Décision

INTRODUCTION

1.    La Ville de Laval (« Laval ») a obtenu de l’honorable Denis Lapierre, J.C.Q. le 18 juin 2024[1], la permission d’en appeler de deux décisions incidentes du Tribunal administratif du Québec (le « TAQ »)[2], les deux dossiers étant réunis pour les fins d’appel.
2.    La question autorisée en appel fut la suivante :

Le Tribunal administratif du Québec a-t-il erré en concluant que la protection de confidentialité prévue par la Loi sur la fiscalité municipale[3] ne s’applique pas aux documents rassemblés par l’évaluateur à l’occasion du recours devant le TAQ ni à ceux rassemblés lors du traitement d’une demande de révision administrative ?

3.    Le juge Lapierre a également autorisé l’intervention amicale de l’Association des évaluateurs municipaux du Québec (l’« Association ») afin qu’elle puisse faire valoir ses représentations quant aux paramètres de l’intervention de ses membres lorsqu’ils agissent dans leurs fonctions d’évaluateur municipal.
4.    Plus particulièrement, le débat origine des contestations d’évaluation foncière mues par les Intimées Astral Média Affichages, S.E.C. (« Astral ») et Outfront Media Canada LP (« Outfront ») contre Laval pour les valeurs inscrites au rôle d’évaluation de 2022-2023-2024 (« rôle ») et celle de Fonds immobilier Homburg (« Homburg ») contre Laval pour les mêmes années (à l’occasion collectivement les « Contribuables »).
5.    Les demandes de révision (« DDR ») n’ayant pas donné lieu à des ententes, Astral et Outfront, d’une part, et Homburg, d’autre part, ont formé un recours en contestation devant le TAQ.
6.    Le Tribunal comprend des représentations des parties que le TAQ dans l’exercice de ses pouvoirs de gestion a été saisi de questions similaires en lien avec les demandes de communication de documents de Laval[4] aux Contribuables qui assujettissaient le consentement à leur communication, à la conclusion d’une entente de confidentialité, ce que Laval estime non nécessaire, car les articles 78 et 79 de la LFM prévoient déjà un régime de confidentialité « mur à mur ».
7.    Les décisions du TAQ dont appel sont toutes deux rendues le 19 février 2024 par des formations différentes[5] et rejettent la position de Laval en ce que l’intention du législateur derrière les articles 78 et 79 de la LFM est plutôt de viser à protéger les documents et informations recueillies par l’évaluateur municipal dans l’exercice habituel de ses fonctions en vue de la confection et la mise à jour du rôle d’évaluation, donc en dehors d’une contestation devant un tribunal ou une cour de justice.
8.    D’entrée de jeu, il est pertinent de reproduire les articles 78 et 79 LFM.

PROPRIÉTÉ ET GARDE DU RÔLE

78. Le rôle est la propriété de la municipalité locale pour laquelle il est fait.

Les documents rassemblés ou préparés par l’évaluateur en vue de la confection ou de la tenue à jour du rôle, qu’ils aient servi ou non à cette fin, appartiennent au propriétaire du rôle. L’organisme municipal responsable de l’évaluation a la garde de ces documents au bénéfice de leur propriétaire, et décide de l’endroit où ils doivent être conservés.

Aux fins du présent chapitre, le mot « document » comprend une bande, un ruban, un disque, une cassette ou un autre support d’information, ainsi que les données qu’il renferme. La propriété ou la garde d’un tel document emporte le droit pour l’organisme ou la municipalité d’obtenir sans frais de l’évaluateur et de toute autre personne qui y a consigné les données tous les renseignements nécessaires pour avoir accès à ces données et pour pouvoir les transcrire sur un document conventionnel ; cependant, ce droit ne comprend pas celui d’obtenir sans frais le logiciel.

78.1. Les documents rassemblés ou préparés par l’évaluateur peuvent, outre aux fins de la présente loi, être consultés ou obtenus par un fonctionnaire ou employé de la municipalité locale, de l’organisme municipal responsable de l’évaluation ou d’une régie intermunicipale lorsqu’ils sont nécessaires en vue de répondre à une situation d’urgence relative à un immeuble qui est susceptible d’affecter la sécurité des personnes ou des biens ou à des fins de prévention relativement à un tel immeuble.

79. Malgré l’article 9 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (chapitre A-2.1), nul n’a droit d’accès aux documents visés au deuxième alinéa de l’article 78, à l’exception de la matrice graphique dont l’établissement et la tenue à jour sont prévus par le règlement pris en vertu du paragraphe 1° de l’article 263 et par le Manuel d’évaluation foncière du Québec auquel il renvoie.

Toutefois, une personne peut consulter un tel document et en obtenir une copie si ce document est relatif à l’immeuble dont elle est la propriétaire ou l’occupante ou relatif à l’établissement d’entreprise dont elle est l’occupante, s’il a servi de base à une inscription au rôle concernant cet immeuble ou cet établissement d’entreprise et s’il a été préparé par l’évaluateur. Il en est de même pour une personne ayant déposé une demande de révision ou pour un requérant à l’égard de l’immeuble ou de l’établissement d’entreprise qui fait l’objet de la demande de révision ou d’un recours devant le Tribunal. Le droit prévu au présent alinéa s’applique sous réserve de l’article 79.1.

