[1]          Les demanderesses, qui voulaient implanter une station d’essence avec un dépanneur sur le territoire de la Ville de Mascouche, demandent que leur soient déclarées inopposables les modifications du règlement de zonage de la Ville qui a mis en place des mesures de contingentement (Règlement) rendant non réalisable leur projet. Subsidiairement, elles réclament une compensation pour les dommages subis en raison du comportement fautif de la Ville dans la gestion de leur projet.

[2]          Pour les motifs qui suivent, le Tribunal conclut que le Règlement est opposable aux demanderesses et que la réclamation en dommages est non fondée.

1.            CONTEXTE

[3]          M. Stéphane Martel est un promoteur immobilier. Il achète des terrains en vue d’y développer des projets commerciaux. Il est le seul actionnaire et administrateur de Les Projets et Immeubles SM inc. (SM)[1].

[4]          En novembre 2012, SM achète trois lots contigus donnant sur le coin de l’avenue de l’Esplanade et du chemin des Anglais situés sur le territoire de la Ville pour le prix de 1 300 000 $[2]. À ce moment-là, M. Martel projette d’y construire un petit centre commercial qui serait principalement occupé par une pharmacie.

[5]          En décembre 2013, il obtient de TLA Architectes (TLA) un plan sur lequel est implanté le centre commercial projeté[3]. Il remet ce plan au directeur de l’aménagement du territoire de la Ville, M. Sylvain Chevrier, lors d’une rencontre qui se tient au début de l’année 2014, et à laquelle participe également l’architecte, M. Mario Lacombe de TLA. M. Chevrier constate immédiatement que le projet soulève des problèmes :

-          insuffisance d’une marge arrière (espace entre la limite de terrain et l’arrière du bâtiment);

-          présence de stationnements dans la partie avant du terrain;

-          bandes de verdure insuffisantes;

-          concept architectural démodé.

[6]          De plus, M. Chevrier sait que le propriétaire d’un grand terrain contigu à celui de M. Martel, dont une partie est située à l’arrière au niveau de l’avenue de l’Esplanade, entend aussi y développer un projet commercial. M. Chevrier organise une rencontre en mars 2014 afin que les deux propriétaires discutent de leurs projets et envisagent de coordonner leurs efforts pour les rendre harmonieux. Cette rencontre n’aboutit à rien et chacun poursuit son projet.

[7]          À cette époque, le partenariat que M. Martel envisage avec une pharmacie ne se concrétise pas et il se tourne alors vers la mise en place d’une station d’essence avec dépanneur. C’est ainsi qu’au mois d’août 2014, SM signe une entente avec Couche-Tard[4] qui prévoit la construction d’un bâtiment de type dépanneur et l’installation de quatre ilots pour le service d’essence.

[8]          En octobre 2014, M. Roland Tourangeau, urbaniste, au nom de SM, rencontre M. Yohann Champagne qui est alors le chef de la division de l’urbanisme pour la Ville. L’implantation d’une station d’essence avec dépanneur est discutée de même qu’une modification de zonage, puisque le lot sur lequel doit être opérée la station d’essence avec dépanneur n’est pas entièrement dans la zone autorisée pour ce type d’usage. M. Champagne réitère que la partie du plan, où on planifiait de construire un centre commercial, pose problème en raison de la marge arrière insuffisante.

[9]          Selon M. Champagne, on lui aurait remis un plan[5] montrant le centre commercial projeté, sans station d’essence. Le Tribunal croit plutôt qu’il s’agit d’un autre plan où apparaissent un centre commercial et une station d’essence avec dépanneur[6]. En effet, ce plan est daté du 16 octobre 2014 et est contemporain à la rencontre relatée par M. Champagne. De plus, SM venait de signer une entente avec Couche-Tard qui avait aussi obtenu un plan d’implantation d’un architecte en septembre 2014[7]. Il serait aberrant que M. Tourangeau ait initié cette rencontre sans traiter d’un projet d’une station d’essence. De toute façon, l’identification du plan discuté lors de cette rencontre n’a pas d’incidence sur l’issue de l’affaire, puisqu’il n’est pas contesté qu’à la suite de cette rencontre, les demanderesses ont exclusivement travaillé sur le projet de station d’essence avec dépanneur.

[10]       En lien avec les informations obtenues de la Ville, SM décide de transformer son terrain en deux lots de sorte que la station d’essence avec dépanneur pourrait être implantée sur un premier lot, laissant l’autre lot disponible pour un autre projet. SM envisage aussi de demander une modification des limites du zonage afin qu’elles correspondent aux limites des nouveaux lots et d’acquérir de la Ville le terrain situé dans la marge avant[8].

