Décision

[1]                L’appelante porte en appel un jugement de la Cour supérieure, district de Montréal (l’honorable Azimuddin Hussain)[1], rejetant le pourvoi en contrôle judiciaire qu’elle a intenté à l’encontre d’un jugement dans lequel la Cour du Québec[2] avait rejeté son appel d’une décision du Tribunal administratif du Québec (« TAQ »)[3].

* * *

[2]                Le litige concerne la qualification à des fins des taxes foncières de l’immeuble abritant l’hôtel Fairmont Le Reine Élizabeth (« Reine Élizabeth ») durant sa fermeture pour travaux de rénovation majeurs en 2016-2017. Tous s’entendent sur le fait que, avant le début de ces travaux, il s’agissait d’un immeuble non résidentiel (« INR ») au sens des dispositions pertinentes de la Loi sur la fiscalité municipale[4] (« L.f.m. »). Il est également acquis que l’intimée a revu à la baisse la valeur du Reine Élizabeth pour la période durant laquelle les travaux se sont déroulés, mais qu’elle a refusé de donner suite à la demande de l’appelante de modifier la catégorie sous laquelle l’immeuble était alors inscrit. Une telle modification aurait entraîné une diminution du fardeau fiscal de l’appelante d’environ 2 M$.

[3]                L’argument principal de l’appelante repose sur la prémisse selon laquelle le Reine Élizabeth constitue à la base un immeuble résidentiel. Si l’appelante reconnaît que l’immeuble méritait néanmoins d’être qualifié d’INR avant le début des travaux, c’est, selon elle, uniquement en raison des dispositions de l’article 244.31 al. 1 L.f.m. qualifiant ainsi tout immeuble qui est résidentiel à la base, mais dont l’exploitant doit être titulaire d’une attestation de classification délivrée en vertu de la Loi sur les établissements d’hébergement touristique[5]. Puisqu’elle n’avait plus à détenir une telle attestation durant les travaux, l’appelante estime que le Reine Élizabeth a alors retrouvé son statut d’immeuble résidentiel, ce qui justifiait qu’il soit inscrit sous la catégorie résiduelle[6]. À titre subsidiaire, elle soutient que, durant les travaux de rénovation, l’immeuble avait perdu son statut d’INR puisque son état était assimilable à celui d’un chantier de construction.

[4]                La thèse de l’appelante a été rejetée par tous les tribunaux qui sont intervenus dans le présent dossier.

[5]                Le TAQ a d’abord conclu, en s’appuyant sur l’arrêt de principe rendu par la Cour dans l’affaire Vigi Santé[7], que la qualification d’un immeuble à des fins de taxes foncières dépend surtout de sa vocation et de sa raison d’être, et qu’il s’agit essentiellement de déterminer la réalité objective et l’utilisation effective qui en est faite. Le TAQ a ensuite constaté que la preuve démontrait que les travaux de rénovation du Reine Élizabeth avaient maintenu sa vocation d’établissement hôtelier et visaient à lui redonner ses lettres de noblesse dans l’industrie. Ce constat l’a conduit à conclure que l’immeuble n’avait jamais été résidentiel au sens des dispositions pertinentes de la L.f.m. et qu’il n’avait pas perdu son statut d’immeuble non résidentiel durant les travaux. Le TAQ a ajouté que le contexte législatif n'appuyait en rien la thèse de l’appelant. À ce chapitre, il a notamment jugé révélateur le fait que la L.f.m. aborde la question d’une possible modification du rôle de l’évaluation foncière en raison de la destruction, démolition ou disparition de tout ou partie d’un immeuble, mais qu’elle le fait en précisant que ces événements sont susceptibles d’entraîner une modification de la valeur de l’immeuble, sans mentionner ni même laisser entendre qu’ils pourraient aussi entraîner une modification de la catégorie sous laquelle l’immeuble est inscrit[8].

[6]                La Cour du Québec a rejeté l’appel interjeté par l’appelante au motif que cette dernière n’avait pas démontré que la décision du TAQ était déraisonnable. Le juge a surtout insisté sur le fait que la conclusion à laquelle le TAQ est arrivé faisait partie des issues possibles compte tenu de l’arrêt Vigi Santé, du sens ordinaire des termes « résidence », « résidentiel » et « résider », ainsi que des constats de fait du TAQ selon lesquels les travaux de rénovation n’avaient pas eu pour but ni pour effet de modifier la vocation hôtelière du Reine Élizabeth.