Outre les personnes et organismes visés à l’article 78.1 et, dans les cas et selon les modalités prévues par règlement du ministre, tout autre organisme municipal responsable de l’évaluation que celui visé à cet article, le ministre peut consulter un document visé au deuxième alinéa de l’article 78 et préparé par l’évaluateur et en obtenir copie sans frais.

 […]

[Soulignements ajoutés]

9.    Il est également acquis au débat, qu’à défaut par les parties de s’entendre et de signer une entente de confidentialité, le TAQ a le pouvoir d’émettre une ordonnance protégeant la confidentialité des documents demandés.
10.            Il s’agit donc pour la Cour du Québec en appel d’interpréter les articles 78 et 79 de la LFM ; une question de droit sujette à la norme d’intervention de la décision correcte[6]. La norme d’intervention fait consensus chez les parties.

CONTEXTE

11.            Astral et Outfront sont des entreprises d’affichage publicitaire exploitant chacune un réseau de surfaces publicitaires à travers le Canada. À l’exception d’une seule unité d’évaluation pour chaque intimée, la totalité des terrains sur lesquels les structures publicitaires sont érigées, sont la propriété de Laval avec qui chaque intimée a conclu un bail autorisant leur présence en contrepartie du versement d’un loyer.
12.            Dans le cas d’Homburg, la propriété dont il s’agit est connue sous le nom de Centre Laval et compte plus de 160 locaux commerciaux.
13.            Dans les deux dossiers, la Ville présente au TAQ une demande incidente de communication de renseignements et de documents. Le caractère confidentiel de ceux-ci n’est pas remis en question par les parties. C’est leur mode de transmission et l’utilisation que la Ville pourrait en faire qui sont en jeu.
14.            Dans les deux dossiers, cette demande de Laval est modifiée afin d’y substituer l’organisme municipal responsable de l’évaluation (« OMRÉ ») au lieu d’elle-même, suivant certains commentaires que la protection des articles 78 et 79 LFM ne compète pas à la Ville[7]. Laval modifie une nouvelle fois sa demande de manière que ses conclusions visent désormais à ce que les documents demandés soient fournis à l’évaluateur de l’organisme municipal responsable de l’évaluation pour Ville de Laval[8].
15.            L’enjeu pratique réside dans les conséquences suivantes. Pour Laval, si la protection des articles 78 et 79 LFM s’applique, tous les documents colligés par l’évaluateur municipal durant la contestation devant le TAQ alimentent les banques de données dans le cadre général de la confection et la mise à jour du rôle et peuvent être utilisés, à titre de comparables envers d’autres contribuables par exemple.
16.            Les Contribuables arguent que les données confidentielles risquent d’être révélées à des compétiteurs et, vu le nombre restreint d’entreprises œuvrant dans leur domaine spécialisé, il serait assez simple d’en déduire la provenance même si les informations nominatives sont caviardées.
17.            Laval et l’Association soutiennent qu’au nom du principe de l’atteinte de l’équité fiscale, on ne peut tenter de contrôler, au moyen d’ententes de confidentialité, le mode de communication ou d’utilisation des informations aux seuls avocats et experts du litige particulier par exemple.

1.               La décision du TAQ dans Astral/Outfront

18.            La décision du TAQ dans le dossier Astral/Outfront est plus succincte que celle dans le dossier Homburg, mais elle suit un raisonnement aboutissant à la même conclusion.
19.            Ainsi les articles 78 et 79 LFM sont les contreparties aux pouvoirs exceptionnels accordés à l’évaluateur municipal par les articles 15 et 18 de la LFM en protégeant la confidentialité des documents obtenus par l’évaluateur dans le cadre de l’exercice de ses pouvoirs[9] et donc en dehors d’une contestation devant un tribunal ou une cour de justice[10].

2.               La décision du TAQ dans Homburg

20.            Après avoir étudié la disposition et la composition des chapitres de la LFM[11] le TAQ est d’avis que

[l]a confection du rôle, sa tenue à jour ainsi que la demande de révision font partie du processus administratif lié au rôle d’évaluation foncière. Bien que ces trois éléments fassent partie du même processus, seuls les documents rassemblés et préparés par l’évaluateur en vue de la confection ou de la tenue à jour du rôle, qu’ils aient servi ou non à cette fin, sont confidentiels par l’article 79 LFM[12].

