Décision

[1]               La demanderesse (également désignée « Club de golf ») prétend avoir droit au traitement et à la délivrance par la défenderesse (également désignée « Ville de Montréal ») de 12 permis qu’elle a demandés les 17 novembre 2021 et 22 février 2022 autorisant la construction d’immeubles commerciaux et industriels sur le lot portant le numéro 6 366 333 du cadastre de Québec (« Immeuble »).

[2]               La Ville de Montréal s’oppose sur la base de mesures réglementaires qu’elle a adoptées le 24 février 2022 et qui entraînent un effet de gel et la suspension de toute demande de permis (« Mesures règlementaires »). À terme, ces mesures ont pour objectif de modifier l’affectation d’« Industrie » du secteur où se situe l’Immeuble à l’affectation « Grand espace vert ou récréation ».

CONTEXTE

[3]               L’Immeuble dont il est question dans la présente affaire est situé dans le parc industriel de l’arrondissement d’Anjou de la Ville de Montréal. Il a une superficie de 3 874 474,94 pieds carrés et fait partie d’un ensemble de terrains détenus par Club de golf dans le même secteur.

[4]               Après avoir servi pour des fins de raffinage de pétrole jusqu’en 1983, des travaux de réhabilitation et de décontamination sont effectués sur les terrains de la demanderesse, incluant l’Immeuble.

[5]               Il est par ailleurs convenu par le biais d’un accord de principe et divers protocoles d’ententes[1] entre Club de golf et la Ville d’Anjou[2] que les terrains soient voués à un redéveloppement entièrement industriel et commercial.

[6]               Comme le projet est important et coûteux, la demanderesse et la Ville d’Anjou s’entendent pour que le développement soit effectué d’abord sur une partie des terrains et qu’une autre partie soit temporairement utilisée comme terrain de golf. C’est ainsi qu’en 1997, le Club de Golf Métropolitain Anjou débute ses activités.

[7]               À compter de 2010, la demanderesse entame le redéveloppement projeté. Elle procède au lotissement de ses terrains. Des immeubles industriels et commerciaux sont construits.

[8]               De son côté, l’arrondissement d’Anjou modifie sa réglementation de zonage ce qui a pour effet d’élargir les usages autorisés sur les terrains de la demanderesse. Le 6 mars 2018, le Règlement modifiant le Règlement concernant le zonage (RCA 40-24) est dans cette veine adopté[3]. L’arrondissement entend ainsi favoriser le développement du secteur en diversifiant les possibilités d’usages autorisés[4].

[9]               En parallèle, lors d’une séance tenue à huis clos le 27 juin 2018, la Ville de Montréal décrète l’imposition de deux avis de réserve « à des fins de parcs » sur certains terrains de la demanderesse, dont l’Immeuble « en attendant de poursuivre les démarches d’acquisition de ces lots »[5]. Elle note que « L’absence de réserve laisserait la possibilité au propriétaire d’obtenir un permis de construction susceptible d’augmenter les coûts d’acquisition, le cas échéant. »[6].

[10]           Suivant les articles 69 et 73 de la Loi sur l’expropriation[7], ces avis de réserve ont pour effet de prohiber toute construction, amélioration ou addition sur les immeubles visés ce qui entraîne la suspension du projet de redéveloppement de la demanderesse.

[11]           Le 26 septembre 2018, la défenderesse abandonne ses avis de réserve dans le contexte de la contestation judiciaire de leur légalité menée par la demanderesse[8]. Cette dernière reprend alors le redéveloppement de ses terrains.

[12]           L’aménagement de l’Immeuble débute à compter du printemps 2020.

[13]           Le 17 novembre 2021, Club de golf dépose une demande de permis auprès de l’arrondissement d’Anjou pour la construction d’un bâtiment industriel (bâtiment H) sur l’Immeuble[9]. La demande comporte une demande de dérogation mineure, car le projet ne respecte pas le coefficient d’occupation du sol minimal exigé dans la zone.

[14]           Le 16 février 2022, le comité exécutif de la Ville de Montréal adopte une résolution afin de faire inscrire à l’ordre du jour du conseil d’agglomération des avis de motion et des projets de règlements à adopter pour ultimement modifier l’affectation du secteur des terrains de la demanderesse, incluant l’Immeuble[10]. Aussi, le 21 février 2022, le conseil municipal adopte deux résolutions témoignant de l’orientation de la Ville de Montréal au regard de ce changement d’affectation[11].

[15]           Le 22 février 2022, Club de golf dépose 11 demandes de permis accompagnées de demandes d’approbation des plans d’implantation et d’intégration architecturale (« PIIA ») auprès de l’arrondissement d’Anjou pour la construction de 11 bâtiments industriels et commerciaux sur l’Immeuble (bâtiments I à S)[12].

[16]           Ces 11 demandes de permis se joignent à la demande de permis de construction du bâtiment H du 17 novembre 2021. Ce faisant, les 12 demandes réunies forment un projet global. Cela a pour effet de rendre la demande de dérogation mineure jointe à la demande de permis du bâtiment H sans objet puisque le coefficient d’occupation au sol de l’Immeuble est alors augmenté du fait de la construction de 11 bâtiments additionnels.

[17]           Le 23 février 2022, alors informée de l’adoption éventuelle des Mesures règlementaires par la Ville de Montréal, Club de golf transmet une mise en demeure à cette dernière la sommant de ne pas adopter les motions, résolutions et règlements qui pourraient compromettre le développement qu’elle ait à compléter sur son Immeuble[13].

[18]           Le 24 février 2022, le conseil d’agglomération de la Ville de Montréal adopte les Mesures réglementaires qui sont les suivantes :

• Résolution de contrôle intérimaire relatif à la préservation d’un secteur présentant une valeur environnementale numéro CG22 0122[14];
• Projet de Règlement de contrôle intérimaire relatif à la préservation d’un secteur présentant une valeur environnementale et résolution numéro CG22 0129[15]; et
• Projet de Règlement modifiant le schéma d’aménagement et de développement de l’Agglomération de Montréal (RCG 14-029) et résolution numéro CG22 0133[16].