[7]                En Cour supérieure, le juge a d’abord noté que, en raison du revirement jurisprudentiel opéré par l’arrêt Vavilov[9] après le jugement de la Cour du Québec, il s’avérait, rétrospectivement, que cette dernière aurait dû appliquer les normes d’intervention de l’appel plutôt que celle de la décision raisonnable propre au contrôle judiciaire. Le juge a néanmoins conclu que cette erreur était sans conséquence : pour lui, la Cour du Québec serait arrivée au même résultat, d’abord parce que le litige soulève une question mixte de fait et de droit, ensuite parce que la décision du TAQ n’est entachée d’aucune erreur manifeste et déterminante. Sur ce dernier point, le juge a considéré que les arguments de l’appelante selon lesquels le Reine Élizabeth constituait un immeuble résidentiel étaient dépourvus de logique interne et ne tenaient pas la route compte tenu des enseignements de l’arrêt Vigi Santé et de la preuve au dossier. Il a également jugé que la jurisprudence invoquée par l’appelante, tout particulièrement les affaires Presbytère[10] et Chalets Lac Kanasuta[11], pouvait être aisément distinguée de la présente affaire.

* * *

[8]                Étant donné que le présent appel a pour objet un jugement de la Cour supérieure statuant sur un pourvoi en contrôle judiciaire, la norme d’intervention y étant applicable est celle de la décision correcte : la Cour doit donc se demander si le juge de la Cour supérieure a identifié la bonne norme de contrôle et s’il l’a appliquée correctement[12].

[9]                La juge de la Cour supérieure a conclu à bon droit qu’il lui incombait d’appliquer la norme de la décision raisonnable. En effet, il est acquis depuis l’arrêt Vavilov que, en matière de contrôle judiciaire d’une décision d’un tribunal assujetti au pouvoir de surveillance et de contrôle des cours supérieures, la norme de la décision raisonnable s’impose dans tous les cas, sauf lorsque le législateur en a décidé autrement ou que la primauté du droit l’exige[13]. Or, aucune de ces exceptions n’est applicable dans la présente affaire. Ainsi, et comme le juge l’a indiqué à juste titre, sa tâche consistait à déterminer si la Cour du Québec avait exercé sa fonction d’appel de manière raisonnable[14].

[10]           Quant à lui, le juge de la Cour du Québec devait appliquer les normes d’intervention de l’appel : norme de la décision correcte pour ce qui est des questions de droit, norme de l’erreur manifeste et déterminante à l’égard des questions de fait et mixtes de fait et de droit[15]. Or, ce n’est pas ce qu’il a fait. Conformément à la jurisprudence en vigueur au moment où il a rendu jugement, il a plutôt appliqué la norme de la décision raisonnable.

[11]           Le fait que le juge de la Cour du Québec n’a pas appliqué la bonne norme a-t-il, à lui seul, rendu son jugement déraisonnable? S’agit-il d’un de ces cas où le fondement du jugement assujetti au contrôle judiciaire est erroné au point de l’invalider, et ce, même si le résultat auquel le décideur est arrivé pourrait bien s’avérer raisonnable[16] ?

[12]           Il y a lieu de répondre à ces questions par la négative. Compte tenu de la nature de la question au cœur du litige — il s’agit bien d’une question mixte de fait et de droit, contrairement à ce que prétend l’appelante[17] —, le juge de la Cour du Québec devait appliquer la norme de l’erreur manifeste et déterminante. Or, puisque cette norme ne diffère pas fondamentalement de celle de la décision raisonnable[18] — les deux normes ayant en commun qu’elles reposent sur le principe de la retenue judiciaire —, tout indique que, s’il était intervenu après le revirement jurisprudentiel opéré par l’arrêt Vavilov, le juge de la Cour du Québec aurait analysé l’affaire d’une manière très similaire, voire identique. Dans les circonstances, le fait qu’il n’a pas appliqué la bonne norme en tranchant l’appel dont il était saisi n’a pas eu d’impact significatif sur le fondement de son jugement[19].

[13]           Cette approche rejoint celle que la Cour a adoptée dans l’affaire Dowd c. Binette[20], en traitant des sanctions que le Comité de déontologie policière avait imposées et que les policiers avaient portées en appel, sans succès, devant la Cour du Québec. N’ayant pas eu le bénéfice de l’arrêt Vavilov, cette dernière avait appliqué la norme de la décision raisonnable. Dans son arrêt, la Cour a constaté qu’il ne s’agissait pas de la bonne norme, mais ce constat ne l’a pas conduite à conclure que le jugement de la Cour du Québec était déraisonnable pour autant. Elle a plutôt rappelé que la norme d’intervention applicable dans le cas d’un appel d’une décision sur sanction est elle aussi marquée au coin de la retenue judiciaire — la sanction devant être manifestement non indiquée —, pour ensuite constater que la Cour du Québec aurait sans doute disposé de l’appel des policiers de la même manière si elle avait appliqué cette norme plutôt que celle de la décision raisonnable. Dans les circonstances, la Cour a axé son analyse sur le résultat auquel était parvenue la Cour du Québec, en se demandant si le refus par cette dernière d’infirmer la décision sur sanction tenait la route au regard des éléments au dossier et de la norme d’intervention applicable dans un tel contexte. Étant d’avis que la décision sur sanction n’était entachée d’aucune erreur révisable, la Cour a conclu que la décision de la Cour du Québec était raisonnable.

