiration du délai, adopte une nouvelle résolution dans le même sens.

[…]

 

47. (1) An amendment to the Constitution of Canada made by proclamation under section 38, 41, 42 or 43 may be made without a resolution of the Senate authorizing the issue of the proclamation if, within one hundred and eighty days after the adoption by the House of Commons of a resolution authorizing its issue, the Senate has not adopted such a resolution and if, at any time after the expiration of that period, the House of Commons again adopts the resolution.

 

52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprême du Canada; elle rend inopérantes les dispositions incompatibles de toute autre règle de droit.

52. (1) The Constitution of Canada is the supreme law of Canada, and any law that is inconsistent with the provisions of the Constitution is, to the extent of the inconsistency, of no force or effect.

 

(2) La Constitution du Canada comprend :

 

    a) la Loi de 1982 sur le Canada, y compris la présente loi;

 

    b) les textes législatifs et les décrets figurant à l’annexe;

 

    c) les modifications des textes législatifs et des décrets mentionnés aux alinéas a) ou b).

 

(2) The Constitution of Canada includes

 

    (a) the Canada Act 1982, including this Act;

 

    (b) the Acts and orders referred to in the schedule; and

 

    (c) any amendment to any Act or order referred to in paragraph (a) or (b).

(3) La Constitution du Canada ne peut être modifiée que conformément aux pouvoirs conférés par elle.

(3) Amendments to the Constitution of Canada shall be made only in accordance with the authority contained in the Constitution of Canada.

 

 

PROJET DE LOI C-7 — BILL C-7

 

Loi concernant la sélection des sénateurs et modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 relativement à la limitation de la durée du mandat des sénateurs

 

An Act respecting the selection of senators and amending the Constitution Act, 1867 in respect of Senate term limits

Attendu :

 

qu’il est important que les institutions représentatives du Canada, notamment le Sénat, continuent d’évoluer de concert avec les principes d’une démocratie moderne et les attentes des Canadiens;

 

Whereas it is important that Canada’s representative institutions, including the Senate, continue to evolve in accordance with the principles of modern democracy and the expectations of Canadians;

 

que le gouvernement du Canada s’est engagé à explorer des façons de permettre au Sénat de mieux refléter les valeurs démocratiques canadiennes et de mieux répondre aux besoins des régions du Canada;

Whereas the Government of Canada has undertaken to explore means to enable the Senate better to reflect the democratic values of Canadians and respond to the needs of Canada’s regions;

 

qu’en 1987 les premiers ministres du Canada ont convenu, à titre de mesure provisoire jusqu’à ce que la réforme du Sénat soit réalisée, que les sièges vacants au Sénat soient comblés au moyen d’une liste de candidats sénatoriaux présentée par le gouvernement de la province ou du territoire visés;

Whereas in 1987 the First Ministers of Canada agreed, as an interim measure until Senate reform is achieved, that any person summoned to fill a vacancy in the Senate is to be chosen from among persons whose names have been submitted by the government of the province or territory to which the vacancy relates;

 

qu’il est indiqué que les personnes dont la candidature est proposée au Conseil privé de la Reine pour le Canada en vue de leur nomination au Sénat soient choisies par voie d’une élection démocratique par la population de la province ou du territoire qu’elles représenteront;

 

Whereas it is appropriate that those whose names are submitted to the Queen’s Privy Council for Canada for summons to the Senate be determined by democratic election by the people of the province or territory that a senator is to represent;

 

qu’il est indiqué d’établir un cadre pour guider les provinces et les territoires en ce qui touche la législation régissant la tenue de ces élections;

Whereas it is appropriate that a framework be established to provide guidance to provinces and territories for the text of legislation governing such elections;

 

que la durée du mandat des sénateurs doit être conciliable avec les principes d’une démocratie moderne;

 

Whereas the tenure of senators should be consistent with modern democratic principles;

que le Parlement a édicté la Loi constitutionnelle de 1965 pour réduire la durée du mandat des sénateurs, jusque-là nommés à vie, en fixant à soixante-quinze ans l’âge limite de leur maintien en fonction;

 

Whereas the Constitution Act, 1965, enacted by Parliament, reduced the tenure of senators from life to the attainment of seventy-five years of age;

 

qu’en vertu de l’article 44 de la Loi constitutionnelle de 1982 le Parlement a compétence pour modifier les dispositions de la Constitution du Canada relatives au Sénat;

Whereas Parliament, by virtue of section 44 of the Constitution Act, 1982, may make laws to amend the Constitution of Canada in relation to the Senate;

 

que le Parlement entend préserver les caractéristiques essentielles du Sénat, lieu de réflexion indépendante, sereine et attentive au sein de la démocratie parlementaire canadienne,

 

And whereas Parliament wishes to maintain the essential characteristics of the Senate within Canada’s parliamentary democracy as a chamber of independent, sober second thought;

3. Dans le cas où une province ou un territoire a édicté une loi qui est en substance conforme au cadre prévu à l’annexe, le premier ministre tient compte, lors de la recommandation de candidats sénatoriaux au gouverneur général, des personnes dont le nom figure sur la plus récente liste des candidats sénatoriaux choisis pour cette province ou ce territoire.

 

3. If a province or territory has enacted legislation that is substantially in accordance with the framework set out in the schedule, the Prime Minister, in recommending Senate nominees to the Governor General, must consider names from the most current list of Senate nominees selected for that province or territory.