21.            Le TAQ conclut que le législateur fait une scission entre le processus administratif (confection et mise à jour du rôle) et le processus juridictionnel[13]. L’OMRÉ fait automatiquement partie du processus juridictionnel, mais pas l’évaluateur municipal, bien qu’il puisse y participer ou déléguer un remplaçant ; la ville pourrait aussi retenir les services d’un évaluateur externe à titre d’expert.
22.            Le recours devant le TAQ ne fait pas partie du processus de tenue à jour du rôle. C’est la décision rendue par le TAQ qui en active le processus, l’évaluateur municipal étant alors tenu de modifier le rôle conformément à cette décision du TAQ[14].
23.            Durant la phase juridictionnelle, le TAQ peut émettre des ordonnances de confidentialité en audience[15]. Quant à l’échange de documents confidentiels préalablement à l’audience, il appartient aux parties de pouvoir en discuter et négocier librement le contenu d’entente[16]. À défaut de telle entente, elles peuvent en saisir le TAQ qui peut rendre une décision incidente visant à assurer cette confidentialité selon les représentations qui lui auront été faites.

3.               La position de Laval

24.            Laval expose que, même durant l’instance devant le TAQ, l’évaluateur municipal agit dans l’exercice de ses fonctions en vue de la tenue à jour du rôle d’évaluation.
25.            À ce titre, il agit en vue de la tenue à jour du rôle dès le dépôt de la Demande de révision. Selon l’article 138.3 de la LFM :

L’évaluateur saisi d’une demande de révision doit vérifier le bien-fondé de la contestation. Il doit, dans le délai prévu au deuxième ou au troisième alinéa, selon le cas, faire au demandeur une proposition écrite de modification au rôle ou l’informer par écrit, avec les motifs de sa décision, qu’il n’a aucune modification à proposer.

26.            L’évaluateur municipal peut conclure une entente à la suite de la DDR[17]. Dans ce cas, il est tenu de modifier le rôle pour le rendre conforme au contenu de cette entente[18].
27.            L’évaluateur est également dans ses fonctions en vue de la tenue à jour du rôle, par sa participation à l’instance devant le TAQ.
28.            Il reçoit du greffe du TAQ la demande et les pièces. Le TAQ peut aussi, suivant les conditions prévues à l’article 141 de la LFM, adjuger sommairement suivant les recommandations de l’évaluateur lorsque les parties y consentent.
29.            Enfin, l’évaluateur doit, dans ses fonctions de tenue à jour du rôle, le modifier en fonction d’une décision rendue par le TAQ[19].
30.            Laval plaide que l’évaluateur municipal est un détenteur d’une charge publique indépendante et impartiale occupant un rôle fondamental dans l’atteinte de l’équité fiscale. Si l’immeuble d’un contribuable est sous-évalué par exemple, la charge fiscale ne peut être équitablement répartie sur l’ensemble des contribuables. L’interprétation erronée, restrictive du TAQ mine sa capacité à effectuer son travail et nourrir les banques de données.
31.            Prenant l’assise d’une décision de la Commission d’accès à l’information[20] (la « CAI »), Laval plaide que l’interprétation du TAQ permet un accès à des documents confidentiels alors que, s’ils bénéficient de la protection des articles 78 et 79 LFM, ils sont automatiquement soustraits à l’examen de la CAI.
32.            Enfin, Laval signale que les décisions du TAQ sont contraires à un jugement rendu le même jour par notre Cour sous la plume de l’honorable Christian Boutin, J.C.Q.[21] concluant que la règle statutaire de confidentialité des articles 78 et 79 de la LFM constitue une exception au principe de la publicité des débats.

4.               Position de l’Association

33.            L’Association souligne qu’au nom du principe de l’équité fiscale, l’évaluateur municipal doit pouvoir obtenir et utiliser l’information reçue tout au long du processus, incluant le débat judiciaire.
34.            L’Association invite également le Tribunal à faire la distinction entre la communication des documents à l’évaluateur municipal et leur dépôt en preuve devant le TAQ lequel peut et fait habituellement l’objet d’une ordonnance de confidentialité.

5.               Position des Contribuables

35.            Sans surprise, les Contribuables reprennent à leur compte l’analyse du TAQ dans le dossier Homburg en positionnant les différents thèmes de la LFM selon l’ordonnancement des chapitres de la loi comme prévu par le législateur.
36.            La confection et la tenue du rôle sont des étapes administratives où l’évaluateur municipal exerce ses fonctions et non le processus qui débute par la DDR alors qu’il est tenu de mettre à jour le rôle en conséquence d’une décision du TAQ. Dès que le TAQ est saisi, l’évaluateur municipal n’a plus la possibilité de conclure une entente. Il n’est même pas une partie à l’instance.
37.            Les Contribuables ajoutent que la demande originale de communication de documents émanait de Laval, puis a été modifiée au profit de l’OMRÉ et enfin, pour désigner l’évaluateur municipal comme récipiendaire des documents. Il ne peut donc s’agir d’une demande faite par ce dernier sous l’emprise de l’article 18, 2e alinéa de la LFM.