[14]           La Cour a également adopté une approche similaire dans l’affaire Fernand Gilbert ltée[21]. Là aussi, la Cour du Québec, appelée à exercer ses fonctions d’appel avant le dépôt de l’arrêt Vavilov, avait appliqué la norme de la décision raisonnable. Et là encore, la Cour a constaté que la Cour du Québec aurait dû avoir recours aux normes d’intervention applicables en appel. Comme dans Dowd, l’erreur de la Cour du Québec était sans conséquence, mais pour une autre raison : puisque la décision administrative attaquée était entachée d’une erreur de droit, la Cour du Québec avait infirmé cette décision après avoir fait appel à une norme plus exigeante que celle qu’elle devait appliquer. Puisqu’elle serait assurément arrivée au même résultat si elle avait plutôt fait appel à la norme de la décision correcte, la Cour a conclu que la Cour du Québec avait exercé sa fonction d’appel de manière raisonnable.

[15]           Bref, dans la présente affaire, le fait que la Cour du Québec n’a pas appliqué la bonne norme n’a pas, à lui seul, rendu son jugement déraisonnable. La question clé est donc de savoir si son refus d’intervenir était raisonnable à la lumière des éléments au dossier, du cadre juridique applicable et de la retenue dont elle devait faire preuve à l’égard de la décision du TAQ.

* * *

[16]           L’appelante n’a pas réussi à démontrer que le refus de la Cour du Québec d’infirmer la décision du TAQ était déraisonnable.

[17]           La principale question en litige est de savoir si, à la base, le Reine Élizabeth constitue un immeuble résidentiel au sens des dispositions pertinentes de la L.f.m. Bien que la notion d’immeuble résidentiel ne soit pas définie dans la L.f.m., le juge de la Cour du Québec a certainement eu raison de souligner que le sens ordinaire du terme « résidence » correspond au lieu où une personne demeure habituellement[22]. En outre, et comme l’ont souligné à juste titre le TAQ, la Cour du Québec et la Cour supérieure, il ressort de l’arrêt Vigi Santé qu’un immeuble doit être qualifié en fonction de sa vocation ou de son caractère, et non uniquement en fonction de ses caractéristiques physiques : « [sa] raison d’être […] doit consister à fournir une résidence »[23]. Énoncée plus précisément, la question est donc de savoir si, avant le début des travaux de rénovation effectués en 2016-2017, la raison d’être du Reine Élizabeth était de fournir à ses clients des espaces où ces derniers demeuraient de façon habituelle.

[18]           Il est acquis au débat que, avant le début de ces travaux, l’activité principale du Reine Élizabeth était d’offrir en location, pour de courtes périodes, des chambres meublées à un prix journalier. C’est d’ailleurs pour cette raison que l’appelante devait détenir une attestation délivrée en vertu de la Loi sur les établissements d’hébergement touristique[24]. Dans les circonstances, force est de constater que l’on ne saurait qualifier d’erronée, et encore moins de manifestement erronée, la conclusion du TAQ selon laquelle la raison d’être du Reine Élizabeth correspondait à celle d’un hôtel plutôt qu’à celle d’un établissement louant des espaces où des personnes demeurent de façon habituelle. Partant, la décision de la Cour du Québec de ne pas intervenir à l’égard de cette conclusion ne saurait être qualifiée de déraisonnable.

[19]           Comme il a été mentionné en introduction, l’appelante prétend à titre subsidiaire que, durant les travaux, le Reine Élizabeth était inutilisable au point d’être assimilable à un chantier de construction, de sorte qu’il ne pouvait alors être considéré comme un INR.

