Décision

[1]                L’appelante se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure ayant rejeté son pourvoi en contrôle judiciaire et demande en jugement déclaratoire visant à faire annuler l’article 33 du règlement de zonage U-12 (« Règlement »), au motif qu’il s’agirait d’une réglementation ultra vires des pouvoirs de la municipalité intimée qui violerait de surcroît les Chartes canadienne et québécoise.

CONTEXTE

[2]                L’appelante est copropriétaire de trois immeubles situés aux 634, 638 et 647, chemin de la Presqu’Île, dans la municipalité intimée, soit dans la zone 09-H où les seuls usages permis sont le logement, les activités récréatives à faible impact et la conservation du milieu naturel. L’utilisation des immeubles à des fins d’hébergement touristique à court terme est proscrite dans cette zone et l’hébergement touristique est réservé à la classe C6 en vertu de l’article 33 du Règlement. Or, l’appelante qui habite le 638, chemin de la Presqu’île, offre en location à court terme les immeubles du 634 et 647 sur l’application Facebook.

[3]                Le 6 juin 2018, l’appelante a soumis à l’intimée une demande de modification de zonage et de permission de faire de l’hébergement touristique dans la zone 09-H, laquelle lui a été refusée. Le 26 septembre 2018, l’intimée lui a transmis un avis de non‑conformité lui signalant que l’usage qu’elle faisait de la propriété située au 634, chemin de la Presqu’Île, à des fins de location de courte durée, était un usage d’hébergement touristique (C6) qui n’était pas permis dans la zone 09-H et lui a demandé de cesser cet usage. L’appelante n’ayant pas obtempéré, l’intimée a émis à son endroit une série d’avis, de constats et de rapports d’infraction, soit les 21 janvier, 1er mai, 25 mai, 1er juin, 27 juillet et 19 août 2020. Elle lui a également transmis une lettre de mise en demeure en date du 28 mai 2020, la sommant de cesser toute publicité visant l’offre de location et toute activité d’hébergement touristique aux 634 et 647, chemin de la Presqu’Île.

[4]                Le 27 novembre 2020, l’appelante a introduit un pourvoi en contrôle judiciaire et demande en jugement déclaratoire (modifié le 21 janvier 2021), réclamant l’annulation de l’article 33 du Règlement portant sur l’hébergement touristique et, subsidiairement, une déclaration qu’elle n’avait pas contrevenu au Règlement et qu’elle était en droit de louer son immeuble. C’est ce qui a mené au jugement entrepris.

JUGEMENT ENTREPRIS

[5]                Après avoir résumé les arguments de part et d’autre, la juge de la Cour supérieure détermine que la norme de contrôle applicable à la détermination du caractère ultra vires de la loi est celle de la décision correcte tandis que la norme de la décision raisonnable trouve application pour le reste des questions soumises (en lien avec les arguments liés à la violation de la Charte canadienne des droits et libertés[1] ou de la Charte des droits et libertés de la personne[2] (ci-après « les Chartes »)).

[6]                Elle analyse ensuite les dispositions habilitantes émanant de la législature provinciale et conclut que l’intimée a agi à l’intérieur de sa compétence en adoptant le Règlement qu’elle estime valide, dont l’appelante n’a su démontrer le caractère discriminatoire non plus qu’établir quelque violation d’un droit garanti par les Chartes.

[7]                Elle rappelle que le Règlement jouit d’une présomption de validité quant à son fond et sa forme, de même que son adoption de bonne foi et dans l’intérêt public. Elle identifie les dispositions législatives habilitantes qui permettent à la municipalité intimée de réglementer les usages sur son territoire : l’article 10, paragraphe 2, de la Loi sur les compétences municipales (« LCM »)[3], lui accordant le pouvoir de réglementer les activités économiques sur son territoire et l’article 113, alinéa 2, paragraphes 1 et 3, de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (« LAU »)[4] l’autorisant à adopter des règlements sur plusieurs sujets, dont la classification des constructions et des usages dans les différentes zones de son territoire.