[19]           L’objectif ultime des Mesures réglementaires est de modifier les orientations urbanistiques du secteur de l’Immeuble pour le faire passer de secteur « industriel » à celui de « grand parc ». Dans l’intervalle, elles créent un effet de gel quant à la délivrance de permis de construction. Une directive interne de l’arrondissement d’Anjou destinée aux fonctionnaires est d’ailleurs en place et prévoit de manière détaillée le processus à suivre au regard des demandes de permis dans un contexte de suspension[17].

[20]           Le 25 février 2022, la Ville de Montréal informe Club de golf que ses demandes de permis du 22 février 2022 sont incomplètes, car il manque deux fiches techniques concernant les régulateurs de débit et les avaloirs de toit[18]. Cela empêche la Section de la règlementation de la gestion de l’eau du Service de l’eau de la Ville de Montréal (« Service de l’eau ») de procéder à l’ouverture et à l’analyse des demandes en vue d’émettre son autorisation pour les fins des permis.

[21]           Les deux fiches techniques sont transmises par Club de golf à la défenderesse dans les minutes qui suivent la réception du courriel l’informant des documents manquants[19].

[22]           Les fonctionnaires de la Ville de Montréal responsables de la délivrance des permis procèdent à l’étude préliminaire des demandes de la demanderesse[20].

[23]           Le 22 avril 2022, Club de golf reçoit une lettre de la défenderesse datée du 14 avril 2022 l’informant que ses demandes des 17 novembre 2021 et 22 février 2022 ne sont pas substantiellement complètes et conformes. Trois problématiques sont soulevées, à savoir deux fiches techniques en lien avec la rétention des eaux pluviales sont manquantes, le projet ne respecte pas le coefficient d’occupation au sol et 12 îlots paysagers sont absents dans les stationnements de quatre bâtiments.

[24]           Considérant ces défauts, la Ville de Montréal conclut que Club de golf ne peut prétendre à la cristallisation d’un droit à la délivrance des permis de construction et par conséquent, elle suspend ses demandes[21].

[25]           Le 5 mai 2022, Club de golf transmet des plans modifiés qui corrigent les non-conformités liées aux îlots paysagers et au coefficient d’occupation au sol[22].

[26]           Le 9 mai 2022, la demanderesse institue des procédures judiciaires en mandamus pour ordonner à la Ville de Montréal de délivrer les 12 permis de construction.

[27]           Dans le contexte des procédures entreprises, la défenderesse procède à l’étude complète des demandes au terme de laquelle elle maintient sa position de refuser le droit de Club de golf à la délivrance des permis recherchés. À cet égard et après avoir soulevé de multiples déficiences, la Ville de Montréal se ravise et retient trois non-conformités et une information manquante qui rendent les demandes de permis non substantiellement complètes ni conformes[23].

[28]           En date du 23 juin 2022, le Règlement de contrôle intérimaire relatif à la préservation d’un secteur présentant une valeur environnementale (RCG 22-010)[24] entre en vigueur, succédant à la Résolution de contrôle intérimaire (CG22 0122)[25].

[29]           L’effet de gel, qui a toujours cours en date de l’audition, se poursuit. Le Tribunal retient que la situation restera ainsi jusqu’à ce que le conseil d’arrondissement d’Anjou adopte lui-même un règlement de concordance conforme à la nouvelle affectation pour le secteur prévu au Schéma d’aménagement et développement de l’agglomération de Montréal.

PRÉTENTIONS DES PARTIES

[30]           La demanderesse prétend avoir droit à la délivrance des permis demandés les 17 novembre 2021 et 22 février 2022 puisque ses demandes étaient substantiellement complètes et conformes à la réglementation alors applicable. Elle a de ce fait cristallisé son droit de les obtenir, comme la Cour suprême du Canada en a établi le principe dans l’arrêt Ottawa (City of) c. Boyd Builders Ltd.[26]. Dans ce contexte, les Mesures réglementaires adoptées par la défenderesse le 24 février 2022 sont sans effet à son endroit.

[31]           Pour sa part, la Ville de Montréal soutient qu’au 22 février 2022, les demandes de permis de Club de golf n’étaient pas substantiellement complètes ni conformes à la réglementation en ce qu’elles comportent trois non-conformités et une information manquante. Ainsi, la demanderesse ne peut prétendre à quelque droit acquis que ce soit.

[32]           Subsidiairement, la Ville de Montréal soutient que les permis ne peuvent être délivrés, car il manque l’autorisation du Service de l’eau et l’approbation des PIIA. Aussi, si les demandes sont substantiellement complètes et conformes, le seul droit que la demanderesse pourrait avoir est le droit à la poursuite de traitement de ses demandes[27].

NATURE DU RECOURS

[33]           Sur le plan procédural, le Tribunal constate qu’au départ, les procédures judiciaires entreprises étaient de la nature d’un mandamus selon l’article 529 (3) C.p.c. La demanderesse demandait uniquement à la cour d’enjoindre la défenderesse à délivrer les permis de construction.

[34]           Puis, dans le contexte du litige, les parties ont convenu que les seuls éléments sur lesquels elles ne s’entendaient pas pour conclure à l’existence ou non d’un droit prima facie à la délivrance des permis par la Ville de Montréal, et qui relève d’un pouvoir lié, se limitaient à quatre problématiques, à savoir :

• l’absence de deux avis techniques;
• l’insuffisance du coefficient d’occupation au sol;
• l’absence d’une douzaine d’îlots paysagers dans le projet; et
• un nombre excédentaire de matériaux de revêtement sur un immeuble.

[35]           Outre ces quatre éléments, les parties reconnaissent que les demandes de permis sont conformes à la loi et aux règlements[28]. Ainsi, comme question principale, elles demandent au Tribunal de trancher le litige qui les oppose à ce sujet.