[20]           Cette thèse est fondée sur une prémisse — soit que des travaux de rénovation importants au point de rendre un immeuble inutilisable justifient, à eux seuls, son inscription sous la catégorie résiduelle — qui est difficilement conciliable avec l’article 174(6°) L.f.m. La raison tient au fait que, dans cette disposition, le législateur prévoit la modification du rôle d’évaluation afin de refléter la diminution de la valeur d’un immeuble « à la suite de l’incendie, de la destruction, de la démolition ou de la disparition de tout ou partie »[25] de celui-ci, et ce, sans jamais évoquer la possibilité que l’un ou l’autre de ces événements puisse, à lui seul, entraîner une modification de la catégorie sous laquelle l’immeuble est inscrit. La Cour est d’accord avec l’extrait suivant du jugement entrepris :

[87]   On peut d’emblée exclure le paragraphe 6 de l’article 174 LFM comme source pour une modification de catégorie de taxation. Le TAQ décrit le paragraphe 6 comme étant une disposition permettant de modifier la valeur de l’immeuble dans les circonstances de travaux majeurs. Cette description générale est juste et donc elle n’est pas pertinente car les parties conviennent que la valeur est diminuée pendant les travaux en question. Certes, le TAQ aurait pu être plus précis. Le paragraphe 6 prévoit que la valeur de l’immeuble en question est modifiée pour refléter la diminution de valeur à la suite de la « démolition […] de tout ou partie d’un immeuble ». Le paragraphe 6 ne mentionne pas de « travaux majeurs » en tant que tels.

[88]   Peu importe cette précision et bien que les travaux dans l’Immeuble semblent impliquer la démolition, la demanderesse cherche un changement de catégorie de taxation, ayant déjà obtenu une modification de valeur de l’Immeuble. Il n’y a rien dans la disposition qui indique qu’à la suite d’un changement de valeur, l’évaluateur est aussi censé modifier la catégorie de taxation. C’est au législateur d’y voir. Il n’y a donc pas de lien entre le paragraphe 6 et le paragraphe 13.1.1 de l’article 174 LFM.

[Soulignements ajoutés; renvois omis]

[21]           Certes, il est possible que des travaux de rénovation majeurs surviennent dans le contexte d’un projet visant à changer la raison d’être de l’immeuble concerné et que, pour cette raison, il soit justifié de modifier, durant le déroulement des travaux, la catégorie sous laquelle il est inscrit. Toutefois, et comme le juge de la Cour du Québec l’a souligné, le TAQ a conclu de la preuve que les travaux n’avaient pas été effectués dans le cadre d’un tel projet, puisqu’ils n’avaient servi qu’à redonner à l’établissement ses lettres de noblesse dans l’industrie hôtelière[26]. Le juge de la Cour du Québec a également eu raison de souligner que rien au dossier ne permettait de constater que cette conclusion de fait, qui a trait à une question au cœur de la compétence spécialisée du TAQ, était entachée d’une quelconque erreur révisable[27].

[22]           En somme, le TAQ n’a pas rendu une décision manifestement erronée en refusant de conclure que le caractère inutilisable du Reine Élizabeth durant les travaux de rénovation de 2016-2017 justifiait, à lui seul, une modification de la catégorie sous laquelle il était inscrit au rôle d’évaluation de l’intimée. Conséquemment, la Cour du Québec n’a pas rendu une décision déraisonnable en écartant l’argument subsidiaire de l’appelante.

POUR CES MOTIFS, LA COUR :

[23]           REJETTE l’appel, avec les frais de justice.

[1] 3428826 Canada Ltd. c. Cour du Québec, 2022 QCCS 3180 (« jugement entrepris »).

[2] 3428826 Canada inc. c. Ville de Montréal, 2019 QCCQ 4935.

[3] 3428826 Canada Ltd. c. Montréal (Ville), 2017 CanLII 20899 (QC TAQ).

[4] RLRQ, c. F-2.1.

[5] RLRQ, c. E-14.2.

[6] Il est acquis au débat que les immeubles résidentiels sont visés par la catégorie résiduelle mentionnée à l’article 244.30 al. 1(5°) L.f.m.

[7] Vigi Santé ltée c. Montréal (Ville), [1999] R.J.Q. 2569, 1999 CanLII 13626 (C.A.).

[8] Article 174(6°) C.p.c.

[9] Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65.

[10] 9203-6615 Québec Inc. c. Montréal (Ville), 2013 CanLII 72942 (QC TAQ).

[11] Ville de Rouyn-Noranda c. Chalets Lac Kanasuta inc., 2019 QCCQ 4596.

[12] Voir notamment : Office régional de la santé du Nord c. Horrocks, 2021 CSC 42, paragr. 10; Ville de Montréal c. Société en commandite Locoshop Angus, 2021 QCCA 1217 (permission d’appeler à la Cour suprême du Canada refusée, 26 mai 2022, n° 39898), paragr. 59.

