Décision

[1]                 Le 17 avril 2023, l’Association des procureurs aux poursuites criminelles et pénales (Association) dépose un avis de mésentente à la Commission de la fonction publique (Commission), conformément à l’article 16 de la Loi sur le processus de détermination de la rémunération des procureurs aux poursuites criminelles et pénales et sur leur régime de négociation collective[1] (Loi) et au chapitre 9 de l’Entente relative aux conditions de travail des procureurs aux poursuites criminelles et pénales 2019‑2023 (Entente).

[2]               L’Association conteste deux décisions du Directeur des poursuites criminelles et pénales (DPCP).

[3]               La première contestation porte sur le refus du DPCP d’informer l’Association d’un évènement survenu le 2 mars 2023, au palais de justice de Granby, mettant en cause la sécurité des procureurs.

[4]               La seconde contestation concerne le refus du DPCP de transmettre à l’Association des documents en lien avec des problématiques de sécurité des procureurs qui doivent être étudiées au sein d’un comité paritaire.

[5]               Les 16 et 21 novembre 2023, le DPCP soumet deux moyens préliminaires relatifs à la compétence de la Commission pour entendre les deux contestations de l’avis de mésentente.

[6]               Le 22 novembre 2023, l’Association, qui s’oppose aux deux moyens préliminaires soulevés par le DPCP, annonce son intention de présenter une preuve sur l’historique de certains articles de l’Entente.

[7]               Cette preuve doit servir à contester le moyen préliminaire concernant la compétence de la Commission relativement à la première contestation de l’avis de mésentente.

[8]               Le DPCP s’objecte à cette preuve. Il considère qu’il s’agit d’une preuve extrinsèque inadmissible puisque l’article 1-8.01 de l’Entente ne souffre d’aucune ambiguïté et qu’il ne requiert pas d’être interprété.

Questions en litige

[9]               La Commission doit trancher les trois questions en litige suivantes :

1)     La Commission a-t-elle compétence pour entendre la deuxième contestation, soit le refus du DPCP de transmettre des documents à l’Association, en lien avec des problématiques de sécurité des procureurs, qui doivent être étudiées au sein du comité prévu à l’article 3-4.01?

2)     Est-ce que la preuve sur l’historique de certains articles de l’Entente, que veut présenter l’Association pour contester le moyen préliminaire soulevé par le DPCP, concernant la compétence de la Commission pour entendre la première contestation, soit le refus du DPCP d’informer l’Association d’un évènement survenu le 2 mars 2023 au palais de justice de Granby, est une preuve extrinsèque?

3)     S’il s’agit effectivement d’une preuve extrinsèque, est-elle admissible?

[10]           La Commission décide que :

1) Elle a compétence pour entendre la deuxième contestation.

2) La preuve sur l’historique de certains articles de l’Entente que veut présenter l’Association est une preuve extrinsèque.

3) Il s’agit d’une preuve extrinsèque inadmissible.

1- La compétence de la Commission concernant la deuxième contestation

[11]           La Commission juge qu’elle a compétence pour entendre cette contestation.

[12]           L’article 16 de la Loi prévoit que toute mésentente relative à l’Entente doit être soumise à la Commission :

16. Toute mésentente relative à l’interprétation ou à l’application d’une entente doit être soumise par l’employeur ou l’association à la Commission de la fonction publique conformément aux dispositions de l’entente.

Les articles 116 à 119 et l’article 123 de la Loi sur la fonction publique (chapitre F‑3.1.1) s’appliquent aux demandes soumises à la Commission en vertu du présent article.

En matière disciplinaire, la Commission peut confirmer, modifier ou annuler la décision de l’employeur et, le cas échéant, y substituer la décision qui lui paraît juste et raisonnable, compte tenu de toutes les circonstances de l’affaire.

[13]           Conformément à l’article 119 de la Loi sur la fonction publique[2] (LFP), la Commission possède tous les pouvoirs nécessaires à l’exercice de sa compétence :

119. La Commission a tous les pouvoirs nécessaires à l’exercice de sa compétence; elle peut notamment rendre toute ordonnance qu’elle estime propre à sauvegarder les droits des parties et décider toute question de fait ou de droit.

