Pichet c. Ville de Montréal | 2022 QCCQ 5417 | ||
COUR DU QUÉBEC | |||
« Division administrative et d’appel » | |||
CANADA | |||
PROVINCE DE QUÉBEC | |||
DISTRICT DE TERREBONNE |
| ||
| |||
N° : | 700-80-011681-217 | ||
|
| ||
DATE : | 18 juillet 2022 | ||
______________________________________________________________________ | |||
| |||
| |||
FORMATION : LES HONORABLES PIERRE LORTIE, J.C.Q. | |||
NATHALIE CHALIFOUR, J.C.Q. | |||
STEVE GUÉNARD, J.C.Q. | |||
| |||
PHILIPPE PICHET
| |||
Demandeur | |||
| |||
c. | |||
| |||
VILLE DE MONTRÉAL
| |||
Défenderesse | |||
| |||
______________________________________________________________________ | |||
| |||
JUGEMENT MOYEN DÉCLINATOIRE PARTIEL DE LA DÉFENDERESSE | |||
______________________________________________________________________ | |||
| |||
INTRODUCTION
[1] Philippe Pichet [M. Pichet] est policier au Service de police de la Ville de Montréal [SPVM]. En 2015, il est nommé directeur par le gouvernement du Québec. En 2021, il est assigné par la Ville de Montréal [la Ville] au poste d’inspecteur-chef.
[2] Le 17 mai 2021, il introduit devant la Cour du Québec un recours en contestation contre la Ville selon l'article
[3] Dans sa demande initiale, M. Pichet recherche la réintégration au poste d’inspecteur-chef au sein du SPVM et un dédommagement pour une perte salariale.
[4] Le 6 janvier 2022, il modifie sa demande dans laquelle il recherche maintenant :
1) L’annulation d’une transaction intervenue le 18 juin 2018, par laquelle il renonçait à sa fonction de directeur du SPVM.
2) La réintégration au poste de directeur du SPVM.
[5] Le 2 février 2022, la Ville fait valoir un moyen déclinatoire selon l'article
LA QUESTION EN LITIGE
[6] Essentiellement, il s’agit de savoir si la Cour du Québec a compétence à l’égard :
1) D’une destitution alléguée du directeur du SPVM;
2) D’une demande de réintégration à ce poste;
3) D’une demande d’annulation de la transaction où il y a renonciation au poste de directeur du SPVM.
LES TEXTES DE LOI
[7] Pour une bonne compréhension du débat, les extraits pertinents de la LP[3] et de la Charte de la Ville de Montréal, métropole du Québec [la Charte][4] sont reproduits en annexe.
[8] Les articles suivants sont essentiels.
[9] En ce qui concerne la LP[5] :
87. Une municipalité ne peut, quelles que soient les conditions de son engagement, destituer le directeur de son corps de police ou réduire son traitement que pour cause et par résolution adoptée à la majorité absolue des membres de son conseil et signifiée à la personne qui en fait l’objet de la même façon qu’une citation à comparaître en vertu du Code de procédure civile (chapitre C‐25.01).
La même règle s’applique à la destitution ou à la réduction de traitement de tout policier de la municipalité qui n’est pas un salarié au sens du Code du travail (chapitre C‐27) et qui est à son service depuis au moins six mois.
89. La décision du conseil peut être contestée, devant trois juges de la Cour du Québec[6], qui se prononcent sur l’affaire en dernier ressort.
La demande doit être produite au greffe de la Cour du Québec du district judiciaire où est domicilié le demandeur dans les 30 jours de la date de signification de la décision; elle est accompagnée d’un avis d’au moins 10 jours de la date de sa présentation et est signifiée au ministre.
Il est fait application, compte tenu des adaptations nécessaires, des règles du Code de procédure civile (chapitre C‐25.01) relatives à l’administration de la preuve, à l’audience et au jugement. Les juges qui entendent et décident la contestation sont investis des pouvoirs et de l’immunité des commissaires nommés en vertu de la Loi sur les commissions d’enquête (chapitre C‐37) sauf du pouvoir d’imposer une peine d’emprisonnement. Ils peuvent rendre toute ordonnance qu’ils estiment propre à sauvegarder les droits des intéressés. Ils peuvent confirmer, infirmer ou modifier la décision qui leur est soumise.
S’il accueille la contestation, le tribunal peut aussi ordonner à la municipalité de verser au demandeur une somme d’argent pour l’indemniser de ses frais. Il peut en outre, si la résolution visait la destitution du demandeur, ordonner à la municipalité de lui payer tout ou partie du traitement qu’il n’a pas reçu pendant sa suspension et de rétablir pour cette période les autres avantages et allocations dont il bénéficiait avant la suspension. […].
278. Le ministre peut, après avoir pris connaissance de l’un ou l’autre des rapports de l’administrateur:
1° […]
2° soit ordonner à la municipalité qui l’emploie, le cas échéant, de le soumettre à la procédure de destitution prévue à l’article 87 ou, s’il s’agit du directeur du service de police de la Ville de Montréal, recommander sa destitution au gouvernement, conformément à l’article
[…]
[10] En ce qui concerne la Charte :
108. Le gouvernement nomme le directeur [du SPVM] sur la recommandation du ministre de la Sécurité publique, qui consulte préalablement le conseil et la commission de la sécurité publique.
Le directeur entre en fonction à la date fixée par l’acte de nomination lequel est publié à la Gazette officielle du Québec par les soins du ministre de la Sécurité publique.
110. Le gouvernement ne peut destituer le directeur que sur la recommandation du ministre de la Sécurité publique, lequel doit préalablement prendre l’avis du conseil et de la commission de la sécurité publique qui, à cette fin, entend le directeur.
121. Les policiers qui ne sont pas des salariés au sens du Code du travail (chapitre C‐27) demeurent en fonction durant bonne conduite et jusqu’à l’âge de la retraite déterminé quant à eux par le conseil après consultation de l’association représentant les membres de l’état-major.
Ils ne peuvent être destitués que par le conseil agissant sur la recommandation du directeur, en la manière prévue par les articles
[11] Il ressort de ces dispositions que, d’une part, les articles 87 et 89 LP établissent un cadre général en matière de destitution policière et que, d’autre part, l'article 278 LP et la Charte prévoient des dispositions particulières concernant le directeur du SPVM.