[11]       Au cours des semaines suivantes, SM et ses professionnels s’affairent à demander un changement du lotissement. À cette fin, SM obtient d’un arpenteur-géomètre un nouveau plan cadastral sur lequel les trois lots originaux sont fondus en deux nouveaux[9]. Une demande de dérogation mineure est déposée auprès du Comité consultatif d’urbanisme (CCU) de la Ville, au motif que la largeur et la profondeur des lots n’étaient pas conformes au règlement de zonage. Le 21 janvier 2015, le CCU recommande au conseil municipal d’accorder cette dérogation[10], ce qui sera fait dans les jours suivants. Toutefois, certaines conditions d’émission du permis de lotissement ne sont complétées que quelques semaines plus tard[11].

[12]       Au fil des mois, SM et Couche-Tard travaillent sur leur projet. De son côté, SM vend, le 21 avril 2015, le lot où sera implantée la station d’essence avec dépanneur à une nouvelle compagnie, 9320-1911 Québec inc. (9320)[12], que M. Martel crée spécifiquement pour ce projet. Tout comme pour SM, il en est le seul actionnaire et administrateur. La transaction se fait au prix de 802 065,10 $[13].

[13]       Quant à Couche-Tard, elle retient les services de divers professionnels pour la construction du dépanneur et des ilots pour l’essence. En effet, à la suite d’une nouvelle entente intervenue avec SM, il est maintenant convenu que c’est Couche-Tard qui sera responsable de la construction des bâtiments[14]. Ainsi, Couche-Tard embauche l’architecte, M. Luc Allard, pour la mise en plan des élévations, des coupes, de la modalisation, des perspectives et des prévisions budgétaires en vue de construire les bâtiments. Elle procède également à une étude géotechnique et une caractérisation environnementale des sols, en plus d’engager une firme spécialisée en architecture du paysage de même qu’un arpenteur. Elle retient également les services d’un ingénieur civil pour la réalisation des plans de fondation et de structure pour le dépanneur[15].

[14]       La preuve n’est pas détaillée quant au moment où ces différents travaux ont été exécutés, mais il semble qu’ils auraient été finalisés au cours de l’été 2015. Le 11 août 2015, SM et Couche-Tard signent une nouvelle entente qui prévoit que l’offre de location est conditionnelle à l’octroi des permis requis pour le projet et que Couche-Tard est responsable de leur obtention, à ses frais[16].

[15]       Le 18 septembre, Mme Jannick Hardy, responsable du dossier construction chez Couche-Tard, transmet à la Ville un plan d’aménagement du paysage modifié, à la suite de commentaires reçus d’un représentant de la Ville[17].

[16]       L’inspectrice en bâtiment, Mme Mélanie Comeau, confirme la réception du plan d’aménagement, mais réitère que le projet requiert « l’approbation d’une dérogation mineure pour le tablier de manœuvre situé en cour avant secondaire pour l’espace de chargement-déchargement »[18]. En effet, le projet proposé par les demanderesses soulève une problématique en raison de l’espace insuffisant pour la livraison de l’essence. Selon le règlement de zonage, la livraison ne peut se faire dans la cour avant, ce qui est le cas avec le projet soumis[19].

[17]       Le 21 septembre, SM vend l’autre lot, sur lequel aucun projet n’est envisagé, à son voisin pour 635 000 $[20].

[18]       Le 23 septembre, une réunion a lieu entre certains représentants des demanderesses, dont Mme Hardy, et M. Champagne qui est devenu, depuis la fin de l’année 2014, le directeur de l’aménagement du territoire en remplacement de M. Chevrier, qui est lui-même devenu le directeur général de la Ville. À la suite de cette rencontre, Mme Hardy indique que Couche-Tard souhaite construire la station d’essence avec dépanneur avant les contraintes hivernales et qu’elle veut obtenir une confirmation de la part de M. Champagne que le projet peut être soumis au prochain CCU, soit le lundi 28 septembre[21] :

Merci d’avoir pris le temps de nous rencontrer mercredi dernier, bien apprécié. Suite à notre rencontre, nous sommes toutefois dans l’attente de nouvelles de votre part pour déterminer les possibilités de construire le Couche-Tard dès que possible. Nous vous avons fait part de nos contraintes concernant les délais avec l’hiver qui s’en vient rapidement. Afin de voir si nous pouvons réaliser le projet tel que souhaité, nous devons déposer le tout au prochain CCU, soit lundi prochain. Nous avons tous les documents en main, plan d’aménagement du paysage, élévations, perspectives et échantillons des matériaux.

