1.                 Le procureur général du Québec se pourvoit contre un jugement rendu le 30 octobre 2023 par la Cour supérieure, district de Québec, lequel (1) accueille en partie la Demande de pourvoi en jugement déclaratoire et en contrôle judiciaire de l’intimée, Madame Lise Duquette, régisseuse à la Régie de l’énergie (la « Régie »), (2) déclare que les articles 37 à 42 du Règlement sur l’éthique et la déontologie des administrateurs publics[1] (le « RÉDAP ») sont inopposables à l’intimée et à tout autre membre de la Régie exerçant des fonctions juridictionnelles, car ils portent atteinte à leur indépendance judiciaire et, (3) annule un rapport d’enquête produit dans le cadre d’un processus disciplinaire découlant du RÉDAP[2]. Dans son appel incident, Mme Duquette soutient que la juge a erré en refusant de se prononcer sur certaines conclusions demandées, à savoir sur la demande d’inopposabilité constitutionnelle de l’article 7 de la Loi sur la Régie de l’énergie (la « LRÉ ») et de l’article 3.0.1 de la Loi sur le ministère du Conseil exécutif[3].
2.                 L’intimée a fait l’objet d’une plainte déontologique en lien avec l’exercice de ses fonctions, plainte qui a été rejetée par le Secrétaire général associé aux emplois supérieurs (« SGAES ») au ministère du Conseil exécutif. Selon l’article 37 du RÉDAP, le SGAES est l’autorité compétente pour administrer le processus disciplinaire applicable aux administrateurs publics de l’État québécois nommés ou désignés par le gouvernement, ce qui inclut l’intimée à titre de régisseuse de la Régie[4].
3.                 Dans le cadre de ce processus disciplinaire, l’intimée a bénéficié d’un processus structuré et des garanties d’équité procédurale prévues notamment par le RÉDAP :
   1. Elle a été informée de l’existence et de la nature de la plainte[5];
   2. Une analyse préliminaire a été complétée par le SGAES[6];
   3. Le SGAES a formé un comité composé de juristes, soit la Secrétaire adjointe à l’éthique et aux emplois supérieurs et une notaire au Secrétariat aux emplois supérieurs, chargé de procéder à l’examen de la plainte et de lui faire rapport[7];
   4. Le comité a analysé la plainte et l’ensemble de la documentation pertinente. À plusieurs reprises, le comité a donné à l’intimée l’occasion de formuler, en personne, des commentaires et observations sur la plainte, possibilité dont elle ne s’est pas prévalue[8];
   5. Après étude de la plainte, dans un rapport motivé, le comité a recommandé au SGAES de ne pas donner suite à la plainte, concluant qu’il n’y avait pas de manquement éthique et déontologique de la part de l’intimée[9];
   6. À la réception de ce rapport, le SGAES a conclu qu’il n’y avait pas eu de manquement de la part de l’intimée, il a informé l’avocat de l’intimée de ses conclusions et a fermé le dossier[10].
4.                 Malgré cette décision favorable, rendue à la suite d’un processus rigoureusement équitable, l’intimée s’est pourvue en jugement déclaratoire et en contrôle judiciaire, en se fondant sur l’article 23 de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec (la « Charte québécoise »)[11]. Elle plaide essentiellement que les régisseurs de la Régie exercent des fonctions juridictionnelles et devraient donc bénéficier d’un degré d’indépendance judiciaire élevé leur permettant d’assurer l’exercice de leurs fonctions de manière indépendante de la branche exécutive de l’État. Les dispositions du RÉDAP portant sur le processus disciplinaire applicable aux régisseurs en tant qu’administrateurs publics n’offriraient pas cette garantie d’indépendance.
5.                 En réponse à ce pourvoi en contrôle judiciaire, la juge de première instance conclut que (1) la Régie exerce des fonctions quasi judiciaires, ce qui entraîne l’application des garanties institutionnelles d’indépendance et d’impartialité de l’article 23 de la Charte québécoise[12]; (2) la Régie « tend davantage vers le milieu du spectre ou, du moins, à un niveau plus élevé que le niveau inférieur », justement puisqu’elle exerce certaines fonctions quasi judiciaires[13]; et (3) le processus disciplinaire du RÉDAP, en raison de son article 40, porte atteinte à l’indépendance des régisseurs[14].
6.                 Sur ce dernier point, le raisonnement de la juge tient essentiellement à ce qui suit. L’intimée, en tant que régisseuse à la Régie, a droit à « un certain degré d’inamovibilité (minimal) »[15], inamovibilité qui est conférée par l’article 4.2 de son décret de nomination, qui prévoit ce qui suit :

4.2 Destitution

Madame Duquette consent également à ce que le gouvernement révoque en tout temps le présent engagement, sans préavis ni indemnité, pour raisons de malversation, maladministration, faute lourde ou motif de même gravité, la preuve étant à la charge du gouvernement.[16]

[Soulignement ajouté]