LE CADRE FACTUEL ET PROCÉDURAL
[12] Les faits et les procédures se résument ainsi.
[13] En 1991, M. Pichet entre en fonction au SPVM.
[14] Le 26 août 2015, il est nommé par le gouvernement du Québec directeur du SPVM pour un mandat de cinq ans, jusqu’au 27 août 2020.[7]
[15] En février 2017, l’émission de télévision J.E. révèle des allégations graves visant la Division des affaires internes du SPVM. Le ministre de la Sécurité publique Martin Coiteux [le ministre] annonce le déclenchement d’une enquête administrative selon l'article 279 LP.
[16] Un mandat est confié à Me Michel Bouchard, ancien sous-ministre de la Justice du Québec, afin de formuler diverses recommandations.[8]
[17] Le 6 décembre 2017, ce processus culmine avec la nomination de Martin Prud’homme pour agir à titre d’administrateur chargé de redresser la situation. De plus, M. Pichet est suspendu par le ministre jusqu’à ce qu’il prenne connaissance du rapport de M. Prud’homme et « qu’il décide s’il a lieu de lever, aux conditions qu’il détermine, sa suspension ou de recommander sa destitution au gouvernement »[9]. Ce processus est prévu à l'article 275 LP.
[18] Le 25 mai 2018, M. Prud’homme remet un rapport préliminaire de son administration au ministre[10].
[19] Le 4 juin 2018, M. Pichet est convoqué par la Commission de la sécurité publique de Montréal [la Commission] conformément à la procédure de destitution prévue à l’article
[20] Le 29 mai 2018, M. Pichet entreprend un recours devant la Cour du Québec selon l'article 89 LP contre le Procureur général du Québec, le ministre et la Ville[12]. Il allègue que sa suspension équivaut à une destitution par congédiement déguisé. Il demande sa réintégration à titre de directeur du SPVM.
[21] La Ville soutient alors que ce recours est irrecevable.
[22] Le 18 juin 2018, une transaction intervient entre les parties[13]. Essentiellement :
1) M. Pichet se désiste de son recours à la Cour du Québec.
2) Il « renonce de façon irrévocable, à la fonction de directeur du SPVM, avec effet immédiat ».[14]
3) Considérant la renonciation, « le processus visé à l’article 110 de la [Charte] devient sans objet ».
4) En contrepartie, la Ville maintient le lien d’emploi avec M. Pichet qui conserve le statut d’officier de direction du SPVM.
5) La Ville accepte de maintenir les conditions d’emploi associées au poste de directeur du SPVM (même si M. Pichet ne l’occupe plus) et de les prolonger au-delà de son mandat de cinq ans (27 août 2020) jusqu’à son admissibilité à la retraite le 22 avril 2021.
[23] En décembre 2018, Sylvain Caron devient directeur du SPVM.
[24] À une certaine époque, M. Pichet travaille pour la municipalité de Fermont, comme le permet la transaction.[15]
[25] Subséquemment, il manifeste son intention de revenir à temps plein au SPVM et de prolonger son emploi au-delà de sa date d’admissibilité à la retraite le 22 avril 2021.[16]
[26] Le 5 février 2021, M. Pichet est avisé par M. Caron d’une nouvelle assignation comme coordonnateur de l’élaboration d’un plan de continuité, toujours à titre d’inspecteur-chef.[17]
[27] Le 22 avril 2021, la Ville ajuste à la baisse le salaire de M. Pichet, passant de 260 835 $ à 166 131 $.[18]
[28] Le 17 mai 2021, M. Pichet intente le présent recours en contestation. Il soutient avoir été illégalement destitué ou congédié de façon déguisée, sans qu’aucune résolution n’ait été adoptée par la Ville. Il mentionne que la Ville a manqué à ses obligations puisqu’il n’a jamais véritablement occupé le poste d’inspecteur-chef. Il ajoute avoir été « tabletté » et avoir subi une importante réduction de salaire. Les conclusions de son recours se lisent ainsi[19] :
DÉCLARER le poste de coordonnateur de l’élaboration d’un plan de continuité des opérations advenant la survenance de sinistres affectant l’une ou l’autre ou l’ensemble des fonctions d’affaires, occupé présentement par le demandeur non conforme à celui d’inspecteur-chef;
ORDONNER la réintégration du demandeur au poste d’inspecteur-chef au sein du SPVM, avec des responsabilités et un statut digne de ce grade;
CONDAMNER la défenderesse à verser au demandeur un montant équivalent aux avantages et autres allocations dont il bénéficiait avant sa destitution, le 22 avril 2021;
CONDAMNER la défenderesse à verser au demandeur un montant équivalent aux honoraires extrajudiciaires qu’il a dû encourir dans la présente cause;
[29] Le 25 mai 2021, M. Pichet et des membres de sa famille intentent une poursuite en Cour supérieure contre le PGQ, réclamant des dommages totalisant 1 090 000 $[20]. Il est notamment reproché au PGQ et au ministre « des agissements injustifiés et illégaux » qui l’ont déconsidéré[21].
[30] Le 27 août 2021, la Ville produit une demande en irrecevabilité du recours intenté le 17 mai à la Cour du Québec. Elle invoque la transaction du 18 juin 2018 qui a force de chose jugée entre les parties. De plus, elle soutient que M. Pichet ne respecte pas le délai de 30 jours prévu à l'article 89 al. 2 LP. Finalement, la Cour du Québec n’aurait pas le pouvoir d’ordonner une assignation à un poste particulier.
[31] Le 25 octobre 2021, la Cour rejette cette demande de la Ville[22]. Constatant le désaccord profond des parties sur la trame factuelle et sur la qualification juridique des questions, la Cour conclut qu’une audition au fond « s'avère nécessaire afin de départager le bon grain de l'ivraie »[23]. La Cour ne se prononce pas sur la demande de réintégration au poste d’inspecteur-chef.
[32] Le 17 novembre 2021, M. Pichet et les autres demandeurs modifient leur recours à la Cour supérieure. D’une part, ils ajoutent la Ville comme défenderesse. D’autre part, ils haussent la réclamation à 2 910 000 $. Selon le plumitif, ce recours est toujours pendant.
