Décision

L’APERÇU

[1]                Le regroupement Les Entreprises privées de personnel soignant du Québec [EPPSQ] et vingt des agences privées de placement de personnel qui la composent[1] [les Agences] demandent au Tribunal de surseoir aux tarifs plafonds établis par l’arrêté 2022‑033, adopté dans la foulée de la Loi 28[2], et ce, jusqu’au jugement à intervenir sur leur pourvoi en contrôle judiciaire ou jusqu’à la levée de ces mesures, selon l’échéance la plus proche.

[2]                Ces Agences sont des entreprises privées[3] qui offrent une prestation de services, soit de la main-d’œuvre indépendante [MOI], aux centres hospitaliers, aux centres intégrés de santé et de services sociaux et aux centres d’hébergement et de soins de longue durée mis en cause [les Établissements]. Ces Établissements sont des clients des Agences pour lesquels de nouveaux contrats ont débuté soit le 1er mai 2022 (pour les Établissements situés dans l’Ouest) ou le 13 juillet 2022 (pour les Établissements situés dans l’Est)[4].

[3]                Le Procureur Général du Québec [PGQ] demande le rejet de la demande de sursis tout comme le Centre d’acquisitions gouvernementales [CAG], également mis en cause. Ils soutiennent que c’est d’abord et avant tout pour des considérations financières que les demanderesses sollicitent l’intervention immédiate du Tribunal, qu’il n’y pas d’urgence à intervenir à ce stade et que les critères donnant ouverture à l’octroi d’un sursis ne sont pas satisfaits.

I-                    LE CONTEXTE LÉGISLATIF ET LES PROCÉDURES ENTREPRISES

[4]                L’article 118 de la Loi sur la santé publique[5] [LSP] prévoit que le gouvernement peut déclarer un état d’urgence sanitaire dans tout ou partie du territoire québécois lorsqu’une menace grave à la santé de la population, réelle ou imminente, exige l’application immédiate de certaines mesures prévues à l’article 123 de cette loi pour protéger la santé de la population.

[5]                Le 13 mars 2020, le décret 177-2020 a déclaré l’état d’urgence sanitaire dans tout le territoire québécois, celui-ci ayant été renouvelé depuis cette date par divers décrets jusqu’au 1er juin 2022.

[6]                Dès le 15 juin 2020, l’arrêté 2020-038 impose notamment aux Agences des taux horaires plafonds que celles-ci peuvent facturer aux Établissements pour certains titres d’emplois[6].

[7]                Le 16 mars 2022, le projet de Loi 28, devenu la Loi visant à mettre fin à l’état d’urgence sanitaire [la Loi 28], a été présenté à l’Assemblée nationale.

[8]                L’arrêté 2022-033 du 11 mai 2022, concernant les mesures de ressources humaines et visé ici par la présente demande de sursis, a pris effet au cours de l’état d’urgence sanitaire en vertu du paragraphe 8 de l’article 123 de la LSP[7]. Cet arrêté se veut davantage une refonte des arrêtés ministériels en matière de ressources humaines lesquels maintiennent les mesures déjà applicables aux agences[8].

[9]               Le Gouvernement a mis fin à l’état d’urgence sanitaire le 1er juin 2022. Le même jour, la Loi 28 a été adoptée, permettant au Gouvernement de conserver certains pouvoirs d’exception découlant de l’urgence sanitaire, et ce, jusqu’au 31 décembre 2022, dont les mesures de l’arrêté 2022-033, qui demeurent en vigueur en vertu de l’article 2 de la Loi 28[9].

[10]           Le 4 juillet 2022, les demanderesses déposent une demande de pourvoi en contrôle judiciaire et demande de sursis par laquelle elles demandent au Tribunal au fond de :

1)     DÉCLARER que la décision du Ministre d’abolir le recours aux agences privés de placement de personnel dans le réseau de la santé et des services sociaux est dérogatoire à la Charte canadienne des droits et libertés, à la Charte des droits et libertés de la personne et à la Loi sur les services de santé et les services sociaux;

2)     DÉCLARER invalides et inopérantes les alinéas 11 à 15, 17 à 22, 24 et 27 à 29 de l’Arrêté 2022-033 intégrés à la Loi 28;

[11]           Le 6 juillet 2022, l’arrêté 2022-033 est modifié par le décret 1414-2022. Ainsi, les tarifs plafonds prévus au onzième alinéa ne s’appliquent plus aux établissements situés dans les régions éloignées identifiées, à savoir l’Abitibi-Témiscamingue, le Bas-Saint-Laurent, la Côte-Nord, le Nord-du-Québec, la Gaspésie-Îles-de-la-Madeleine, le Nunavik et les Terres-Cries-de-la-Baie-James[10].

