Décision

[1]                 Le 13 mars 2023 Madame Julie Simard dépose un appel à la Commission de la fonction publique (Commission) en vertu de l’article 127 de la Loi sur la fonction publique[1] (LFP).

[2]               Mme Simard conteste le calcul de sa rémunération à la suite d’une promotion.

[3]               Elle soutient que le calcul afin de déterminer sa nouvelle rémunération aurait dû se faire à partir de son taux de salaire de la convention collective des fonctionnaires 2020-2023 et non en vertu du taux de celle de 2015-2020.

[4]               Pour sa part, le Ministère considère que le calcul est conforme à la Directive concernant l’attribution de la rémunération des fonctionnaires[2] (Directive sur la rémunération).

CONTEXTE

[5]               Ayant obtenu une promotion, Mme Simard occupe un nouveau poste de pilote de production de la paie, catégorie d’emploi de la convention collective des professionnels (108-00), à compter du 19 septembre 2022, au ministère de la Cybersécurité et du Numérique (MCN))

[6]               Auparavant, elle était technicienne en administration, catégorie d’emploi de la convention collective des fonctionnaires (264-00), au sein de ce même ministère.

[7]               Il s’agit donc d’une promotion d’un emploi de fonctionnaire non syndiquée à un emploi de professionnelle non syndiquée, à l’intérieur du même ministère.

[8]               Le calcul de la rémunération relative à sa promotion se fait en utilisant le taux de salaire d’origine de Mme Simard, soit de technicienne en administration, en vigueur au moment de la promotion.

[9]               Le 29 septembre 2022, entre en vigueur la nouvelle convention collective des fonctionnaires 2020-2023[3].

[10]           Celle-ci, comme c’est souvent le cas, prévoit des augmentations de salaire rétroactives au 1 avril 2020, 1avril 2021 et au 1 avril 2022.

[11]           Lorsque Mme Simard apprend qu’elle a obtenu sa promotion en août 2022, et sachant que la nouvelle convention collective des fonctionnaires est sur le point de se conclure, elle communique avec une conseillère en dotation, pour demander s’il est possible de conserver son poste de technicienne en administration, jusqu’à la conclusion de la nouvelle convention collective, afin de bénéficier d’un taux de salaire plus élevé pour le calcul éventuel de sa nouvelle rémunération.

[12]           En effet, des rumeurs de règlement imminent circulent et Madame Simard a appris qu’il serait possible d’obtenir une désignation provisoire à son nouveau poste, plutôt qu’une nomination formelle, le temps que la négociation se conclue.

[13]           La conseillère lui répond que ce n’est pas nécessaire puisque de toute façon sa rémunération sera recalculée plus tard pour tenir compte des taux de salaire de la nouvelle convention collective des fonctionnaires.

[14]           Ce n’est finalement qu’en février 2023 qu’elle apprend qu’aucun recalcul de sa rémunération ne sera effectué, pour donner suite à une décision du Conseil du Trésor.

[15]           Un communiqué a d’ailleurs été acheminé aux ministères à cet effet précisant que la réévaluation de telles promotions (fonctionnaire à professionnel) doit être effectuée uniquement pour celles ayant eu lieu à compter du 29 septembre 2022, étant donné que les nouveaux salaires des fonctionnaires sont effectifs à cette date, en raison de la signature de la convention collective[4].

[16]           Donc il n’y aura pas de révision des promotions effectives entre le 1 avril 2020 et le 28 septembre 2022 malgré la rétroactivité des salaires.

[17]           Mme Simard constate une perte monétaire récurrente importante.

LA QUESTION EN LITIGE

[18]           La Commission doit répondre à la question en litige suivante; compte tenu que Mme Simard a obtenu une promotion le 19 septembre 2022, et qu’une nouvelle convention collective des fonctionnaires prévoyant des augmentations de salaires rétroactives est entrée en vigueur le 29 septembre 2022, est ce que cela avait pour effet d’effectuer un nouveau calcul de la rémunération relative à sa promotion?

[19]           La commission répond négativement à la question.