Nous devons par contre confirmer si vous accepter (sic) le projet puisque nous avons le bon zonage sur la majorité du lot, et ce considérant que les mesures seront prises parallèlement pour avoir un amendement au zonage.

De plus, nous devons confirmer que nous entamons les procédures pour acheter le lot avant qui appartient présentement à la ville (sic).

Enfin, le dernier point étant la manœuvre des camions, qui selon une de vos collègues requerrait une demande de dérogation mineure. J’aimerais clarifier ce point avec vous.

[19]       Bien que conscient qu’il y a certains problèmes avec la demande de Couche-Tard, M. Champagne accepte qu’un plan d’implantation et d’intégration architecturale (PIIA) (demande 15-09-139) soit soumis au CCU avec deux demandes de dérogation mineure, soit une pour changer les limites de zone pour qu’elles correspondent aux limites de terrain (demande 15-09-140) et une seconde visant l’aménagement d’un tablier de manœuvre (demande 15-09-141)[22].

[20]       Le 6 octobre, ces trois demandes sont analysées par le CCU qui accepte de recommander au conseil municipal de procéder à l’analyse du changement de zonage, mais refuse le PIIA de même que la dérogation quant au tablier de manœuvre.

[21]       Le 19 octobre, le conseil municipal accepte la recommandation de modifier les limites des zones[23], ce qui mène à l’adoption de modifications au règlement de zonage[24]. Quelques jours plus tard, Couche-Tard en est informée[25].

[22]       Toutefois, le 23 novembre, le conseil municipal accepte les recommandations du CCU de refuser la dérogation mineure quant au tablier de manœuvre et le PIIA déposé par Couche-Tard[26]. Un des problèmes observés avec le projet est l’insuffisance de la marge avant. M. Champagne, qui avait laissé entendre à M. Tourangeau que SM pouvait acheter une portion de terrain de la Ville, l’informe que la Ville n’est pas encline à se départir de son terrain[27].

[23]       Le 3 décembre, Mme Brosseau, responsable de la division d’urbanisme, informe Mme Hardy de la décision du conseil municipal qu’aucun permis ne sera délivré pour ce projet. Un nouveau PIIA devra être présenté.

[24]       Insatisfait de ce résultat, M. Martel demande à rencontrer le directeur général, M. Chevrier. Au préalable, soit le 18 décembre, une rencontre a lieu entre MM. Martel et Champagne, un représentant de Couche-Tard et d’autres représentants des parties au cours de laquelle les problématiques du projet sont exposées. Essentiellement, il y a deux enjeux : la marge avant qui est insuffisante et le tablier de manœuvre qui ne respecterait pas la réglementation, puisqu’il ne serait pas possible pour le camion de livraison de faire un virage complet à l’extérieur de la cour avant.

[25]       Le 6 janvier 2016, M. Chevrier rencontre M. Martel et recueille les informations que ce dernier lui remet quant à l’avancement du projet.

[26]       Le 14 janvier, SM écrit à la Ville pour réitérer son intérêt à acheter un lot lui appartenant qui pourrait régulariser le problème de manque d’espace à l’avant et joint une lettre d’engagement de Couche-Tard pour effectuer la livraison de l’essence avec des camions de 30 pieds, ce qui devrait rendre le tablier de manœuvre conforme à la réglementation[28].

[27]       Le 25 janvier, la Ville dépose un avis de motion afin d’adopter le Règlement qui ajoute des mesures de contingentement faisant en sorte qu’il ne peut y avoir qu’une station d’essence dans un rayon de 700 mètres. Cette modification empêche la réalisation du projet des demanderesses, puisqu’il existe déjà une station d’essence de l’autre côté de la rue.

[28]       Le Règlement découle d’une étude interne, commencée à l’été 2015, visant à répertorier le nombre de stations d’essence et leur emplacement sur le territoire de la Ville. Celle-ci souhaitait éviter la prolifération de stations d’essence et leur duplication à l’entrée de son territoire. Les résultats ont fait l’objet d’une analyse et de recommandations au cours d’une assemblée plénière du conseil municipal le 18 janvier 2016.

[29]       Malgré l’annonce du Règlement, M. Champagne informe SM que le comité de vente de la Ville ne recommande pas la vente du terrain à l’avant de la propriété de SM convoité par celle-ci.