[14]           L’article 3-4.01 de l’Entente énonce :

3-4.01 L’employeur et l’association forment un comité dont le mandat est d’étudier les problématiques de sécurité des procureurs. Ce comité est composé de trois (3) représentants de l’employeur parmi lesquels il y a un procureur en chef et de trois (3) représentants désignés par l’Association.

[15]           Le DPCP soutient que la Commission n’a pas compétence, car l’Association allègue, dans son avis de mésentente, une contravention à une obligation qui n’est pas prévue dans l’Entente, soit la transmission de documents en lien avec des problématiques de sécurité des procureurs.

[16]           Selon l’employeur, l’Association détourne les objectifs de l’Entente afin d’obtenir de l’information qu’il ne veut pas fournir.

[17]           Il invoque certains articles de l’Entente, notamment 2‑1.01 c) i), 2-1.01 c) ii), 2‑2.03, 3-5.02, 4-2.02, 4-2.03, 6-4.10 et 7-1.09, afin d’illustrer que, lorsque de l’information doit être transmise, les parties le prévoient spécifiquement.

[18]           Ainsi, il s’agirait d’un litige qui ne relève pas de la compétence de la Commission puisqu’il ne repose pas sur un droit prévu dans l’Entente.

[19]           Le DPCP rappelle que la compétence de la Commission est bien circonscrite et qu’elle ne s’étend pas à ce litige. Il ne lui revient pas de s’immiscer dans les travaux du comité sur la sécurité. Sinon, il pourrait y avoir un avis de mésentente à chaque fois que les parties ne sont pas satisfaites des travaux du comité.

[20]           L’Association ne voit pas les choses du même œil.

[21]           Pour elle, autant en vertu de l’Entente que du droit d’association prévu dans la Charte des droits et libertés de la personne[3] et dans la Charte canadienne des droits et libertés[4] (Chartes), la Commission doit trancher ce litige.

[22]           L’article 3-4.01 de l’Entente contient trois obligations explicites. D’abord, former un comité, puis le composer selon la représentativité convenue et finalement réaliser le mandat d’étudier les problématiques de sécurité des procureurs.

[23]           En vertu de l’article 16 de la Loi, la Commission a compétence pour entendre une mésentente sur l’interprétation ou l’application de l’Entente, en l’espèce l’article 3‑4.01.

[24]           Au stade du moyen préliminaire, il ne revient pas à la Commission de trancher le fond du litige, mais plutôt de décider si celui-ci relève de sa compétence.

[25]           D’emblée, la Commission considère que la question relative au droit d’obtenir des documents en lien avec les problématiques de sécurité des procureurs est intimement liée à la réalisation du mandat convenu entre les parties, soit d’étudier ces problématiques.

[26]           Il s’agit d’une question rattachée implicitement à l’interprétation de l’article 3‑4.01 et plus spécifiquement à la réalisation du mandat du comité sur la sécurité.

[27]           De plus, le droit d’association, issu des Chartes, peut effectivement conférer certains droits pour obtenir des informations permettant à l’Association d’accomplir sa mission de représentation de ses membres.

[28]           L’arrêt Bernard[5] met en lumière que, pour s’acquitter de ses obligations de représentation rapidement et efficacement, il faut obtenir certaines informations.

[29]           La question relative au droit d’obtenir des informations non prévues par l’Entente, sur la base du devoir de représentation, a déjà été tranchée en faveur de l’Association dans une autre affaire[6].

[30]           Une décision de la Commission en révision[7] va dans le même sens et conclut au droit de l’Association d’obtenir une liste de postulants afin de s’assurer de la transparence d’un processus de sélection.

[31]           Le droit de l’Association d’obtenir de l’information est donc accessoire au litige qu’il revient à la Commission de trancher.

[32]           Une autre décision[8], relative à une demande incidente visant à imposer à l’Association l’obligation de fournir les services d’un avocat à un membre, démontre bien l’étendue de la compétence de la Commission.