[12]           La demande de pourvoi en contrôle judicaire et demande de sursis est modifiée par les demanderesses le 14 juillet 2022. Au stade du sursis, les conclusions suivantes sont recherchées :

SURSEOIR à l’application des alinéas 11 (…) et 17 (…) de l’Arrêté 2022-033 perpétué par la Loi 28 qui imposent une tarification maximale pour les services rendus par les Agences, et ce, jusqu’au jugement à intervenir sur le fond ou jusqu’à la levée de ces mesures, selon la plus proche échéance;

(…)

(…)

Subsidiairement, SURSEOIR à l’application des alinéas 11 (…) et 17 (…) de l’Arrêté 2022-033 perpétué par la Loi 28 qui imposent une tarification maximale pour les services rendus par les Agences dans les régions sociosanitaires du Saguenay-Lac-St-Jean, de la Mauricie-et-Centre-du-Québec, de l’Outaouais et des Laurentides, et ce, jusqu’au jugement à intervenir sur le fond ou jusqu’à la levée de ces mesures, selon la plus proche échéance et SURSEOIR partiellement à l’alinéa 11 de l’Arrêté 2022-033 perpétué par la Loi 28 afin de permettre aux agences de facturer le temps supplémentaire et le temps supplémentaire obligatoire effectués dans les autres régions;

Subsidiairement, SURSEOIR partiellement à l’application de l’alinéa 11 de l’Arrêté 2022-033 perpétué par la Loi 28 afin de permettre aux Agences de facturer le temps supplémentaire et le temps supplémentaire obligatoire effectués dans toutes les régions du Québec;

[13]           Les mesures de l’arrêté 2022-033 contenues aux alinéas 11 et 17 auxquelles les demanderesses demandent au Tribunal de surseoir sont les suivantes :

Qu’il soit interdit à un prestataire de services et à une agence de placement de personnel, dont le contrat a été conclu, modifié ou renouvelé depuis le 13 mars 2020, de fournir à un organisme du secteur de la santé et des services sociaux, en échange d’un paiement ou d’une autre rétribution, sous quelque forme que ce soit, dont la valeur excède la tarification horaire suivante, toute journée de travail d’un prestataire de services dont les services correspondent aux tâches du personnel visé par un des titres d’emploi suivants, prévus à la Nomenclature des titres d’emploi, des libellés, des taux et des échelles de salaire du réseau de la santé et des services sociaux :

1° 74,36 $, pour les titres d’emploi suivants du regroupement des titres d’emploi d’infirmier clinicien ou d’infirmière clinicienne:

a) infirmier clinicien ou infirmière clinicienne (Institut Pinel) (1907);

b) infirmier clinicien ou infirmière clinicienne (1911);

c) infirmier clinicien assistant infirmier-chef, infirmière clinicienne assistante infirmière-chef, infirmier clinicien assistant du supérieur immédiat, infirmière clinicienne assistante du supérieur immédiat (1912);

d) conseiller ou conseillère en soins infirmiers (1913);

e) infirmier praticien spécialisé, infirmière praticienne spécialisée (1915);

f) infirmier premier assistant en chirurgie, infirmière première assistante en chirurgie (1916);

g) infirmier clinicien spécialisé, infirmière clinicienne spécialisée (1917);

2° 71,87 $, pour les titres d’emploi suivants du regroupement des titres d’emploi d’infirmier ou d’infirmière:

a) infirmier ou infirmière chef d’équipe (2459);

b) infirmier moniteur ou infirmière monitrice (2462);

c) infirmier ou infirmière (2471);

d) infirmier ou infirmière (Institut Pinel) (2473);

e) assistant-infirmier-chef, assistante-infirmière-chef, assistant du supérieur immédiat, assistante du supérieur immédiat (2489);

f) infirmier ou infirmière en dispensaire (2491);

3° 47,65 $, pour les titres d’emploi du regroupement suivants des titres d’emploi d’infirmier ou d’infirmière auxiliaire:

a) infirmier ou infirmière auxiliaire chef d’équipe (3445);

b) infirmier ou infirmière auxiliaire (3455);

4° 41,96 $, pour les titres d’emploi suivants du regroupement des titres d’emploi de préposé ou préposée aux bénéficiaires:

a) préposé ou préposée (certifié A) aux bénéficiaires (3459);

b) préposé ou préposée aux bénéficiaires (3480);

c) préposé ou préposée en établissement nordique (3505);

5° 32,08 $, pour le titre d’emploi auxiliaire aux services de santé et sociaux (3588);

6° 80,00 $, pour les titres d’emploi suivants du regroupement des titres d’emploi d’inhalothérapeute:

a) inhalothérapeute (2244);

b) coordonnateur ou coordonnatrice technique (inhalothérapie) (2246);

c) chargé ou chargée de l’enseignement clinique (inhalothérapie) (2247);

d) assistant-chef inhalothérapeute ou assistante-chef inhalothérapeute (2248);[11]

[…]

Qu’il soit interdit à un prestataire de services et à toute agence de placement de personnel de réclamer ou de revoir par journée de travail d’un prestataire de services visé au onzième alinéa un paiement ou une autre rétribution, sous quelque forme que ce soit, d’une valeur excédant la tarification horaire fixée aux onzième et douzième alinéas;[12]

[14]           Le 14 juillet 2022, les avocats des demanderesses font part au Tribunal dans le cadre d’une conférence de gestion en vue de la présentation de la demande de sursis que la situation actuelle est critique dans les régions qui demeurent non-visées par l’allègement obtenu par le Décret 1414-2022 et que la question du temps supplémentaire et du temps supplémentaire obligatoire est cruciale[13]. Elles souhaitent obtenir une date d’audience.