[30]       Au début de février, après avoir reçu un nouveau plan d’implantation de Couche-Tard[29], qui ne constitue pas cependant une demande de PIIA, la Ville revoit sa position quant à la question de la marge avant et reconnaît que celle-ci est conforme à la réglementation. Cependant, elle n’en avise pas les demanderesses, car elle considère qu’il existe toujours un problème avec le tablier de manœuvre. Étant donné le Règlement et la mise en demeure des demanderesses du 2 mars[30], elle ne donne plus suite à ce dossier.

2.            POSITION DES PARTIES

[31]       Les demanderesses, n’ayant jamais su qu’une mesure de contingentement était envisagée, se retrouvent frustrées des énergies et des frais dépensés pour la réalisation de leur projet. Elles considèrent que la Ville a manqué à son obligation de transparence. Étant donné que le projet était suffisamment avancé, elles bénéficieraient de droits acquis de sorte que le Règlement ne devrait pas leur être opposable. Elles soutiennent également que la Ville avait créé chez elles des attentes raisonnables que leur projet irait de l’avant.

[32]       Les demanderesses admettent cependant que le processus d’adoption du Règlement a bien été suivi et que celui-ci a été validement adopté[31].

[33]       Subsidiairement, elles réclament les frais engagés pour ce projet, soit 12 289,61 $[32] pour SM et 64 132,41 $[33] pour Couche-Tard. SM et 9320 cherchent aussi à être compensées pour une perte de location estimée à 1 650 000 $. Les demanderesses réclament également 200 000 $ à titre de dommages punitifs et 50 000 $ pour des honoraires extrajudiciaires.

[34]       De son côté, la Ville plaide qu’elle a un large pouvoir discrétionnaire en matière réglementaire et que les conseils municipaux disposent d’une grande latitude quant aux facteurs à considérer lors de l’adoption de leurs règlements. Elle précise qu’il n’y a pas de droits acquis à la permanence de la réglementation municipale et que les promoteurs doivent assumer les risques associés à des modifications de règlements. Elle ajoute que la Ville ne s’est jamais engagée ni n’a promis aux demanderesses que leur projet serait réalisé.

[35]       Elle soutient également que ses fonctionnaires n’avaient pas le devoir ni le pouvoir d’aviser les demanderesses d’une possible modification éventuelle du règlement de zonage.

[36]       Enfin, la décision du conseil municipal quant à la demande d’approbation du PIIA relève d’un pouvoir discrétionnaire et les tribunaux ne peuvent substituer leur opinion ni accorder une telle dérogation. Par conséquent, les demanderesses ne bénéficiaient d’aucun droit acquis et ne peuvent prétendre qu’elles avaient une attente légitime et raisonnable que leur projet soit réalisé.

3.            LES DEMANDERESSES BÉNÉFICIAIENT-ELLES DE DROITS ACQUIS?

[37]       Une ville possède un large pouvoir discrétionnaire en matière réglementaire et dispose d’une grande latitude dans l’adoption de ses règlements[34] :

21     L’adoption, la modification ou l’annulation d’un règlement de zonage ne sont pas, en elles-mêmes, sources de responsabilité d’une municipalité même si ces actes entraînent une diminution de valeur des terrains visés.  En vertu du droit public, une municipalité bénéficie d’un grand pouvoir discrétionnaire dans l’exercice de son pouvoir de réglementation.  […]

[38]       Dans Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District)[35], la Cour suprême du Canada rappelle ces principes :

[30]     Contrairement à ce que prétend Catalyst, les municipalités n’ont pas non plus à justifier formellement leurs règlements.  Rappelons que les conseils municipaux disposent d’une grande latitude quant aux facteurs à prendre en compte dans l’adoption de leurs règlements.  En effet, ils peuvent prendre en considération non seulement des facteurs objectifs directement liés à la consommation de services, mais aussi des facteurs plus généraux d’ordre social, économique et politique qui touchent l’électorat. 

[39]       Ainsi, un « conseil municipal peut, à sa discrétion, modifier ou abroger un règlement municipal » de sorte que les « citoyens n’ont pas de droits acquis à la permanence de la réglementation municipale », comme le rappellent les auteurs Duplessis et Hétu[36].

[40]       Ceci dit, les demanderesses plaident qu’elles bénéficient de droits acquis du fait que leur projet était suffisamment avancé, notamment en raison des nombreuses démarches accomplies au cours des derniers mois : modification du lotissement, modification du zonage affectant les lots concernés, dépôt d’un PIAA, etc.