7.                 L’article 40 du RÉDAP prévoit que l’autorité compétente « impose une sanction » à l’administrateur public, ce qui comprend un régisseur de la Régie, qui « a contrevenu à la loi, au présent règlement ou au code d’éthique et de déontologie [en l’espèce le Code de déontologie des régisseurs[17]] » [soulignement ajouté].
8.                 Pour la juge, les motifs de sanctions prévus à l’article 40 du RÉDAP font en sorte que l’exécutif pourrait destituer l’intimée et les autres régisseurs de la Régie à son bon plaisir et sans contraintes, sur le fondement de « motifs généraux ou imprécis », alors que leur décret de nomination ne permet la destitution que pour des motifs « graves et précis »[18]. Elle considère donc que l’article 40 du RÉDAP « constitue une brèche dans l’un des aspects qui garantissent une certaine inamovibilité (minimale) à la demanderesse »[19].
9.                 Avec égards, même si la juge avait raison de conclure que la Régie exerce des fonctions quasi judiciaires, que la garantie d’indépendance de l’article 23 de la Charte québécoise s’applique et que la Régie « tend davantage vers le milieu du spectre ou, du moins, à un niveau plus élevé que le niveau inférieur »[20], ce qui n’est pas admis, sa conclusion sur l’inopposabilité constitutionnelle des articles 37 à 42 du RÉDAP envers l’intimée et les autres régisseurs de la Régie est erronée. Voici pourquoi.