[36]           Cela dit, en cours d’audition, la question des étapes demeurant à compléter avant la délivrance des permis, et qui est plaidée de manière subsidiaire par la Ville de Montréal, a été discutée, notamment des suites de questionnements du Tribunal. À cet égard, la Ville de Montréal explique que bien que les demandes aient été analysées au regard de leur conformité à la réglementation de zonage, l’étude par le Service de l’eau pour qu’il fournisse l’autorisation requise au projet reste à faire[29] ainsi que l’analyse des PIIA[30]. Aussi, la seule ordonnance qui pourrait être émise contre elle est celle de poursuivre le traitement des demandes de permis malgré les Mesures réglementaires.

[37]           De son côté, Club de golf estime que l’absence de validation par le Service de l’eau et d’approbation des PIIA n’empêche pas le Tribunal de déclarer qu’elle a un droit à la délivrance des permis. Quoi qu’il en soit, et pour répondre à cet enjeu, elle a modifié en cours d’audition, les conclusions qu’elles recherchaient qui sont les suivantes :

• DÉCLARER le droit de la demanderesse à la délivrance des permis visés par les demandes P-31 et P-32;
• ORDONNER à la défenderesse de poursuivre l’analyse des plans d’implantation et d’intégration architecturale visés aux demandes (P-31 et P-32) et de rendre une décision par résolution du conseil de l’arrondissement d’Anjou dans les 30 jours du jugement à intervenir;
• ORDONNER à la défenderesse de procéder à la délivrance des permis de construction visés par les demandes de permis (P-31 et P-32) dans les 48 h de la résolution du conseil de l'arrondissement d'Anjou approuvant les plans d'implantation et d'intégration architecturale visés aux demandes (P-31 et P-32).

[38]           De manière subsidiaire, Club de golf recherche les conclusions suivantes :

• DÉCLARER que les demandes (P-31 et P-32) étaient substantiellement complètes et conformes à la réglementation de la défenderesse en date du 22 février 2022, conférant ainsi à la demanderesse le droit acquis à la réalisation du projet identifié aux demandes (pièces P-31 et P-32) sur le lot 6 366 333 du cadastre du Québec, circonscription foncière de Montréal;
• DÉCLARER que les fiches techniques produites comme pièce P-35a) rendent les demandes (P-31 et P-32) totalement complètes;
• DÉCLARER que les plans produits comme pièce P-36 rendent les demandes (P-31 et P-32) totalement conformes à la réglementation de la défenderesse;
• ORDONNER à la défenderesse de poursuivre l'analyse des plans d'implantation et d'intégration architecturale visés aux demandes (P-31 et P-32) et de rendre une décision conformément au Règlement sur la délégation de pouvoir (RCA-50) et au Règlement sur les plans d'implantation et d'intégration architecturale (RCA-45), dans les 30 jours du jugement à intervenir.

[39]           Ainsi, le Tribunal constate à la vue des admissions des parties, des questions en litige proposées et des modifications apportées par la demanderesse aux conclusions qu’elle recherche que le recours en mandamus a quelque peu glissé vers une procédure de mandamus assortie d’ordonnances et conclusions de nature déclaratoire.

QUESTION EN LITIGE

[40]           Ce faisant, dans le contexte du litige et des prétentions des parties, le Tribunal doit répondre à la question suivante : La demanderesse jouit-elle d’un droit acquis à la poursuite du traitement de ses 12 demandes de permis et ou d’un droit acquis à leur délivrance malgré l’adoption par la Ville de Montréal des Mesures réglementaires qui ont pour effet de suspendre toute demande de permis de construction?

[41]           Dans le cadre de son analyse, le Tribunal traitera en premier lieu de la norme de contrôle puis se demandera si les demandes de permis sont substantiellement complètes et conformes à la réglementation en vigueur au moment de leur dépôt. Il sera ensuite discuté de la question de l’absence d’approbation des PIIA et de validation du Service de l’eau pour décider si cela fait obstacle à la reconnaissance de droits acquis de la demanderesse.

ANALYSE ET DISCUSSION

1. La norme de contrôle

[42]           La norme de contrôle applicable en l’espèce n’est pas en litige.

[43]           La demanderesse conteste la décision rendue par les fonctionnaires de la Ville de Montréal le 14 avril 2022 suivant laquelle ils ont suspendu le traitement de ses demandes après avoir conclu qu’elle ne bénéficie pas de droits acquis à l’obtention des permis de construction recherchés. Une telle question relève des tribunaux et aucune déférence n’est requise. Ainsi, en pareilles circonstances, le rôle du juge est de procéder à sa propre évaluation des faits, à apprécier la preuve et à statuer sur l’existence ou non d’un droit acquis[31].

2. La question du caractère substantiellement complet et conforme des demandes de permis

Les règles de droit applicables

[44]           En règle générale, l’adoption d’une résolution de contrôle intérimaire, comme ce fut le cas en l’espèce le 24 février 2022, engendre un effet de gel quant aux demandes de permis de construction. Leur étude est suspendue et n’est reprise qu’à la fin de cet effet de gel. Le permis est délivré si la demande est conforme à la réglementation alors applicable[32].

[45]           Cela dit, si une demande de permis est déposée avant le début de l’effet de gel, il est possible de reconnaître des droits au requérant fondé sur le principe des droits acquis.  L’arrêt de la Cour d’appel Al-Musawi c. Westmount (Ville de)[33] résume l’état du droit sur la question :

[98]   L'arrêt Boyd Builders constitue l'arrêt de principe en matière de droit acquis à la suite du dépôt d’une demande de permis de construction. Dans cette affaire, la Cour suprême écrit:

An owner has a prima facie right to utilize his own property in whatever manner he deems fit subject only to the rights of surrounding owners, e.g., nuisance, etc. This prima facie right may be defeated or superseded by rezoning if three prerequisites are established by the municipality, (a) a clear intent to restrict or zone existing before the application by the owner for a building permit, (b) that council has proceeded in good faith, and (c) that council has proceeded with dispatch.

[99]   Les principes de cet arrêt ont d'ailleurs été repris par la Cour.