[41]       Il est bien établi que des droits acquis ne peuvent exister qu’en présence d’une demande de permis substantiellement conforme. La Cour suprême du Canada l’a décidé dans l’affaire Corp. of the City of Ottawa c. Boyd Builders Ltd.[37]. Cet énoncé a été repris plusieurs fois par la suite, notamment par la Cour d’appel dans l’affaire 4164857 Canada inc. c. Montréal (Ville de) (arrondissement de Pierrefonds-Roxboro)[38] où elle écrit :

[28]       L’appelante ne conteste pas que l’arrondissement s’est doté d’un tel contrôle qualitatif. Le conseil de l’arrondissement de Pierrefonds-Roxboro (après consultation de son comité consultatif d’urbanisme) devait approuver le PIIA préalablement à la délivrance d’un permis de construction par le fonctionnaire autorisé.

[…]

[33]       Dans le cas d’une municipalité où il n’existe pas une telle exigence, il est évident que des droits acquis ne peuvent résulter que d’une demande complète ou substantiellement complète d’un permis de construction (City of Ottawa v. Boyd Builders, précité), ce qui inclut le paiement des droits exigibles, ici 120 000 $.

[…]

[36]       En réalité à Roxboro, pour prétendre à des droits acquis, la personne doit non seulement faire une demande de permis de construction complète ou substantiellement complète (Placements Val des Arbres Laval inc. c. Laval (Ville de), J.E. 87-588 (C.A.)), mais elle doit utiliser le formulaire émis par l’arrondissement (art. 26 du Règlement n^o 1051 sur les permis et certificats), acquitter les droits exigibles et avoir obtenu le PIIA ou, à tout le moins, en faire en même temps la demande, puis l'obtenir.

(référence omise)
(le Tribunal souligne)

[42]       De même, la demande d’une partie ne peut être substantiellement conforme si elle ne répond pas aux attentes du règlement PIIA de la Ville[39] :

[108]    D'autre part, sans conformité au règlement PIIA, la demande de l'appelante ne pouvait être « substantiellement conforme ».

[109]    La LAU autorise les municipalités à adopter non seulement des règlements de construction et à exiger des permis de construction, mais également, lorsqu'elles sont dotées d’un CCU, à adopter un règlement leur permettant « d’exercer un contrôle d’ordre qualitatif sur l’implantation et l’architecture des constructions, l’aménagement des terrains et les travaux qui y sont reliés. »

[110]    La Ville, dotée d'un CCU, avait effectivement adopté un règlement PIIA.

[111]    Or, aucun des plans soumis par l'appelante n'a répondu aux demandes et attentes de la Ville et du CCU en matière de PIIA.

(références omises)

[43]       Ici, le CCU a recommandé de refuser la demande de PIIA et le conseil municipal de la Ville a approuvé cette recommandation le 23 novembre 2015[40]. Comme les demanderesses n’avaient toujours pas de PIIA accepté par la Ville, et n’en avaient pas déposé un nouveau, elles ne peuvent soutenir qu’elles avaient une demande de permis substantiellement conforme. Malgré le temps consacré par les demanderesses à ce projet, celui-ci n’était pas suffisamment avancé pour leur conférer un droit acquis.

4.            LES DEMANDERESSES AVAIENT-ELLES DES ATTENTES LÉGITIMES ET RAISONNABLES QUE LEUR PROJET SOIT RÉALISÉ?

[44]       Les demanderesses invoquent également que le comportement de la Ville leur a laissé croire que leur projet serait autorisé. Elles s’appuient sur l’affaire Blackwell c. Barkmere (Ville de)[41] où la Cour d’appel conclut que la Ville a fait naître chez les citoyens une expectative :

[59]     Toutefois, pour résoudre l'affaire, il est nécessaire de considérer le comportement de la Ville envers les appelants.

[60]     D'abord, la Ville a laissé croire aux appelants, par leur approche informelle, que leur demande était en ordre. À plusieurs reprises, Blackwell a été rassuré par la Ville, alors qu'on lui répétait qu'on poursuivait l'étude de sa demande de permis.

[61]     Ensuite, la Ville a exigé, d'une manière répétée, l'envoi d'information et de documents additionnels. Les appelants ont collaboré. Ils lui ont fait parvenir plan après plan, un rapport d'étude environnemental et une copie de l'acte de servitude notariée. Ils ont aussi entrepris les démarches appropriées auprès du gouvernement provincial.

[62]     Entre-temps, le conseil municipal gèle les demandes de permis et modifie la réglementation applicable en adoptant le Règlement de contrôle intérimaire n^o 71. Désormais, il semblerait que même la rue privée n'est plus une option pour les appelants jusqu'à l'adoption du nouveau règlement.

[63]     Lors de la dernière communication avec les appelants par courriel, la Ville, par la voix de son directeur général, exprime le désir de coopérer avec Blackwell pour l'émission du permis. Elle l'informe qu'elle étudiera les documents qu'il lui a fait parvenir.

