Ministère de la Justice et Morin-Chartier | 2023 QCCFP 20 |
COMMISSION DE LA FONCTION PUBLIQUE
CANADA
PROVINCE DE QUÉBEC
DOSSIER : 2000025
DATE : 9 août 2023
_____________________________________________________________________
DEVANT LA JUGE ADMINISTRATIVE : Sannie Dumouchel, membre suppléante _____________________________________________________________________
MINISTÈRE DE LA JUSTICE
Partie demanderesse
et
SARAH MORIN-CHARTIER
Partie défenderesse
D ÉCISION
(Article 123, Loi sur la fonction publique, RLRQ, c. F-3.1.1)
[1] Mme Sarah Morin-Chartier, fonctionnaire non syndiquée, dépose un recours à la Commission de la fonction publique (Commission) en vertu de l’article 127 de la Loi sur la fonction publique[1] (Loi) afin de contester la décision de son employeur, le ministère de la Justice (ministère), de refuser de lui reconnaître son baccalauréat en histoire pour la détermination de son traitement.
[2] À la suite d’une audience, la Commission rejette le moyen préliminaire soulevé par le ministère dans une décision écrite et datée du 15 mai 2023[2] (Décision).
[3] Le 13 juin 2023, le ministère présente à la Commission une demande de révision de la Décision en vertu de l’article 123 de la Loi.
[4] Le ministère demande de réviser la Décision, d’accueillir le moyen préliminaire et de déclarer que le recours de Mme Morin‑Chartier est prescrit.
[5] Le 22 juin 2023, la Commission informe les parties qu’elle procédera à l’étude de la demande sur dossier sans tenir d’audience. Un délai est accordé pour soumettre des commentaires et une réponse avant que la Commission en révision commence le délibéré.
[6] Les parties soumettent leurs arguments par écrit et le dossier est pris en délibéré le 28 juillet 2023.
[7] Le ministère soulève plusieurs motifs de révision à l’appui de sa demande. Ces motifs ont tous été lus et analysés. La Commission en révision considère qu’aucun motif exprimé ne saurait respecter l’un des critères visés à l’article 123 de la Loi permettant de réviser ou de révoquer la Décision.
[8] La Commission en révision estime qu’aucun vice de fond n’a été démontré.
[9] En conséquence, la Commission en révision rejette la demande de révision.
ARGUMENTS DES PARTIES
[10] Pour appuyer sa demande de révision, le ministère est d’avis que la Commission a fait des erreurs de vice de fond de nature à invalider la Décision.
[11] D’une part, il considère que la Commission a commis une telle erreur concluant que le recours de Mme Morin-Chartier n’est pas fondé sur la Convention collective des avocats et notaires (2015-2023) (Convention collective) et, d’autre part, que la Commission, de par sa décision, accorde plus de délai à un fonctionnaire non syndiqué qu’à un fonctionnaire syndiqué pour contester le traitement attribué lors de l’accession à la classe d’emplois. En terminant, le ministère considère que la Commission commet aussi une erreur manifeste et déterminante en se contredisant quant à l’application de la Convention collective et le fondement du recours de l’intimée.
[12] Mme Morin-Chartier est quant à elle d’avis que la Commission n’a pas erré en déterminant que le recours est fondé non pas sur la Convention collective, mais bien sur la Directive concernant les conditions de travail des fonctionnaires[3] (Directive sur les conditions de travail). Elle considère aussi que la révision d’une décision de la Commission n’est pas l’occasion d’ajouter un nouvel argument tel que la distinction entre les fonctionnaires syndiqués et les non syndiqués. Elle est aussi d’avis qu’aucune erreur manifestement déterminante ne permettrait à la Commission en révision d’accueillir la demande de révision du ministère.
CONTEXTE D’INTERVENTION EN RÉVISION
[13] Bien que les décisions de la Commission soient finales et sans appel, l’article 123 de la Loi accorde à ce tribunal administratif le pouvoir de réviser ou de révoquer une décision qu’elle a rendu :
123. Une décision de la Commission doit être rendue par écrit et motivée.
La Commission peut, sur demande, réviser ou révoquer toute décision qu’Il a rendue :
1o lorsqu’est découvert un fait nouveau qui, s’il avait été connu en temps utile, aurait pu justifier une décision différente ;
2o lorsqu’une partie n’a pu, pour des raisons jugées suffisantes, se faire entendre;
3o lorsqu’un vice de fond ou de procédure est de nature à invalider la décision.