[15]           Le 20 juillet 2022, le juge Daniel Dumais, j.c.s., tient une conférence de gestion avec les avocats des parties. Il leur est alors offert de procéder sur la demande de sursis le 5, 17 ou 18 août 2022. En raison d’absence de disponibilités communes des avocats des parties aux dates suggérées en raison de leurs vacances estivales respectives, les parties se déclarent disponibles et s’engagent à procéder le 21 septembre 2022[14].

[16]           Le 21 juillet 2022, l’avocat des demanderesses communiquent à nouveau avec le juge Dumais et, invoquant de nouvelles mesures gouvernementales annoncées la veille, sollicitent une nouvelle gestion le jour même pour que la demande de sursis soit finalement instruite de façon urgente le 5 août 2022[15].

[17]           Le 22 juillet 2022, le gouvernement émet une directive, tel qu’annoncée le 20 juillet 2022, visant notamment à instaurer une rémunération à taux double, suivant certaines conditions, pour les salariés du réseau de la santé et des services sociaux [RSSS] effectuant du temps supplémentaire au cours de la période estivale 2022, afin d’encourager une disponibilité et une présence optimale des ressources considérant les enjeux de disponibilité de main-d’œuvre exacerbés par la prise de vacances et la 7ième vague de COVID-19. Cette mesure est entrée en vigueur le 22 juillet et doit prendre fin le 26 septembre 2022[16].

[18]           Au moment de l’instruction sur la demande de sursis, le pourvoi en contrôle judiciaire des demanderesses contient plus ou moins cent quatre-vingt-quinze paragraphes, et soixante-dix-huit pièces sont produites à son soutien.

[19]           Pour les motifs qui suivent, le Tribunal rejette la demande de sursis des demanderesses.

1)     LES CRITÈRES APPLICABLES EN MATIÈRE DE SURSIS

[20]           Les critères pour obtenir le sursis d’application des dispositions de décrets et d’arrêtés, dont l’inconstitutionnalité est alléguée, sont bien connus[17] et sont les mêmes que ceux applicables à l’injonction interlocutoire provisoire[18]. Ainsi, les demandeurs doivent démontrer :

a)     une apparence de droit quant aux conclusions recherchées sur le fond;

b)     que l’ordonnance de sursis permettrait de prévenir un préjudice sérieux;

c)     que la prépondérance des inconvénients favorise leur position;

d)     qu’il y a urgence à intervenir immédiatement plutôt qu’à une phase ultérieure de l’instance.

[21]           Le sursis est, à l’instar de l’injonction interlocutoire, une mesure d’exception qui relève de la discrétion judiciaire[19]. En effet, une demande de pourvoi en contrôle judiciaire n’opère pas sursis de l’application d’une loi, sauf dans des cas exceptionnels[20].

[22]           Il appartient à la partie qui demande le sursis de convaincre le Tribunal que tous les critères sont satisfaits.

[23]           Le jugement qui dispose d’une demande de sursis à la lumière des critères énoncés ci-devant ne se prononce aucunement sur le fond du débat.

2)     L’ANALYSE

A)    les actes de l’administration publique

[24]           Une jurisprudence constante nous rappelle le principe selon lequel il n’appartient pas aux tribunaux judiciaires de juger du bien-fondé des décisions prises par des acteurs politiques. Dans la récente affaire Gianoulias[21], au stade de l’injonction interlocutoire provisoire, le juge Christian J. Brossard souligne avec justesse à cet égard :

[17] Lorsque sont en jeu des lois, règlements, décrets, arrêtés ou autres actes de l’Administration (les actes de l’Administration), d’autres balises juridiques doivent être dans la mire du décideur.

[18] Ainsi, il n’appartient pas aux tribunaux de juger du bien-fondé, de l’opportunité ou de la rationalité des décisions prises par des acteurs politiques, non plus que d’en apprécier l’efficacité. Il ne revient pas non plus à un juge de s’ériger en arbitre de la prudence ou de la sagesse d’une décision du gouvernement, encore moins d’y substituer sa propre évaluation.