[64]     La Ville a véritablement fait naître chez ses administrés l'expectative non pas d'un traitement qui contreviendrait à la législation, mais celle d'un traitement conforme à l'ancien Règlement.

[65]     Je suis donc d'avis que la Ville devait appliquer l'ancien Règlement et même si de façon stricte les exigences de forme n'ont pas été remplies.

[45]       Les circonstances ici sont différentes. En aucun temps, la Ville n’a-t-elle laissé entendre aux demanderesses que leur projet serait accepté. Au contraire, lorsque la demande de changement de zonage a été approuvée, la Ville a bien précisé que cela ne pouvait constituer une reconnaissance qu’un permis serait délivré[42] :

Nous vous rappelons, cependant, que la présente n’est pas une délivrance ni une reconnaissance de permis. Vous devez, pour obtenir votre permis, remplir les conditions et ainsi continuer votre démarche dans ce but.

[46]       De même, lorsque la Ville a refusé la demande de PIIA, elle a clairement indiqué qu’une nouvelle demande serait requise[43] :

À la lumière de ces décisions, il ne sera donc pas possible d’émettre un permis pour le projet qui a été soumis. Si vous voulez présenter à nouveau un projet sur le lot visé, il faudra déposer une nouvelle demande PIIA et présenter une proposition différente au CCU.

[47]       La représentante de Couche-Tard, Mme Hardy, reconnaît également que la Ville n’a jamais mentionné que le projet serait accepté[44].

[48]       Comme le mentionne la juge Catherine La Rosa, les échanges entre un citoyen et les représentants municipaux ne créent pas d’engagements pour ces derniers[45] :

[23]     Les fonctionnaires ou officiers municipaux n’ont pas l’obligation d’expliquer le contenu des règlements. Le fait qu’ils discutent de certains projets avec des contribuables et qu’ils leur suggèrent des moyens pour faciliter l’acceptation du projet par la municipalité ne crée aucun engagement pour eux.

(référence omise)

[49]       Aussi, le Tribunal conclut que le comportement de la Ville n’a pas laissé naître des attentes auprès des demanderesses quant à la réalisation de leur projet.

5.            LES MESURES DE CONTINGENTEMENT SONT-ELLES OPPOSABLES AUX DEMANDERESSES?

[50]       Selon les demanderesses, la Ville a adopté le Règlement uniquement dans le but de bloquer son projet. En raison de sa mauvaise foi, le Règlement ne devrait pas leur être opposable. Elles citent en exemple l’affaire Boutique de golf Gilles Gareau inc. c. Municipalité de Saint-Colomban[46] où le juge Pierre Journet a conclu que la modification réglementaire avait été faite hâtivement, sans étude préliminaire, de manière arbitraire et dans le seul but d’empêcher le citoyen d’utiliser son immeuble selon les droits qu’il détenait.

[51]       Elles ajoutent qu’il incombe à la Ville de démontrer qu’elle n’a pas agi de mauvaise foi du fait que le Règlement a été adopté avant de se prononcer sur leur projet[47] :

27     Par le jeu de l'article 2202 du Code civil, la bonne foi d'un conseil municipal se présume et il incombe au requérant de faire la preuve de la mauvaise foi du conseil municipal. Par contre, la cour est d'avis que lorsqu'un conseil municipal, avant de se prononcer sur une demande de permis ou après l'avoir refusé sans motif valable, adopte un règlement qui empêcherait l'octroi, la construction, la modification ou l'occupation demandés, le fardeau de preuve est renversé et il incombe alors à la municipalité de prouver que son conseil municipal n'entendait nullement frustrer le requérant dans sa demande de permis.

[52]       Dans St-Étienne-de-Bolton (Municipalité de) c. Paradot[48], la Cour d’appel précise la notion de mauvaise foi susceptible d’engager la responsabilité d’une municipalité :

[20]     La faute invoquée résulte de l'exercice du pouvoir réglementaire.  Un tel pouvoir comporte une très vaste discrétion.  Ce n'est qu'en cas d'abus ou de détournement de pouvoirs que les tribunaux interviendront.  Le professeur Jacques L'Heureux écrit, à cet égard:  «qu'une municipalité ne peut agir de mauvaise foi, en ce sens qu'elle ne peut exercer un pouvoir dans l'intention de  l'utiliser pour des fins différentes de celles voulues par le législateur».