[33]           La Commission réitère qu’au stade du moyen préliminaire, l’objectif n’est pas de trancher le fond de la question, mais de déterminer si elle a la compétence pour entendre le litige.

[34]           L’article 119 de la LFP précise bien que la Commission a tous les pouvoirs nécessaires à l’exercice de sa compétence. Elle peut interpréter un article en se questionnant sur des obligations qui s’y rattachent de façon implicite.

[35]           Pour exercer sa compétence, la Commission doit parfois puiser dans un corpus législatif plus large et se référer notamment au Code civil du Québec[9] (Code civil), à la Loi sur les normes du travail[10] (LNT) ou aux Chartes, si cela s’avère nécessaire[11].

[36]           Par exemple, l’abus de droit est un principe juridique, reconnu par une disposition du Code civil, qu’un arbitre de grief a compétence pour appliquer lorsque requis[12], même s’il n’est pas nommément inscrit dans chaque convention collective.

[37]           D’ailleurs, l’ouvrage Le droit du travail au Québec[13] mentionne clairement que les Chartes font partie intégrante des conventions collectives, de même que certaines dispositions d’ordre public.

[38]           Une décision[14] de la Commission, entre les mêmes parties que la présente affaire, illustre l’application de la LNT afin de trancher un litige dans le contexte d’une convention collective silencieuse ou incomplète :

[69]        Ainsi, même devant une convention collective silencieuse ou incomplète, les tribunaux n’ont pas remis en question la compétence de l’arbitre de grief lorsque le litige est relié dans son essence à l’application d’un contrat de travail ou d’une convention collective. Dans ce cas, l’arbitre de grief a le pouvoir d’interpréter la convention collective et d’appliquer les dispositions des autres lois comme la LNT puisqu’il ne peut accorder une indemnité inférieure à celle prévue à la norme d’ordre public.

[39]           L’Entente prévoit explicitement la transmission à l’Association d’informations relatives :

• aux cotisations syndicales (articles 2-1.01 c) i) et 2-1.01 c) ii)) ;
• à des directives ou à des communiqués en lien avec les conditions de travail (article 2-2.03) ;
• à des décisions à la suite des recommandations du comité sur la charge de travail (article 3-5.02) ;
• à une mesure disciplinaire (article 4-2.02) ; 
• à la preuve d’un avis écrit d’une convocation à une rencontre et du droit d’être accompagné d’un représentant de l’Association (article 4-2.03) ;
• à une mise à jour d’une liste de rappel (article 6-4.10) ;
• à la transmission des critères servant à la détermination de la liste des mandats spéciaux (article 7-1.09).

[40]           Il s’agit d’exemples d’informations précises et circonscrites pour lesquelles les parties étaient davantage en mesure de prévoir une obligation de transmission. Cela n’exclut pas qu’une telle obligation implicite puisse exister dans d’autres situations.

[41]           Les informations en lien avec les problématiques de sécurité des procureurs (article 3‑4.01) relèvent d’un spectre beaucoup plus large qui s’avère périlleux d’identifier et de définir.

[42]           Ainsi, la Commission a compétence pour trancher la question de la transmission d’informations, en lien avec les problématiques de sécurité des procureurs, puisqu’elle est rattachée directement au mandat du comité prévu à l’article 3-4.01 de l’Entente et à l’application des Chartes en matière de droit d’association.

[43]           En conséquence, la Commission rejette le moyen préliminaire présenté par le DPCP relativement à cette question.

2- La preuve sur l’historique de certains articles de l’Entente

[44]           D’abord, la Commission juge qu’il s’agit bien d’une preuve extrinsèque.

[45]           L’Association a annoncé son intention de présenter une preuve sur l’historique de certains articles de l’Entente afin d’éclairer le tribunal sur l’interprétation de l’article 1‑8.01.

[46]           Le DPCP s’objecte et prétend que cela constitue une preuve extrinsèque qui est admissible uniquement en cas d’ambiguïté, ce qui n’est pas le cas de cet article.