[33] Le 13 décembre 2021, le juge Lortie préside une conférence de gestion dans le présent dossier, à laquelle participent Me Rochefort (avocat de M. Pichet) et Me Lescop (avocat de la Ville). Deux points essentiels ressortent :
1) Me Rochefort annonce que le recours sera modifié. M. Pichet demandera l’annulation de la transaction du 18 juin 2018 et la réintégration au poste de directeur du SPVM.
2) Me Rochefort s’oppose à ce que la Ville interroge au préalable M. Pichet.
[34] Ces deux points font l’objet d’une vive contestation. Un échéancier est alors établi.
[35] Le 14 janvier 2022, Me Rochefort communique la demande modifiée. M. Pichet recherche l’annulation de la transaction en raison de l’absence de résolution, ce qui contreviendrait à l'article 87 LP. De surcroît, il soutient qu’il a été induit en erreur par la Ville lorsqu’il a renoncé à sa fonction de directeur et qu’il s’est désisté de son recours intenté le 29 mai 2018. Il ajoute que cela constitue un dol de la part de la Ville qui a fait défaut de respecter ses engagements découlant de la transaction. Les conclusions se lisent ainsi[24] :
ACCUEILLIR la présente demande;
DÉCLARER la transaction du 18 juin 2018 nulle et non-avenue;
[…]
ORDONNER la réintégration du Demandeur au poste de Directeur du SPVM
SUBSIDIAIREMENT QUANT À LA CONCLUSION PRÉCÉDENTE :
ORDONNER la réintégration du Demandeur au poste d’inspecteur-chef au sein du SPVM, avec des responsabilités et un statut digne de ce grade;
DÉCLARER le poste de coordonnateur de l’élaboration d’un plan de continuité des opérations advenant la survenance de sinistres affectant l’une ou l’autre ou l’ensemble des fonctions d’affaires, occupé présentement par le Demandeur non conforme à celui d’inspecteur-chef;
CONDAMNER la Défenderesse à verser au Demandeur un montant équivalent aux avantages et autres allocations dont il bénéficiait avant sa destitution, le 22 avril 2021;
CONDAMNER la Défenderesse à verser au Demandeur un montant équivalent aux honoraires extrajudiciaires qu’il a dû encourir dans la présente cause;
[36] Le 2 février 2022, la Ville communique son moyen déclinatoire qui sera contesté par écrit le 17 février.
[37] Dans l’intervalle, le 11 mars 2022, la Cour retient que la Ville a le droit d’interroger au préalable[25].
[38] L’audience sur le moyen déclinatoire se déroule le 11 avril 2022.
POSITION DES PARTIES
La Ville
[39] La Ville demande le rejet des nouvelles conclusions recherchées par M. Pichet puisque la formation de trois juges de la Cour du Québec désignés selon les articles 87 et suivants LP n’a pas la compétence d’attribution afin de trancher celles-ci.
[40] En ce qui concerne la transaction, à sa face même, elle ne constitue pas une destitution par la Ville. M. Pichet a renoncé à son poste de directeur en plus de se désister de son recours. La demande modifiée cherche à faire revivre un recours maintenant éteint. En outre, l’allégation de dol conduit à une demande introductive d’instance devant la Cour supérieure selon l'article
[41] En ce qui concerne le poste de directeur du SPVM :
- Seul le gouvernement a le pouvoir de nommer et de destituer le directeur en vertu des articles
108 et110 de la Charte.
- Selon l’article 89 LP, la Cour du Québec n’a pas la compétence pour se saisir de la destitution alléguée du directeur du SPVM qui a été nommé par le gouvernement. À l’opposé, les articles 87 à 89 LP font spécifiquement référence au directeur nommé par un conseil municipal. Dans le présent cas, la nomination de M. Pichet relève du gouvernement selon le décret du 26 août 2015[27].
- Par analogie, la Cour du Québec n’a pas compétence lorsqu’il s’agit du directeur général de la Sûreté du Québec[28] ou d’un directeur d’un corps de police autochtone[29].
[42] Pour ces motifs, le débat ne peut concerner le poste de directeur du SPVM. Il doit se limiter au recours initial, soit le poste d’inspecteur-chef.
M. Pichet
[43] D’entrée de jeu, M. Pichet souligne que le moyen déclinatoire est prématuré. Avant de se prononcer, la Cour doit entendre la preuve complète.
[44] La demande de réintégration est le remède principal recherché mais, avant tout, il faut vider la question de la légalité des gestes posés par la Ville.
[45] Comme l’énonce la Cour d’appel, l’ « analyse de la compétence d’un tribunal, au stade d’un moyen déclinatoire dénonçant l’absence de compétence ratione materiae, doit se faire en tenant les faits pour avérés ce qui impose une certaine prudence dans l’analyse du moyen afin de ne pas mettre fin prématurément à un litige »[30].
[46] D’ailleurs, la présente Cour a appliqué ces principes dans son jugement du 25 octobre 2021.
[47] En outre, les termes des articles 87 et suivants LP sont suffisamment larges pour englober les éléments compris dans la demande modifiée. Il ne convient pas de vider ces articles de leur sens. Ainsi, la Cour peut confirmer, infirmer ou modifier la décision du conseil selon l'article 89 al. 3 LP.
[48] Le recours en contestation vise à éviter les ingérences politiques.
[49] La Cour d’appel, dans l’arrêt Messier énonce que la Cour du Québec (à l’époque la Commission de police) doit « faire enquête, s’enquérir de tous les faits et décider à la place du conseil lui-même»[31].
[50] À la base, l’absence de résolution de la Ville est fatale. Cela conduit nécessairement à l’application de la LP et à la compétence des trois juges de la Cour du Québec.
[51] Le Règlement intérieur constitue une délégation illégale puisqu’une ville parle par résolution, ce qui rend la transaction illégale. Ce règlement ne peut déroger à la LP.
[52] En outre, M. Pichet n’aurait jamais consenti à la transaction s’il avait su que la Ville ne respecterait pas ses engagements, notamment concernant une tâche inférieure et une diminution salariale annuelle de 100 000 $. Son consentement a été vicié, ce qui entraîne la nullité ab initio. En outre, la transaction est illégale, n’étant pas accompagnée d’une résolution.