Dans le cas visé au paragraphe 3° du deuxième alinéa, la décision ne peut être révisée ou révoquée par le membre qui l’a rendue.
[Soulignement de la Commission en révision]
[14] La Commission en révision est d’avis que cet article doit recevoir une interprétation restrictive. C’est donc avec réserve que la Commission doit exercer son pouvoir de révision.
[15] La Commission en révision doit, à ce stade, analyser les critères d’intervention en application du paragraphe 3o du deuxième alinéa de l’article 123 de la Loi.
[16] Le vice de fond, assimilé à l’erreur de droit ou de fait, doit être déterminant et présenter des caractéristiques de gravité et d’évidence[4].
[17] Dans la décision Ourtani[5], la Commission rappelle également :
[48] Selon la définition qui en est généralement faite, un vice de fond ou de procédure de nature à invalider une décision est essentiellement une erreur manifeste de droit ou de fait sérieuse et fondamentale et dont l’effet sur l’issue de la décision est déterminant.
[18] En décembre 2015, la Cour supérieure a rendu une décision rappelant le pouvoir de la Commission en matière de révision[6]. L’honorable juge Clément Samson s’exprime ainsi : « les tribunaux d’appel administratifs ou de révision doivent bien souvent faire preuve de réserve plus ou moins importante. Le décideur doit alors préférer l’appréciation des faits par celui ou celle qui a pu directement entendre la preuve. Puisque la CFP a pour mission de réviser ses propres décisions, son pouvoir de révision est donc encadré et limité ».
[19] La Cour supérieure rappelle que la Commission ne peut intervenir en révision qu’en présence d’une erreur de droit manifeste[7] ou lorsqu’un raisonnement ne fait pas « partie des solutions rationnelles acceptables[8] ».
[20] Les tribunaux supérieurs[9] ont établi que le pouvoir du tribunal à cet égard n’équivaut pas à un droit d’appel et qu’il ne saurait être une invitation à substituer son opinion ou son appréciation de la preuve à celle du premier décideur, ou encore une occasion pour une partie d’ajouter de nouveaux arguments[10].
[21] La Commission a mainte fois réitéré que la requête en révision pour cause ne constitue pas un moyen d’appel déguisé de la première décision[11]. La Cour d’appel juge également que « le recours en révision ne doit pas être une répétition de la procédure initiale ni un appel déguisé sur la base des mêmes faits et arguments » et que la « simple divergence d’opinions quant à la façon d’interpréter une disposition législative ne constitue pas un vice de fond »[12].
[22] Le pouvoir de révision interne constitue donc « un pouvoir de redressement ou de réparation de certaines irrégularités ou d’erreurs commises à l’égard d’une première décision afin qu’elle soit conforme à la loi. L’erreur identifiée dans la première décision doit être suffisamment fondamentale et sérieuse pour invalider la décision. Ce type d’erreurs doit appartenir à celles qui rendent la décision injustifiée en raison du contexte ou de l’interprétation, une décision non motivée ou contenant une erreur manifeste et déterminante dans l’interprétation des faits, ou encore qui met à l’écart une règle de droit ou, enfin, celle qui omet de se prononcer sur un élément de preuve important ou sur une question de droit pertinente »[13].
[23] C’est en appliquant l’ensemble de ces critères que la Commission en révision analyse, dans les prochains paragraphes, les motifs soulevés par le ministère ainsi que les arguments avancés par Mme Morin-Chartier.
ANALYSE
Le ministère base son argumentaire à l’appui de sa demande de révision, sur le 3e paragraphe de l’article 123 de la Loi :
[…]
3° lorsqu’un vice de fond ou de procédure est de nature à invalider la décision;
[…]
[24] Le ministère argumente qu’étant donné que la Commission a considéré que Mme Morin‑Chartier était soumise à la Convention collective, elle n’avait d’autre choix que d’appliquer les article 197 et 198 de celle-ci.
[25] La Commission en révision ne retient pas cet argument et considère qu’il ne s’agit pas d’une erreur commise par la Commission.
[26] En effet, la question qui se pose à cet égard est plutôt : la Commission a‑t‑elle appliqué le droit de tel sorte qu’elle ne fait pas d’erreur grave et manifeste de nature à invalider la décision?
[27] La Commission en révision y répond par la positive.
[28] La Commission a bien cerné l’objet du moyen préliminaire à savoir si l’appel de Mme Morin‑Chartier est prescrit ou non.
[29] La décision fait état d’une analyse construite et claire.