[19] Le rôle des tribunaux est de contrôler la légalité des actes de l’Administration, incluant la constitutionnalité de la loi, du règlement, du décret ou de l’arrêté ministériel contesté, un rôle limité :

Dans notre tradition, les tribunaux judiciaires ont un pouvoir de contrôle sur la légalité des actes de l’Administration. Cette réalité juridique bien reconnue est saine en démocratie, puisque ce pouvoir représente, pour le citoyen ordinaire, l’ultime protection contre l’arbitraire politique ou administratif. Par contre, le rôle des tribunaux reste limité. Ils n’ont pas pour mission de remplacer le pouvoir législatif, exécutif ou l’Administration ou de s’y substituer. À l’endroit du pouvoir législatif, ils peuvent seulement contrôler la constitutionnalité de la loi. […] Ils ne peuvent et ne doivent pas s’ériger en arbitres de l’opportunité, de la rationalité, de la prudence ou de la sagesse des décisions politiques ou administratives.[22]

[20] En matière de sauvegarde des droits fondamentaux, la Cour suprême[23] appelle à un certain équilibrisme de la part des tribunaux, lorsque sont en jeu les actes de l’Administration :

D’une part, les tribunaux doivent être prudents et attentifs quand on leur demande de prendre des décisions qui privent de son effet une loi adoptée par des représentants élus.

D’autre part, la Charte impose aux tribunaux la responsabilité de sauvegarder les droits fondamentaux. Si les tribunaux exigeaient strictement que toutes les lois soient observées à la lettre jusqu’à ce qu’elles soient déclarées inopérantes pour motif d’inconstitutionnalité, ils se trouveraient dans certains cas à fermer les yeux sur les violations les plus flagrantes des droits garantis par la Charte. Une telle pratique contredirait l’esprit et l’objet de la Charte et pourrait encourager un gouvernement à prolonger indûment le règlement final des différends.

[Le Tribunal souligne]

[21] Cela dit, en matière de santé publique plus particulièrement, encore récemment la Cour d'appel[24] évoque l’enseignement de la Cour suprême[25] selon lequel les mesures dans ce domaine « appartiennent "aux gouvernements habilités à le faire" et non aux tribunaux même si "lorsqu’une politique se traduit par une mesure législative ou un acte de l’État, cette mesure législative ou cet acte peut faire l’objet d’un examen fondé sur [les chartes]" ».

[25]           Les critères applicables au sursis doivent maintenant faire l’objet d’une analyse.

B)    l’apparence de droit

[26]           Les demanderesses doivent démontrer, suivant une étude préliminaire du dossier, qu’elles ont un droit apparent au contrôle judiciaire, c’est-à-dire que leur pourvoi en contrôle judiciaire n’est pas voué à l’échec, futile, vexatoire ou dilatoire[26] ou encore qu’il soulève des moyens suffisamment sérieux pour offrir des chances raisonnables de succès[27].

[27]           Les demanderesses contestent la légalité de certaines mesures adoptées au cours de l’état d’urgence qui demeurent en vigueur, malgré la fin de l’état d’urgence sanitaire, en vertu de l’article 2 de la Loi 28. Selon elles, l’objectif principal de ces mesures n’est pas de protéger la santé de la population, mais d’éliminer la MOI. Le pourvoi des demanderesses met en cause la légalité des restrictions à l’apport des Agences dans le RSSS dans la mesure où celui-ci ne parvient pas à assurer seul un service de qualité, continu et accessible conformément aux droits fondamentaux des Québécois.

[28]           Premièrement, les demanderesses soulèvent la question de la conformité et de la compatibilité des mesures contestées de l’arrêté 2022-033 à l’objectif législatif de la LSP et de la Loi 28, soit la protection de la santé et de la population. Selon elles, ces mesures empêchent les demanderesses d’appuyer le RSSS dans la réalisation de ses missions impératives et doivent ainsi être déclarées invalides et inopérantes parce qu’elles contreviennent aux droits énoncés et protégés par les Chartes et la LSSSS.

[29]           Les défendeurs sont d’avis que les Agences plaident pour autrui lorsqu’elles invoquent l’article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés ou les articles 1 et 4 de la Charte des droits et libertés de la personne. Ils ajoutent que le droit d’exploiter une entreprise ou de faire affaire avec l’État n’est pas protégé par les Chartes et que les Agences ne possèdent pas non plus la qualité pour agir dans l’intérêt public.

[30]           Deuxièmement, les demanderesses soumettent que le pourvoi soulève la question de savoir si la Loi sur les contrats des organismes publics [LCOP] et l’Accord de libre-échange canadien [ALEC] doivent primer sur les mesures qui demeurent en vigueur en vertu de la Loi 28 à l’égard des Agences, avec pour conséquence le caractère inopérant de ces mesures.

[31]           Elles soutiennent que les principes de saine concurrence et d’accès aux marchés publics sont ici mis de côté notamment par l’imposition de tarifs plafonds et d’obstacles au recrutement de personnel et que ces principes doivent primer sur la Loi 28 au sens de l’article 9 de la LCOP, disposition impérative et d’ordre public. Elles invoquent de plus que les mesures contestées rendent impossible l’octroi par les Agences de salaires majorés de 50 % pour les heures travaillées au-delà de quarante heures, plaçant les Agences en violation des articles 41.1, 52 et 55 de la Loi sur les normes du travail [LNT] si elles veulent offrir du temps supplémentaire pour appuyer le RSSS.

