Décision

[1]           L’appelante se pourvoit à l’encontre du jugement rendu le 19 juillet 2018 par la Cour supérieure, district de Richelieu (l’honorable Jean-Guy Dubois) qui rejette son pourvoi en contrôle judiciaire et refuse d’ordonner aux intimés de délivrer un permis de construction pour un centre de production de substrat pour la culture de champignons[1].

[2]           Pour les motifs de la juge Fournier auxquels souscrivent les juges Schrager et Healy, LA COUR :

[3]           ACCUEILLE l’appel, avec les frais de justice;

[4]           INFIRME le jugement de première instance et, statuant de nouveau :

[5]           ACCUEILLE le pourvoi en contrôle judiciaire de Champag inc.;

[6]           ORDONNE à Normand Beaulieu, intimé, ou à toute autre personne exerçant les fonctions pertinentes au sein de la partie intimée, Municipalité de Saint-Roch-de-Richelieu de délivrer le permis demandé par l’appelante dans le cadre de la demande de permis # 2017-17125 déposée le 20 juillet 2017, dans les cinq jours de la signification de l’arrêt de la Cour d’appel;

[7]           Avec les frais de justice.

1.            LE CONTEXTE

[8]           L’appelante est spécialisée dans la culture de champignons. Dans ses installations situées dans la Municipalité de Verchères, elle cultive plus de 150 000 livres de champignons par semaine. Pour effectuer cette culture, elle doit utiliser un substrat particulier qui lui est fourni par des producteurs ontariens chez qui elle doit s’approvisionner.

[9]           Afin de maximiser sa production de champignons, l’appelante désire produire elle-même le substrat nécessaire à cette culture et réduire ses coûts en approvisionnement et en transport, en plus de contrôler la qualité du substrat et obtenir un rendement optimal et une meilleure qualité du champignon qu’elle produit.

[10]        Pour ce faire, elle identifie un site situé à plus de cinq kilomètres des lieux où elle fait la récolte des champignons, la distance minimale pour réduire les risques de contamination croisée. L’immeuble est situé dans la Municipalité de Saint-Roch-de-Richelieu (« la Municipalité »). L’appelante souhaite y implanter son centre de production de substrat de culture et y construire des structures pour procéder aux différentes étapes de production du substrat qu’elle utilisera pour la culture des champignons.

[11]        Dans cet objectif, elle communique d’abord avec la Commission de protection du territoire agricole du Québec (« CPTAQ ») pour s’assurer qu’aucune autorisation n’est requise en vertu de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles («  la LPTAA »)[2]. La CPTAQ le lui confirme en précisant que la culture du champignon sous toutes ses formes et dans toutes les phases de sa culture est une activité agricole au sens de la LPTAA.

[12]        En mai 2017, l’appelante dépose une demande de permis de construction (« le Premier permis »). À la fin du mois de juin 2017, lors d’une rencontre avec des représentants de la Municipalité, l’appelante est informée que le Premier permis sera vraisemblablement refusé, puisque les installations projetées se trouvent à l’intérieur d’un territoire d’intérêt écologique récréatif où cet usage n’est pas autorisé. De fait, le 29 juin 2017, l’appelante est informée du refus des intimés de délivrer le Premier permis pour les motifs suivants :

«Considérant la demande de permis de construction d'une industrie reliée à transformation de produits agricoles dans la zone agricole Aa (zonage 220 art : 6.3) ;

Considérant que dans cette zone est située un territoire d'intérêt écologique récréatif (ER)

Considérant que dans la zone d'intérêt écologique récréatif, les industries et commerces reliés à la transformation ou la commercialisation des produits agricoles et forestiers ne sont pas autorisés;

Pour ses raisons la demande de permis est refusée».

[Transcrit tel quel]

[13]        Dans les jours qui suivent, l’appelante soumet une deuxième option d’implantation, cette fois à l’extérieur du territoire d’intérêt écologique récréatif. On l’avise qu’il lui faudra remplir un nouveau formulaire de demande de permis.

[14]        Le 20 juillet 2017, l’appelante produit une nouvelle demande de permis à laquelle elle joint son nouveau projet d’implantation situé hors la zone du territoire d’intérêt écologique récréatif (« Deuxième permis »).

[15]        Le 11 octobre 2017, le Deuxième permis est refusé pour les motifs suivants :

Le processus de production de terreau ne représente pas une production agricole, mais plutôt un usage industriel. pour ces raisons, le projet est non conforme et refusé.

[16]        Par son pourvoi en contrôle judiciaire, l’appelante demande à la Cour supérieure d’ordonner aux intimés de délivrer le Premier permis et, subsidiairement, de délivrer le Deuxième permis.