[21]     Dans l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire, la mauvaise foi suppose chez l'agent public un parti pris, une attitude discriminatoire et parfois une démarche irrationnelle dont la finalité est incompatible avec l'exercice de ses fonctions publiques.  Quand une autorité publique exerce sa discrétion conformément au pouvoir qui lui est conféré, ses actes ne sont pas susceptibles d'être contrôlés par les tribunaux au regard de l'obligation de diligence en droit privé.

(références omises)
(le Tribunal souligne)

[53]       Le juge Stéphane Sansfaçon résume ainsi les formes que peut revêtir la mauvaise foi en pareilles circonstances[49] :

[222]     La Cour suprême souligne ensuite que la mauvaise foi qui doit être prouvée peut prendre diverses formes, telle celle d'agir avec l’intention de nuire qui correspond au sens classique donné à l'expression agir de mauvaise foi, mais peut aussi découler d’un comportement qui se démarque tellement du contexte législatif dans lequel il est posé qu’un tribunal ne peut raisonnablement conclure que ce comportement est de bonne foi.

[54]       Ainsi, une ville ne peut être tenue responsable de l’exercice de son pouvoir réglementaire si elle agit de bonne foi[50] :

23     En vertu du droit public, une municipalité ne peut donc être tenue responsable de l’exercice de son pouvoir réglementaire si elle a agi de bonne foi ou si l’exercice de ce pouvoir ne peut être qualifié d’irrationnel.  Un règlement déclaré invalide parce que fondé sur une mauvaise interprétation de la loi ou sur une considération jugée non pertinente dans le contexte d’une révision judiciaire n’engage pas nécessairement la responsabilité extracontractuelle de la municipalité.  La municipalité bénéficie d’une marge d’erreur légitime.  Le droit public lui reconnaît en effet une protection qui peut être qualifiée d’immunité relative.  Cette immunité prime-t-elle les règles du droit civil?

(le Tribunal souligne)

[55]       Qu’en est-il ici?

[56]       À la lumière de la preuve, le Tribunal conclut que la Ville n’a pas agi de mauvaise foi.

[57]       La Ville avait amorcé son analyse du nombre et de la répartition des stations d’essence sur son territoire bien avant le début du processus d’adoption du Règlement. En effet, cette étude a commencé à l’été 2015, avant même que les demanderesses ne soumettent une demande de PIIA en octobre 2015.

[58]       Le Règlement a un objectif tout à fait louable, soit de s’assurer qu’il y ait une répartition adéquate de stations d’essence sur son territoire et d’éviter que plus d’une se retrouve à la même intersection. On peut être en désaccord avec ce choix, mais il n’est certainement pas déraisonnable et répond à des préoccupations d’urbanisme.

[59]       Par ailleurs, l’adoption du Règlement est conforme à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme[51] :

113. Le conseil d’une municipalité peut adopter un règlement de zonage pour l’ensemble ou partie de son territoire.

Ce règlement peut contenir des dispositions portant sur un ou plusieurs des objets suivants:

[…]

4.1° sans restreindre la portée des autres paragraphes, prévoir, par zone ou groupe de zones contiguës, le nombre maximal d’endroits destinés à des usages identiques ou similaires, y compris dans un même immeuble, la distance minimale qui doit séparer de tels endroits ou la superficie maximale de plancher ou de terrain qui peut être destinée à de tels usages, une règle ainsi prévue ne pouvant toutefois viser, en ce qui concerne les activités agricoles au sens de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles (chapitre P‐41.1) dans une zone agricole établie en vertu de cette loi, que les élevages porcins;

[60]       De plus, la prohibition partielle d’un certain type de construction sur un territoire municipal a été reconnue par la Cour d’appel dans Montréal (Ville de) c. 177380 Canada inc.[52] :

[50]     L'article 7.1.2 e) prohibe, dans toutes les zones, les enseignes amovibles, disposées sur roue, traîneau ou transportable.  L'article du règlement en cause ne prohibe pas totalement l'affichage commercial, mais simplement un type de construction d'enseigne. En régissant l'affichage, l'appelante peut interdire, par exemple, certains types de construction des enseignes, déterminer les dimensions et l'emplacement des enseignes, soit dans une zone précise ou sur tout le territoire de l'appelante.  Ce genre de prohibition ne constitue pas une prohibition totale au sens des principes généraux gouvernant la réglementation municipale car la réglementation des types de construction des enseignes est autorisée par la loi habilitante et la municipalité a le pouvoir de préciser les types de construction permises et celle qui sont prohibées dans certaines zones ou sur l'ensemble du territoire. 