[32]           Les défendeurs soutiennent pour leur part que la LCOP et l’ALEC ne sont pas susceptibles d’invalider les dispositions législatives contestées puisque les mesures prorogées par la Loi 28 ont été prises pendant l’état d’urgence sanitaire en vertu du paragraphe 8 de l’article 123 de la LSP, lequel prévoit que les mesures prises par le gouvernement ou le ministre s’appliquent « malgré toute disposition contraire ». Il en va de même pour les violations alléguées aux dispositions de la LNT. Le législateur a expressément prévu que le maintien des mesures contestées de l’arrêté 2022-033 visait à protéger la santé de la population.

[33]           Le CAG a tenu compte des mesures prévues par l’arrêté en vigueur dans l’élaboration de l’appel d’offres[28] et soutient que l’adjudication des contrats avec les agences a fait l’objet d’une véritable mise en concurrence.

[34]           Enfin, les demanderesses posent la question de la légalité de l’action gouvernementale qui vise, selon elles, à s’approprier, par voie législative et réglementaire, les actifs des Agences. Les demanderesses prétendent ainsi que l’adoption de la Loi 28 s’inscrit dans un continuum d’actions visant à évincer les Agences et la MOI du RSSS et à mettre sur pied une agence publique, expropriant ainsi les Agences, leur achalandage et leur personnel. Pour elles, la Loi 28 contrevient aux articles 952 C.c.Q. et à l’article 6 de la Charte des droits et libertés de la personne puisqu’il s’agit d’une expropriation sans juste et préalable indemnité, ni cause d’utilité publique.

[35]           Or, ces prétentions fondées sur l’expropriation déguisée ont été peu sinon pas du tout exposées au Tribunal par les demanderesses lors de leurs représentations au stade du sursis. Les défendeurs expliquent que même en considérant que la Loi 28 puisse être assimilée à une telle expropriation, les dispositions invoquées ne sont pas susceptibles de l’invalider.

[36]           À cette étape, il n’y a rien d’évident, ni d’une part, ni de l’autre. Les questions et les moyens de contestation de part et d’autre sont sérieux et nécessiteront analyse. La demande n’apparaît ni frivole ni vexatoire sans qu’il soit nécessaire d’aller plus à fond dans l’examen du bien-fondé du pourvoi en contrôle judiciaire.

[37]           Comme le souligne le juge Frédéric Bachand dans l’affaire Karounis[29], le critère de l’apparence de droit n’est pas difficile à satisfaire, même lorsqu’on conteste la constitutionnalité d’une disposition de la loi. Les débats portant sur la validité d’actes de l’administration publique, dans le cadre desquels des droits fondamentaux sont invoqués, satisfont généralement au critère de la question sérieuse à juger.

[38]           L’apparence de droit quant aux questions soulevées par les demanderesses, satisfait au critère de la question sérieuse à débattre qui nécessite un examen plus en profondeur à une étape postérieure.

C)    le préjudice sérieux ou irréparable

[39]           À cette étape de l’analyse, l’unique question est « de savoir si le refus du redressement pourrait être si défavorable à l’intérêt du requérant que le préjudice ne pourrait faire l’objet d’une réparation, en cas de divergence entre la décision sur le fond et l’issue de la demande interlocutoire »[30].

[40]           Les demanderesses allèguent notamment qu’à compter du 13 juillet 2022, en l’absence du sursis demandé, elles seront soumises aux tarifs plafonds de la Loi 28 (arrêté 2022-033) pour les services offerts aux 19 Établissements de l’Est du Québec de l’appel d’offre du CAG et ne pourront plus charger leurs tarifs contractuels. Elles ajoutent que, selon les services visés, les tarifs plafonds seront insuffisants pour permettre aux Agences de donner à leurs employés la contrepartie attendue aux termes de leur contrat d’emploi[31].

[41]           En l’espèce, le Tribunal ne peut ignorer que le processus d’octroi des contrats a fait l’objet d’un appel d’offres[32] ayant tenu compte du cadre normatif applicable dont ceux de l’arrêté en vigueur. La preuve révèle que les agences soumissionnaires à l’appel d’offres[33] étaient informées du fait que tant et aussi longtemps que les arrêtés du ministre de la santé étaient valides, elles ne pourraient pas facturer leurs services pour un tarif supérieur à la tarification horaire maximum prévue par les arrêtés prévoyant des tarifs plafonds[34].

[42]           Cette situation était donc annoncée et prévisible pour les demanderesses bien avant l’ouverture des soumissions du 8 avril 2022.

[43]           Les craintes exprimées par les demanderesses quant à un bris de service causés par la Loi 28 et les tarifs plafonds ciblaient davantage les régions éloignées, crainte qui n’est plus d’actualité depuis l’adoption du décret 1414-2022 adopté le 7 juillet 2022[35].

[44]           Les demanderesses anticipent qu’à défaut d’être payées selon les termes de leur contrat d’emploi, les ressources des Agences ne seront plus intéressées à travailler avec ces établissements et que l’impossibilité d’effectuer du travail supplémentaire diminuera le nombre d’heures pouvant être desservies par les Agences.