ANALYSE

38.            Pour les motifs qui suivent, le Tribunal est d’avis que les décisions du TAQ ne contiennent pas d’erreur révisable dans l’interprétation des articles 78 et 79 LFM.
39.            L’issue du débat dépend de l’interprétation à donner à l’article 78 de la LFM. Selon Laval et l’Association, dès que les documents sont rassemblés ou préparés par l’évaluateur en vue de la confection ou de la tenue à jour du rôle, ils bénéficient de la confidentialité statutaire, qu’ils aient ou non servi à cette fin.
40.            En fonction du litige existant entre les parties tel que porté devant le TAQ, le Tribunal est d’avis, avec respect pour l’opinion du juge Lapierre, que la question doit être limitée à l’application en contexte d’un recours en contestation devant le TAQ et non au stade de la révision administrative, les deux décisions du TAQ ne visant expressément que le premier volet. Le Tribunal devrait éviter de se prononcer à l’égard d’une question hypothétique.
41.            Pour le Tribunal, il ne fait pas de doute que la LFM octroie à l’évaluateur municipal, à titre de détenteur d’une charge publique indépendante publique et impartiale, de grands pouvoirs en matière de collecte de documents et d’informations en vue de la confection et de la tenue à jour du rôle. Avec de grands pouvoirs viennent de grandes responsabilités[22], plaident les parties à l’unisson.

1.                     La confection du rôle

42.            Ces pouvoirs sont définis aux articles 15 à 18 de la LFM. Ils logent au Chapitre III.1 de la LFM intitulé POUVOIRS ET OBLIGATIONS DE L’ÉVALUATEUR qui jouxte le CHAPITRE III titré CONFECTION DU RÔLE.
43.            L’évaluateur y joue un rôle actif d’enquête et de collecte de renseignements. Il peut visiter et examiner un bien entre 8 h et 21 h du lundi au samedi, sauf un jour férié, et nul ne peut l’entraver ou lui refuser l’accès[23].
44.            Toujours dans ce cadre, l’article 18 de la LFM énonce que le propriétaire ou l’occupant d’un bien ou son mandataire doit fournir à l’évaluateur tous les renseignements relatifs au bien dont il a besoin pour l’exercice de ses fonctions. L’OMRÉ a la garde des documents ainsi rassemblés ou préparés par l’évaluateur, au bénéfice du propriétaire des documents[24] et nul n’a accès à ces documents malgré l’article 9 de la Loi sur l’accès[25].
45.            Il s’agit des pouvoirs de l’évaluateur en vue de la confection du rôle.

2.                   La tenue à jour du rôle

46.            Le CHAPITRE XV de la LFM est intitulé TENUE À JOUR DU RÔLE.
47.            Les articles 174 et 174.2 énoncent des situations pour lesquelles l’évaluateur doit modifier le rôle. Dans certains cas, elles impliquent une diminution ou une augmentation de la valeur de l’unité d’évaluation[26] :

CHAPITRE XV

TENUE À JOUR DU RÔLE

174. L’évaluateur modifie le rôle d’évaluation foncière pour:

[…]

6° refléter la diminution de valeur d’une unité d’évaluation à la suite de l’incendie, de la destruction, de la démolition ou de la disparition de tout ou partie d’un immeuble faisant partie de l’unité ;

7° refléter l’augmentation de valeur d’une unité d’évaluation à la suite de la réalisation d’une condition prévue à l’article 32 ou à la suite de travaux effectués sur un bâtiment faisant déjà partie de l’unité, lorsque ces travaux sont substantiellement terminés ou lorsque deux ans se sont écoulés depuis leur début, selon la première des échéances ;

8° tenir compte du fait qu’un bien inscrit au rôle cesse d’être un immeuble devant y être porté, ou qu’un bien non inscrit au rôle devient un tel immeuble ;

[…]

12° donner suite à une des opérations cadastrales suivantes: une division, une subdivision, une nouvelle division, une redivision, une annulation, une correction, un ajouté ou un remplacement de numéros de lots fait en vertu de la Loi sur le cadastre (chapitre C-1) ou des articles 3043 et 3045 du Code civil ;

12.1° refléter un changement de situation qui, en vertu d’une disposition de la section I du chapitre V, justifie le regroupement de plusieurs unités d’évaluation en une seule, la subdivision d’une unité d’évaluation en plusieurs, l’ajout ou la suppression d’une unité entière, la soustraction d’une partie de l’unité ou l’addition à l’unité d’une partie d’une autre ;

[…]

18° refléter l’augmentation ou la diminution de valeur d’une unité d’évaluation découlant du fait qu’un service d’aqueduc ou d’égout devient ou cesse d’être à la disposition d’un immeuble faisant partie de l’unité ;

19° refléter la diminution ou l’augmentation de valeur d’une unité d’évaluation découlant de l’imposition ou de la levée, à l’égard d’un immeuble faisant partie de l’unité, d’une restriction juridique aux utilisations possibles de l’immeuble ;

174.2 L’évaluateur modifie le rôle de la valeur locative pour:

[…]

6° refléter la diminution ou l’augmentation de la valeur locative d’un établissement d’entreprise à la suite d’un événement mentionné à l’un des paragraphes 6° à 8°, 12°, 12,1°, 18° et 19° de l’article 174 ;

48.            La modification qui en découle s’effectue au moyen d’un certificat qu’il signe[27] et transmet au greffier de la municipalité locale intéressée[28].
49.            Dans cet exercice de modification, il apparaît clairement que l’évaluateur est dans l’exercice de déterminer la nouvelle valeur à inscrire au rôle en lien avec la modification des paramètres prévus à ces articles. Il est également normal qu’agissant dans ce cadre, il prépare ou rassemble des documents en vue de faire la tenue à jour du rôle.
50.            Ces documents, appartenant désormais à la municipalité locale, tombent alors sous la garde de l’OMRÉ et jouissent du même privilège de confidentialité.
51.            Laval et l’Association soutiennent que l’évaluateur agit toujours dans le cadre de ses fonctions durant le processus initié par la DDR.