***

10.            L’article 4.2 du décret de nomination de l’intimée prévoit des motifs graves de destitution et offre ainsi un standard élevé d’inamovibilité à l’intimée. En effet, cette dernière ne peut être destituée que pour « malversation, maladministration, faute lourde ou motif de même gravité »[21]. Cette disposition contribue significativement à l’indépendance que souhaite conférer le gouvernement aux régisseurs de la Régie.
11.            Quant aux dispositions du RÉDAP et du Code de déontologie des régisseurs, elles ne sont pas générales et imprécises, comme l’affirme la juge. Elles offrent au contraire un cadre détaillé et précis énonçant les obligations déontologiques qui doivent être suivies par les régisseurs et dont la violation pourra conduire à des sanctions disciplinaires, dont la plus sévère est la destitution des fonctions.
12.            D’abord, le Chapitre II du RÉDAP s’intitule « Principes d’éthique et règles générales de déontologie ». Les articles 4 à 26 du RÉDAP énoncent une série d’obligations déontologiques auxquelles sont tenus les administrateurs publics, dont font partie les régisseurs. Selon ces dispositions du RÉDAP, en tant qu’administrateurs publics, les régisseurs doivent agir avec indépendance dans l’exercice de leurs fonctions (article 7); ils doivent éviter les conflits d’intérêts (articles 9 et 10); ils ne peuvent pas utiliser à leur profit personnel des biens ou informations de l’organisme (articles 11 et 12); ils ne peuvent accepter aucun cadeau, marque d’hospitalité ou avantage (articles 14 et 15); ils doivent faire preuve de discrétion et respecter le caractère confidentiel des informations reçues dans le cadre de leurs fonctions (articles 6 et 18); ils doivent exercer leurs fonctions de manière exclusive (article 13). Des limites concernant les activités politiques leur sont également imposées (articles 20 à 26).
13.            Ensuite, le Code de déontologie des régisseurs, adopté sous l’égide du RÉDAP, inclut, en sus des obligations susmentionnées, une série de principes déontologiques qui doivent être respectés par les régisseurs de la Régie – notamment la neutralité politique et le devoir d’agir équitablement, en toute collégialité et avec diligence.
14.            Ces obligations spécifiques, qui se trouvent dans le RÉDAP et dans le Code de déontologie des régisseurs, présentent plusieurs similarités, avec adaptations, avec les principes éthiques et déontologiques qui sont applicables à des décideurs judiciaires ou quasi judiciaires. Par exemple, les divers codes de déontologie des membres des tribunaux administratifs québécois contiennent des dispositions assez semblables à ce que l’on retrouve dans le RÉDAP et le Code de déontologie des régisseurs. En effet, on y trouve des dispositions portant sur l’indépendance, l’impartialité, l’intégrité, la courtoisie, la préservation de la confidentialité et le respect du secret du délibéré[22].
15.            Ainsi, contrairement à ce que la juge affirme[23], l’article 40 du RÉDAP n’offre pas un cadre général, flou, imprécis ou insuffisamment exigeant, qui pourrait faire en sorte que les régisseurs puissent faire l’objet de sanctions disciplinaires arbitrairement. Le RÉDAP prévoit un cadre déontologique détaillé et précis qui offre un fondement objectif permettant à l’autorité compétente de se prononcer sur le bien-fondé des plaintes déontologiques formulées contre des régisseurs de la Régie et, éventuellement, d’imposer des sanctions appropriées.
16.            Cela dit avec égards, la juge fait défaut de reconnaître que les dispositions du décret de nomination des régisseurs de la Régie, du RÉDAP et du Code de déontologie des régisseurs se complètent et forment un tout cohérent.
17.            Les obligations déontologiques énoncées au RÉDAP et au Code de déontologie des régisseurs définissent la conduite attendue des régisseurs en tant qu’administrateurs publics. L’article 40 du RÉDAP prévoit que, sur conclusion qu’un régisseur a contrevenu à ses obligations déontologiques ou à la loi, l’autorité compétente « lui impose une sanction ». Le registre des sanctions pouvant lui être imposées comprend la réprimande, la suspension sans rémunération pour une durée maximale de trois mois et la révocation[24]. Si le SGAES est responsable de l’administration du processus disciplinaire applicable aux administrateurs publics, ultimement, les sanctions sont imposées par le secrétaire général du Conseil exécutif, sauf la révocation, qui ne peut être prononcée que par le gouvernement, puisque les régisseurs sont nommés par le gouvernement[25].
18.            En ce qui concerne la révocation, en application de l’article 4.2 du décret de nomination des régisseurs, elle ne peut avoir lieu qu’en fonction d’un standard élevé, c’est-à-dire en cas de « malversation, maladministration, faute lourde ou motif de même gravité »[26]. Dans le cas d’une violation des obligations déontologiques contenues dans le RÉDAP ou dans le Code de déontologie des régisseurs, il faudra une violation atteignant ce niveau de gravité pour qu’une recommandation de révocation puisse être émise.
19.            En somme, comme indiqué, le processus disciplinaire auquel est assujettie l’intimée forme un tout cohérent et la juge commet une erreur en concluant que l’article 40 du RÉDAP permet la destitution des régisseurs de la Régie pour « des motifs généraux ou imprécis », ce qui serait contraire à l’assurance d’une « certaine inamovibilité » dont ils bénéficieraient[27].
20.            S’il fallait aller plus loin, la juge situe la Régie entre le niveau inférieur et le niveau intermédiaire sur le spectre des organismes administratifs aux fins de la détermination des garanties d’indépendance applicables sous l’article 23 de la Charte québécoise.
21.            Dans l’arrêt Petit c. Gagnon, notre Cour a situé les conseils de discipline du Barreau du Québec « à un niveau intermédiaire » du spectre des organismes administratifs[28]. La Cour considère que, bien que les conseils de discipline exercent des fonctions strictement juridictionnelles, plusieurs indicateurs pointent vers une modulation à la baisse des garanties d’indépendance, notamment le fait que leur compétence est limitée et spécialisée et que l’État n’est jamais partie aux procédures devant les conseils de discipline[29]. Compte tenu de ce positionnement au niveau intermédiaire, la Cour conclut que « le législateur bénéficie d’une marge de manœuvre raisonnable pour aménager la composition, la nomination, la rémunération ou non, la formation et la révocation de ses membres »[30] [soulignement ajouté].
22.            La juge de première instance n’analyse pas les effets de sa conclusion quant au positionnement de la Régie sur le spectre des organismes administratifs sur la modulation des garanties d’indépendance. Lorsqu’elle applique le test de la « personne bien renseignée »[31], elle ne précise pas que celle-ci est bien renseignée, « particulièrement au sujet de la nature et du positionnement [de l’instance administrative] sur la palette des organismes administratifs »[32]. En l’espèce, selon le positionnement que la juge elle-même retient, c’est-à-dire un organisme rapproché de la sphère exécutive, le législateur bénéficiait d’une marge de manœuvre appréciable pour déterminer les garanties d’indépendance des membres de la Régie. Il pouvait ainsi assujettir les régisseurs aux exigences déontologiques et disciplinaires applicables aux administrateurs publics.
23.            La Cour suprême dans l’arrêt 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d'alcool), traitant des garanties d’indépendance administrative des régisseurs de la Régie des permis d’alcool (tel que s’appelait cet organisme à l’époque), tient compte dans son analyse de la place particulière que tiennent les organismes administratifs dans la hiérarchie des décideurs visés par l’article 23 de la Charte québécoise, place qui donne lieu à de la « souplesse » ou de la « flexibilité »[33]. La Cour souligne en effet que les conditions d’emploi des régisseurs ne requièrent pas les mêmes garanties que celles des juges des tribunaux judiciaires[34].
24.            C’est dans cet esprit que la Cour suprême énonce qu’il importe « que la destitution des juges administratifs ne soit pas laissée au bon plaisir de l'exécutif »[35]. Appliquant ce test, la Cour constate que les décrets de nomination des régisseurs prévoient que leur destitution ne peut avoir lieu que pour certains motifs précis; les régisseurs conservent par ailleurs la possibilité de s’adresser aux tribunaux de droit commun afin de contester une destitution[36]. Conséquemment, compte tenu de ces garanties, le processus de destitution ne contrevient pas à l’indépendance administrative des régisseurs[37].