[45]           La potentielle perte nette de personnel et d’opportunité d’affaires soutenues uniquement par des allégations imprécises contenues aux déclarations sous serment produites et non appuyées par la preuve sont, de l’avis du Tribunal, insuffisantes pour conclure que les Agences ont satisfait leur fardeau de preuve quant à l’existence d’un préjudice sérieux et irréparable.

[46]           Aucune preuve ne soutient i) que la prime annoncée par le gouvernement pour le temps supplémentaire payé à temps double n’a entrainé une migration des effectifs des Agences provenant des régions plus urbaines qui ne sont pas exclues des plafonds, ii) ni que les agences demanderesses fonctionnent à perte et qu’elles font face à un manque à gagner substantiel compromettant la pérennité de leur entreprise; iii) ni qu’elles font face à une perte d’employés en lien avec les mesures contestées et mises de l’avant par le gouvernement depuis le début de la pandémie, iv) ni qu’elles se sont vues forcer de diminuer les salaires des employés contrairement aux contrats d’emploi conclus avec ceux-ci[36].

[47]           Les demanderesses soumettent que dès le 13 juillet 2022 l’impossibilité pour les Agences de fournir du personnel aux 19 établissements de l’Est du Québec visés par l’appel d’offre[37] entrainera de graves conséquences sur la qualité, l’accessibilité et la continuité des services de santé et de services sociaux.

[48]           Or, en date du 5 août 2022, aucune preuve soumise au Tribunal ne permet d’inférer que les Agences se trouvent devant l’impossibilité évoquée de fournir du personnel ni sur les conséquences anticipées.

[49]           La preuve ne permet pas de soutenir que des départs ou encore de possibles réorientations de carrière des employés des Agences sont en lien avec l’adoption de l’arrêté 2022-033 et les tarifs plafonds comme les demanderesses le soulèvent.

[50]           Les demanderesses ne démontrent pas qu’elles subiront un préjudice sérieux ou irréparable en l’absence du sursis recherché. Malgré cette conclusion, le Tribunal continue son analyse pour examiner le troisième volet.

D)    la prépondérance des inconvénients

[51]           Est-ce que l’intérêt public serait mieux servi par l’émission d’un sursis ou plutôt par son rejet?

[52]           Les alinéas de l’arrêté ministériel contesté bénéficient de la présomption de validité des actes de l’État[38] mais également de la présomption selon laquelle ils servent un objectif d’intérêt public et général.

[53]           À l’étape du sursis, il ne peut être exigé du gouvernement qu’il fasse la preuve que la mesure attaquée est à l’avantage du public, puisqu’elle est présumée l’être, ni que sa suspension entraînera un préjudice réel[39].

[54]           Dans l’arrêt Hak[40], le juge Robert M. Mainville souligne que « le tribunal doit dans la plupart des cas, présumer que la suspension de la loi causera un préjudice irréparable à l’intérêt public. »

[55]           Il appartient aux demanderesses de démontrer que ce qu’elles recherchent est dans l’intérêt public puisqu’elles requièrent essentiellement la suspension de l’application des alinéas 11 et 17 de l’arrêté 2022-033 qui imposent une tarification maximale pour les services rendus par les Agences et, qu’au stade du sursis, le Tribunal tient pour avérés que ceux-ci visent le bien commun et la promotion de l’intérêt public, et ce, sans qu’il soit nécessaire d’en faire la preuve[41].

[56]           Comme le soumettent les défenderesses, les mesures contestées sont le résultat d’un exercice de pondération du gouvernement entre, d’une part, la nécessité de freiner l’exode du personnel vers les Agences afin de préserver les ressources et l’indépendance du RSSS et, d’autre part, le besoin accru des Établissements dans un contexte de pénurie de main-d’œuvre et d’une sollicitation augmentée des ressources humaines liées à la pandémie.

[57]           Le Tribunal est d’avis qu’il ne s’agit pas ni d’un cas manifeste ou extrêmement clair lui permettant d’intervenir et d’exercer sa discrétion en suspendant l’application des mesures présumées prises dans l’intérêt public dans le contexte de la pandémie[42]. L’intérêt public fait pencher la balance des inconvénients en faveur du PGQ.

[58]           Au stade du sursis, les demanderesses demandent au Tribunal de se substituer, sur la base d’une preuve parcellaire et d’un préjudice hautement hypothétique, au gouvernement et au ministre de la Santé et des services sociaux, mais ce n’est pas son rôle. Les demanderesses n’ont pas démontré qu’il est dans l’intérêt public de surseoir aux alinéas 11 et 17 de l’Arrêté 2022-033, ni de faire droit aux conclusions subsidiaires demandées.

[59]           Le débat au fond permettra de faire la lumière sur les questions soulevées.

E)    l’urgence

[60]           Parce que le sursis constitue une mesure exceptionnelle qui n’est accordée qu’avec prudence, le Tribunal doit être satisfait que les droits des demanderesses seront irrémédiablement perdus ou affectés sérieusement par l’écoulement du temps jusqu’à l’audience sur le pourvoi en contrôle judiciaire. L’urgence doit être immédiate[43].