[53] La Cour du Québec possède les pouvoirs inhérents à l’exercice de sa compétence comme l’a reconnu la Cour suprême dans l’arrêt McLeod[32].
[54] De plus, il faut éviter de fragmenter les audiences en obligeant M. Pichet à s’adresser à la Cour supérieure.
[55] En ce qui concerne l’argument de la Ville basé sur la Charte, il faut retenir que la LP est d’ordre public[33] et s’applique de façon prioritaire. L’approche stricte de la Ville, basée sur les articles
[56] En ce qui concerne le processus d’enquête prévu aux articles 275 et suivants LP, les principes de justice naturelle n’ont pas été respectés, dont la règle audi alteram partem.
[57] En somme, l’absence de résolution de la ville ou de mesure gouvernementale (décret, arrêté) ne peut priver M. Pichet de son recours en vertu de la LP. Il ne voit pas pourquoi il aurait moins de droits que les autres policiers au Québec.
[58] À l’appui de ses prétentions, M. Pichet invoque l’arrêt de la Cour d’appel rendu le 8 avril 2022 dans Procureur général du Québec c. Deschesnes[34]. Dans cette affaire qui concerne le directeur de la Sûreté du Québec [SQ], il a été établi que le processus prévu à l’ancien article 58 LP n’a pas été suivi par le gouvernement en raison du défaut d’enquête. De plus, un poste de conseiller spécial a été créé de toutes pièces, masquant le fait que le demandeur a été « tabletté »[35]. Dans le présent cas, par analogie, le fait de ne pas suivre les exigences de la LP constitue une privation illégale de la fonction[36].
◊
ANALYSE ET DÉCISION
[59] La Ville demande le rejet de la demande modifiée en s’appuyant sur l'article
Une partie peut, si la demande est introduite devant un tribunal autre que celui qui aurait eu compétence pour l’entendre, demander le renvoi au tribunal compétent ou, à défaut, le rejet de la demande.
L’absence de compétence d’attribution peut être soulevée à tout moment de l’instance et peut même être déclarée d’office par le tribunal qui décide alors des frais de justice selon les circonstances.
[60] La Ville soutient que la Cour du Québec ne détient pas la compétence matérielle lorsque le directeur du SPVM intente un recours selon les articles 87 et suivants LP.
[61] L'article
[62] La juge Bich de la Cour d’appel, s’exprimant au nom de la formation de trois juges dans l’arrêt Syndicat des professionnelles et professionnels du gouvernement du Québec c. D.B[38], résume ainsi les règles :
[28] On sait ainsi que, à l’instar de l’irrecevabilité fondée sur le second alinéa de l’art.
[13] Le juge de première instance peut au départ tenir pour avérés les faits allégués dans la demande introductive d’instance amendée pour soutenir la compétence des tribunaux québécois [renvoi omis]. Toutefois, dès lors que ces faits sont remis en question par le biais d’une requête en exception déclinatoire ou d’une demande de rejet, la partie demanderesse a le fardeau de prouver les éléments établissant prima facie cette compétence [renvoi omis]. Une preuve peut alors être administrée et les différentes pièces au soutien de la requête introductive d’instance considérées [renvoi omis], tout comme les transcriptions des interrogatoires hors cour [renvoi omis].
[29] Cette affaire, il est vrai, concerne une exception déclinatoire fondée sur les règles de la compétence internationale des tribunaux du Québec, mais le propos ci-dessus s’applique à une exception déclinatoire comme celle de l’espèce.
[63] À cette étape, la Cour peut donc tenir pour avérés les faits allégués dans la demande et considérer les pièces produites.
[64] Selon l'article
[65] Cela étant, la Cour est bien consciente de la règle de prudence à une étape préliminaire. Cependant, la Cour ne voit pas l'utilité, quant à la question très précise qui est ici litigieuse, d'entendre préalablement la preuve. Cette question de droit peut être tranchée sans attendre.
[66] Il faut rappeler que la compétence des tribunaux est d’ordre public. Cette règle est depuis longtemps établie[41]. La Cour d’appel du Québec, dans l’arrêt récent de Ville de Québec c. Vidéotron ltée[42], réitère d’ailleurs que la question de la compétence est la première chose à trancher, celle-ci étant susceptible d’entrainer tout le reste. Il en va de l’intérêt de toutes les parties.
[67] La présente affaire concerne l’interaction entre la LP et la Charte.
[68] D’une part, la LP, aux articles 87 et 89, prévoit un régime général en matière de destitution policière. En outre, les articles 275 et suivants confèrent au ministre le pouvoir d’ordonner l’administration provisoire d’un corps de police. De façon plus particulière, l'article 278, dans le contexte d’une administration provisoire, mentionne que le ministre peut recommander la destitution du directeur du SPVM conformément à l’article
[69] D’autre part, la Charte prévoit un régime particulier :
- Le chapitre III détermine les compétences de la Ville. À la sous-section 8, il est question de la police (articles 106 à 121).
- Selon l'article 106 al. 2 : « Sous réserve des dispositions de la présente sous-section, la [LP] s’applique à ce service ». Ainsi, sauf disposition contraire, le législateur a clairement établi que la Charte s'applique de façon prioritaire. Le fait que la LP soit d’ordre public ne modifie pas cette volonté législative formellement exprimée.
- L'article 108 prévoit que le gouvernement nomme le directeur du SPVM.
- L'article 110 ajoute ce qui suit : « Le gouvernement ne peut destituer le directeur que sur la recommandation du ministre de la Sécurité publique, lequel doit préalablement prendre l’avis du conseil et de la commission de la sécurité publique qui, à cette fin, entend le directeur ».
- En ce qui concerne les policiers qui ne sont pas des salariés au sens du Code du travail [CT][43], l'article 121 al. 2 prévoit qu’ils « ne peuvent être destitués que par le conseil agissant sur la recommandation du directeur, en la manière prévue par les articles 87 à 89 [LP] ».[44]
[70] Ainsi, la Charte, à l’égard d’une catégorie de policiers, renvoie à la procédure de contestation prévue à la LP. Ce n’est pas le cas à l’égard du directeur du SPVM.