2.            LE JUGEMENT ENTREPRIS

[17]        Pour le juge, la seule question soulevée par le pourvoi est celle de déterminer si l’usage projeté est une activité industrielle ou une activité agricole. Pour ce faire, il est d’avis qu’il faut d’abord savoir comment la matière première est utilisée et d’où elle provient. Comme la matière première proviendrait majoritairement de l’extérieur, il ne peut s’agir d’une activité agricole.

[18]        Selon le juge, il s’agirait plutôt d’une activité de compostage, c’est-à-dire une  « méthode de traitement des déchets solides par la décomposition biochimique de ceux-ci » qui constituerait un usage industriel et non agricole.

3.         LES MOYENS D’APPEL

[19]        Devant la Cour supérieure, l’appelante requérait la délivrance du Premier permis et, subsidiairement, si cette demande lui était refusée, la délivrance du Deuxième permis. En appel, elle demande d’infirmer le jugement de première instance pour qu’il soit ordonné aux intimés de délivrer le Deuxième permis. À l’audience, l’appelante reconnaît que, peu importe l’usage agricole ou industriel de son projet, le Premier permis ne pouvait lui être délivré, puisque l’implantation projetée dans le territoire d’intérêt écologique récréatif ne le permettait pas.

[20]        Pour l’appelante, le juge erre en concluant que le Deuxième permis vise une activité industrielle et il aurait dû conclure qu’il s’agit d’un usage agricole permettant l’octroi du Deuxième permis. Pour ce faire, elle soulève les erreurs suivantes :

Ø   le juge n’a considéré qu’une seule étape du processus, soit celle liée au compostage;

Ø   le juge a erré en ne traitant pas de la finalité des activités de l’appelante;

Ø   le juge a interprété erronément la LPTAA et les décisions rendues par la CPTAQ concernant les activités de compostage.

4.         LA NORME DE CONTRÔLE

[21]        En appel d’un pourvoi en contrôle judiciaire, il importe de vérifier dans un premier temps la norme de contrôle identifiée par le juge de première instance, alors que la seconde étape vise à déterminer s’il a bien appliqué cette norme aux questions soulevées par la preuve[3].

[22]        En première instance, il n’y a eu aucun débat sur la norme de contrôle applicable à la décision de l’inspecteur municipal et le jugement n’en traite pas.

[23]        L’appelante plaide qu’aucune déférence ne devrait être accordée à la décision de l’inspecteur municipal, s’agissant ici d’un procès de novo. Les intimés ne remettent pas en question cette affirmation.

[24]        Dans l’arrêt Shiller[4], après avoir rappelé les principes établis par la Cour suprême dans Immeubles Jacques Robitaille[5], la juge Savard s’exprime ainsi :

[39]      Conjuguant ces principes, je suis d’avis que la décision des fonctionnaires municipaux en matière de délivrance de certificat d’occupation résulte de l’exercice d’un pouvoir lié : leur conduite est prédéterminée par des conditions objectives fixées par le législateur. Les articles 122 LAU et 5 du Règlement sur le certificat d’occupation et certains permis énoncent des critères précis encadrant la décision du fonctionnaire : celui-ci délivre un certificat d’occupation lorsque les règlements municipaux en matière de zonage et de construction sont respectés et que le tarif exigé est acquitté. Le fonctionnaire ne dispose d’aucune latitude décisionnelle. Les prescriptions réglementaires imposent au fonctionnaire le contenu de la décision à rendre : si ces conditions objectives sont réalisées, il doit délivrer le certificat et, dans le cas contraire, le refuser.

[…]

[49]      Ainsi, le devoir du fonctionnaire est d’appliquer et d’administrer le règlement de zonage et de le faire correctement. Malgré l’expertise technique qu’il peut détenir en matière d’urbanisme, on ne peut parler ici d’une expertise spécialisée, encore moins en matière de droits acquis. Pour paraphraser le juge Bastarache dans Bristol-Myers Squibb Co. c. Canada (Procureur général), le fonctionnaire n’est pas un tribunal spécialisé; il n’est pas un tribunal du tout. Je note finalement que la LAU ne comporte aucune clause privative limitant le contrôle judiciaire de la légalité de ses actes posés en vertu de l’article 122 LAU.

[50]      Il découle de cette qualification du pouvoir du fonctionnaire et de l’analyse qui précède qu’un écart de sa part avec la réglementation applicable en matière de droits acquis justifie une intervention judiciaire. Il appartient au tribunal de statuer en définitive sur cette question, à la lumière des faits qui lui sont soumis, lesquels peuvent d’ailleurs être différents de ceux présentés au fonctionnaire. La révision de la décision du fonctionnaire n’est pas ici exercée à la lumière du dossier tel que constitué par le fonctionnaire, mais s’inscrit dans le cadre d’un procès « de novo » où il y a preuve nouvelle. À mon avis, aucune déférence n’est de mise.