5. L’article 29 de la Loi constitutionnelle de 1867 est remplacé par ce qui suit :

5. Section 29 of the Constitution Act, 1867 is replaced by the following:

29. (1) Sous réserve des articles 29A à 31, le sénateur nommé après l’entrée en vigueur de la Loi constitutionnelle de 2011 (limitation de la durée du mandat des sénateurs) l’est pour un seul mandat de neuf ans.

 

29. (1) Subject to sections 29A to 31, a person who is summoned to the Senate after the coming into force of the Constitution Act, 2011 (Senate term limits) shall hold a place in that House for one term of nine years.

(2) Sous réserve des articles 29A à 31, en cas d’interruption de son mandat, le sénateur visé au paragraphe (1) peut être nommé de nouveau pour la période restant à courir.

 

(2) Subject to sections 29A to 31, a person referred to in subsection (1) whose term is interrupted may be summoned again to fill the remainder of the term.

29A. Le sénateur, quelle que soit la date à laquelle il a été nommé, perd sa qualité de sénateur lorsqu’il atteint l’âge de soixante-quinze ans.

29A. A person who is a senator on attaining the age of seventy-five years ceases to be a senator at that time, regardless of when summoned to the Senate.

 

 

Annexe — Schedule

 

CADRE DU PROCESSUS DE SÉLECTION DES SÉNATEURS

FRAMEWORK FOR THE SELECTION OF SENATORS

1. Les sénateurs devant être nommés pour une province ou un territoire devraient être choisis à partir de la liste des candidats sénatoriaux présentée par le gouvernement de la province ou du territoire.

1. Senators to be appointed for a province or territory should be chosen from a list of Senate nominees submitted by the government of the province or territory.

 

 



[1]     En 1867, non seulement le Parlement est bicaméral, mais aussi les législatures du Québec, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick. C’est aussi le cas dans la colonie de l’Île-du-Prince-Édouard et le sera lors de la création de la province du Manitoba. Les chambres hautes provinciales seront toutes abolies par la suite en raison de leur redondance et des coûts qu’elles engendraient (David Smith, « The Senate of Canada and the Conundrum of Reform », dans Jennifer Smith (dir.), The Democratic Dilemma: Reforming the Canadian Senate, Montréal, McGill-Queen’s University Press, 2009, p. 11, à la p. 13).

[2]     Acte concernant le conseil législatif, Statuts refondus du Canada de 1859 (22 Vict.), c. 1, art. 1.

[3]     Avec l’adhésion en 1873 de l’Île-du-Prince-Édouard, quatre de ceux-ci sont réalloués à cette nouvelle province.

[4]     Avec l’adhésion de la colonie de Colombie-Britannique, en 1871, et la constitution des provinces du Manitoba, en 1870, de l’Alberta et de la Saskatchewan, en 1905, une quatrième région est créée et se voit accorder, elle aussi, 24 sénateurs. S’ajouteront ensuite six sénateurs lors du rattachement de la colonie de Terre-Neuve au Canada et un pour chacun des territoires fédéraux. Au total, le nombre régulier de sénateurs est 105.

[5]     Voir : Andrew Heard, « Assessing Senate Reform Through Bill C-19: The Effects of Limited Terms for Senators » dans Jennifer Smith (dir.), The Democratic Dilemma: Reforming the Canadian Senate, Montréal, McGill-Queen’s University Press, 2009, p. 117.

[6]     Voir : Ronald L. Watts, « Federal Second Chambers Compared », dans Jennifer Smith (dir.), The Democratic Dilemma: Reforming the Canadian Senate, Montréal, McGill-Queen’s University Press, 2009, p. 35.

[7]     La Loi constitutionnelle de 1867.

[8]     Donc à l’exclusion de la population des territoires.

[9]     À la suite du référendum provincial de 1995, le Parlement a interdit au gouvernement de proposer une modification constitutionnelle selon la formule 7/50 sans l’accord de l’Assemblée nationale : Loi concernant les modifications constitutionnelles, L.C. 1996, c. 1.

[10]    L’art. 42, comme l’art. 41, traite de modifications à la Constitution relatives à des questions (matters), alors que les art. 43 et 44 réfèrent à des modifications à des dispositions (provisions) de la Constitution.

[11]    Jacques-Yvan Morin et José Woehrling, Les constitutions du Canada et du Québec : du régime français à nos jours, t. 1 « Études », Montréal, Éditions Thémis, 1994, p. 516.

[12]    De même, dans Attorney General of Nova Scotia v. Attorney General of Canada, [1951] S.C.R. 31, 36, l’interdélégation est écartée puisqu’elle pourrait permettre au Parlement et aux législatures de modifier indirectement la répartition des pouvoirs sans passer par une modification constitutionnelle. Dans Ladore v. Bennett, [1939] A.C. 468, 474 (C.P.), le Conseil privé déclare qu’un ordre de gouvernement « cannot do indirectly what it cannot do directly ».

[13]    Voir les articles 24, 26 et 32 de la Loi constitutionnelle de 1867; Renvoi relatif à la Chambre haute, précité, 77.

AVIS :
Le lecteur doit s'assurer que les décisions consultées sont finales et sans appel; la consultation du plumitif s'avère une précaution utile.

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