[61]           Dans le pourvoi initial signifié le 4 juillet 2022, les demanderesses invoquent que la demande de sursis est présentée d’urgence vu la date d’entrée en vigueur imminente, le 13 juillet 2022, des contrats des 19 Établissements de l’Est du Québec et de l’application des tarifs plafonds de la Loi 28 à cette date pour ces contrats[44]. Elles soutiennent que cela nuira à la capacité des Agences d’épauler le RSSS face aux difficultés importantes qu’il rencontre dans sa prestation de soins de qualité et dans la sauvegarde de la vie et de la sécurité des Québécois[45].

[62]           Il est surprenant de constater que le 20 juillet 2022, alors au sommet de la 7ième vague de COVID-19, alors que le personnel de la santé n’est pas épargné par la hausse de cas de COVID et que le taux d’occupation des urgences est alarmant suivant la revue de presse soumise par les demanderesses[46], celles-ci consentent à ce que leur demande de sursis soit entendue le 21 septembre 2022. Ce n’est que suivant la déclaration du ministre de la Santé du 20 juillet annonçant le retour d’un incitatif visant le temps supplémentaire payé à temps double auprès des employés du RSSS que les demanderesses soumettent qu’il est urgent de procéder sur la demande de sursis.

[63]           Si tant est que le principal objectif des demanderesses est de veiller à assurer un soutien au RSSS et aux usagers, c’est donc dire qu’il y avait lieu d’intervenir d’emblée de façon précipitée.

[64]           La crainte principale alléguée par les demanderesses dans leurs déclarations sous serment initiales concerne les bris de service potentiels causés par la Loi 28 pour les Établissements en régions éloignées puisqu’elles dépendent davantage de l’apport de la MOI. Or, le décret 1414-2022 du 7 juillet 2022 remédie à leur crainte en excluant ces régions de l’application des taux horaires plafonds prévus à l’arrêté 2022-033.

[65]           Les demanderesses invoquent également la frustration et le mécontentement de leurs employés puisqu’il leur est déjà impossible de leur fournir du temps supplémentaire en raison des plafonds fixés par l'arrêté 2022-033 dans les régions qui n’ont pas été exclues de cette mesure par le Décret 1414-2022.

[66]           Elles soutiennent que « les mesures de l’Arrêté 2022-033 – et donc, celles de la Loi 28 - sapent les activités commerciales des Agences »[47].

[67]           Le Tribunal ne peut ainsi que constater que l’urgence est essentiellement tributaire de considérations financières pour les demanderesses et que le préjudice éventuel ne peut justifier l’urgence d’intervenir.

[68]           Plusieurs des mesures contestées sont par ailleurs en vigueur depuis maintenant quelques mois. Au moment de l’introduction du présent pourvoi, il s’est écoulé plus d’une année depuis l’entrée en vigueur des mesures contestées puisque l’Arrêté 2021-017, prévoyant notamment les tarifs plafonds, a été adopté le 26 mars 2021[48]. La demanderesse EPPSQ a également demandé la nullité de ces mesures prévues à l’Arrêté 2021-017 dans le cadre d’un autre pourvoi en contrôle judicaire introduit le 21 avril 2021, sans présenter toutefois une demande de sursis[49].

[69]           Enfin, ce n’est pas d’hier que le gouvernement en place manifeste le souhait de réduire, voire d’éliminer le recours à la MOI. Déjà le 22 juin 2011, la Circulaire émanant de la sous-ministre adjointe à la Direction générale du personnel réseau et ministériel du ministère de la Santé et des Services sociaux et destinée aux présidents de conseil d’administration et aux directeurs généraux des établissements de santé et de services sociaux publics et privés conventionnés en faisait état[50].

[70]           Le critère de l’urgence n’étant pas satisfait, ce seul motif suffit pour rejeter la demande de sursis.

POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL :

[71]           REJETTE la demande de sursis de l’application des alinéas 11 (…) et 17 (…) de l’arrêté 2022-033 des demanderesses, y compris les conclusions subsidiaires recherchées;

[72]           AVEC FRAIS de justice.

[1]   Pièce P-4.

[2]  Loi visant à mettre fin à l’état d’urgence sanitaire tout en prévoyant le maintien de mesures transitoires nécessaires pour protéger la santé de la population adoptée et sanctionnée le 1er juin 2022.

[3]  Pièces P-5 à P-24.

[4]   À l’exception de la demanderesse L’Étoile à domicile, dont la soumission a été déclarée non-conforme et rejetée, déclaration sous serment d’Alexa Harvey du 19 juillet 2022.

[5]   RLRQ, c. S-2.2.

[6]   Pièce PG-7.

[7]   Pièce P-59.

[8]   Pièces PG-13 et P-60.

[9]   Pièce PG-2.

[10]   Pièce P-72.

[11]   Pièce P-60, alinéa 11.

[12]   Pièce P-60, alinéa 17.

[13]   Procès-verbal d’audience du 14 juillet 2022.

[14]   Procès-verbal d’audience du 20 juillet 2022.

[15]   Procès-verbal d’audience du 21 juillet 2022.