POSITIONS DES PARTIES

MADAME JULIE SIMARD

[20]           Mme Simard soutient que le calcul de la rémunération relative à sa promotion aurait dû être fait en utilisant son taux de salaire de technicienne en administration, augmenté rétroactivement par la conclusion de la convention collective des fonctionnaires 2020-2023, plutôt que le salaire en vigueur au moment de la promotion tel que prévu dans la convention collective 2015-2020.

[21]           En effet, puisque les salaires nouvellement négociés ont une portée rétroactive, et qu’au surplus, ils étaient connus au moment d’effectuer le calcul de la rémunération relative à sa promotion en octobre 2022, ils auraient dû être utilisés.

[22]           Pour elle, une autre façon d’éviter de lui causer un tel préjudice, aurait été simplement de lui permettre de conserver son poste de technicienne en administration, pour le calcul éventuel de sa rémunération une fois la nouvelle convention collective conclue, en utilisant temporairement une désignation dans son nouveau poste plutôt qu’une nomination. Elle avait d’ailleurs effectué cette demande avant l’entrée en fonction dans son nouveau poste.

[23]           Ainsi elle demande un recalcul de sa rémunération relative à sa promotion du 19 septembre 2022 en utilisant le salaire conclu rétroactivement au 1 avril 2022.

LE MCN

[24]           Le MCN est plutôt d’avis que le calcul a été effectué en conformité du cadre normatif, selon la directive sur la rémunération, et qu’il est du devoir du MCN d’agir ainsi pour des considérations de justice, d’impartialité et d’équité.

[25]           Le calcul du salaire relatif à une promotion est une photo prise au moment de la promotion, et aucun recalcul n’est effectué bien que le salaire utilisé ait pu changer rétroactivement, à la suite de la négociation d’une nouvelle convention collective, comme c’est le cas en l’espèce.

[26]           D’ailleurs l’article 18 de la Directive débute par les termes « Lors d’une promotion… » démontrant ainsi qu’une telle opération n’est effectuée qu’à ce moment précis.

[27]           Il faut distinguer la rétroactivité salariale et le recalcul d’une promotion.

[28]           La rétroactivité salariale est prévue spécifiquement dans la convention collective[5] des professionnels ce qui n’est pas le cas pour le recalcul de la promotion.

[29]           La rétroactivité est une mesure d’exception, qui ne se présume pas, elle doit au contraire être prévue par un texte précis ou selon une intention claire, puisqu’elle engendre des effets juridiques et pratiques importants pour les parties.

[30]           Le fait que Mme Simard ait reçu une information à l’effet qu’un recalcul de sa rémunération serait effectué une fois la nouvelle convention collective conclue est malheureusement une erreur de bonne foi qui n’est pas génératrice de droit.

[31]           La LFP[6] et la Loi sur l’administration publique (LAP)[7] imposent, pour des considérations d’impartialité et d’équité, un cadre précis en matière de gestion des ressources humaines, et aucune rémunération ne peut être versée en plus de ce qui est prévu.

ANALYSE

[32]           Mme Simard est une fonctionnaire non syndiquée, mais les conventions collectives des fonctionnaires et des professionnelles et professionnels lui sont applicables, à l’exception du régime syndical et de la procédure de règlement des griefs et d’arbitrage, en vertu de l’article 14 de la Directive concernant les conditions de travail des fonctionnaires[8] (Directive sur les conditions de travail).

[33]           Le cadre juridique est un amalgame d’application de la LFP, la LAP, la Directive sur la rémunération et les conventions collectives des fonctionnaires (2015-2020 et 2020-2023) et des professionnels (2020-2023).