25.            Notons que, dans l’arrêt Régie des permis d’alcool, la Cour suprême a jugé que les régisseurs exerçaient des fonctions quasi judiciaires en matière de révocation de permis[38]. La Régie des permis d’alcools exerçait une compétence plus étroite que celle exercée par la Régie de l’énergie, son mandat se limitant à la délivrance de permis d’alcool, la surveillance des activités des titulaires et la révocation de permis[39]. Les fonctions quasi judiciaires étaient intégrales aux fonctions de la Régie des permis d’alcools[40], ce qui n’est pas nécessairement le cas pour la Régie de l’énergie, comme nous le verrons.
26.            Même dans ce contexte, la Cour suprême énonçait qu’une dose de flexibilité est nécessaire dans la mise en œuvre des garanties d’indépendance administrative, lorsqu’elles sont applicables à un tribunal administratif exerçant des fonctions quasi judiciaires[41].
27.            Donc, même si la juge de première instance avait raison de conclure que la Régie de l’énergie se situe entre le bas et le milieu du spectre des organismes administratifs[42], s’agissant d’un organisme rapproché de la sphère exécutive, ce qui fait que l’État peut adopter des aménagements raisonnables à l’égard des garanties d’indépendance administrative[43], le processus disciplinaire prévu par le RÉDAP, complémenté par l’article 4.2 du Décret de nomination et le Code de déontologie des régisseurs, offre de sérieuses garanties contre l’arbitraire et protège adéquatement les régisseurs.
28.            Comme mentionné précédemment, les motifs qui peuvent donner ouverture à la révocation d’un régisseur sont précis, détaillés et comparables à ce qui existe pour des décideurs judiciaires et quasi judiciaires. De plus, la procédure disciplinaire prévue par le RÉDAP offre un processus bien défini, structuré et équitable, tel que l’illustre d’ailleurs avec éloquence le cas spécifique de l’intimée.
29.            L’administrateur public visé par une plainte disciplinaire a le droit de faire des observations et le droit d’être entendu (article 39 RÉDAP). Il a également droit à une décision sur sanction écrite et motivée (article 42 RÉDAP). Cette dernière garantie assure la possibilité d’un contrôle judiciaire contre une décision défavorable sur sanction, élément important que soulève la Cour suprême dans l’arrêt Régie des permis d’alcool[44].
30.            Ces garanties assurent que la destitution éventuelle d’un régisseur de la Régie de l’énergie ne soit pas « laissée au bon plaisir de l’exécutif »[45]. La déclaration d’inopposabilité constitutionnelle de l’article 40 RÉDAP doit donc être infirmée.
31.            Par ailleurs, la juge ne fournit pas de motifs à l’appui de sa conclusion que les articles 37, 38, 39, 41 et 42 du RÉDAP doivent être déclarés inopposables constitutionnellement à l’intimée et aux régisseurs de la Régie.
32.            Cette conclusion paraît par ailleurs surprenante. Notamment, les articles 39 et 42 du RÉDAP prévoient des garanties procédurales dans le cadre du processus disciplinaire, soit le droit de présenter des observations et d’être entendu et le droit à une décision écrite et motivée sur sanction. La juge déclare inconstitutionnelles ces dispositions, qui favorisent plus qu’elles ne briment le respect d’une « certaine inamovibilité » des régisseurs, selon ses propres mots.
33.            La déclaration d’inopposabilité constitutionnelle des articles 37, 38, 39, 41 et 42 du RÉDAP doit donc être également infirmée.

***

34.            Enfin, il paraît nécessaire de formuler quelques remarques au sujet des conclusions de la juge de première instance que la Régie de l’énergie peut être qualifiée de « tribunal » au sens du premier alinéa de l’article 56 de la Charte québécoise, puisqu’elle exerce des fonctions quasi judiciaires, ce qui entraînerait l’application de la garantie d’indépendance de l’article 23 de la Charte québécoise, et également au sujet de la position qu’elle attribue à la Régie sur le spectre.
35.            D’abord, il n’est pas nécessaire de trancher ces questions de manière définitive. L’enjeu soulevé par la présente affaire était ciblé et s’attardait aux garanties offertes aux régisseurs de la Régie de l’énergie dans le cadre de processus disciplinaires pouvant conduire à leur révocation.
36.            Par son recours, l’intimée cherchait toutefois à aller beaucoup plus loin. Selon elle, la Régie, en raison principalement de l’importance des enjeux traités, c’est-à-dire l’énergie, une question intrinsèquement liée à l’histoire et au développement économique du Québec, devrait être considérée comme un véritable tribunal qui se situe juste en dessous des tribunaux judiciaires sur le spectre.
37.            Avec égards, ces affirmations ne sont pas conformes au droit.
38.            La Régie de l’énergie est une véritable créature de l’État administratif. Elle n’est pas une cour de justice.
39.            Comme l’affirme la Cour suprême dans l’arrêt Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie-Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), les tribunaux et organismes administratifs « ne sont pas constitutionnellement séparés de l’exécutif », ils « sont en fait créés précisément en vue de la mise en œuvre de la politique gouvernementale »[46]. Dans ce contexte, même si de tels organismes exercent, dans certains cas, certaines fonctions qui peuvent être qualifiées de quasi judiciaires, il revient en principe à l’État de fixer le degré d’indépendance de ces organismes face à lui-même en vue d’offrir une certaine protection aux administrés[47].
40.            Au Québec, s’ajoutent des garanties de nature quasi constitutionnelles pour la détermination des droits et obligations des justiciables devant un « tribunal », ce qui vise des organismes exerçant des fonctions quasi judiciaires[48]. De fait, la Charte québécoise ajoute des garanties procédurales et codifie des garanties d’indépendance et d’impartialité au bénéfice des administrés qui font face à des procédures devant des tribunaux administratifs et certains organismes administratifs.
41.            Mais, il est essentiel de souligner que fondamentalement, la Charte québécoise ne modifie pas le caractère et les fonctions essentielles des organismes administratifs, qui sont de mettre en œuvre la politique de l’État. La Charte n’a pas pour objectif ni pour effet de transformer des organismes administratifs en tribunaux judiciaires.
42.            Pour déterminer si les garanties de l’article 23 de la Charte québécoise s’appliquent, encore faut-il que l’organisme exerce certaines fonctions quasi judiciaires dans la détermination des droits ou obligations des administrés[49]. Un des critères importants à cet égard est de savoir si l’organisme a une « obligation d’appliquer les règles de fond à plusieurs cas individuels plutôt que […] l’obligation d’appliquer une politique sociale et économique au sens large »[50].
43.            Par ailleurs, si elles trouvent application, les garanties d’indépendance et d’impartialité prévues à l’article 23 de la Charte québécoise varieront en intensité selon la nature et les fonctions de l’organisme en cause. Comme notre Cour l’a affirmé dans l’arrêt Petit c. Gagnon :