[100] Afin de bénéficier d'un tel droit prima facie quant au projet envisagé, l'appelante devait démontrer que sa demande de permis était substantiellement complète et conforme à la réglementation en vigueur.

[101] Pour répondre à ce double critère (demande complète et conforme), les tribunaux ont généralement jugé qu'il était nécessaire :

•      que les frais soient payés, le formulaire requis complété et les plans déposés (plus que de simples esquisses); et,

•     que le projet soit substantiellement conforme aux règlements normatifs applicables.

[102] Comme l'écrivent les auteurs Giroux et Chouinard :

Pour ce faire, le requérant en mandamus doit établir que sa demande de permis est substantiellement complète, que, s'il y manque des détails, ceux-ci sont de peu d'importance, qu'il peut respecter toutes les exigences des règlements de zonage et de construction de la municipalité et que la production d'une demande de permis complète et formelle ne constitue plus qu'une simple formalité. Même si la pratique est de fournir des plans préliminaires et de les faire suivre ultérieurement par des plans d'exécution, la corporation municipale n'a aucune obligation de délivrer un permis avant que les plans d'exécution avec suffisamment de détails ne soient produits. Au surplus, malgré qu’il y ait un accord de principe sur le projet à partir de plans préliminaires, la demande ne sera pas jugée complète avant que n'aient été produits des plans suffisamment détaillés pour vérifier la conformité du projet aux exigences réglementaires. Il en sera de même si les plans produits au soutien de la demande dérogent aux exigences réglementaires sur des éléments qui ne sont pas mineurs.

La demande de permis sera jugée suffisante si elle est substantiellement conforme et qu'il ne reste que de simples erreurs et omissions mineures. [...]

                                                                                                           [Références omises]                                                                

[46]           Le fardeau du requérant est donc de démontrer qu’au jour du dépôt de sa demande de permis, celle-ci était substantiellement complète et substantiellement conforme à la réglementation applicable. Dans l’affaire Développements Lorraine-Barron c. St-Lazarre (Ville de)[34], le tribunal donne des exemples de manquements qui n’ont pas fait échec au caractère « substantiellement complet et conforme » d’une demande :

• un manque d’information au niveau d’un parement latéral supérieur et d’un petit muret décoratif;
• l’information manquante quant à une rampe de garage, à la composition et emplacement des fondations, à la vue en coupe du foyer et cheminée, et l’absence d’un formulaire à remplir;
• les détails manquants comme l’adresse, la superficie du local pas assez précise, le prix du loyer non indiqué sur le formulaire;
• l’information manquante quant à la déclaration sociale de l’entreprise et l’absence d’un rapport d’expertise sur bruit.

                                                                                                 [Références omises]

[47]           Le jugement 9261-1243 Québec inc. c. Ville de Saint-Colomban[35] offre d’autres exemples d’omissions et de non-conformités qui ne compromettent pas la cristallisation du droit au permis d’un requérant :

• des erreurs de transcription de lots et de numéro de certificat évidentes;
• la modification d'un certificat d'autorisation du ministère de l'Environnement qui ne résulte pas en un nouveau projet;
• un oubli d'inclure la zone déjà développée dans un plan, ce qui n’a aucun impact sur l'examen à faire par la ville.

[48]           Toujours au sujet du caractère complet et conforme que doit revêtir la demande de permis, les auteurs Jean Hétu, Yvon Duplessis et Dennis Pakenham écrivent ce qui suit dans leur ouvrage[36] :

N’oublions pas que seule une demande de permis conforme, au moment de son dépôt, donne au requérant le droit d’obtenir le permis réclamé. Des démarches préliminaires (ex. : des demandes de renseignements par téléphone) ou des plans incomplets ne donnent aucun droit à l’encontre d’un avis de motion visant à interdire le projet du requérant (2950-0170 Québec Inc. c. Ville de Hull, J.E. 93-579 (C.S.)). Voir pour la jurisprudence à ce sujet : DUPLESSIS et HÉTU, La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, p. 209). Par ailleurs, une demande de permis est créatrice de droits pour son requérant même si elle contient des omissions mineures (Durocher c. Ville de Roxboro, J.E. 92-15 (C.S.)). Dans Stephens c. Ville Mont- Royal, C.S. Montréal, n 500-05-014568-891, 22 février 1990, le juge Pierre Viau écrit (p. 11 de son jugement) :

«la demande de permis était substantiellement complétée; les autres pourparlers, démarches et corrections n’ayant eu lieu et n’ayant dû avoir lieu que pour compléter la demande sur des points qui ne sauraient en affecter la substance.»

Ce dernier jugement a été suivi dans Caisse populaire de Ste- Odile de Montréal c. Ville de Montréal, C.S. Montréal, n 500- 05-000782-902, 6 mars 1990, où le juge Pierre A. Michaud écrit (p. 9 de son opinion) : « Le droit à un permis est acquis quand la demande est substantiellement complétée et répond aux exigences générales de la ville ». Voir également au même effet : 2855-0713 Québec Inc. c. Ville de l’île Perrot, J.E. 92-119 (C.S.).

[49]           Enfin, la Cour d’appel rappelle que le concept de droits acquis représente une exception au principe de l’effet immédiat d’une loi nouvelle[37].

[50]           Si l’étude de la jurisprudence et de la doctrine conduit à une application stricte du double critère posé par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt de principe Ottawa (City of) c. Boyd Builders Ltd.[38] pour prétendre à des droits acquis, il faut cependant se garder de le dénaturer ou encore de le rendre théorique. Ce faisant, l’usage du terme « substantiellement » complet et conforme doit signifier quelque chose et se distinguer de « parfaitement » ou encore de « totalement » complet et conforme.