[34]           D’abord les ministères sont tenus d’appliquer les règles en matière de gestion des ressources humaines de façon impartiales et équitables[9] à l’intérieur d’un cadre normatif précis comme en font foi les articles 3 et 39 de la LFP :

3. L’objet de la présente loi est de permettre l’accomplissement de cette mission. À cette fin, elle institue un mode d’organisation des ressources humaines destiné à favoriser:

1°  l’efficience de l’administration ainsi que l’utilisation et le développement des ressources humaines d’une façon optimale;

2°  l’exercice des pouvoirs de gestion des ressources humaines le plus près possible des personnes intéressées et l’application d’un régime selon lequel le fonctionnaire investi de ces pouvoirs de gestion doit en rendre compte, compte tenu des moyens mis à sa disposition;

3°  l’égalité d’accès de tous les citoyens à la fonction publique;

4°  l’impartialité et l’équité des décisions affectant les fonctionnaires;

5°  la contribution optimale, au sein de la fonction publique, des diverses composantes de la société québécoise.

Le mode d’organisation des ressources humaines doit aussi favoriser l’atteinte des objectifs de la Loi sur l’administration publique (chapitre A-6.01).

39. Les sous-ministres et les dirigeants d’organismes gèrent les ressources humaines dans le cadre des politiques du Conseil du trésor en matière de gestion des ressources humaines.

La gestion des ressources humaines comprend, notamment, la planification, l’organisation, la direction, le développement et l’évaluation des ressources humaines.

1983, c. 55, a. 39; 2000, c. 8, a. 128.

[35]           La LAP précise le rôle du Conseil du trésor et impose l’obligation de se conformer au cadre normatif en matière de rémunération aux articles 32 et 33 :

32. Pour la fonction publique, le Conseil du trésor:

1°  établit la classification des emplois ou de leurs titulaires y compris les conditions minimales d’admission aux classes d’emploi ou aux grades;

2°  définit les modes de dotation qui peuvent être utilisés pour combler des emplois;

3°  détermine la rémunération, les avantages sociaux et les autres conditions de travail des fonctionnaires.

Le Conseil du trésor peut, en outre, établir le niveau de l’effectif d’un ministère ou d’un organisme.

Le Conseil du trésor peut établir des équivalences aux conditions minimales d’admission visées au paragraphe 1° du premier alinéa, lesquelles peuvent être établies à l’égard d’un emploi.

2000, c. 8, a. 32; 2021, c. 11, a. 26.

33. Aucune rémunération ne doit être payée aux fonctionnaires en plus du traitement régulier attaché à leurs fonctions, sauf conformément à une décision du Conseil du trésor.

[36]           L’article 18 de la directive sur la rémunération précise de quelle façon le calcul doit être effectué pour déterminer la nouvelle rémunération dans les cas de promotion en utilisant les taux de traitement des conventions collectives :

18. Lors d’une promotion à une classe d’emplois ou à un grade dont l’échelle de traitement comporte des échelons et des taux de traitement, la rémunération du fonctionnaire promu est majorée de 5 % sans toutefois excéder le taux maximal ou être inférieur au taux minimal de l’échelle de traitement de sa nouvelle classe d’emplois ou de son nouveau grade.

Si le taux de traitement déterminé en application du premier alinéa correspond à l’un ou l’autre des taux de traitement de sa nouvelle classe d’emplois ou de son nouveau grade, l’échelon attribué correspond à ce taux de traitement.

Si le taux de traitement déterminé en application du premier alinéa ne correspond à aucun des taux de traitement de sa nouvelle échelle de traitement sans toutefois excéder le taux maximal de traitement, le fonctionnaire promu se voit attribuer le taux de traitement de sa nouvelle échelle de traitement immédiatement supérieur au taux de traitement déterminé en application du premier alinéa et l’échelon y correspondant.

[37]           Ainsi le taux de salaire de Mme Simard à titre de technicienne en administration au moment de sa promotion, le 19 septembre 2022, correspond à celui de l’échelon 10, en vigueur en vertu de la convention collective des fonctionnaires 2015-2020, soit 50 990$. En majorant ce salaire annuel de 5%, le résultat pour fins de détermination du nouvel échelon est de 53 539, 50$. Aucun échelon dans sa nouvelle échelle de traitement dans la convention collective des professionnels ne correspond précisément à ce taux. L’échelon 5 lui est donc attribué, puisqu’il est celui qui est immédiatement supérieur en termes de rémunération, soit 55 282$.

[38]           Ce calcul réalisé par le ministère est conforme à la Directive sur la rémunération et octroi une augmentation de salaire de 8.42% au moment de la promotion.