1. La DDR

52.            La DDR loge au CHAPITRE X de la LFM intitulé RÉVISION ADMINISTRATIVE ET RECOURS DEVANT LE TRIBUNAL, soit les articles 124 à 138.4.
53.            Plus particulièrement, la DDR est à la SECTION I, RÉVISION ADMINISTRATIVE.
54.            Le greffier de l’OMRÉ transmet la DDR et les pièces qui l’accompagnent à l’évaluateur[29]. L’évaluateur en vérifie le bien-fondé et en décide[30]. Il peut la rejeter ou conclure une entente sur une modification de rôle, pourvu que le demandeur n’ait pas formé un recours devant le TAQ, selon l’article 138.5 de la LFM.
55.            Lorsqu’une entente est conclue, l’évaluateur modifie le rôle en conséquence[31].
56.            Il agit dans le cadre des pouvoirs habilitants aux articles 174 et 174.2 de la LFM. Pour le Tribunal, il s’agit de documents rassemblés ou préparés par l’évaluateur dans le cadre de ses fonctions alors qu’il est l’acteur décideur de la révision administrative.

2. La contestation devant le TAQ

57.            À défaut d’une entente dans le processus de révision administrative, la contestation peut être logée devant la section immobilière du TAQ[32]. L’évaluateur n’est pas une partie au recours[33], mais le secrétaire du tribunal lui transmet une copie de la requête et des pièces qui l’accompagnent[34].
58.            Le vice-président responsable de la section des affaires immobilières du TAQ peut demander à l’évaluateur de faire une étude des inscriptions ou des omissions visées par la requête et de transmettre au tribunal et aux parties un rapport contenant les détails de l’évaluation et, si celle-ci est contestée, une réponse aux motifs de la contestation et la conclusion qu’il recommande[35].
59.            Le TAQ peut adjuger sommairement au requérant les conclusions de sa requête et donner un avis de telle décision aux parties, si l’évaluateur en fait la recommandation, lorsque les parties autres que le requérant y consentent ou ne manifestent pas leur opposition dans les 30 jours[36].
60.            L’évaluateur modifie le rôle pour le rendre conforme à une décision du Tribunal le plus tôt possible après que cette décision est devenue exécutoire[37].
61.            Au stade juridictionnel, le seul moment où l’évaluateur agit dans le cadre de sa fonction d’évaluateur municipal est lorsque le vice-président du TAQ l’en requiert selon l’article 140 de la LFM. Les documents rassemblés ou préparés par l’évaluateur dans ce cadre bénéficient de la protection des articles 78 et 79 de la LFM.
62.            Rappelons que, seul, le TAQ est décisionnel à cette étape, même sur adjudication sommaire. L’évaluateur ne peut plus convenir d’une entente avec le contribuable. Il ne dispose d’aucun pouvoir ou prérogative quant à la valeur à inscrire au rôle ; elle lui est dictée par le TAQ.

3.                 Le rôle de l’évaluateur dans les présents dossiers

63.            L’évaluateur n’agit pas à la demande du vice-président du TAQ. Il n’est pas une partie au recours.
64.            Dans l’affaire Air Canada c. Communauté urbaine de Montréal[38], la Cour supérieure énonçait que :

 […] les articles 15, 16 et 18 de la Loi sur la fiscalité municipale (L.R.Q. c. F- 2.1) n’ont pas pour effet d’imposer à un propriétaire d’un bien ou à son occupant, telle la requérante, l’obligation de fournir ou de rendre disponible à l’évaluateur ou à son représentant les renseignements relatifs à la propriété quand ces demandes de renseignements sont faites par l’évaluateur ou son représentant, pour préparer un procès relatif aux évaluations municipales de l’immeuble de ce propriétaire ou de cet occupant et non pour confectionner le rôle d’évaluation ;