[8]                De l’avis de la juge, le Règlement établit un plan de zonage et une classification des usages, conformément à la loi. L’hébergement touristique auquel s’adonne l’appelante est assimilé à une activité commerciale qui n’est pas permise dans la zone 09-H, une zone d’« habitation ». Citant à l’appui la Cour dans l’affaire Saint‑Aubert (Municipalité) c. Poitras[5], afin de préciser le sens du mot « usage » qui renvoie à l’utilisation qui est faite d’un immeuble, par exemple, à sa vocation résidentielle ou commerciale, elle conclut que : « […] le règlement 33 de la Municipalité de Lac-Simon n’est pas ultra vires, puisqu’il s’inscrit dans la mission d’une municipalité de réglementer les usages de son territoire. Les dispositions législatives accordent à la défenderesse la compétence pour régir la location à court terme sur son territoire »[6].

[9]                La juge écarte par ailleurs l’argument de l’appelante voulant que le Règlement soit imprécis, bien que les termes « hébergement touristique », « court terme » et « clientèle de passage » n’y soient pas définis. À son avis, le libellé du Règlement permet au contribuable ordinaire de comprendre l’intention du législateur et l’étendue de son obligation à la suite d’un effort de lecture raisonnable. À preuve, l’appelante a présenté une demande de dérogation à l’intimée ce qui présuppose qu’elle a compris le sens du Règlement.

[10]           La juge ajoute que l’intimée ne règlemente pas une catégorie de personnes, soit les touristes, mais bien les usages de l’hébergement touristique sur son territoire. Quant à l’argument portant sur les Chartes canadienne et québécoise[7], elle admet que le Règlement distingue entre les types d’usage pouvant être exercés sur son territoire, mais affirme que cette « discrimination » n’est pas pour autant illégale. Elle souligne par ailleurs que l’appelante n’a pas fait la démonstration qu’elle est sujette à une différence de traitement qui violerait ses droits et libertés.

[11]           Au surplus, à son avis, le pourvoi est hors délai, puisque le Règlement dont l’appelante réclame l’annulation a été adopté le 2 octobre 2012 et que le recours a été introduit le 27 novembre 2020, bien au-delà du délai raisonnable de l’article 529 al. 3 du Code de procédure civile, établi à 30 jours aux termes de la jurisprudence[8].

ANALYSE

[12]           Malgré les erreurs commises lors de l’identification des normes de contrôle et de l’application du délai raisonnable à l’égard d’un pourvoi de cette nature, qui sont sans conséquence sur l’issue du pourvoi en contrôle judiciaire, et sans avaliser l’entièreté de l’analyse de la Cour supérieure à l’égard des lois habilitantes, la Cour est d’avis qu’il n’y a pas lieu d’intervenir. Voici pourquoi.

[13]           La Cour constate que la juge de première instance se méprend sur les normes de contrôle applicables, en appliquant la norme de la décision correcte pour analyser la compétence de la municipalité à adopter le Règlement, puis celle de la décision raisonnable quant aux autres questions soulevées qui touchent l’adoption de dispositions violant les Chartes. Elle aurait plutôt dû faire l’inverse.

[14]           Puisque l’arrêt Vavilov marque la fin de la catégorie « des questions touchant véritablement à la compétence »[9], la norme de la décision raisonnable est généralement applicable lorsqu’il s’agit de déterminer si, en adoptant un règlement donné, un conseil municipal a outrepassé le pouvoir que lui a délégué sa loi habilitante[10]. La décision correcte ne s’appliquera que si la primauté du droit l’exige ou si le législateur en a prévu autrement, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Ainsi, la juge se trompe lorsqu’elle identifie la norme de la décision correcte pour trancher l’argument de la compétence de la municipalité.

[15]           En revanche, l’analyse de la compatibilité d’un règlement municipal avec la Charte canadienne (ou par analogie) la Charte québécoise, commande plutôt l’application de la norme de la décision correcte[11] et non la norme de la décision raisonnable, comme le conclut la juge.

[16]           Cela étant, ces erreurs ne sont pas déterminantes puisque, de l’avis de la Cour, quelle que soit la norme appliquée, le résultat est le même : la municipalité intimée a agi conformément aux pouvoirs qui lui étaient délégués par les lois habilitantes et l’adoption du Règlement était à la fois raisonnable et correcte.