[47]           Il précise qu’une telle preuve ne porte pas sur les faits en litige, mais qu’elle est uniquement présentée à des fins d’interprétation lorsqu’il y a ambiguïté.

[48]           La Commission adhère à cette position qui est conforme à la doctrine et à la jurisprudence.

[49]           De plus, elle constate que la preuve annoncée doit porter sur l’historique de l’Entente, donc sur des périodes antérieures.

[50]           Dit autrement, il s’agit d’une preuve qui ne vise pas directement les articles de l’Entente en litige dans le présent recours, mais qui porte sur le contexte et l’histoire qui ont conduit à leur intégration, dans leurs formes actuelles, dans l’Entente.

[51]           Les auteurs Fernand Morin et Rodrigue Blouin[15] expliquent que l’objectif d’une preuve extrinsèque n’est pas de démontrer les faits litigieux, mais plutôt de présenter une preuve sur des faits dans le but d’interpréter une disposition en cause dans une affaire.

[52]           Bref, c’est un outil d’interprétation à partir d’une preuve « extérieure », par opposition à la preuve intrinsèque qui est inhérente aux faits litigieux.

[53]           Par exemple, peuvent constituer des preuves extrinsèques les conventions collectives antérieures ou bien les négociations entre les parties.

[54]           La Commission en vient à la conclusion qu’il s’agit effectivement d’une preuve extrinsèque et qu’il s’agit maintenant de trancher son admissibilité en preuve.

3. L’admissibilité de la preuve extrinsèque sur l’historique de certaines clauses de l’Entente

[55]           La Commission accueille l’objection du DPCP puisqu’elle juge que la preuve extrinsèque est inadmissible.

[56]           Une remarque préliminaire s’impose. Malgré la prudence que doit avoir un tribunal avant de déclarer qu’une preuve est inadmissible, accepter une preuve extrinsèque demeure l’exception compte tenu du risque d’interprétation allant à l’encontre de la volonté des parties[16] :

[18] Cela étant dit, l’arbitre doit faire preuve de prudence dans l’utilisation de cet outil qu’est la preuve extrinsèque au contrat. Celle-ci doit permettre objectivement de déduire l’intention commune des parties derrière la clause litigieuse.

[57]           En effet, il faut chercher l’intention des parties, d’abord à partir des libellés des articles, et recourir à une preuve extrinsèque seulement s’il existe une véritable ambiguïté. Il faut présumer que le texte reflète l’intention des parties[17] :

[71] Les parties s’en remettent à l’arbitre pour interpréter la convention collective et non l’écrire. Ce faisant, le principe général veut qu’il écarte toute interprétation qui l’amènerait à supprimer ou ajouter aux termes de la convention, lorsque les dispositions en cause sont, par ailleurs, sans ambiguïté.

[58]           Les libellés n’ont pas à être parfaits. Ils doivent par ailleurs être suffisamment clairs pour éviter l’ambiguïté et donc le recours à une preuve extrinsèque.

[59]           Établir si l’intention commune des parties est manifeste est un exercice discrétionnaire qui relève du décideur[18]. Une disposition claire s’impose à ce dernier qui ne doit pas se substituer aux parties.

[60]           Selon les auteurs Fernand Morin et Rodrigue Blouin[19], la première règle d’interprétation utilisée par les arbitres est justement de ne pas interpréter une disposition claire :

RÈGLE 1 : La disposition de la convention collective claire et précise ne souffre pas d'interprétation

[61]           En 2017, l’arrêt Uniprix[20] a établi un test en deux étapes, fort utilisé[21] par les tribunaux, comme guide dans une démarche interprétative :

1-      1) Le texte à interpréter est-il clair ou ambigu?

2-      2) Si le texte est ambigu, quelle est l’intention commune des parties en tenant compte des éléments intrinsèques et extrinsèques?

[62]           La Commission doit donc d’abord déterminer si le texte à interpréter est clair ou ambigu avant de pouvoir recourir à une preuve extrinsèque.

[63]           Afin de déterminer si une ambiguïté se dégage, la Commission doit effectuer une analyse superficielle sans utiliser les principes d’interprétation.