[39]           Par ailleurs, la position de Mme Simard soulève certainement une question légitime. Puisque les nouveaux salaires ont une portée rétroactive, qui entrainent des corrections et des remboursements, pourquoi ne pas effectuer le même exercice pour le calcul de la rémunération relative à une promotion?

[40]           Un tel exercice entraine des conséquences juridiques et pratiques lourdes de conséquences et doit ainsi être prévu par une disposition spécifique ou déduite par une intention claire des parties, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.

[41]           La rétroactivité est une exception qui ne se présume pas et qui doit être prévue puisqu’elle modifie les droits et les obligations des parties à un contrat, en l’occurrence une convention collective.

[42]           La jurisprudence à cet effet est claire, notamment le passage suivant[10] d’une sentence arbitrale qui impliquent des secrétaires juridiques devenues préposées spécialisées à l’admissibilité (PSA) qui réclament également une correction rétroactive de leur rémunération lors de l’intégration à une nouvelle classe d’emploi :

[38]   Il est vrai que la rétroactivité ne comporte pas toujours des effets indésirables, surtout pour les  obligations  de  donner.    Toutefois, compte tenu  de  ses  effets potentiellement négatifs, des règles ont été développées pour interdire la rétroactivité en certains domaines, ou par la limiter en d’autres, en s’assurant que telle est bien la volonté  du  législateur  ou  des  parties.    Ces  règles  revêtent,  d’abord,  un  caractère constitutionnel,  dans  le  domaine  du  droit  criminel  et  pénal.      Elles  ne  constituent toutefois,  dans  le  domaine  du  droit  civil  et  de  relations  de  travail,  que  de  simples principes d’interprétation.    Il faut, tout d’abord, présumer que la Loi ou la convention nouvelle n’a pas d’effet rétroactif, à moins d’un texte clair ou d’une intention manifeste à cet égard , ce qui revient à dire que la rétroactivité ne se présume pas .  De plus, autre modulation de la présomption, l’arbitre doit interpréter la convention de façon à ce qu’elle n’ait pas de portée rétroactive à moins, encore là, d’une disposition claire à cet effet.    Enfin,  lorsqu’il  existe  une  clause  qui  prévoit  la  rétroactivité,  il  s’agit  d’une mesure  d’exception.    Il  faut  alors  interpréter  cette  disposition  de  façon  stricte,  ou restrictive, et  elle  ne  peut  avoir  d’effet  au-delà  des  domaines  qu’elle  vise.   Ajoutons, en terminant sur les principes, que l’intention manifeste peut se traduire de deux façons différentes : d’abord une disposition expresse à cet effet, ensuite un texte qui, implicitement, ne peut raisonnablement être autrement interprété.

[43]           La Commission souscrit à ce raisonnement, comme à celui utilisé dans une sentence arbitrale touchant un ancien technicien animalier qui réclamait l’application rétroactive d’une reclassification[11] de cette catégorie d’emploi, puisqu’il met en lumière la distinction entre la rétroactivité salariale explicitement convenue entre les parties et la non-rétroactivité de certains autres droits reliés à la rémunération :

[77]  Conclure  que  la  classe  9  attribuée  au  poste  de  technicien  animalier  est  rétroactive  au  22  mai  2003  équivaudrait  à  affirmer  que  l’Université  devrait  revoir,  en  tenant  compte  de  cette  nouvelle  classe,  tous  les  mouvements  de  personnel  survenus  depuis cette date. Un tel exercice représenterait une tâche énorme, voire impossible, et en l’absence d’une disposition expresse sur le sujet, je ne peux conclure que les parties ont voulu imposer un tel exercice à l’Université.