65.            Il ne peut donc exercer à l’encontre des Contribuables, les pouvoirs prévus aux articles 15 à 18 de la LFM en vue de la confection du rôle ou à la suite d’un des éléments déclencheurs des articles 174 et 174.2 de la LFM en vue de sa tenue à jour.
66.            C’est Laval, qui est la partie intimée devant le TAQ, qui dépose les demandes incidentes en communication de documents. Dans une première mouture, elle demande que les documents lui soient transmis, puis dans une autre version, qu’ils soient transmis à l’OMRÉ[39] et enfin, dans une dernière modification, à l’évaluateur municipal.
67.            Le Tribunal ne peut que constater que l’évaluateur tient alors un rôle passif dans la demande incidente. Clairement, elle n’émane pas de lui. Laval l’utilise à titre d’expert en lien avec les valeurs inscrites au rôle.
68.            Le Tribunal est d’avis que la mesure de l’intervention de l’évaluateur en vue de la tenue à jour du rôle est clairement définie aux articles 174 et 174.2 de la LFM dans le contexte de la révision administrative.
69.            En contestation devant le TAQ, il agit comme expert du Tribunal si le vice-président lui en fait la demande ou autrement, comme expert de la ville ou de l’OMRÉ, puisqu’il n’est pas une partie[40].
70.            Le Tribunal conclut que l’évaluateur n’agit pas devant le TAQ en vue de la tenue à jour du rôle. Seule la décision finale du TAQ est un déclencheur du processus de la tenue à jour du rôle[41].
71.            Qui plus est, lorsque le législateur utilise l’expression « Les documents rassemblés ou préparés par l’évaluateur » à l’article 78 de la LFM, il indique que c’est l’évaluateur qui est l’acteur et non le récipiendaire passif de la démarche initiée par Laval.
72.            Quoiqu’il en soit, la démarche de Laval est circulaire. Elle demande que les documents confidentiels soient transmis à l’évaluateur alors que l’OMRÉ, elle-même, en aurait la garde au bénéfice du propriétaire qui n’est nul autre que Laval.

4.                 L’affaire MNK

73.            Dans un jugement rendu le même jour que les décisions du TAQ, l’honorable Christian Boutin, J.C.Q.[42] concluait que la règle statutaire de confidentialité des articles 78 et 79 de la LFM constitue une exception au principe de la publicité des débats.
74.            Laval y était également partie appelante à l’encontre d’une décision incidente du TAQ par laquelle celui-ci ordonnait aux parties de déposer « une version publique des pièces déposées sous pli confidentiel » lors de l’audition, et ce, « pour fins de dépôt public ».
75.            Alors que les présents dossiers en sont à l’étape de la gestion préparatoire, l’instruction du dossier MNK s’est déroulée sur 16 jours et de nombreux documents ont été déposés sous engagement de confidentialité. Parmi ces documents, figurent les expertises présentées par l’assistant de l’évaluateur comportant ou faisant référence à des renseignements obtenus de tiers dans l’exercice des fonctions de ce dernier, mais en version caviardée quant aux informations nominatives[43].
76.            À la fin de l’instruction, le TAQ exige des parties, « de son propre chef et à la surprise de celles-ci », écrit l’appelante, une « version publique des pièces déposées sous pli confidentiel » pour fins de « dépôt public » ce, à quoi Laval s’oppose[44].
77.            Le TAQ rejette l’objection pour les motifs suivants[45] :

a) qu’il doit y avoir une « balance entre la publicité des droits et ses effets

négatifs » ;

b) que les exigences de Laval nécessitent un travail de révision du caviardage

trop élaboré en raison du nombre de pièces concernées ;

c) que les pièces de MNK réfèrent à des versions caviardées des rapports

d’expertise ce qui a pour effet de neutraliser l’information sur les ventes

retenues ;

d) que la confidentialité des données est en fonction du niveau de difficulté d’un

tiers à établir un lien entre les informations et les pièces ; et

e) que les critères à rencontrer sont ceux établis par la Cour suprême dans les arrêts Dagenais c. Société Radio-Canada[46] et R. c. Mentuck[47].

78.            Le juge Boutin, J.C.Q. est d’avis que le TAQ commet une erreur de droit en appliquant un test d’appréciation discrétionnaire alors que les articles 78 et 79 de la LFM dictent la confidentialité des documents et renseignements[48].
79.            Laval invite donc le Tribunal à suivre cet arrêt.
80.            Avec respect, les faits diffèrent. Nous sommes à l’étape de la gestion préparatoire alors qu’aucune ordonnance de confidentialité n’est encore rendue.
81.            Le ratio decidendi de l’arrêt MNK se situe ailleurs :

[45] Le TAQ devait dans un premier temps apprécier pièce par pièce si celles-ci

concernaient des documents préparés ou rassemblés par l’évaluateur, lesquels sont protégés par la règle de non-accès, et, dans un deuxième temps, évaluer si lesdites pièces contenaient des informations permettant d’identifier des renseignements traités de manière confidentielle tout au long de l’audience.