[51]           Cette approche s’harmonise d’ailleurs avec l’institution des droits acquis qui est, comme l’écrit le juge Chouinard de la Cour d’appel dans l’affaire Huot c. L’Ange-Gardien[39], « un compromis nécessaire restreignant d’une part l’aménagement rationnel du territoire, mais protégeant d’autre part l’équité quant aux propriétaires d’immeubles et même d’autres personnes qui ont exercé un usage dérogatoire, mais légal et légitime antérieurement aux dispositions d’une loi ou d’un règlement. »

Application aux faits

[52]           Fort de ces principes et après analyse, le Tribunal estime que les demandes de permis de la demanderesse des 17 novembre 2021 et 22 février 2022, et qui ont été déposées avant que les Mesures réglementaires n’aient été adoptées, sont substantiellement complètes et conformes à la réglementation qui était alors applicable. Les manquements soulevés par la défenderesse, et qui sont admis par la demanderesse, n’en affectent pas la substance.

[53]           Cela dit, et suivant cette première conclusion, le Tribunal estime que la demanderesse a un droit acquis à la poursuite du traitement de ses demandes de permis, mais non pas à la délivrance des permis considérant qu’il manque l’approbation des PIIA par la Ville de Montréal et la validation de la conformité des ouvrages de gestion des eaux pluviales par son Service de l’eau.

Le caractère substantiellement complet des demandes de permis

L’absence de deux avis techniques relatifs aux ouvrages de rétention des eaux pluviales

[54]           Le Règlement sur la construction et la transformation de bâtiments (11-018) prévoit qu’un permis de construction est délivré si « la demande de permis est accompagnée de toute autorisation requise en vertu d'un règlement municipal »[40]. Une de ces autorisations est celle que doit donner le Service de l’eau au regard du système de gestion des eaux pluviales devant être prévu dans le projet de construction en litige[41].

[55]           Parallèlement, le Règlement sur la construction et la transformation de bâtiments (11-018) exige que la demande de permis soit « accompagnée des calculs et des plans relatifs à tout ouvrage de rétention des eaux pluviales, signés et scellés par une personne habilitée par la loi »[42].

[56]           La défenderesse soutient que les 12 demandes de permis de la demanderesse étaient incomplètes en ce qu’il manquait deux fiches techniques concernant les procédés de gestion des eaux pluviales prévus pour le projet. Or, ces fiches sont requises à l’analyse du projet par le Service de l’eau en vue pour lui de donner son autorisation.

[57]           La défenderesse ne conteste pas qu’après qu’elle eut soulevé cette omission en date du 25 février 2022, la demanderesse lui a transmis les deux avis techniques dans les minutes qui ont suivi, rendant ainsi totalement complètes les demandes de permis.

[58]           Cela dit, la défenderesse estime que puisque les Mesures réglementaires avaient alors été adoptées, il était trop tard.  Aussi, l’absence de ces documents fait échec à la cristallisation de droits de la demanderesse comme ses fonctionnaires requièrent ces avis pour vérifier la conformité des demandes.

[59]           La demanderesse soumet que l’omission est mineure et la remet dans son contexte : deux avis techniques manquants dans la transmission de 12 demandes de permis comportant 157 pages de plans préparés par plusieurs professionnels de différentes disciplines dont les honoraires se sont élevés à plus de 370 000 $[43]. De plus, elle ajoute que la vitesse et la facilité avec lesquelles elle a pu communiquer les deux avis témoignent du fait que l’omission était anodine.

[60]           Le Tribunal estime également que le fait d’avoir omis de transmettre deux avis techniques ne rend pas les demandes de permis substantiellement incomplètes. Sans être systématiquement déterminant, il demeure que l’envergure du projet et des demandes doit être prise en compte pour apprécier la gravité d’une omission.

[61]           En l’espèce, le fait de ne pas avoir transmis les fiches techniques des régulateurs de débit et des avaleurs de toit dans le contexte du dépôt d’une douzaine de demandes de permis comportant 157 pages de plans n’est pas significatif. S’ajoute le fait que ces deux avis ont pu être transmis sur simple requête du Service de l’eau, sans formalité, ni multiples démarches additionnelles[44]. Ces éléments militent pour considérer les omissions marginales et accessoires et sans effet sur le caractère substantiellement complet des demandes de permis au 22 février 2022.

[62]           Le Tribunal ne saurait faire droit à l’argument de la défenderesse selon lequel une demande de permis est substantiellement incomplète aussitôt qu’un document requis à son analyse et à la délivrance d’un permis par le fonctionnaire est omis. Cela équivaudrait à exiger que la demande de permis soit complète plutôt que substantiellement complète comme tous les documents devant l’accompagner ont nécessairement une utilité du fait qu’ils sont requis par la municipalité. Aussi, lorsqu’il est question de statuer sur le caractère complet d’une demande de permis, il s’agira toujours d’apprécier le contexte.

Le caractère substantiellement conforme des demandes de permis

a) Le non-respect du coefficient d’occupation du sol

[63]           Le Tribunal retient de la preuve que le coefficient d'occupation du sol est le rapport entre la superficie de plancher d'un bâtiment et la superficie du terrain qu'il occupe. Pour le calculer, il s’agit de diviser la superficie totale de plancher du bâtiment par la superficie du terrain. Dans le cas d’un projet de plusieurs bâtiments construits sur un seul lot, il s’agit alors d’additionner la totalité de la superficie de plancher de tous les bâtiments par rapport à la superficie totale du lot.

[64]           Le Règlement concernant le zonage (RCA 40) exige un coefficient entre 0.3 et 1.0 pour les usages industriels, comme celui en l'espèce. Cette exigence est définie à la grille des spécifications de la zone I-228 du règlement qui est la zone où se situe l'Immeuble[45].

[65]           Aux termes des demandes de permis déposées le 22 février 2022, le coefficient d'occupation du sol était de 0.28, soit en deçà de la norme minimum de 0.30. Ce faisant, la défenderesse soutient qu’il s’agit d’une dérogation importante rendant non-conformes les demandes de permis. La défenderesse souligne également que l’écart n’est pas aussi insignifiant qu’il semble l’être. Dans les faits, il se matérialise en un manque de plancher de 691,65 m² pour le projet dans son ensemble.