[71] Le législateur a adopté trois régimes différents de nomination et de destitution des directeurs de police :
i) Le régime encadrant le directeur-général de la Sûreté du Québec établi par les articles 55 à 60 LP. Dans ce cas, le directeur général ne peut être destitué que par l’Assemblée nationale, pour cause, sur motion du premier ministre et avec l’approbation des deux tiers de ses membres, après que le ministre ait reçu un rapport écrit de la Commission de la fonction publique (article 56.5 LP);
ii) Le régime encadrant les directeurs de tous les corps municipaux, sauf celui de Montréal (articles 71, 83 à 93, 275 à 278 LP). Dans de tels cas, une municipalité ne peut destituer le directeur de son corps de police ou réduire son traitement que pour cause et par résolution adoptée à la majorité absolue des membres de son conseil et dûment signifiée au directeur (article 87 LP);
iii) Le régime encadrant le directeur du SPVM (articles
[72] La Cour doit rappeler l’existence de la présomption voulant que le législateur connaisse l’état du droit lorsqu’il rédige une loi ou un règlement[45].
[73] Ainsi, le législateur est présumé connaitre l’existence de l’article 87 LP lorsqu’il rédige, prépare et adopte l’article
[74] L’argumentaire proposé par M. Pichet aurait comme effet, s’il était retenu, d’occulter totalement les trois régimes établis par le législateur. L’argument voulant que le directeur du SPVM se retrouve dans la même situation juridique que les autres directeurs de police municipaux est contredit par les textes en cause.
[75] Il serait illogique que le législateur élabore deux régimes coexistants de destitution : l’un dans la LP et l’autre dans la Charte. Pourquoi le législateur aurait-il adopté l’article
[76] Même une interprétation large et libérale de l’article 87 LP ne permet pas de retenir la position de M. Pichet.
[77] Il apparait clairement que le législateur a voulu créer un régime distinct pour le directeur du SPVM.
[78] La lecture des notes explicatives de la Loi portant réforme de l'organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l'Outaouais[47] permet de constater que le législateur a pris en considération les spécificités de la Ville de Montréal à plusieurs égards lorsqu’il a adopté la Charte. Ainsi, un régime de nomination et de destitution particulier pour le directeur de police du SPVM est cohérent avec l’ensemble des mesures adoptées dans cette loi. En d'autres termes, le législateur voulait que le processus de destitution de directeur de police du SPVM soit distinct de celui encadrant les directeurs de police des autres corps municipaux.
[79] Les règles d’interprétation législative enseignent qu’il n’est pas possible, normalement, de s’écarter du sens clair d’une disposition législative à moins d’en arriver à une réelle ambiguïté, voire à une absurdité[48]. Aucune démonstration convaincante d’une telle ambiguïté ou absurdité n’est ici faite.
[80] En l’espèce, le recours à la méthode grammaticale est suffisant afin de trancher le contentieux soumis par les parties.
[81] Cette méthode d’interprétation met l’accent sur l’approche textuelle de la pensée du législateur[49]. Comme le rappellent les auteurs Côté et Devinat :
L’interprète qui a recours à la méthode textuelle présume donc qu’il y a adéquation entre ce que la loi dit et ce que son auteur a voulu dire : la loi est censée être bien rédigée. Cette présomption s’appuie d’ailleurs sur un souci de précision qui se reflète dans les pratiques de rédaction législative, que l’on soit en droit civil ou en droit statutaire[50].
[82] Le législateur a donc voulu créer un régime de destitution particulier et distinct quant au directeur du SPVM. Il s’agit de la seule conclusion que permet la lecture des articles
[83] Il s’agit également de la seule conclusion à laquelle la Cour peut en arriver à la lecture de l’article 278 LP, le législateur prenant la peine de tracer une ligne de démarcation évidente lorsque la destitution est celle du directeur du SPVM.
[84] La Cour est également d’opinion que ce même résultat serait atteint avec la méthode téléologique qui commande une interprétation large et généreuse, compatible avec la réalisation de l’objet de la loi[51].
[85] Il faut aussi prendre en compte que, dans le présent cas, les demandes d’annulation de la transaction et de réintégration sont intimement liées. Si M. Pichet ne réussit pas à écarter la transaction par laquelle il renonce à son poste de directeur, il ne peut logiquement obtenir la réintégration à ce poste.
[86] Il convient de rappeler que, dans son recours initial le 17 mai 2021, M. Pichet remet en cause sa nouvelle assignation à titre d’inspecteur-chef, accompagnée d’une réduction de salaire. À cet égard, la Ville ne conteste pas la compétence de la Cour du Québec puisque, selon l'article 87 al. 2 LP, M. Pichet est un policier municipal qui n’est pas un salarié au sens du CT. En outre, la Cour du Québec, dans l’affaire Lamothe, a établi qu’une absence de résolution de la Ville n’empêche pas le recours en vertu de la LP[52].
[87] M. Pichet adopte une nouvelle approche le 6 janvier 2022 avec sa demande modifiée. Cette fois, il se situe comme directeur du SPVM et veut réintégrer ce poste à la suite de la destitution qu’il allègue avoir subie.
[88] À cet égard, le législateur ne confère pas de compétence à la Cour du Québec qui est un tribunal statutaire avec des attributions qui doivent être conférées.
[89] Cela ne veut pas dire que le directeur du SPVM est sans recours. Il peut s’adresser à la Cour supérieure qui est le tribunal de droit commun selon l'article
[90] En somme, les articles 275 et suivants LP ainsi que l'article
[91] La Cour ne peut passer outre la volonté clairement exprimée du législateur.
[92] M. Pichet soutient qu’un tel résultat ferait en sorte de morceler artificiellement son recours, l’obligeant à entreprendre une portion de celui-ci devant un autre tribunal. Pour lui, cela serait contraire au principe de proportionnalité dorénavant érigé à titre de principe directeur de la procédure selon l'article
[93] Toutefois, le principe de proportionnalité ne permet pas de passer outre à l’intention manifeste du législateur, ni de conférer à la Cour du Québec une compétence qui ne lui a pas été attribuée.