[78] Comme l’écrit la Cour d’appel à l’égard de l’affaire Canada (Attorney General)2, extrait  rapporté  par  l’arbitre  Lavoie  à  la  page  14  de  la  décision  Centre  communautaire  juridique de Montréal : [...] la révision rétroactive de la rémunération est une fiction conventionnelle qui exige  que  certains  montants  soient  payés  à  titre  de  rémunération  comme  si  la  convention  avait  été  signée  à  une  date  antérieure.  Selon  le  texte  même,  cette  fiction  s’applique  seulement  aux  paiements,  non  pas  aux  autres  incidents  des  relations  entre  l’employeur  et  ses  employés.  En  d’autres  termes,  la  convention  parle  d’un  geste  que  l’employeur  s’oblige  à  poser  dans  le  futur;  elle  ne  change  pas  ce  qui  s’est  déjà  produit  dans  le  passé.  La  nomination  à  un  poste  et  à  un  échelon n’est pas modifiée par un paiement que l’employeur s’oblige à verser sur la base d’une hypothèse qu’il reconnaît être contraire à la réalité.

                                                                           [Soulignements de la Commission]

[44]           Malheureusement pour Mme Simard une conseillère en dotation l’a informé qu’un nouveau calcul de sa rémunération relative à sa promotion serait effectué une fois la nouvelle convention collective conclue alors que ce ne fût pas le cas.

[45]           La jurisprudence a établi que dans un tel cas l’erreur ou la promesse n’est pas génératrice de droit[12] puisqu’il n’est pas possible de déroger au cadre normatif applicable[13]et ce, même en présence d’une erreur de bonne foi ou d’une promesse :[14]

[45]   Même la promesse d’un  représentant  de  l’employeur  ne  peut  permettre  de  déroger  aux  conditions  de  travail  qui  doivent  être  appliquées  uniformément  aux employés, comme celles prévues dans une convention collective.

[46]   Le ministère  est  soumis  à  plusieurs  règles puisqu’il  fait  partie  de  la  fonction publique. La LFP, les règlements en découlant, la LAP, les directives et les politiques du Conseil  du  trésor  en  matière  de  gestion  des  ressources  humaines  ainsi  que  les conventions collectives forment un cadre normatif que les ministères et les organismes doivent appliquer. Ils ne peuvent aucunement y déroger.

[46]           En conclusion, le calcul de la rémunération relative à une promotion n’a pas de portée rétroactive malgré la rétroactivité des salaires.

[47]           Bien que Mme Simard ait été informé erronément qu’un nouveau calcul de sa rémunération relative à sa promotion serait effectué, une fois la nouvelle convention collective conclue, cela n’a pas pour effet de lui octroyer un droit non prévu par le cadre normatif applicable.

POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION DE LA FONCTION PUBLIQUE :

REJETTE le recours de Madame Julie Simard

[1] RLRQ, c. F-3.1.1

[2] C.T. 227237 du 16 août 2022 émise le 30 août 2022

[3] Convention collective des fonctionnaires 2020-2023

[4] Avis de la Direction des relations professionnelles et de la négociation (DRPN) intitulé Révision de promotion_Fonctionnaire à professionnel, 3 février 2023, https://www.intranetdrpn.tresor.qc/drp/detail/revision-de-promotion-fonctionnaire-a-professionnel

[5] Convention collective des professionnelles et professionnels 2020-2023, chapitre 11.

[6] Art. 3, par.4 et art.39

[7] RLRQ, c. A-6.01, art. 32 et 33

[8] C.T 203262 du 31 janvier 2006 et ses modifications.

[9]Tremblay et Ministère de la Sécurité publique, 2022, QCCFP 21, Simard et Secrétariat du Conseil du Trésor, 2020, QCCFP 5.

[10] Syndicat des employées et employés du Centre communautaire juridique de Montréal et centre communautaire juridique de Montréal, 2008, SOQUIJ AZ-50495259

[11] Université de Montréal et Syndicat des employés de l’Université de Montréal, section locale 1244 (SCFP/FTQ), T.A., 2012-02-23, SOQUIJ AZ-50838606

[12] Syndicat québécois des employées et employés de service, section locale 298 (FTQ) et CISSS-CRDITED de Laval, 2017, Can LII 18698 (QC SAT)

[13]  Procureur général du Québec et Association des juristes de l'État, 2008 QCCA 689

[14] Vigneault et Ministère de la santé et des services sociaux, 2017,