[64]           L’Association prétend que le texte est ambigu, non pas à cause des termes utilisés, mais plutôt en raison de l’endroit où est située une phrase bien précise, ce qui soulèverait un doute sur l’intention des parties :

1-8.00 SANTÉ ET SÉCURITÉ

1-8.01 L’employeur s’engage à prendre toutes les mesures raisonnables pour assurer la sécurité de chaque procureur le tout visant à assurer sa protection et celle des membres de sa famille, notamment lorsque ces derniers sont l’objet de menaces ou de représailles.

Cette section ne peut faire l’objet d’un avis de mésentente.

1-8.02 L’employeur avise immédiatement le procureur concerné et l’association de l’existence de toute menace, intimidation ou de toutes représailles à l’endroit d’un procureur. À moins d’une objection de la part du procureur, l’employeur informe l’association quant à l’étendue de la protection requise et la nature des mesures mises en place pour assurer une telle protection, le cas échéant.

[Soulignement de la Commission]

[65]           Selon l’Association, le fait que cette phrase se retrouve à la fin de l’article 1‑8.01 jette un doute suffisamment important pour conclure à une ambiguïté qui justifie d’admettre une preuve extrinsèque.

[66]           En effet, l’utilisation dans cette phrase du mot « section » implique que les articles 1-8-01 et 1-8.02 ne peuvent pas faire l’objet d’un avis de mésentente. Pour l’Association, un tel résultat est de nature à surprendre compte tenu de l’importance du sujet, soit la sécurité des procureurs.

[67]           Elle se demande pour quelle raison la phrase fait partie de l’article 1‑8.01 si l’intention des parties est qu’elle s’applique aux deux articles de la section.

[68]           La Commission réitère que le texte n’a pas à être parfait pour être clair et refléter l’intention présumée des parties.

[69]           Le mot « section » est utilisé à 91 reprises dans l’Entente afin de regrouper des articles concernant un sujet précis.

[70]           Les sections font partie intégrante de la structure adoptée par les parties et le fait que la phrase ait été intégrée à la fin de l’article 1-8.01 ne convainc pas la Commission de son ambiguïté.

[71]           Il aurait été facile pour les parties de remplacer le mot « section » par le terme « article » si leur intention commune était de viser uniquement l’article 1‑8.01. D’autant plus que le mot « article » est utilisé à 365 reprises dans l’Entente, ce qui laisse peu de doute sur sa compréhension par les parties.

[72]           Les termes « section » et « article » constituent la base de la structure de l’Entente. Les parties connaissent la signification de l’un et de l’autre, tout comme ils comprennent la différence entre ces deux termes et l’importance de leur utilisation dans l’Entente.

[73]           Ils ont d’ailleurs utilisé la même façon de faire à l’article 1‑4.03 en introduisant dans un article une précision qui s’applique à une section en entier.

[74]           Constater que les deux articles de la section 1-8.00 ne peuvent pas faire l’objet d’un avis de mésentente, n’a rien d’absurde, de déraisonnable, d’inéquitable, d’injuste, d’illogique ou d’incohérent.

[75]           Comme la Commission estime que l’article n’est pas ambigu, elle conclut qu’on ne peut pas recourir à une preuve extrinsèque.

[76]           En conclusion, la Commission adhère à l’analyse de l’arbitre Richard Marcheterre[22] et statue que la situation ne justifie pas de prendre l’objection sous réserve puisqu’elle estime que l’article n’est pas ambigu :

[74] Cela signifie par contre que pour conclure à ce stade que la clause n’est pas ambiguë et qu’elle n’a qu’un seul sens, l’arbitre doit s’estimer convaincu que c’est le cas. Au contraire, s’il doute, il doit être prudent et recevoir au moins sous réserve la preuve extrinsèque s’il estime qu’elle peut être pertinente ou de nature à l’aider à saisir l’intention commune des parties afin d’en décider de manière finale au moment de son délibéré, bénéficiant possiblement ainsi d’un éclairage également bonifié par le reste de la preuve et des arguments des parties. S’il accepte cette preuve, il en évalue ensuite sa valeur probante et il juge de son incidence sur son interprétation des textes pertinents.