[…] Plus la nature de l’organisme administratif se rapprochera de celle d’un tribunal doté de fonctions judiciaires, plus il sera requis qu’il soit structurellement impartial et indépendant; à l’autre extrémité du registre, par exemple des organismes de régulation économique ou d’enquête nécessiteront moins de garanties d’indépendance ou d’impartialité structurelles, étant fonctionnellement plus rapprochés des fonctions exécutives de l’État.[51] [Soulignement ajouté.]

44.            La Régie de l’énergie est justement un organisme de régulation économique. Les fournisseurs et distributeurs d’énergie sont des parties réglementées. L’accessibilité et le coût de l’énergie pour les ménages et les entreprises dépendent de cette réglementation. Le coût et l’accessibilité des sources d’énergie sont également des facteurs importants de stabilité et de prospérité économique. Dans ce contexte, les acteurs du marché de l’énergie, qu’il s’agisse d’entreprises privées ou de mandataires de l’État, comprennent que leurs activités ne soient pas laissées complètement au libre marché et qu’elles feront l’objet de réglementation, et doivent invariablement s’y attendre[52].
45.            La LRÉ est justement un régime de réglementation qui assure la pondération de divers objectifs de politique publique soit, selon l’article 5 de la LRÉ, « la satisfaction des besoins énergétiques dans le respect des objectifs des politiques énergétiques du gouvernement et dans une perspective de développement durable et d’équité au plan individuel comme au plan collectif »[53]. Pour ce faire, comme le prévoit l’article 5 de la LRÉ, la Régie doit assurer « la conciliation entre l’intérêt public, la protection des consommateurs et un traitement équitable du transporteur d’électricité et des distributeurs »[54].
46.            La tarification du transport et de la distribution de l’énergie, qui est un mandat essentiel de la Régie selon l’article 31 de la LRÉ, fait partie intégrante de cette mise en œuvre des objectifs de l’État en matière énergétique, le but étant encore une fois, d’assurer l’équilibre entre les politiques gouvernementales en matière énergétique, la satisfaction des besoins de la population, le développement durable et le traitement équitable des transporteurs et distributeurs d’énergie.
47.            La juge conclut que la Régie exerce certains pouvoirs quasi judiciaires insérés dans ce régime de réglementation. Plus précisément, elle se fonde sur trois articles dans la LRÉ[55] conférant à la Régie des pouvoirs, lesquels sont exercés à la suite d’une audience publique obligatoire : l’article 48 portant sur la fixation des tarifs de transport et de distribution de l’électricité et du gaz naturel; l’article 59 portant sur l’établissement des coûts d’exploitation des détaillants de produits pétroliers, ce qui constitue une forme de tarification[56]; et l’article 78, qui permet à une personne intéressée et non desservie par un réseau de distribution de gaz naturel de demander à la Régie d’ordonner au distributeur d’étendre son réseau de distribution.
48.            Mais, avec égards, ce n’est pas parce qu’un pouvoir est exercé en audience publique qu’il est nécessairement de nature quasi judiciaire. S’il est vrai que les pouvoirs de la Régie au titre des articles 48 et 59 s’exercent en audience publique selon l’article 25 de la LRÉ, il reste que la tarification est une matière intrinsèquement « exécutive », en ce sens qu’il s’agit d’une fonction que l’État confie à un organisme décentralisé et spécialisé, lequel exercera sa fonction selon un cadre préétabli et taillé à la réalité du secteur régulé, en l’occurrence la LRÉ et le secteur de l’énergie au Québec[57].
49.            À plusieurs égards, l’acte de tarification s’approche plus de l’acte réglementaire que de l’acte quasi judiciaire. En effet, l’organisme de régulation économique :

[…] ne se borne pas à statuer, comme le fait typiquement un tribunal administratif ou judiciaire, à la demande de l’une des parties à une contestation portant sur la manière d’appliquer une règle de droit à une situation relativement aisée à circonscrire. Il est appelé à décider de questions plus « ouvertes », en tenant compte d’un contexte factuel plus large et plus mobile, sur la base de règles qui ne sont pas toutes des normes juridiques et qui, même lorsqu’elles en sont, demeurent souvent très souples.[58]