[16]   Pièce PG-14.

[17]   RJR-Macdonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1994] 1 R.C.S. 311; Rolf C. Hagen inc. (Hagen) c. Ville de Montréal, 2019 QCCS 3286, par. 6-9;  Platania c. Procureur général du Québec, 2021 QCCS 3627, par. 12.

[18]   Manitoba c. Metropolitan Stores Ltd., [1987] 1 R.C.S. 110.

[19]   Fédération étudiante collégiale du Québec (FECQ) c. Québec (Gouvernement du), 2012 QCCA 1311, par. 7; Association générale des étudiants de la faculté des lettres et sciences humaines de l’Université de Sherbrooke c. Roy Grenier, 2016 QCCA 86, par. 39 et 40.

[20]   Hydro-Québec c. Régie de l’énergie, 2020 QCCS 3002, par. 30.

[21]   Gianoulias c. Procureur général du Québec, 2022 QCCS 369, requête pour permission d’appeler rejetée (C.A., 2022-02-22), 500-09-029915-220.

[22]  À cet égard, le juge Brossard réfère aux affaires suivantes: Bellefleur c. Québec (Procureur général), 1993 CanLII 4067 (QC CA), p. 59. Voir également Québec (Procureur général) c. Germain Blanchard ltée, 2005 QCCA 605, par. 46; St-Cyprien-de-Napierville (Municipalité de la paroisse de) c. 9110-8274 Québec inc., 2011 QCCA 2048, par. 36; Bricka c. Procureur général du Québec, 2022 QCCA 85, par. 19; Karounis c. Procureur général du Québec, 2020 QCCS 2817, par. 8; Lachance c. Procureur général du Québec, 2021 QCCS 4721, par. 8 et 10.

[23]  À cet égard, le juge Brossard réfère à l’arrêt RJR-Macdonald Inc. c. Canada (Procureur général), préc., note 17, p. 333.

[24]  À cet égard, le juge Brossard réfère à l’affaire Desrochers c. Procureur général du Québec, 2021 QCCA 275, par. 10.

[25]  À cet égard, le juge Brossard réfère aux affaires suivantes: Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society, 2011 CSC 44, par. 105. Voir également Lachance c. Procureur général du Québec, préc., note 22, par. 86.

[26]  RJR-Macdonald Inc. c. Canada (Procureur général), préc., note 17, p.348.

[27]  Pascal Alexandre PELLETIER, Mélanie MORIN, Valérie LEROUX, « Un guide destiné aux praticiens: le contrôle judiciaire en matière disciplinaire – Où en sommes-nous? », dans Développements récents en déontologie, droit professionnel et disciplinaire, Barreau du Québec, Service de la formation continue, Montréal, Éditions Yvon Blais, 2019, p. 1, aux pages 28-30.

[28]   Pièce P-44.

[29]   Karounis c. Procureur général du Québec, préc. note 22.

[30]   RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), préc., note 17, p.341.

[31]   Pourvoi en contrôle judiciaire et demande de sursis modifiée en date du 14 juillet 2022, par. 159 et 160.

[32]   Pièce P-44.

[33]   Id.

[34]  Déclaration sous serment d’Alexa Harvey du 19 juillet 2022, pièce P-44.

[35]   Pièce P-72.

[36]   Déclarations sous serment de Martin Legault, Dany Côté, Hélène Gravel, Patrice Lapointe du 26 juillet 2022.

[37]   Pièce P-44.

[38]   Bricka c. Procureur général du Québec, 2021 QCCS 1245, par. 35-38, conf. par 2022 QCCA 85, préc., note 22.

[39]  Harper c. Canada (Procureur général), 2000 CSC 57; Hak c. Procureure générale du Québec, 2019 QCCA 2145 par. 104 et 154 (requête pour autorisation de pourvoi à la Cour suprême rejetée (2020 CanLII 26448 (CSC)); Lachance c. Procureur général du Québec, préc., note 22, par. 90.

[40]   Hak c. Procureur général du Québec, préc., note 39, par. 104.

[41]  Harper c. Canada (Procureur général), préc., note 39, par. 9.

[42]  AQPSUD (Association québécoise pour la promotion de la santé des personnes utilisatrices de drogues) c. Procureur général du Québec, 2021 QCCS 2048, par. 82 et 83. Conseil des juifs hassidiques du Québec c. Procureur général du Québec, 2021 QCCS 281, par. 28.

[43]  English Montreal School Board c. Procureure générale du Québec, 2019 QCCS 2682, par. 19.

[44]  Pourvoi en contrôle judiciaire, demande de sursis et ordonnance de sauvegarde du 30 juin 2022.

[45]   Condensé des prétentions de la demanderesse sur le sursis du 11 juillet 2022.

[46]   Pièce P-71.

[47]  Pourvoi en contrôle judiciaire et demande de sursis modifiée en date du 14 juillet 2022, par. 95.

[48]   Pièce P-32, alinéas 6, 7, 8, 11 et 16.

[49]   Pièce P-29.

[50]   Pièce PG-1.