[77]           La Commission accueille donc l’objection du DPCP et considère qu’une preuve extrinsèque est inadmissible.

POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION DE LA FONCTION PUBLIQUE :

DÉCLARE qu’elle a compétence pour entendre la deuxième contestation de l’avis de mésentente, visant le refus du Directeur des poursuites criminelles et pénales de transmettre des documents à l’Association des procureurs aux poursuites criminelles et pénales en lien avec des problématiques de sécurité des procureurs ;

REJETTE le moyen préliminaire relatif à sa compétence, par rapport à la deuxième contestation de l’avis de mésentente, présenté par le Directeur des poursuites criminelles et pénales ;

DÉCLARE que la preuve sur l’historique de certains articles de l’Entente relative aux conditions de travail des procureurs aux poursuites criminelles et pénales 2019‑2023, que veut présenter l’Association des procureurs aux poursuites criminelles et pénales en ce qui a trait à la première contestation de l’avis de mésentente, relatif au refus du Directeur des poursuites criminelles et pénales de l’informer d’un évènement survenu le 2 mars 2023 au palais de justice de Granby, est une preuve extrinsèque qui est inadmissible ;

ACCUIEILLE le moyen préliminaire présenté par le Directeur des poursuites criminelles et pénales relativement à l’admissibilité de cette preuve extrinsèque.

[1]  RLRQ, c. P -27.1.

[3]  RLRQ, c. C‑12.

[4]  Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, Annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R‑U), 1982, c. 11.

[5]  Bernard c. Canada (Procureur général), 2014 1 RCS 227.

[6]  Association des procureurs aux poursuites criminelles et pénales et Directeur des poursuites criminelles et pénales, 2021 QCCFP 7.

[7]  Association des substituts du procureur général du Québec et ministère de la Justice, SOQUIJ AZ-55000122, D.T.E. 2006T-446.

[8]  Paquette et Ministère de la Justice, SOQUIJ AZ-04149806, D.T.E. 2004T-448.

[9]  RLRQ, c. CCQ-1991.

[10]  RLRQ, c. N-1.1.

[11]  Voir à titre d’exemples les décisions suivantes : Association des procureurs aux poursuites criminelles et pénales et Directeur des poursuites criminelles et pénales, 2021 QCCFP 16, Rambert-Hounou et Ministère des Transports et de la Mobilité durable, 2023 QCCFP 19, Verreault et Ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles, 2023 QCCFP 2.

[12]  Syndicat des travailleurs et travailleuses unis de l’alimentation et du commerce et Olymel, 2021 CanLII 118922 (QC SAT).

[13]  Robert P. Gagnon et Langlois Avocats s.e.n.c.r.l, Le droit du travail au Québec, 8e édition, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2022, par. 709.

[14]  Association des procureurs aux poursuites criminelles et pénales et Directeur des poursuites criminelles et pénales, 2012 QCCFP 13.

[15]  Fernand Morin et Rodrigue Blouin, Droit de l’arbitrage de grief, 6e édition, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2012, par. VII.30.

[16]  Syndicat canadien de la fonction publique, section locale 1575 et Université du Québec à Rimouski, 2022, Can LII 88646 (QC SAT).

[17]  Syndicat des professionnelles et professionnels de la Clinique communautaire Pointe St‑Charles et Clinique communautaire Pointe St‑Charles, 2015, Can LII 19127 (QC SAT).

[18]  Syndicat professionnel des ingénieurs d’Hydro-Québec et Hydro-Québec, 2023, QCTA 91.

[19]  Préc., note 15, par. VIII.43 et VIII.44.

[20]  Uniprix Inc. c. Gestion Gosselin et Bérubé Inc., 2017 2 R.C.S. 59.

[21]  Alliance du personnel professionnel et technique de la santé et des services sociaux et Centre hospitalier de l’Université de Montréal, 2023, Can LII 45922 (QCSAT).

[22]  Syndicat préhospitalier - CSN et Corporation d'Urgences-Santé, 2019 QCTA 607.