50.            De fait, en matière de tarification, il n’y a pas de lis inter partes, c’est-à-dire de litige entre parties opposées dans lequel un tribunal applique le droit à une situation factuelle particulière. En ce qui concerne la tarification du transport ou de la distribution de gaz naturel, selon l’article 48 de la LRÉ, la Régie peut agir de sa propre initiative. On ne parle pas d’un « litige » opposant des parties[59], mais d’une « fixation » de tarifs et de conditions[60]. Les personnes qui peuvent être appelées à contribuer au processus en audience publique sont des « personnes intéressées » ou des « participants ».
51.            En somme, si les pouvoirs de tarification présentent certaines caractéristiques de fonctions juridictionnelles, notamment la procédure encadrant la tenue des audiences publiques[61], plusieurs indices, notamment la multiplicité des participants potentiels et des intérêts et considérations en jeu[62], pointent vers un pouvoir exécutif de régulation.
52.            Contrairement à ce qu’affirme la Conférence des juges administratifs du Québec dans son mémoire, notre Cour n’a pas tranché la question de savoir si la Régie exerçait des fonctions juridictionnelles. La Cour a exprimé dans certaines affaires que la Régie exerçait de telles fonctions[63], mais il ne s’agissait pas de trancher ce point, lequel n’a pas fait l’objet d’une analyse spécifique.
53.            D’autres pouvoirs de la Régie, notamment en matière de traitement des plaintes, lesquels n’ont pas été analysés par la juge, ont été cités par l’intimée et la Conférence des juges administratifs à l’appui de la proposition selon laquelle la Régie exercerait des fonctions juridictionnelles. Une analyse plus poussée des compétences de la Régie serait requise pour parvenir à une question définitive.
54.            En somme, sans écarter la possibilité que la Régie puisse exercer certaines fonctions quasi judiciaires, la Cour n’endosse pas les motifs de la juge sur cette question, qui pourra éventuellement être évaluée adéquatement dans un dossier qui s’y prêtera.

***

55.            Maintenant, en ce qui concerne le spectre, même s’il était tenu pour acquis que la Régie exerce certaines fonctions quasi judiciaires, ce qui permettrait de franchir la porte et d’appliquer les garanties de l’article 23 de la Charte québécoise, fondamentalement et globalement, comme indiqué, le mandat de la Régie est de mettre en œuvre et d’appliquer la politique du gouvernement en matière énergétique[64].
56.            Les fonctions qualifiées de quasi judiciaires par la juge, qui se trouvent aux articles 48, 59 et 78 de la LRÉ, ne sont que l’un des volets des multiples pouvoirs de réglementation de la Régie, qui comprennent notamment : la surveillance des opérations des distributeurs et transporteurs d’électricité et de gaz naturel[65]; l’examen des plaintes des consommateurs[66]; la surveillance des prix de la vapeur et des produits pétroliers distribués au Québec[67]; l’adoption et la surveillance des normes de fiabilité du transport de l’électricité au Québec[68]; l’approbation des programmes commerciaux des distributeurs de gaz naturel[69]; et l’approbation des plans d’approvisionnement des titulaires d’un droit exclusif de distribution d’électricité ou de gaz naturel[70].
57.            Par ailleurs, à plusieurs égards, l’exécutif s’est réservé un droit de regard ou d’intervention dans les affaires de la Régie, ce qui paraît incompatible avec la reconnaissance d’un haut degré d’indépendance sur le spectre des organismes administratifs. Par exemple, le ministre peut donner à la Régie des directives sur l’orientation et les objectifs généraux à poursuivre[71] qui, une fois approuvées par le gouvernement, lient la Régie[72]. De plus, selon la Loi sur Hydro-Québec, malgré l’existence du pouvoir de la Régie de fixation des tarifs et conditions de distribution de l’électricité prévu à la LRÉ[73], « le gouvernement peut, sur la recommandation du ministre et du ministre des Finances, fixer à l’égard d’un contrat spécial qu’il détermine les tarifs et les conditions auxquels l’électricité est distribuée par la Société à un consommateur ou une catégorie de consommateurs »[74].
58.            D’autre part, la Régie fournit au gouvernement des avis sur diverses questions. En effet, la Régie peut donner des avis au ministre sur toute question relevant de sa compétence[75], ainsi que sur l’attribution de droits exclusifs de distribution de gaz naturel[76]. Ce rôle de conseil paraît également incompatible avec la reconnaissance d’un haut degré d’indépendance sur le spectre.
59.            Plusieurs des critères contextuels retenus pour situer un organisme administratif sur le spectre pointent donc vers le bas du spectre – la nature de l’organisme, ses fonctions, ses attributs, son mode de fonctionnement, ses pouvoirs, ses compétences, le caractère définitif ou non de ses décisions, les parties touchées et l’effet de ses décisions sur celles-ci, ainsi que les intérêts en jeu, particulièrement le fait que l’organisme tranche ou non des litiges impliquant l’État contre des administrés[77].
60.            Soulignons que même si des garanties quasi constitutionnelles d’indépendance s’appliquaient et si elles devaient être considérées comme minimales parce que l’organisme se trouve dans le bas du spectre, le législateur pourrait toujours choisir d’offrir des garanties plus élevées pour des raisons spécifiques de politique publique. Il s’agira, le cas échéant, du résultat d’une intention législative[78].
61.            Par conséquent, sans exclure la possibilité que la juge ait eu raison de placer la Régie entre le bas et le milieu du spectre des organismes administratifs, force est de constater que la juge n’a pas analysé un certain nombre de considérations qui pourraient entraîner une conclusion différente. La Cour n’endosse donc pas les motifs de la juge sur cette question, qui pourra éventuellement être soulevée dans un dossier qui s’y prêtera.
62.            Concernant l’appel incident, celui-ci déborde largement du cadre de l’enjeu fondamental soulevé par l’intimée en première instance, c’est-à-dire la déontologie et le traitement des plaintes disciplinaires. Il y a lieu de le rejeter.
63.            Finalement, l’intimée, dans le dispositif de ses mémoires, demande à cette Cour de condamner l’appelant à lui payer les dépens entre avocat et client. Or, elle n’offre aucun argument ni d’autorités à l’appui de sa demande.
64.            L’octroi d’une telle demande constitue l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire et exceptionnel[79]. L’intimée n’a pas fait la démonstration qu’elle satisfait à la première condition, à savoir qu’elle « n’a véritablement pas les moyens de payer les frais occasionnés par le litige et ne dispose réalistement d’aucune autre source de financement »[80]. De plus, la présente affaire ne tombe pas dans la catégorie des affaires particulières et rares dont la dimension d’intérêt public s’élève à un tel niveau qu’on devrait procéder à une allocation exceptionnelle des dépens[81]. L’intimée a soulevé des questions qui l’intéressaient elle-même au premier chef.