[51]      Cette conclusion trouve d’ailleurs appui dans la jurisprudence consultée où je note que, sans se prononcer expressément sur la norme d’intervention, les tribunaux n’observent aucune déférence envers les décisions des fonctionnaires en matière de droits acquis. Ils procèdent à leur propre évaluation des faits, apprécient la preuve et statuent sur l’existence ou non de droits acquis.

 [Renvois omis]

[25]        Dans le présent dossier, l’inspecteur municipal à qui le Deuxième permis est demandé exerce aussi un pouvoir lié en ce qu’il ne dispose d’aucune latitude lorsque les conditions fixées par l’article 120 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (« LAU ») sont remplies[6] :

[26]        Bien que l’arrêt Vavilov[7] de la Cour suprême révise le cadre d’analyse applicable au contrôle des décisions des tribunaux administratifs et des décisions des fonctionnaires et établit une présomption de contrôle selon la norme de la décision raisonnable, les propos tenus par le juge Wagner dans Immeubles Jacques Robitaille demeurent d’actualité[8] :

[24]      L’application de la préclusion promissoire en droit public pourrait forcer l’autorité publique à exercer un pouvoir discrétionnaire dans un sens donné (Villaggi, p. 329). L’adoption ou la modification d’un règlement municipal relève généralement du pouvoir discrétionnaire du conseil municipal (J. Hétu et Y. Duplessis, Droit Municipal : Principes généraux et contentieux (2e éd. (feuilles mobiles)), vol. 1, par. 11.25; Laurentide Motels Ltd. c. Beauport (Ville), [1989] 1 R.C.S. 705, p. 722). Toutefois, il en va autrement du respect des règlements municipaux. En effet, « [s]i on reconnaît généralement une large discrétion aux autorités municipales dans l’exercice de leur pouvoir réglementaire, la situation est tout autre lorsqu’on est à l’étape de la mise en application des règlements : toute discrétion doit alors être écartée au nom du principe de l’égalité de tous devant la loi » (Loblaw Québec Ltée c. Alimentation Gérard Villeneuve (1998) inc., [2000] R.J.Q. 2498 (C.A.), par. 79, citant City of Verdun c. Sun Oil Co., [1952] 1 R.C.S. 222).

[27]        Tout récemment, la Cour a d’ailleurs réitéré que ces principes sont toujours de mise et qu’aucune déférence n’est accordée aux décisions des fonctionnaires municipaux exerçant un pouvoir lié et que les questions relatives à leurs décisions relèvent des tribunaux[9] : 

[21]      Ici, par contre, la question est celle de la validité des décisions des fonctionnaires municipaux refusant de reconnaître l’inopposabilité à la société appelante de la résolution et du règlement de contrôle intérimaire. Dans Shiller c. Bousquet, la Cour a conclu qu’une question de cette nature relève des tribunaux et qu’aucune déférence n’est donc de mise.

[28]        Dans le présent dossier, l’inspecteur municipal doit délivrer le permis lorsqu’il constate que les conditions pour sa délivrance sont remplies. Il importe aussi de rappeler que le juge a procédé de novo sur le refus des intimés de délivrer le permis, ce qui a exigé l’administration d’une preuve en première instance et l’audition de témoins y compris d’experts.

[29]        Ainsi, bien que le juge n’identifie pas la norme de contrôle qu’il applique, on comprend qu’il n’accorde aucune déférence à la décision de l‘inspecteur municipal. Il ne commet aucune erreur en agissant de la sorte.

5.         ANALYSE

[30]        La demande pour le Deuxième permis décrit les travaux de la façon suivante : construction de deux bâtiments agricoles pour la production de substrat de culture pour champignons et de leurs équipements connexes. Le site d’implantation visé par le Deuxième permis se trouve dans la zone agricole Aa où sont permis les usages du groupe agricole (classe A et B) et, notamment les bâtiments agricoles et tout type d’exploitation agricole[10]. Ainsi, au terme du règlement de zonage, si l’activité visée par le Deuxième permis est agricole, il devrait être délivré.

[31]        Le juge conclut que l’usage projeté par l’appelante est un usage qui ne pouvait donner lieu à l’octroi du Deuxième permis. Selon lui, les faits mis en preuve et le témoignage des experts démontrent qu’il s’agit d’une activité de compostage, un usage qui ne peut être qualifié d’agricole[11] :

[130]    Le rapport de monsieur Comtois colle à la réalité du travail à faire, soit du compostage.