[66]           La demanderesse reconnaît qu’au départ, le projet global ne respectait pas le coefficient d’occupation au sol exigé. Or, elle explique que cela résulte du fait qu'elle a simplement omis d'inclure à 2 des 120 feuillets de ses plans les mezzanines dans les bâtiments I, J, K, L et M alors que celles-ci avaient toujours été prévues. En effet, la conception initiale prévoyait l’aménagement de ces espaces comme en fait foi la présence des fenêtres qui apparaissent aux plans et qui sont accessoires à de telles mezzanines.

[67]           Dans ce contexte, elle ajoute qu’il a été élémentaire de modifier les plans du 22 février 2022 pour ajouter les mezzanines manquantes dans cinq des bâtiments industriels. Cette modification a eu pour effet d'augmenter l'aire de plancher de l'ensemble du projet et d’atteindre le coefficient d'occupation du sol exigé, ce qu’admet d’ailleurs la défenderesse[46].

[68]           Après analyse de la preuve, le Tribunal conclut que le non-respect du coefficient d’occupation du sol dans les plans du 22 février 2022[47] est le fait d’une simple omission qui ne se répercute pas en un défaut rendant substantiellement non-conformes les demandes de permis.

[69]           Premièrement, le Tribunal retient de la preuve que les mezzanines des bâtiments I, J, K, L et M, telles que dessinées dans les plans révisés du 5 mai 2022, étaient prévues à la conception initiale comme en témoignent les fenêtres apparaissant aux plans du 22 février 2022 et qui annoncent la présence d’un second étage dans les bâtiments[48]. La défenderesse reconnaît d’ailleurs que de telles fenêtres peuvent en effet indiquer la présence de mezzanines[49].

[70]           Par conséquent, l’absence des mezzanines dans les bâtiments I, J, K, L et M prévus aux plans du 22 février 2022 résulte d’un simple oubli qui a impacté le coefficient d’occupation au sol. L’ajout des mezzanines dans les plans modifiés, alors qu’elles étaient prévues et que des détails architecturaux les annonçaient, ne saurait être considéré comme un nouvel élément architectural inséré pour corriger un défaut.  

[71]           La preuve révèle de plus que l'ajout des mezzanines dans 5 des 12 bâtiments industriels prévus aux plans a été une démarche de nature cléricale qui n'a pas requis une revue globale de la conception non plus qu’entraîné de modifications substantielles, ni eu d’impact sur les autres caractéristiques des bâtiments[50].

[72]           Enfin, le Tribunal retient que les 691,25 m² qu’il manquait au projet pour atteindre le coefficient d’occupation au sol représentent dans les faits 0,7 % de superficie lorsqu’on les rapporte sur les 100 540,25 m² de superficie totale de plancher prévue au projet. Ce fait, qui n’est pas contesté, relativise d’autant la gravité du défaut soulevé.

b) L’absence de 12 îlots paysagers aux plans du bâtiment H

[73]           Le Règlement concernant le zonage (RCA 40) prévoit que l'aménagement d'une nouvelle aire de stationnement extérieure totalisant 40 cases et plus doit comporter un aménagement paysager représentant au moins 10% de la superficie nouvellement aménagée et correspondant à un îlot paysager, implanté à toutes les 15 cases de stationnement, sauf si l'îlot paysager est constitué d'une bande séparatrice continue entre deux rangées de stationnement[51].

[74]           La défenderesse soulève que les demandes de permis ne respectent pas cette norme puisqu’il manque 12 îlots paysagers à la conception de l’aire de stationnement du bâtiment H.

[75]           La demanderesse répond qu’il ne s’agit que d'une simple non-concordance entre les plans du 17 novembre 2021 où apparaît le bâtiment H[52] et les plans du 22 février 2022 qui intègrent le bâtiment H[53]. Lors de l'incorporation du plan du site du bâtiment H, elle a omis de reproduire les îlots paysagers qui étaient pourtant représentés au départ. Il a donc suffi pour elle de les reproduire dans les plans modifiés du 5 mai 2022[54].

[76]           Après analyse, le Tribunal conclut que les îlots paysagers manquants aux plans ne constituent pas un défaut compromettant le caractère substantiellement conforme des demandes de permis.

[77]           Tout comme les mezzanines et de manière encore plus manifeste, les îlots paysagers omis sont le résultat d’une erreur isolée qui a pu être corrigée sans formalité. En effet, et suivant la preuve, le manque d’îlots ne résulte pas d’une mauvaise compréhension des normes applicables, mais du fait d’une non-concordance entre les plans du 17 novembre 2021 et ceux du 22 février 2022.

[78]           Le Tribunal note également que la correction n’a pas eu de conséquences sur aucun des autres éléments faisant partie de la conception[55].

c) Le nombre excédentaire de matériaux sur certaines façades du bâtiment H

[79]           Le Règlement concernant le zonage (RCA 40) prévoit que chaque mur extérieur d'un bâtiment ne peut être recouvert par plus de trois matériaux différents et que le bâtiment lui-même dans son ensemble ne peut en avoir plus de cinq[56]. Or, la défenderesse soutient que les revêtements du bâtiment H prévus aux plans[57] ne respectent pas le maximum de trois matériaux puisqu’on en voit quatre ou cinq, selon les façades.

[80]           La demanderesse répond que la conception respecte la réglementation. Les types de revêtements n’excèdent jamais trois, mais ils sont à l’occasion prévus en diverses couleurs. À cet égard, la défenderesse reconnaît qu’en termes de composition, les matériaux prévus pour les façades du bâtiment H sont au nombre de trois. Or, elle soutient que l’esprit du règlement commande une lecture de l’article comme limitant les matériaux à trois, tant dans leur composition que dans leur couleur.

[81]           Le Tribunal retient de la preuve que les matériaux prévus pour les revêtements des façades du bâtiment H sont du verre, du métal et du béton avec une variation de couleurs[58]. Aussi, la façade principale comprend du revêtement en verre, en métal et en béton de deux couleurs. Les façades latérales droite et gauche comportent du verre, du béton de deux couleurs et du métal de deux couleurs. Enfin, la façade arrière est composée de métal de deux couleurs et de béton.