[94] En outre, M. Pichet se trouve déjà devant la Cour supérieure dans le cadre de son recours en dommages.
[95] Par ailleurs, le recours modifié de M. Pichet à la Cour du Québec souffre d’un autre problème : il demande que la Ville le réintègre au poste de directeur du SPVM. Or, seul le gouvernement peut procéder à une telle nomination selon l'article
◊
[96] Pour toutes ces raisons, la Cour accueille le moyen déclinatoire partiel de la Ville.
[97] Le débat se poursuivra sur la destitution alléguée concernant le poste d’inspecteur-chef.
◊
POUR CES MOTIFS, LA COUR :
[98] ACCUEILLE le moyen déclinatoire partiel de la défenderesse;
[99] DÉCLINE compétence à l’égard des conclusions suivantes de la demande modifiée le 6 janvier 2022 :
DÉCLARER la transaction du 18 juin 2018 nulle et non avenue;
ORDONNER la réintégration du demandeur au poste de directeur du SPVM.
[100] DÉCLARE que l’instance se poursuivra selon la demande initiale.
[101] FRAIS DE JUSTICE à suivre le sort final du litige.
| PIERRE LORTIE, J.C.Q. |
| |
|
|
|
|
| __________________________________ |
| NATHALIE CHALIFOUR, J.C.Q. |
|
|
|
|
|
|
| __________________________________ |
| STEVE GUÉNARD, J.C.Q. |
|
|
| |
Me Daniel Rochefort Rochefort et associés Pour le demandeur Philippe Pichet | |
| |
Me Raphaël Lescop Me Alexandre Thibault IMK s.e.n.c.r.l. Pour la défenderesse Ville de Montréal | |
| |
| |
Date d’audience : 11 avril 2022 | |
ANNEXE 1
Extraits de la Loi sur la police
ANCIEN ARTICLE
58. Le mandat du directeur général est d’une durée d’au plus cinq ans, renouvelable jusqu’à ce que la durée totale des mandats successifs atteigne 10 ans.
Le directeur général doit résider dans la localité où est situé le quartier général de la Sûreté du Québec ou dans son voisinage immédiat.
Le directeur général ne peut être destitué que sur recommandation du ministre, après enquête menée par celui-ci ou par la personne qu’il désigne.
DISPOSITIONS ACTUELLES
SECTION II
SURÊTÉ DU QUÉBEC
§ 2. — Organisation
55. La Sûreté du Québec est administrée et commandée par un directeur général, secondé par des directeurs généraux adjoints. Le directeur général et les directeurs généraux adjoints ont rang d’officiers […]
56. Sur motion du premier ministre et avec l’approbation des deux tiers de ses membres, l’Assemblée nationale nomme le directeur général.
La personne proposée par le premier ministre est choisie parmi les candidats qui ont été déclarés aptes à exercer cette fonction par le comité de sélection formé pour la circonstance.
Avant que le premier ministre ne propose une personne, celle-ci est rencontrée par des députés lors d’un même entretien tenu à huis clos. À cette fin, le premier ministre désigne un député de son parti et demande au chef de chaque autre parti autorisé représenté à l’Assemblée nationale de faire de même.
Dans les 15 jours suivant cette demande, les députés transmettent au premier ministre un rapport conjoint contenant la recommandation de chacun sur la candidature de la personne rencontrée. Ce rapport est confidentiel.
56.1. Le mandat du directeur général est d’une durée de sept ans et ne peut être renouvelé
56.3. À l’expiration de son mandat, le directeur général demeure en fonction jusqu’à ce qu’il soit remplacé.
Il peut en tout temps démissionner de ses fonctions en donnant un avis écrit au ministre. Ce dernier en informe sans tarder, par écrit, le président de l’Assemblée nationale.
56.4. Le ministre peut relever provisoirement le directeur général de ses fonctions, avec rémunération, dans le cas d’une situation urgente nécessitant une intervention rapide ou dans un cas présumé de faute grave.
56.5. Sous réserve d’une destitution en application d’une disposition de la présente loi, le directeur général ne peut être destitué que par l’Assemblée nationale, pour cause, sur motion du premier ministre et avec l’approbation des deux tiers de ses membres, après que le ministre a reçu un rapport écrit de la Commission de la fonction publique.
Avant que le premier ministre ne présente une motion pour destituer le directeur général, il désigne un député de son parti et demande aux chefs de chaque autre parti autorisé représenté à l’Assemblée nationale de faire de même. Une synthèse du rapport de la Commission de la fonction publique est mise à la disposition des députés désignés pour qu’ils en prennent connaissance lors d’une même rencontre tenue à huis clos.
56.5.1. Le directeur général ne peut être suspendu sans rémunération par le gouvernement que pour cause, sur recommandation du ministre, après que celui-ci a reçu un rapport écrit de la Commission de la fonction publique. La suspension ne peut excéder trois mois.
60. Les membres de la Sûreté du Québec prêtent les serments prévus aux annexes A et B dans les conditions suivantes :
1° le directeur général prête serment devant un juge de la Cour du Québec;
2° les directeurs généraux adjoints prêtent serment devant le directeur général;
3° les autres membres de la Sûreté prêtent serment devant le directeur général ou un des directeurs généraux adjoints. […]
SECTION III
CORPS DE SERVICE MUNICIPAUX
§ 6. — Organisation des corps de police municipaux
83. Tout corps de police municipal est sous la direction et le commandement d’un directeur.
Le mandat du directeur est d’au moins cinq ans, sauf autorisation du ministre. Un avis de non renouvellement doit être donné au moins six mois avant la fin du mandat.
En cas de vacance du poste de directeur, la municipalité nomme sans délai un directeur par intérim.
Le directeur général d’une municipalité n’a aucune autorité sur les enquêtes policières.
84. Le directeur d’un corps de police municipal prête les serments prévus aux annexes A et B devant le maire, et les autres policiers municipaux, devant le directeur de police.