POUR CES MOTIFS, LA COUR :

65.            accueille l’appel principal, avec frais de justice;
66.            infirme le jugement de première instance;
67.            REJETTE la Demande de pourvoi en jugement déclaratoire et en contrôle judiciaire modifiée de l’intimée;
68.            rejette l’appel incident, avec frais de justice;
69.            Rejette la demande de l’intimée de condamner l’appelant à lui payer les dépens entre avocat et client contractés dans le cadre de ce pourvoi.

[1] Règlement sur l’éthique et la déontologie des administrateurs publics, RLRQ, c. M-30, r. 1.

[2] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168 [le « jugement entrepris »].

[3] Loi sur le ministère du Conseil exécutif, RLRQ, c. M-30.

[4] Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01, art. 7.

[5] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168, paragr. 14-16.

[6] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168, paragr. 19.

[7] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168, paragr. 19.

[8] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168, paragr. 22-40.

[9] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168, paragr. 42; Pièce P-1.

[10] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168, paragr. 42; Pièce P-2.

[11] Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ, c. C‑12.

[12] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168, paragr. 165, 174 et 181.

[13] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168, paragr. 181.

[14] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168, paragr. 204 et 208; la juge annule aussi le rapport d’analyse du comité.

[15] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168, paragr. 187 et 195-201.

[16] Pièce P-3.1.

[17] Adopté en application de l’article 34 du Règlement sur l’éthique et la déontologie des administrateurs publics, RLRQ, c. M-30, r. 1.

[18] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168, paragr. 200 et 201.

[19] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168, paragr. 201.

[20] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168, paragr. 181.

[21] Pièce P-3.1.

[22] Voir Code de déontologie applicable aux membres du Tribunal administratif du Québec, RLRQ, c. J-3, r. 1, art. 1, 3, 4, 5, 6, 9, 11 et 12; voir aussi généralement les codes suivants : Code de déontologie des membres du Tribunal administratif du travail, RLRQ, c. T-15.1, r.01;  Code de déontologie des membres du Tribunal administratif des marchés financiers, RLRQ, c. E-6.1, r. 0.1; Code de déontologie des membres du Tribunal administratif du logement, RLRQ, c. T-15.01, r. 1; Code de déontologie applicable aux membres des conseils de discipline des ordres professionnels, RLRQ, c. C-26, r. 1.1.

[23] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168, paragr. 198 et 200.

[24] Règlement sur l’éthique et la déontologie des administrateurs publics, RLRQ, c. M-30, r. 1, art. 41.

[25] Règlement sur l’éthique et la déontologie des administrateurs publics, RLRQ, c. M-30, r. 1, art. 40 al. 2.

[26] Pièce P-3.1.

[27] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168, paragr. 201.

[28] Petit c. Gagnon, 2023 QCCA 680, demande d’autorisation d’appel à la Cour suprême rejetée, 14 mars 2024, no 40852, paragr. 26 et 28.

[29] Petit c. Gagnon, 2023 QCCA 680, demande d’autorisation d’appel à la Cour suprême rejetée, 14 mars 2024, no 40852, paragr. 23 et 24.

[30] Petit c. Gagnon, 2023 QCCA 680, demande d’autorisation d’appel à la Cour suprême rejetée, 14 mars 2024, no 40852, paragr. 28.

[31] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168, paragr. 202.

[32] Petit c. Gagnon, 2023 QCCA 680, demande d’autorisation d’appel à la Cour suprême rejetée, 14 mars 2024, no 40852, paragr. 66.

[33] 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, paragr. 62.

[34] 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, paragr. 67.

[35] 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, paragr. 67; Association des juges administratifs de la Commission des lésions professionnelles c. Québec (Procureur général), 2013 QCCA 1690, paragr. 42.

[36] 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, paragr. 68.

[37] 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, paragr. 68.

[38] 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, paragr. 36.

[39] Loi sur les permis d'alcool, RLRQ, c. P-9.1.