[17]           En effet, l’article 33 du Règlement n’est pas ultra vires et s’insère parfaitement dans le pouvoir de l’intimée de réglementer les usages sur son territoire qui découle de l’article 113, alinéa 2, paragraphes 1 et 3, de la LAU, lesquels prévoient :

[18]           Cet article permet aux municipalités de prévoir une prohibition par zone et non une prohibition globale sur leur territoire[12], puisqu’un usage légal ne peut être prohibé sur la totalité du territoire d’une municipalité. Il habilite les municipalités à adopter des règlements de zonage pouvant permettre ou interdire la location à court terme d’hébergements touristiques dans certaines zones de leur territoire[13].

[19]           Contrairement à ce que plaide l’appelante, le gouvernement provincial ne détient pas la compétence exclusive de légiférer sur la question du tourisme et des hébergements touristiques. La Loi sur les établissements d'hébergement touristique[14] reconnaît d’ailleurs implicitement le pouvoir des municipalités de réglementer les usages d’hébergement touristique, en exigeant qu’aux fins de l’enregistrement, le locateur démontre que l’usage ne contrevient pas au règlement de zonage.

[20]           Comme le soulignait la Cour dans l’arrêt Côté-Paquin c. Ste-Adèle (Ville de)[15], si la LAU oblige les municipalités à prévoir les usages qui sont permis et ceux qui sont prohibés dans chacune des zones de la municipalité, elle n’exige pas une énumération zone par zone de tous les usages défendus. Selon elle, « [l]le pouvoir de prohibition peut s’exercer soit implicitement, par le truchement de l’énumération des usages autorisés, soit expressément, par l’énumération des usages spécifiques interdits ». Elle conclut ainsi que le règlement qui prévoit expressément que le seul usage autorisé est un usage résidentiel, prohibe ainsi toute activité commerciale.

[21]           Au surplus, la réglementation des usages d’un immeuble implique nécessairement le pouvoir de dicter l'utilisation qui est faite de celui-ci, soit de sa destination, de sa vocation résidentielle ou commerciale[16]. La location d’hébergements touristiques à court terme, tels que les chalets, est considérée comme une utilisation d’un immeuble à des fins commerciales assimilable au commerce de l'hôtellerie[17].

[22]           En l’espèce, la location de courte durée à laquelle s’adonne l’appelante est une activité de nature commerciale qui n’est pas permise dans la zone 09-H, une zone d’habitation résidentielle où les seuls usages permis sont le logement, les activités récréatives à faible impact et la conservation du milieu naturel. Aucun autre usage n'y est autorisé, notamment l'usage commercial[18], et ce, quel que soit le sort réservé à l’article 33 du Règlement, qu’il soit ou non annulé. Dans ce contexte, il paraît pour le moins étonnant que l’appelante ait choisi d’attaquer la validité de l’article 33 du Règlement.

[23]           Par ailleurs, l’argument de l’appelante voulant que le Règlement viole la Charte canadienne et soit discriminatoire à l’égard des touristes de manière à justifier son annulation ne peut davantage être retenu. Le pouvoir de zoner consiste implicitement à adopter des normes discriminatoires, avec pour objectif d’autoriser certains usages et d’en interdire d’autres[19]. Cette pratique est permise, entre autres, par l’article 113 de la LAU.

[24]           Il est vrai que la discrimination qui en découle ne peut viser des catégories ou classes de personnes; elle ne peut porter que sur les usages. Toutefois, tel qu’énoncé par la Cour dans l’affaire Bégin c. Québec (Ville)[20] que cite d’ailleurs l’appelante dans son mémoire, le libellé du Règlement peut référer à des personnes aux fins de réglementer les usages. Elle ne vise alors celles-ci que de manière incidente. C’est  ce que fait l’intimée en l’espèce en référant à la « clientèle de passage », tel qu’il ressort du texte de l’article 33 reproduit ci-après :

33. CLASSE D’USAGES C6 – HÉBERGEMENT TOURISTIQUE

La classe d’usages C6 – hébergement touristique, comprend les établissements dont l’activité principale est d’offrir des services d’hébergement de courte durée à une clientèle de passage.