[82]           Cette conception respecte la réglementation. Le libellé de l’article 175 du Règlement concernant le zonage (RCA 40) ne comporte aucune ambiguïté. Par opposition à l’article 178 du même règlement où la couleur et les tons du matériau sont limités, l’article 175 ne restreint que le nombre de matériaux de revêtements extérieurs sans égard à leur couleur :

175. Chaque mur d'un bâtiment ne peut être recouvert par plus de 3 matériaux de revêtements extérieurs différents. Le nombre de matériaux de revêtements extérieurs ne peut excéder 5 pour l'ensemble du bâtiment.

178. Toute cheminée préfabriquée installée à l’extérieur du bâtiment doit être recouverte d’un matériau autorisé en vertu des dispositions du présent chapitre. Le matériau utilisé devra avoir la même couleur et être dans les mêmes tons que le mur sur lequel la cheminée préfabriquée est installée.

[83]           Dans les circonstances, les plans du bâtiment H respectent les exigences réglementaires eu égard aux revêtements extérieurs permis et n’affectent en rien la conformité des demandes de permis de la demanderesse.

3. L’APPROBATION DES PIIA ET LA VALIDATION DES OUVRAGES EN GESTION DES EAUX PLUVIALES PAR LE SERVICE DE L’EAU

[84]           Les parties reconnaissent que si les 12 demandes de permis ont fait l’objet d’une analyse de leur conformité par la Ville de Montréal, l’analyse des PIIA en vue de leur approbation n’a pas été complétée non plus que l’étude du dossier par le Service de l’eau afin de valider les ouvrages en gestion des eaux pluviales prévus au projet.

[85]           Aussi, et de manière subsidiaire, la Ville de Montréal prétend que dans l’hypothèse où le Tribunal conclut que les 12 demandes sont substantiellement complètes et conformes aux normes applicables, les permis ne peuvent être délivrés comme il demeure des autorisations à obtenir. À tout événement et dans le contexte, le seul droit acquis que pourrait avoir Club de golf est celui du droit à la poursuite du traitement de ses demandes.

[86]           Il est acquis qu’en vertu de la réglementation en vigueur, la délivrance des permis de construction en cause est assujettie au régime d’approbation des PIIA[59]. Il est également acquis qu’une telle approbation relève de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire de l’entité municipale[60].

[87]           En l’espèce, il n’est pas contesté que les 12 demandes de permis de Club de golf comprennent les demandes d’approbation des PIIA. L’obtention des permis de construction et l’approbation des PIIA font en effet l’objet d’une demande unique[61]. Il s’ensuit que la seule démarche requise à la délivrance des permis de construction a été complétée par la demanderesse et il ne reste que l’étape du traitement.

[88]           À cet égard, la preuve révèle que la Ville de Montréal a procédé à l’analyse de la conformité des demandes de permis dans le contexte des procédures de mandamus entreprises,[62] mais pas à celle des PIIA. De plus, et bien qu’il ait en main tous les documents requis pour le faire, le Service de l’eau de la défenderesse n’a pas validé la conformité des ouvrages en gestion des eaux pluviales projetés par Club de golf.

[89]           Dans le contexte où les demandes de permis déposées sont complètes et conformes et qu’elles comprennent les demandes d’approbation des PIIA, il y a lieu d’appliquer la philosophie de l’arrêt de la Cour suprême du Canada Boyd Builders Ltd. Aussi, le Tribunal reconnaît à la demanderesse un droit acquis à la poursuite du traitement de ses demandes et à la complétion des deux dernières étapes qui relèvent de la Ville de Montréal et dont la délivrance des permis est tributaire, à savoir l’approbation des PIIA et la validation de la conformité des ouvrages de gestion des eaux pluviales par le Service de l’eau.

[90]           Enfin, comme la délivrance des permis en litige est assujettie à cette approbation et à cette autorisation, Club de golf ne peut prétendre à ce stade-ci à des droits acquis aux permis de construction.

POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL :

[91]           ACCUEILLE en partie la demande introductive d’instance en mandamus datée du 26 avril 2023 de la demanderesse;

[92]           DÉCLARE que les demandes de permis (P-31 et P-32) de la demanderesse sont substantiellement complètes et conformes à la réglementation de la défenderesse en date du 22 février 2022, sauf pour la conformité des plans d'implantation et d'intégration architecturale (PIIA) et des ouvrages en gestion des eaux pluviales qui y sont contenues dont l’analyse n’a pas été encore complétée;

[93]           DÉCLARE que la demanderesse a un droit acquis au traitement de ses demandes de permis (P-31 et P-32) par la défenderesse pour les deux étapes restantes, à savoir l’approbation des plans d'implantation et d'intégration architecturale (PIIA) et l’autorisation de la Section de la réglementation de la gestion de l’eau du Service de l’eau de la défenderesse pour les ouvrages en gestion des eaux pluviales;

[94]           ORDONNE à la défenderesse de poursuivre l'analyse des plans d'implantation et d'intégration architecturale (PIIA) jointes aux demandes de permis (P-31 et P-32) et de rendre une décision conformément au Règlement sur la délégation de pouvoir (RCA 50) et au Règlement sur les plans d'implantation et d'intégration architecturale (RCA 45), dans les 45 jours du présent jugement;

[95]           ORDONNE à la Section de la réglementation de la gestion de l’eau du Service de l’eau de la défenderesse de poursuivre l’analyse des demandes de la demanderesse pour la validation de la conformité des ouvrages de gestion des eaux pluviales et de rendre une décision conformément au Règlement sur les branchements aux réseaux d’aqueduc et d’égout publics et sur la gestion des eaux pluviales (20 030) dans les 45 jours du présent jugement;

[96]           LE TOUT avec frais.

[1]  Pièces P-10 et P-11 a) à d).

[2]  Devenue l’arrondissement d’Anjou depuis les fusions municipales en 2010.