[40] Loi sur les permis d'alcool, RLRQ, c. P-9.1, art. 95 à 109.

[41] 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, paragr. 62.

[42] Duquette c. Procureur général du Québec, 2023 QCCS 4168, paragr. 181-183.

[43] Petit c. Gagnon, 2023 QCCA 680, demande d’autorisation d’appel à la Cour suprême rejetée, 14 mars 2024, no 40852, paragr. 28 et 44; voir Bell Canada c. Association canadienne des employés de téléphone, 2003 CSC 36, paragr. 21 qui applique un principe semblable dans une autre juridiction.

[44] 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, paragr. 68.

[45] 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, paragr. 67; Association des juges administratifs de la Commission des lésions professionnelles c. Québec (Procureur général), 2013 QCCA 1690, paragr. 42.

[46] Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie-Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), [2001] 2 R.C.S. 781, 2001 CSC 52, paragr. 24.

[47] Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie-Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), [2001] 2 R.C.S. 781, 2001 CSC 52, paragr. 24.

[48]Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ, c. C‑12, art. 23 et 56.

[49] 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, paragr. 19 et 24.

[50] 2747-3174 Québec Inc. c. Québec (Régie des permis d’alcool), [1996] 3 R.C.S. 919, paragr. 24.

[51] Petit c. Gagnon, 2023 QCCA 680, demande d’autorisation d’appel à la Cour suprême rejetée, 14 mars 2024, no 40852, paragr. 12.

[52] British Columbia Securities Commission c. Branch, [1995] 2 R.C.S. 3, paragr. 57 et 58.

[53] Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01, art. 5.

[54] Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01, art. 5.

[55] Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01.

[56] Notons que cette dernière disposition se trouve dans le Chapitre V qui porte sur la surveillance des prix des produits pétroliers.

[57] Pierre Issalys et Denis Lemieux, L’action gouvernementale : précis de droit des institutions administratives, 4e éd., Montréal, Yvon Blais, 2020, p. 307-310, 437, 513 et 521-523.

[58] Pierre Issalys et Denis Lemieux, L’action gouvernementale : précis de droit des institutions administratives, 4e éd., Montréal, Yvon Blais, 2020, p. 521.

[59] Loi sur la justice administrative, RLRQ, c. J-3, art. 9.

[60] Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01, art. 31.

[61] Voir notamment les art. 26, 28 et 113 de la LRÉ et les art. 1, 10, 23-29, 30-32, 38 et 39 du Règlement sur la procédure de la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01, r. 4.1.

[62] Voir notamment, les art. 14-16, 20 et 21 du Règlement sur la procédure de la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01, r. 4.1; Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01, art. 5.

[63] Voir notamment Domtar inc. c. Produits Kruger ltée, 2010 QCCA 1934; Lassonde c. Procureur général du Québec, 2020 QCCA 1198, demande d’autorisation d’appel à la Cour suprême rejetée, 18 mars 2021, no 39428.

[64] Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01, art. 5; Pierre Issalys et Denis Lemieux, L’action gouvernementale : précis de droit des institutions administratives, 4e éd., Montréal, Yvon Blais, 2020, p. 511-514, les auteurs y détaillent cette « mise en œuvre » par les organismes de régulation.

[65] Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ c. R-6.01, art. 31 al. 1 (2°) et (2.1°).

[66] Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ c. R-6.01, art. 31 al. 1 (4°) et (4.1°) et art. 86 et s.

[67] Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01, art. 55.

[68] Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01, art. 85.2.

[69] Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01, art. 74.

[70] Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01, art. 72.

[71] Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01, art. 110; Action Réseau Consommateur c. Québec (Procureur général), [2000] R.J.Q. 1769, 2000 CanLII 19024 (QC CS), paragr. 5.

[72] Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01, art. 111.

[73] Selon l’art. 31 de la Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01.

[74] Loi sur Hydro-Québec, RLRQ, c. H-5, art. 22.0.1, al. 2.

[75] Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01, art. 42.

[76] Loi sur la Régie de l’énergie, RLRQ, c. R-6.01, art. 67.

[77] Petit c. Gagnon, 2023 QCCA 680, demande d’autorisation d’appel à la Cour suprême rejetée, 14 mars 2024, no 40852, paragr. 14; Association des juges administratifs de la Commission des lésions professionnelles c. Québec (Procureur général), 2013 QCCA 1690, paragr. 25 et 27.

[78] Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie-Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), 2001 CSC 52, paragr. 27.

[79] Colombie-Britannique (Ministre des Forêts) c. Bande indienne Okanagan, 2003 CSC 71, paragr. 1, 22, 35 et 41.

[80] Colombie-Britannique (Ministre des Forêts) c. Bande indienne Okanagan, 2003 CSC 71, paragr. 40; Elliott St-Onge c. Municipalité de Saint-Alexis-des-Monts, 2024 QCCA 1676, paragr. 58.

[81] Colombie-Britannique (Ministre des Forêts) c. Bande indienne Okanagan, 2003 CSC 71, paragr. 38 et 40; Little Sisters Book and Art Emporium c. Canada (Commissaire des Douanes et du Revenu), 2007 CSC 2, paragr. 38-40; Elliott St-Onge c. Municipalité de Saint-Alexis-des-Monts, 2024 QCCA 1676, paragr. 58.