Cette classe d’usages comprend, par exemple, les usages ou groupes d’usages suivants :

1.   Un établissement hôtelier tel qu’un hôtel ou un motel;

2.   Une auberge;

3.   Un gîte de plus de cinq chambres;

4.   Une auberge de jeunesse;

5.   Un ensemble d’au moins deux maisonnettes touristiques (chalet, « cabine », « pavillon » ou assimilés).

[25]           Cet article précise les usages des établissements dont l’activité principale est d’offrir des services d’hébergement de courte durée à une clientèle de passage et non les caractéristiques des personnes qui composent cette clientèle. Il n’y a pas ici de discrimination en vertu de la Charte canadienne. Par ailleurs, l’appelante n’a pas fait la démonstration de quelque autre atteinte à un droit garanti par la Charte québécoise.

[26]           En terminant il est vrai que la juge de première instance a erré en concluant que le pourvoi en contrôle judiciaire avait été intenté hors délai. Elle s’est écartée à cet égard des propos de la Cour suprême dans Lorraine (Ville) c. 2646‑8926 Québec inc., voulant que le rejet du recours ne puisse être fondé sur un tel défaut lorsque la nullité est demandée pour cause d’absence de compétence ou d’ultra vires[21]. Le défaut d’introduire un recours dans un délai raisonnable ne saurait davantage être un obstacle lorsque la validité ou l’applicabilité de la norme est contestée en vertu des Chartes, comme en l’espèce, s’agissant alors d’une question de légalité fondamentale et de primauté du droit, comme souligné par notre Cour dans Road to Home Rescue Support c. Ville de Montréal [22]. Cela dit, cette erreur est sans conséquence vu la conclusion à laquelle en vient la Cour sur le bien-fondé de la conclusion rejetant le pourvoi en contrôle judiciaire sur le fond.

POUR CES MOTIFS, LA COUR :

[27]            REJETTE l’appel avec les frais de justice.

[1]  Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11 [Charte canadienne].

[2]  Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ c. C-12 [Charte québécoise].

[3]  RLRQ c. C-47.1, art. 10, paragr. 2.

[4]  RLRQ c A-19.1, art. 113 al. 2, paragr. 1 et 3.

[5]  Saint-Aubert (Municipalité) c. Poitras, 2003 QCCA 5713, paragr. 46-48 [Saint-Aubert].

[6]  Jugement entrepris, paragr. 41.

[7]  Charte canadienne, supra, note 1; Charte québécoise, supra, note 2.

[8]  Ébénisterie Yvan Beauchemin inc. c. Municipalité de la paroisse de Sainte‑Marie‑Madeleine, 2018 QCCS 2563, paragr. 21.

[9]  Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, paragr. 65 et 67 [Vavilov].

[10]  Restaurants Canada c. Ville de Montréal, 2021 QCCA 1639, paragr. 25 [Restaurants Canada].

[11]  Médias Transcontinental c. Ville de Mirabel, 2023 QCCA 863, paragr. 51; Vavilov, supra, note 9, paragr. 57.

[12]  Marc-André LeChasseur, Zonage et urbanisme en droit municipal québécois, 2e éd., Montréal, Wilson & Lafleur, 2009, p. 235 et 236.

[13]  Cloutier c. St-Sauveur (Ville de), 2011 QCCA 780 [Cloutier]; Bélanger c. GPR Investissement inc., 2019 QCCA 931.

[14]  Loi sur les établissements d'hébergement touristique, RLRQ, c. E-14.2, article 5.

[15]  Côté-Paquin c. Ste-Adèle (Ville de), J.E. 95-451 (C.A. [Côté-Paquin]).

[16]  Saint-Aubert, supra, note 5, paragr. 47-48.

[17]  Côté-Paquin, supra, note 15, p. 4.

[18]  Voir au même effet Cloutier, supra, note 13.

[19]  Restaurants Canada, supra, note 10, paragr. 41.

[20]  Bégin c. Québec (Ville), 1996 CanLII 5821 (QC CA), p.12-13.

[21]  Lorraine (Ville) c. 2646‑8926 Québec inc., 2018 CSC 35, paragr. 25.

[22]  Road to Home Rescue Support c. Ville de Montréal, 2019 QCCA 2187, paragr. 32.