[3]  Pièces P-14 à P-16.

[4]  Pièce P-16.

[5]  Sommaire exécutif, pièce P-17.

[6]  Id.

[7]  RLRQ, c. E-24.

[8]  Pièces P-17, P-18, P-19, P-20 et P-22.

[9]  Pièces P-31, P-31 a) et P-31 b).

[10]  Pièce VM-4 b).

[11]  Pièces VM-4 c) et VM-4 d).

[12]  Pièces P-32, P-32 A) et P-32 B).

[13]  Pièce P-33.

[14]  Pièce P-1.

[15]  Pièce P-2.

[16]  Pièce P-3.

[17]  Pièce VM-11.

[18]  Pièce P-34.

[19]  Pièces P-54, p. 3, P-34, p. 3 et P-35, p. 3 et 4.

[20]  Le Tribunal retient que la Ville de Montréal a étudié les demandes de permis malgré le gel créé par les Mesures réglementaires dans le contexte du litige entre les parties.

[21]  Pièce P-34.

[22]  Pièce P-36.

[23]  Pièces P-47, P-47a) et P-54 et paragraphe 2 des Admissions additionnelles des parties en date du 12 avril 2023. Ces quatre éléments feront l’objet de précisions et discussions ultérieurement dans le présent jugement.

[24]  Pièce P-2.

[25]  Pièce P-1.

[26]  [1965] R.C.S. 408.

[27]  Cet argument est présenté dans l’Exposé sommaire des moyens de défense de la Ville de Montréal.

[28]  Pièce P-54.

[29]  En vertu du Règlement sur les branchements aux réseaux d’aqueduc et d’égout publics et sur la gestion des eaux pluviales (20-030), une autorisation du Service de l’eau est requise pour les fins de délivrer les permis.

[30]  Règlement sur les plans d'implantation et d'intégration architecturale (RCA 45).

[31]  Shiller c. Bousquet, 2017 QCCA 276; 9071-6754 Québec inc. c. Ville de Québec, 2020 QCCA 344.

[32]  Article 68 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, RLRQ, c. A-19.1. Jean-Pierre ST-AMOUR, Le droit municipal de l’urbanisme discrétionnaire au Québec, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2006, no 685.

[33]  2013 QCCA 2066.

[34]  2013 QCCS 2228, par. 38.

[35]  2020 QCCS 977, par. 167 et 168.

[36]  Jean HÉTU et Yvon DUPLESSIS, Droit municipal : Principes généraux et contentieux, 2e éd., vol. 1, avec la collab. de Lise VÉZINA, Brossard, Publications CCH/Wolters Kluwer, 2003, feuilles mobiles, à jour au 1er janvier 2023, 8.2.

[37]  Yale Properties Ltd. c. Ville de Beaconsfield, 2019 QCCA 344, par. 34.

[38]  1965 [R.C.S.] 408, préc, note 26.

[39]  [1992] R.J.Q. 2404 (C.A.), 2409.

[40]  Article 38 par. 6 du Règlement, onglet 3 du Cahier des autorités de la défenderesse.

[41]  À cet égard, l’obligation de construire un système de gestion des eaux pluviales et l’autorisation pour construire un tel système sont prévues au Règlement sur les branchements aux réseaux d'aqueduc et d'égouts publics et sur la gestion des eaux pluviales (20-030) (codification administrative), articles 119 et 121, onglet 2 du Cahier des autorités de la défenderesse.

[42]  Article 34 par. 10 du Règlement, onglet 3 du Cahier des autorités de la défenderesse.

[43]  Paragraphe 12f) de la Déclaration sous serment de Raffaele Di Lillo du 18 octobre 2022, onglet 12 du Cahier des procédures utiles.

[44]  Paragraphe 9 de la Déclaration sous serment de l’ingénieur Karl Giroux du 4 octobre 2022, onglet 11 du Cahier des procédures utiles.

[45]  Règlement concernant le zonage (RCA 40), (codification administrative), Grille des spécifications I-228, p. 192, onglet 4 du cahier des autorités de la défenderesse.

[46]  Pièce P-54.

[47]  Pièce P-32.

[48]  Pages 10, 27, 74, 77 et 78 des plans, pièce P-32 et Paragraphes 18 et 19 de la Déclaration sous serment de l’architecte Lorenzo Bisinella du 4 octobre 2022, onglet 10 du Cahier des procédures utiles.

[49]  Interrogatoire de Daniel Bastien, page 152, ligne 12 à la page 153, ligne 4, onglet 9 du Cahier des procédures utiles.

[50]  Paragraphes 5a) et 5c) de la Déclaration sous serment de Raffaele Di Lillo du 18 octobre 2022, onglet 12 du Cahier des procédures utiles; Paragraphe 19 de la Déclaration sous serment de l’architecte Lorenzo Bisinella du 4 octobre 2022, onglet 10 du Cahier des procédures utiles.

[51]  Article 147 du Règlement concernant le zonage (RCA 40), (codification administrative), onglet 4 du Cahier des autorités de la défenderesse.

[52]  Pièce P-31a).

[53]  Pièce P-32a).

[54]  Plan A-100, pièce P-36.

[55]  Paragraphes 5b) et 5c) de la Déclaration sous serment de Raffaele Di Lillo du 18 octobre 2022, onglet 12 du Cahier des procédures utiles.

[56]  Article 175 du Règlement, onglet 4 du Cahier des autorités de la défenderesse.

[57]  Pièce P-31a).

[58]  Pages 5, 28, 29 et 31 des plans, pièces P-31a).

[59]  Règlement sur les plans d'implantation et d'intégration architecturale (RCA 45).

[60]  416857 Canada inc. c. Montréal (Ville de) (arrondissement de Pierrefonds-Roxboro), 2013 QCCA 1306, par. 27.

[61]  Demandes de permis et de PIIA en liasse, pièces P-31 et P-32.

[62]  Paragraphes 27 à 29 du Plan de représentations de la défenderesse du 21 avril 2023.