[51]     Avec égards, je suis d'avis que l'article 7.1.2 e) est conforme à la loi habilitante (L.A.U.) et que la municipalité a exercé ses pouvoirs délégués conformément aux principes généraux qui gouvernent la réglementation municipale.  Ce motif d'appel est bien fondé mais la validité du règlement reste sujette aux dispositions de la Charte.

(le Tribunal souligne)

[61]       Il ne s’agit pas ici d’un cas où les explications fournies par la Ville ne sont ni probantes ni convaincantes[53].

[62]       Tout au long de l’avancement du projet, la Ville a collaboré avec les demanderesses et leurs professionnels. Elle a fourni les précisions et les explications afin de leur permettre de poser les gestes nécessaires pour leur projet. Il reste qu’il existait un problème non résolu, soit le tablier de manœuvre. La Ville a soulevé le problème, mais il ne lui appartenait pas de le solutionner. D’ailleurs, ce n’est que le 14 janvier que les demanderesses ont soumis une alternative[54]. Celle-ci demeure problématique, selon la Ville, mais cela démontre que des solutions pouvaient toujours être envisagées par les demanderesses.

[63]       À tout événement, la preuve ne révèle pas un comportement blâmable de la part de la Ville.

[64]       En terminant, le Tribunal souligne que les demanderesses ne sont aucunement intervenues dans le cadre du processus d’adoption du Règlement et n’ont fait part d’aucune opposition. Dans ce contexte, le Règlement, qui a été dûment adopté, leur est opposable.

6.            LES DEMANDERESSES ONT-ELLES DROIT À DES DOMMAGES?

[65]       De manière subsidiaire, les demanderesses cherchent à obtenir une compensation pour les dommages qu’elles ont subis, notamment en raison des frais engagés sur ce projet.

[66]       Comme le Tribunal conclut que la Ville n’a pas été de mauvaise foi, sa responsabilité ne peut être engagée et les demanderesses n’ont pas le droit d’être indemnisées.

[67]       Il est évidemment choquant pour les demanderesses d’avoir consacré autant de temps et de frais sur ce projet, alors que certains représentants de la Ville savaient qu’une analyse était en cours. Toutefois, il faut préciser que cette analyse n’a été finalisée qu’à la fin de 2015 et que seul le conseil municipal pouvait décider s’il était opportun d’adopter des mesures de contingentement. Cela s’est fait le 18 janvier 2016. Avant, il n’y avait rien d’acquis.

[68]       Si la Ville avait voulu bloquer le projet, elle aurait adopté le Règlement en hâte, bien avant que les demanderesses ne déposent une demande de PIIA en octobre 2015.

[69]       Par ailleurs, le projet ne respectait pas la réglementation municipale. Cela n’est pas imputable à la Ville. Si la demande de PIIA des demanderesses avait été acceptée à l’automne 2015, elles auraient alors probablement bénéficié de droits acquis. Le retard à soumettre une demande de permis substantiellement conforme n’a pas à être assumé par la Ville.

[70]       De plus, les représentants de la Ville n’avaient pas le devoir ni le pouvoir d’informer les demanderesses de l’adoption possible du Règlement. Une ville parle par résolutions et ses fonctionnaires ne peuvent partager de l’information qui n’est pas disponible au grand public. Un tel argument a été plaidé et rejeté dans l’affaire FBT Dorval inc. c. Dorval (Cité de)[55].

[71]       Enfin, SM s’est plainte qu’elle n’aurait pas vendu un lot à son voisin, si elle avait su que son projet requerrait davantage d’espace ou même qu’elle ne pourrait le réaliser. Cette prétention n’est pas retenue, puisque SM a vendu le lot en septembre 2015[56], bien avant que les demanderesses ne déposent une demande de PIIA. De plus, M. Martel a reconnu au cours de l’audience qu’il a vendu ce lot à son initiative[57], et non pas sur la recommandation d’un représentant de la Ville.

[72]       Malgré l’issue décevante de cette affaire pour les demanderesses, il reste qu’un promoteur, qui s’engage dans un projet de développement, s’expose aux aléas de la politique municipale, comme le rappelle la Cour d’appel[58] :

Ceux qui cherchent le profit, par ailleurs légitime, dans des projets de développements domiciliaires sont exposés aux aléas de la politique municipale.

[…]

Celui qui s'engage dans un projet de développement domiciliaire s'expose inévitablement au risque de ne pouvoir mener son projet à terme si quelque part dans le processus  administratif municipal un aspect particulier achoppe.

POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL :

[73]       REJETTE la demande de pourvoi en contrôle judiciaire et demande subsidiaire de dommages;

[74]       AVEC FRAIS DE JUSTICE.