Dans l’exercice de ses fonctions, le directeur de police est autorisé, sur le territoire de la municipalité, à faire prêter les mêmes serments qu’un commissaire à la prestation de serment nommé en vertu de la Loi sur les tribunaux judiciaires (chapitre T-16). […]
§ 7. — Destitution ou réduction du salaire d’un directeur de corps de police municipal
87. Une municipalité ne peut, quelles que soient les conditions de son engagement, destituer le directeur de son corps de police ou réduire son traitement que pour cause et par résolution adoptée à la majorité absolue des membres de son conseil et signifiée à la personne qui en fait l’objet de la même façon qu’une citation à comparaître en vertu du Code de procédure civile (chapitre C‐25.01).
La même règle s’applique à la destitution ou à la réduction de traitement de tout policier de la municipalité qui n’est pas un salarié au sens du Code du travail (chapitre C‐27) et qui est à son service depuis au moins six mois.
88. La décision de destitution emporte suspension immédiate et sans traitement de la personne qui en fait l’objet.
La destitution ou la réduction de traitement prend effet, selon le cas:
1° lorsque la personne concernée y acquiesce;
2° lorsque le jugement rejetant la contestation prévue à l’article 89 est rendu ou à l’expiration du délai d’appel.
89. La décision du conseil peut être contestée, devant trois juges de la Cour du Québec, qui se prononcent sur l’affaire en dernier ressort.
La demande doit être produite au greffe de la Cour du Québec du district judiciaire où est domicilié le demandeur dans les 30 jours de la date de signification de la décision; elle est accompagnée d’un avis d’au moins 10 jours de la date de sa présentation et est signifiée au ministre.
Il est fait application, compte tenu des adaptations nécessaires, des règles du Code de procédure civile (chapitre C‐25.01) relatives à l’administration de la preuve, à l’audience et au jugement. Les juges qui entendent et décident la contestation sont investis des pouvoirs et de l’immunité des commissaires nommés en vertu de la Loi sur les commissions d’enquête (chapitre C‐37) sauf du pouvoir d’imposer une peine d’emprisonnement. Ils peuvent rendre toute ordonnance qu’ils estiment propre à sauvegarder les droits des intéressés. Ils peuvent confirmer, infirmer ou modifier la décision qui leur est soumise.
S’il accueille la contestation, le tribunal peut aussi ordonner à la municipalité de verser au demandeur une somme d’argent pour l’indemniser de ses frais. Il peut en outre, si la résolution visait la destitution du demandeur, ordonner à la municipalité de lui payer tout ou partie du traitement qu’il n’a pas reçu pendant sa suspension et de rétablir pour cette période les autres avantages et allocations dont il bénéficiait avant la suspension. […].
CHAPITRE III
INSPECTION ET ADMINISTRATION PROVISOIRE
SECTION II
ADMINISTRATION PROVISOIRE
275. Si, à la suite d’une inspection faite en vertu du présent chapitre ou de la production d’un rapport visé à l’article 267 ou 284, le ministre estime qu’il existe, au sein du corps de police, une situation qui met en péril son bon fonctionnement, il peut nommer, pour la période qu’il détermine, un administrateur chargé de redresser la situation.
Si le ministre est d’avis que l’intérêt public, la sécurité publique ou la saine administration de la justice l’exige, il peut également ordonner que le directeur du corps de police ou l’autorité dont relève le constable spécial soit suspendu pour la période qu’il fixe; l’employeur détermine les conditions de suspension du directeur.
276. L’administrateur doit présenter au ministre, dans les meilleurs délais, un rapport circonstancié de ses constatations, accompagné de ses recommandations.
L’administrateur doit, dès que son mandat est expiré, faire au ministre un rapport complet de son administration.
277. Les frais, honoraires et débours de l’administration provisoire sont à la charge de l’employeur du directeur du corps de police, à moins que le ministre n’en décide autrement.
278. Le ministre peut, après avoir pris connaissance de l’un ou l’autre des rapports de l’administrateur:
1° soit lever, aux conditions qu’il détermine, la suspension du directeur du corps de police;
2° soit ordonner à la municipalité qui l’emploie, le cas échéant, de le soumettre à la procédure de destitution prévue à l’article 87 ou, s’il s’agit du directeur du service de police de la Ville de Montréal, recommander sa destitution au gouvernement, conformément à l’article
Dans ces cas, le ministre peut mettre fin au mandat de l’administrateur.
ANNEXE II
Extraits de la Charte de la Ville de Montréal, métropole du Québec
SECTION II
COMPÉTENCES PARTICULIÈRES DE LA VILLE
§ 8. — Police
106. Un service de la ville est institué sous le nom de « service de police de la Ville de Montréal ».
Sous réserve des dispositions de la présente sous-section, la Loi sur la police (chapitre P‐13.1) s’applique à ce service.
107. Le service de police se compose du directeur, des policiers ainsi que des autres fonctionnaires et employés nécessaires.
Sous réserve de la présente loi, les membres du personnel du service de police exercent leurs fonctions sous l’autorité du directeur.
108. Le gouvernement nomme le directeur sur la recommandation du ministre de la Sécurité publique, qui consulte préalablement le conseil et la commission de la sécurité publique.
Le directeur entre en fonction à la date fixée par l’acte de nomination lequel est publié à la Gazette officielle du Québec par les soins du ministre de la Sécurité publique.
109. Le mandat du directeur est d’au moins cinq ans, à moins que le ministre de la Sécurité publique ne recommande un terme différent ; le mandat peut être renouvelé.
Malgré l’expiration de son mandat, le directeur demeure en fonction jusqu’à ce qu’il soit nommé de nouveau ou remplacé.
110. Le gouvernement ne peut destituer le directeur que sur la recommandation du ministre de la Sécurité publique, lequel doit préalablement prendre l’avis du conseil et de la commission de la sécurité publique qui, à cette fin, entend le directeur.
111. En cas de vacance du poste de directeur, son remplacement s’effectue de la manière prévue à l’article 108.
En cas d’absence ou d’empêchement du directeur, le gouvernement, sur la recommandation du ministre de la Sécurité publique, désigne une personne pour exercer temporairement les fonctions du directeur.
112. Avant d’entrer en fonction, le directeur prête les serments prévus par les annexes A et B de la Loi sur la police (chapitre P‐13.1) devant le maire et un policier du service de police devant le directeur.
114. Sous réserve de la présente loi, le directeur est responsable de la direction du service de police ainsi que de l’organisation et de la conduite de ses opérations policières.