[30] Premièrement, la Commission appuie sa compétence sur l’article 127 de la Loi.
[31] La Commission prend acte que Mme Morin‑Chartier n’est pas syndiquée et que la Convention collective s’applique à elle de façon très circonscrite aux conditions de travail.
[32] De plus, la Commission conclut que Mme Morin‑Chartier est soumise à la Directive sur les conditions de travail.
[33] Cette Directive sur les conditions de travail s’applique à tous les fonctionnaires.
[34] Plus spécifiquement, l’article 1 de cette directive circonscrit l’application de la section I aux fonctionnaires qui appartiennent à l’une des classes d’emplois de la catégorie du personnel professionnel, dont font partie les avocats et les notaires de la fonction publique.
[35] À la section II, la Directive sur les conditions de travail spécifie expressément une extension de certaines conditions de travail aux fonctionnaires non syndiqués.
[36] Les articles 13 et 14 de cette directive énoncent quant à eux des mesures d’extension de certaines conditions de travail prévues dans les conventions collectives aux fonctionnaires non syndiqués, à l’instar de Mme Morin-Chartier.
[37] La Commission en révision est d’avis que les conditions de travail sont l’ensemble des facteurs favorables ou défavorables qui entourent l'accomplissement du travail des salariés d'une entreprise. Elles sont aussi l’ensemble de clauses ou de dispositions qui sont susceptibles de faire l'objet d'une convention collective[14].
[38] La Commission en révision retient que la Commission, dans sa décision, est d’avis que la demanderesse n’est pas soumise aux règles de la Convention collective portant sur les griefs tel que le prescrit l’article 14 de la Directive sur les conditions de travail.
[39] Considérant qu’il est expressément écrit dans cette directive que les procédures de règlement des griefs ne s’appliquent pas aux fonctionnaires non syndiqués, la Commission en révision croit que la Commission ne fait aucune erreur en considérant que Mme Morin-Chartier est soumise aux articles 2 et suivants du Règlement sur un recours en appel pour les fonctionnaires non régis par une convention collective[15] (Règlement).
[40] De plus, la Commission en révision juge que la Commission ne fait aucune erreur dans l’application du Règlement. En effet, conclure qu’il faille appliquer la procédure de grief prévue aux articles 197 et 198 de la Convention collective avec les adaptations nécessaires, plutôt que d’appliquer la procédure d’appel prescrite par le Règlement, aurait pour effet de rendre inapplicable cette procédure d’appel.
[41] C’est donc en application des règles de procédure d’appel du Règlement que la Commission détermine que la décision rendue par Mme Chantale Vachon, le 23 janvier 2023, est le point de départ de la computation du délai de prescription
[42] Mme Vachon base sa conclusion sur l’article 11 de la Directive concernant l’attribution de la rémunération des fonctionnaires[16].
[43] La Commission est d’avis qu’il s’agit de l’événement qui donne ouverture au recours.
[44] La Commission en révision constate que bien que l’article 3 du Règlement utilise l’expression « événement qui donne ouverture à un recours », l’article 2 de ce même Règlement, qui accorde ce droit de recours, spécifie qu’un fonctionnaire qui se croit lésé peut en appeler « d’une décision rendue à son égard ».
[45] La Commission en révision est d’avis que la Commission ne fait aucune erreur en considérant que Mme Morin-Chartier avait 30 jours à partir de la décision pour déposer son recours, ce qu’elle a fait le 31 janvier 2023, soit 8 jours suivant la réception de la décision de Mme Vachon.
[46] La Commission répond par ailleurs à l’argument du ministère demandant que soit appliqué le délai inscrit à l’article 198 de la Convention collective.
[47] Elle est d’avis que la procédure prévue à l’article 198 ne peut s’appliquer à Mme Morin-Chartier, car il s’agit d’une procédure menant à un grief et cette employée non syndiquée ne peut se prévaloir de celui-ci.
[48] La Commission en révision estime que si la Commission avait jugé, à l’instar des arguments du ministère, qu’il fallait interpréter l’article 198 comme s’appliquant aux employés non syndiqués avec les adaptations nécessaires, cela viderait de sens l’article 14 de la Directive sur les conditions de travail et les articles 2 et suivant du Règlement.
[49] D’une part, parce que Mme Morin-Chartier n’est pas visée par la procédure de règlement des griefs et d’arbitrage et, d’autre part, parce que la procédure d’appel serait superflue alors que le législateur « can do no wrong ».