82.            Il n’y a en cela rien d’incompatible avec les conclusions du Tribunal dans les présentes affaires, celui-ci ayant conclu que les pièces demandées par Laval ou l’OMRÉ ne sont pas des documents rassemblés ou préparés par l’évaluateur en vue de la confection ou la tenue à jour du rôle. Évidemment, il ne s’agit pas ici de l’étude pièce par pièce, mais de déterminer en amont les conditions de mise en œuvre de la protection préalablement au test proposé par le juge Boutin, question dont il n’était pas saisi, puisque les documents avaient déjà été déposés sous engagement de confidentialité. 
83.            Laval invoque également une décision de la CAI dans l’affaire Granby[49] pour illustrer que d’épouser la position du TAQ contournerait l’interdiction de l’article 79 de la LFM visant justement à soustraire les documents préparés ou rassemblés par l’évaluateur à l’examen de la CAI.
84.            Tout d’abord, le demandeur d’accès contre Granby est le propriétaire du camping contestant l’évaluation de sa propriété. Le document visé serait une analyse sommaire du dossier d’évaluation réalisée afin de répondre à la contestation du propriétaire.
85.            La CAI a décidé que la preuve révèle clairement que le document en litige n’a pas été rassemblé ou préparé par l’évaluateur en vue de la confection ou de la tenue à jour du rôle. Il a été confectionné à la suite de la demande de révision du rôle d’évaluation formulée par le demandeur[50].
86.            Il appert donc que la CAI a appliqué le test proposé par le juge Boutin dans MNK avec lequel le Tribunal est en accord. Encore faut-il, pour bénéficier de la protection de confidentialité de l’article 79, que les conditions de l’article 78 soient satisfaites.

5.                   L’éléphant dans la pièce

87.            Il n’y a aucun débat quant au caractère confidentiel des informations recherchées auprès des Contribuables.
88.            Laval et l’Association, en se drapant du linceul de l’équité fiscale, plaident que l’évaluateur doit avoir accès à toute l’information, à quelque étape que ce soit et que la confidentialité corrélative soit « mur à mur ».
89.            Cela n’est pas l’état du droit. Les pouvoirs de l’évaluateur ne sont pas inhérents. Ils sont limités à ce qui expressément prévu à la LFM.
90.            En réalité, cette confidentialité n’est pas « mur à mur ». Si elle vaut aux étapes précédant la contestation devant le TAQ, elle ne s’y étend pas. Le TAQ devra émettre une ordonnance de confidentialité limitant généralement la diffusion aux avocats et experts en fonction de conditions strictes[51].
91.            L’éléphant dans la pièce, c’est que Laval veut obtenir les renseignements pour garnir sa base de données et les utiliser en lien avec d’autres contribuables.
92.            Homburg, propriétaire du Centre Laval, plaide que les données brutes et les informations que Laval désire utiliser sont confidentielles et qu’un concurrent peut facilement déduire qui est ce propriétaire foncier de Laval comptant plus de 160 locaux commerciaux.
93.            Astral et Outfront sont des acteurs importants d’une industrie nichée où les joueurs sont facilement identifiables et les panneaux d’affichage peuvent être localisés. Pis encore, Laval est dans la quasi-totalité des cas le bailleur.
94.            Les Contribuables, en contestant la valeur inscrite au rôle d’évaluation, n’ont pas choisi de renoncer à la confidentialité de leurs informations confidentielles. Ils ne doivent pas être placés devant le dilemme de sacrifier leur droit à une représentation entière afin d’éviter de s’exposer.
95.            C’est en partie ce à quoi la Cour Suprême répondait dans l’affaire Lac d’Amiante[52] :

Par ailleurs, à l’étape de l’interrogatoire préalable, un plaideur évalue parfois difficilement la pertinence et l’utilité des informations pour la résolution du litige. Cela pose un problème à l’égard des personnes qui se voient contraintes de dévoiler des informations personnelles potentiellement préjudiciables à leurs intérêts. On s’étonnerait alors qu’une information personnelle et préjudiciable communiquée au cours de l’interrogatoire serve à des fins externes au litige, sans toutefois être utilisée pour celui-ci[53].[…]

96.            La règle de la confidentialité implicite reconnue par la Cour suprême

cherche à limiter l’atteinte à la vie privée à l’étape de l’examen préalable en la restreignant à la mesure nécessaire pour la conduite du débat. Elle reconnaît que l’information lorsqu’elle est pertinente ou qu’elle n’est pas protégée par quel qu’autre privilège de confidentialité, doit être communiqué à la partie adverse. Elle interdit cependant à celle-ci d’en faire usage pour d’autres fins que la préparation du procès et la défense de ses intérêts dans le cadre de celui-ci, ou de divulguer à des tiers, sans autorisation particulière du tribunal.[54]

[Soulignements du Tribunal]

97.            Laval plaide que la règle de confidentialité implicite ne peut s’appliquer qu’en contexte de vacuum juridique et que les articles 78 et 79 de la LFM énoncent des règles spécifiques.
98.            Comme dit, encore faut-il que les conditions de l’article 78 soient satisfaites pour que la protection soit mise en place ; or, elles ne le sont pas.
99.            Dans une autre affaire impliquant Laval[55], le TAQ affirmait pourtant ce qui suit :

[54] Par ailleurs, même si la preuve concluait que le dossier d’affaires devait être traité de façon confidentielle, la jurisprudence est à l’effet qu’au stade de la mise en état des dossiers par les parties, la confidentialité des documents ne doit pas être un obstacle à leur communication, compte tenu de l’engagement implicite de confidentialité reconnu à cette étape 46.