115. Le conseil exerce à l’égard du service de police, de son directeur et de son personnel la même autorité qu’à l’égard des autres services de la ville, de leur directeur et de leur personnel, sous réserve de la Loi sur la police (chapitre P‐13.1).
118. Le conseil statue, en matière disciplinaire, sur recommandation du directeur, à l’égard des policiers qui ne sont pas des salariés au sens du Code du travail (chapitre C‐27), sous réserve, lorsque le policier est au service de la ville depuis au moins six mois, du droit d’appel prévu par l’article
119. Sauf s’il est autorisé par le procureur général, un pourvoi en contrôle judiciaire prévu au Code de procédure civile (chapitre C-25.01) ne peut être exercé, ni une injonction accordée contre la ville ou les membres du conseil en raison des actes de ceux-ci agissant en leur qualité officielle en vertu de la présente sous-section.
120. Un juge de la Cour d’appel peut, sur demande, annuler sommairement une décision, une ordonnance ou une injonction rendue ou prononcée à l’encontre de l’article 119.
121. Les policiers qui ne sont pas des salariés au sens du Code du travail (chapitre C‐27) demeurent en fonction durant bonne conduite et jusqu’à l’âge de la retraite déterminé quant à eux par le conseil après consultation de l’association représentant les membres de l’état-major.
Ils ne peuvent être destitués que par le conseil agissant sur la recommandation du directeur, en la manière prévue par les articles
[1] RLRQ, c. P-13.1.
[2] RLRQ, c. C-25.01. La procédure de la Ville s’intitule « Demande en exception déclinatoire ». Il convient de retenir « moyen déclinatoire », selon les termes du C.p.c.
[3] Annexe 1.
[4] RLRQ, c. C-11.4. Annexe 2.
[5] Soulignement ajouté.
[6] Le juge Éric Dufour, coordonnateur adjoint et responsable de la Division administrative et d’appel à la Cour du Québec, a désigné les juges Nathalie Chalifour (Montréal), Steve Guénard (Gatineau) et Pierre Lortie (Chicoutimi) qui agit comme président de la formation. La formation est ici désignée « la Cour ».
[7] P-1.
[8] P-13.
[9] P-23, arrêté ministériel du 6 décembre 2017. Soulignement ajouté.
[10] P-28.
[11] Par. 88 de la contestation de M. Pichet.
[12] Dossier à la Cour du Québec 500-80-037275-188. Annexe 2 de la réponse de M. Pichet à la demande de précisions et de communication de documents de la Ville.
[13] P-30. La pièce est produite sous scellés.
[14] Soulignement ajouté.
[15] Annexe 4.
[16] P-34.
[17] Annexe 6.
[18] Annexe 7.
[19] Soulignement ajouté.
[20] Dossier 500-17-116960-215 dans le district de Montréal.
[21] Par. 89.
[22] Pichet c. Ville de Montréal,
[23] Par. 51 du jugement.
[24] Souligné dans le texte original.
[25] Pichet c. Ville de Montréal,
[26] R-1. Règlement RCE 02-004 (Codification administrative).
[27] P-1.
[28] 56.5 LP.
[29] Cross c. Conseil Mohawk de Kanesatake, 2004 CanLII 49186 (QC CQ).
[30] Association des intervenants en dépendance du Québec c. Villeneuve,
[31] Messier c. Commission de police du Québec,
[32] McLeod c. Egan,
[33] Lamothe c. Ville de Montréal,
[34] Procureur général du Québec c. Deschesnes,
[35] Id., par. 28 et suivants.
[36] Id., par. 43.
[37] Soulignement ajouté.
[38] Syndicat des professionnelles et professionnels du gouvernement du Québec c. D.B.,
[39] Transax Technologies inc. c. Red Baron Corp. Ltd.,
[40] 9361-1606 Québec inc. c. Gracia,
[41] Corporation de Ste-Angèle de Monnoir c. Bérubé, 1986 CanLII 3892 (QC CA).
[42] Ville de Québec c. Vidéotron ltée,
[43] RLRQ, c. C-27.
[44] Soulignement ajouté.
[45] Pierre-André Côté et Mathieu Devinat, Interprétation des lois, 5ième éd, Montréal, Éditions Thémis, 2021, no 1185. Voir notamment en page 382.
[46] Les dispositions pertinentes de la LP étant déjà en vigueur lors de l’entrée en vigueur de la Charte. Voir la Loi sur la police, L.Q. 2000, c. 12, art. 55 à 60, 71, 83 à 93, 275 à 278, entrés en vigueur le 16 juin 2000 en vertu de l’article 358 de cette loi : « Les dispositions de la présente loi entrent en vigueur à la date de sa sanction, à l’exception des dispositions des articles 1 à 27, 38 à 47, 324, 325, 328, du paragraphe 2° de l’article 340, des articles 341 à 344 et 350, lesquelles entreront en vigueur le 1er septembre 2000, ainsi que des dispositions des articles 28 à 37 et du paragraphe 4° du premier alinéa de l’article115, lesquelles entreront en vigueur le 1er octobre 2000 ». Voir également la Loi portant réforme de l'organisation territoriale municipale des régions métropolitaines de Montréal, de Québec et de l'Outaouais, L.Q. 2000, c. 56, entrée en vigueur le 20 décembre 2000 en vertu de l’article 260 de cette loi. Certaines dispositions à l’étude, dont l’article
[47] L.Q. 2000, c. 56.
[48] Wellesley Hospital c. Lawson,
[49] Cette expression est utilisée par l'auteur Pierre-André Côté dans la quatrième édition de son ouvrage lorsqu’il traite de la méthode grammaticale : Pierre-André Côté, avec la collaboration de Stéphane Beaulac et Mathieu Devinat, Interprétation des lois, 4e éd., Montréal, Éditions Thémis, 2009, n° 980, page 295.
[50] P.-A. Côté et M. Devinat, préc., note 45, page 292.
[51] Sur la méthode d’interprétation téléologique, voir : R. c. 974649 Ontario Inc.,
[52] Lamothe c. Ville de Montréal,
AVIS :
Le lecteur doit s'assurer que les décisions consultées sont finales et sans
appel; la consultation
du plumitif s'avère une précaution utile.