[50] Du fait de l’application du Règlement, la Commission n’accorde pas plus de délai à un juriste non syndiqué comparativement à un juriste syndiqué.
[51] Si des délais dans la procédure diffèrent pour un employé syndiqué comparativement à un employé non syndiqué, c’est le législateur qui l’a voulu et il ne s’agit certainement pas d’une application différenciée par la Commission.
[52] Il est par ailleurs opportun de rappeler que les directives résultent du pouvoir de l’Administration gouvernementale de se doter d’un cadre normatif[17]. Plus spécifiquement, l’article 31 de la Loi sur l’administration publique[18] donne le pouvoir au Conseil du trésor d’établir des politiques de gestion des ressources humaines en tenant compte des objectifs de la Loi.
[53] La Commission, rappelons-le, a cerné la question en litige et y a répondu en motivant ses conclusions en appréciant l’ensemble de la preuve soumise. Il ne revient pas à la Commission en révision de substituer son opinion quant à l’appréciation de la preuve ou à l’interprétation du droit à celle du premier juge administratif à moins qu’il soit démontré qu’une décision est entachée d’une erreur grave, manifeste et déterminante sur l’issue du litige[19].
[54] L’analyse et la conclusion de la Commission quant au rejet du moyen préliminaire sont raisonnables. La Décision ne comporte aucune erreur grave ou déterminante.
[55] La Commission en révision juge qu’aucun des motifs invoqués par le ministère ne peut donner ouverture à la révision de la Décision, conformément à l’article 123 de la Loi.
POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION DE LA FONCTION PUBLIQUE :
REJETTE la demande de révision du ministère de la Justice.
| Original signé par |
| Sannie Dumouchel |
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Me Imane Benhacine
Procureure du ministère de la Justice
Partie demanderesse
Mme Sarah Morin-Chartier
Partie défenderesse
Date de la prise en délibéré : 28 juillet 2023
[1] RLRQ, c. F-3.1.1.
[2] Morin-Chartier et Ministère de la Justice, 2023 QCCFP 10.
[3] C.T. 203262 du 31 janvier 2006 et ses modifications.
[4] Voir notamment Ministère des Transports et Bérubé, 2011 QCCFP 13, par. 20; Centre de services partagés du Québec et Dussault, 2012 QCCFP 48, par. 27.
[5] Centre de services partagés du Québec et Ourtani, 2017 QCCFP 10, par. 48.
[6] Paquette c. Commission de la fonction publique, 2015 QCCS 6227, par. 19.
[7] Id., par. 41.
[8] Id., par. 46.
[9] Tribunal administratif du Québec c. Godin, 2003 CanLII 47984 (QC CA), par. 136; Bourassa c. Commission des lésions professionnelles, 2003 CanLII 32037 (QC CA), par. 22.
[10] Ministère des Ressources naturelles et Boutin, 2013 QCCFP 16, par. 12‑13.
[11] Lessard et Ministère des Forêts, de la Faune et des Parcs, 2020 QCCFP 42, par. 30; Houssani et Secrétariat du Conseil du trésor, 2019 QCCFP 27, par. 12; Brodeur et Centre de services partagés du Québec, 2014 QCCFP 17, par. 7-9 et 62; Ouellette et Ministère du Revenu, 2009 CanLII 63707 (QC CFP), par. 18-22; Gerols et Directeur des poursuites criminelles et pénales, 2007 CanLII 53145 (QC CFP), par. 7-9; Perreault et Ministère de la Justice, 2008 CanLII 41209 (QC CFP), par. 29-31; Casandroiu c. Ministère du Revenu, 2004 CanLII 59906 (QC CFP).
[12] Tribunal administratif du Québec c. Godin [2003] R.J.Q. 2490 (C.A.), par. 136.
[13] Ministère des Ressources naturelles et Boutin, 2013 QCCFP 16, par. 12.
[14] Fiche sémantique du terme Condition de travail, Gouvernement du Québec, www.thesaurus.gouv.qc.ca (page consultée le 3 août 2023).
[15] RLRQ, c. F-3.1.1, r. 5.
[16] C.T. 211312 du 3 avril 2012 et ses modifications.
[17] Loi sur l’administration publique, RLRQ, c. A-6.01, article 1 : « La présente loi affirme la priorité accordée par l’Administration gouvernementale, dans l’élaboration et l’application des règles d’administration publique […] ».
[18] RLRQ, c. A-6.01.
[19] Lessard et Ministère des Forêts, de la Faune et des Parcs, 2020 QCCFP 42, par. 15.
AVIS :
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