[55] S’il y a communication de documents, elle se fera entre les parties et tant qu’ils ne sont pas produits en preuve, ils ne font pas partie du dossier et donc pas soumis au principe de la publicité des débats. Les parties ont la possibilité de demander des ordonnances pour protéger leurs droits, le cas échéant. C’est d’ailleurs ce qu’ils demandent de part et d’autre.             

46 Southam inc. c. Landry, 2003 CanLII 74796 (QC CA), par. 6.

[Soulignements du Tribunal]

100.        En s’inspirant de la règle de la confidentialité implicite, le Tribunal souscrit encore davantage à l’énoncé qu’en contexte de gestion préparatoire, les Contribuables ont droit à la protection de leurs informations confidentielles et qu’elles ne puissent être utilisées que pour les fins du litige particulier. Lors de l’instruction, le TAQ pourra émettre les ordonnances de protection qu’il jugera appropriées[56].
101.        D’ici là, les Contribuables sont bien fondées à assujettir la transmission des documents et informations jugés confidentiels à la signature d’entente de confidentialité, ou à défaut, d’en saisir le TAQ afin qu’il émette les ordonnances jugées appropriées.

POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL :

102.        REJETTE les appels dans les dossiers 540-80-008771-245 et 540-80-008773-241 ;
103.        LE TOUT, avec frais de justice en faveur des Contribuables dans leur dossier respectif.

[1]  Jugement non rapporté.

[2]  F.I.H. c. Ville de Laval et al., 2024 CanLII 27210 (QCTAQ) et Astral Media Affichage et al. c. Ville de Laval, 2024 CanLII 21715 (QCTAQ).

[3]  RLRQ, c. F 2-1. (la « LFM »).

[4]  Demandes modifiées ; nous y reviendrons.

[5]  Préc., note 2.

[6]  Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 RCS 653 et article 83.1 de la Loi sur les tribunaux judiciaires, RLRQ. c. T -16.

[7]  Paragraphe 13 du jugement Astral/Outfront et paragraphes 3 à 6 du jugement Homburg.

[8]  Paragraphe 18 de l’exposé d’Astral/Outfront et sa note 25.

[9]  Paragraphe 18 de la décision Astral/Outfront

[10]  Paragraphe 17 de la décision Astral/Outfront.

[11]  Paragraphes 28 à 30 de la décision Homburg.

[12]  Paragraphe 34 de la décision Homburg.

[13]  Article 182 de la LFM et paragraphes 35 et 36 de la décision Homburg.

[14]  Paragraphes 36 à 40 de la décision Homburg.

[15]  Paragraphe 44 de la décision Homburg ; art. 74, Loi sur la justice administrative, RLRQ. c.J-3

[16]  Id.

[17]  Article 138.4 de la LFM.

[18]  Article 182, 1er alinéa de la LFM.

[19]  Article 182, 2e alinéa de la LFM.

[20]  P.L. c. Ville de Granby, 2016 QCCAI 196.

[21]  Ville de Laval c. Société en commandite Les Investissements MNK, 2024 QCCQ 675.

[22]  Dixit Ben Parker, oncle de Peter Parker.

[23]  Article 15 de la LFM.

[24]  La municipalité locale, article 78 de la LFM.

[25]  Article 79 de la LFM.

[26]  Article 174 al. 6, 7, 8, 12, 12,1, 18 et 19 et article 174.2, al. 6 de la LFM.

[27]  Article 176 de la LFM.

[28]  Article 179 de la LFM.

[29]  Article 136 de la LFM.

[30]  Article 138.3 de la LFM.

[31]  Article 182, alinéa 1 de la LFM.

[32]  Article 138.5 de la LFM.

[33]  Article 138.9 de la LFM.

[34]  Article 138.10 de la LFM.

[35]  Article 140 de la LFM.

[36]  Article 141 de la LFM.

[37]  Article 182, alinéa 2 de la LFM.

[38]  Air Canada c. Communauté urbaine de Montréal, 500-05-005767-874, 1987-09-11.

[39]  Laval porte également ce chapeau.

[40]  Jean-François Déry c. Village de Tadoussac, 2019 QCTAQ 11 525, par. 55-56 et Joseph Beauchamp c. Mascouche (Ville), 2014 QCTAQ 11 281, par. 42.

[41]  Préc., note 37.

[42]  Ville de Laval c. Société en commandite Les Investissements MNK, 2024 QCCQ 675.

[43]  Id, par. 8.

[44]  Id, par. 11 et 12.

[45]  Id, par. 13.

[46]  [1994] 3 RCS 835.

[47]  [2001] 3 RCS 442.

[48]  Préc., note 42, par. 41 à 44.

[49]  Préc., note 21.

[50]  Id, par. 21.

[51]  Voir notamment L’aréna du Rocket inc. c. Laval (Ville), 2021 QCTAQ 26350.

[52]  Lac d’Amiante Québec c. 2858-0702 Québec inc., [2001] 2 R.C.S. 743.

[53]  Id., p. 778, par. 75.

[54]  Id, p.766, par. 62.

[55]  Préc., note 51.

[56]  Loi sur la justice administrative, RLRQ, c. J -3, art. 11 et 74 notamment.