[131]    Il faut donc conclure que ce n’est pas un usage agricole que fait la demanderesse.

[132]    En conséquence en arrivant à la conclusion que les matières utilisées par la demanderesse ne viennent pas de sa propre entreprise au sens de la définition «agriculture» et des décisions rendues par la Commission de protection du territoire agricole, on doit considérer que les activités de la demanderesse sont un processus d’assemblage, de traitement, de fabrication industrielle.

[133]    L’usage projeté est une industrie au sens du Règlement de zonage de la municipalité défenderesse et ne peut être exploité dans la zone Aa.6.

[134]    De plus, le travail à être effectué par la demanderesse sur le site projeté est une activité de compostage et est donc une méthode de traitement au sens du Règlement de zonage et est un usage industriel.

[135]    Le Règlement de zonage P-2 à la définition de compostage indique ceci :

Méthode de traitement des déchets solides par la décomposition biochimique de ceux-ci.

[136]    C’est ce qu’a l’intention de faire la demanderesse sur le site projeté pour lequel elle demande un permis.

[32]        Avec égards, ces conclusions du juge sont erronées en ce qu’elles ne tiennent pas compte de la nature de l’activité projetée, non plus que de sa finalité.

[33]        Le centre de production de substrat pour la culture de champignons comprend les quatre étapes suivantes :

Ø   la fabrication d’un substrat de compostage où du fumier est mélangé à de la paille avec un amendement calcique, puis fréquemment brassé et fermenté;

Ø   la pasteurisation du substrat;

Ø   l’inoculation du substrat par son ensemencement de mycélium de champignon;

Ø   la période d’incubation par laquelle le substrat inoculé est mis en bac et transporté dans un local clos où la température est contrôlée pour permettre la colonisation du substrat et favoriser l’apparition de la partie comestible du champignon.

[34]        Ce n’est qu’après ces quatre étapes complétées que le substrat inoculé par le mycélium sera transporté à Verchères pour les deux dernières étapes de la production de champignons, le gobetage et la récolte. Les quatre étapes préalables à être complétées sur le site visé par le Deuxième permis et nécessaires à la production du substrat dépassent ainsi largement la simple activité de compostage. D’ailleurs, le compostage constitue seulement la première étape de la culture de champignons à laquelle se livre l’appelante et le produit de ce compostage n’est pas destiné à la revente. Le juge erre en ne tenant pas compte de l’ensemble de ce processus et de la nature de l’activité.

[35]        En ne considérant qu’une portion des activités visées et en les assimilant à une activité de compostage de nature industrielle, le juge ne tient pas compte de la finalité de l’usage projeté, c’est-à-dire la production du substrat nécessaire à la culture de champignons, une activité agricole comprenant quatre étapes distinctes. Il commet ainsi une erreur révisable.

[36]        Pour déterminer si une activité est agricole, il faut s’attarder à sa finalité, puisque « [l]'utilisation », comme l’indique le juge Beetz, « implique […] une finalité, c'est-à-dire le fait que l'activité tende vers un but »[12]. C’est d’ailleurs ce que fait la Cour dans l’arrêt Ferme Messicour afin de déterminer si la construction d’un réservoir de matières résiduelles fertilisantes peut être qualifiée comme bâtiment agricole[13].

[37]        De plus, contrairement à ce que plaident les intimés, la segmentation des activités de l’appelante à Verchères n’a pas d’impact sur la qualification de l’usage, car il n’est pas nécessaire d’inclure les activités sur le site de Verchères pour conclure que l’usage est agricole; celles visées par le Deuxième permis suffisent.

[38]        De la même façon, le fait que la matière première utilisée provienne de l’extérieur du site ne lui retire pas son caractère agricole. En retenant ce critère, le juge erre quant à la nature et la finalité de l’activité projetée et s’inspire d’une décision de la CPTAQ qui qualifiait les activités d’une entreprise commerciale de traitement et de conditionnement de fumier dont la finalité était de vendre la totalité du compost qu’elle produisait[14], une situation complètement différente du présent dossier où la finalité de l’activité est la production du substrat de culture résultant des quatre premières étapes du cycle de production de la culture de champignons.

[39]        En somme, s’agissant d’un usage agricole au sens du règlement de zonage, le Deuxième permis aurait dû être délivré par les intimés.

6.         CONCLUSION

[40]        Pour ces motifs, je propose d’accueillir l’appel et d’infirmer le jugement de première instance pour accueillir le pourvoi en contrôle judiciaire de l’appelante et qu’il soit ordonné à l’inspecteur municipal de délivrer le Deuxième permis.