[13] Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, paragr. 23 et s.

[14] Jugement entrepris, paragr. 16. Voir aussi Ville de Montréal c. Société en commandite Locoshop Angus, 2021 QCCA 1217 (permission d’appeler à la Cour suprême du Canada refusée, 26 mai 2022, n° 39898), paragr. 74, où la Cour souligne que, dans le contexte d’un pourvoi en contrôle judiciaire visant un jugement de la Cour du Québec tranchant un appel d’une décision administrative, le ou la juge de la Cour supérieure « [doit] se demander si la Cour du Québec a exercé sa fonction d’appel de manière raisonnable eu égard aux normes applicables en appel et à la nature des questions qu’elle devait trancher ».

[15] Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, paragr. 36-54. L’approche privilégiée par la Cour correspond à celle retenue par le législateur quelques mois après le dépôt de l’arrêt Vavilov : Loi sur les tribunaux judiciaires, RLRQ c. T-16, art. 83.1.

[16] Rappelons que, dans l’arrêt Vavilov, la Cour suprême a souligné que « [s]i certains résultats peuvent se détacher du contexte juridique et factuel au point de ne jamais s’appuyer sur un raisonnement intelligible et rationnel, un résultat par ailleurs raisonnable ne saurait être non plus tenu pour valide s’il repose sur un fondement erroné » (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, paragr. 86 [soulignements ajoutés]).

[17] Bien que la question générale de savoir si le Reine Élizabeth est un immeuble résidentiel aux fins de la L.f.m. constitue indubitablement une question mixte de fait et de droit, l’appelante invoque l’exception de la pure question de droit susceptible d’être dégagée d’une telle question (Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, paragr. 31 et s.) en soutenant que le TAQ a erré en analysant le dossier sous l’angle de l’usage qu’elle fait de l’immeuble plutôt « [qu’]en fonction des caractéristiques intrinsèques de l’immeuble lui-même » (A.A., paragr. 56). Or, sous le couvert de cette prétendue erreur de droit, l’appelante reproche en réalité au TAQ d’avoir accordé un poids insuffisant aux caractéristiques intrinsèques de l’immeuble lorsqu’il a appliqué aux faits de l’espèce les enseignements de l’arrêt Vigi Santé. L’appelante ne parvient pas à dégager de la question mixte de fait et de droit au cœur du litige une pure question de droit, de sorte que l’intimée a raison d’affirmer que la Cour du Québec aurait dû appliquer la norme de l’erreur manifeste et déterminante.

[18] Sur les similitudes entre ces deux normes, voir notamment : H.L. c. Canada (Procureur général), 2005 CSC 25, paragr. 55-56; Brian C. Nel, « Vavilov à la rencontre de Housen : isoler la raisonnabilité telle qu’appliquée aux questions de droit », (2020) 33 C.J.A.L.P. 259, p. 267 et s.

[19] Dans la mesure où des différences significatives existent entre les deux normes, elles ne seraient pas favorables à la thèse de l’appelante, puisqu’elles auraient vraisemblablement pour effet d’accroître — plutôt que d’atténuer — la retenue judiciaire requise lorsque la norme de l’erreur manifeste et déterminante est applicable : Paul Daly, « One Year of Vavilov », 2020 CanLIIDocs 3614, p. 19-20, note 144; Paul Daly, « Unresolved Issues after Vavilov » (2022) 85:1 Sask. L. Rev. 89, p. 117; Robert Hamilton et Howard Kislowicz, « The Standard of Review and The Duty to Consult and Accommodate Indigenous Peoples: What is the Impact of Vavilov? », (2021) 59:1 Alta. L. Rev. 41, p. 51-52.

[20] 2021 QCCA 1663.

[21] Fernand Gilbert ltée c. Procureure générale du Québec, 2022 QCCA 209.

[22] 3428826 Canada inc. c. Ville de Montréal, 2019 QCCQ 4935, paragr. 11. De manière incidente, il convient de noter que cette idée de demeure habituelle rejoint la définition de résidence que l’on trouve à l’article 77 C.c.Q. : « la résidence d’une personne est le lieu où elle demeure de façon habituelle/the residence of a person is the place where he ordinarily resides ».

[23] Vigi santé ltée c. Montréal (Ville), [1999] R.J.Q. 2569, 1999 CanLII 13626 (C.A.), p. 2582.

[24] RLRQ, c. E-14.2.

[25] Soulignements ajoutés.

[26] 3428826 Canada inc. c. Ville de Montréal, 2019 QCCQ 4935, paragr. 14.

[27] Id., paragr. 15.