Décision

1.                Le 14 juillet 2025, M. Karl Malenfant, ancien vice‑président des technologies de l’information de la Société de l’assurance automobile du Québec (SAAQ), dépose un recours en matière de conditions de travail à la Commission de la fonction publique (CFP) en vertu de l’article 127 de la Loi sur la fonction publique[1] (LFP).
2.                Il conteste la décision de la SAAQ de lui imposer un montant maximal pouvant être payé par cet organisme pour ses frais et ses honoraires extrajudiciaires, auprès du cabinet d’avocats le représentant, en lien avec son témoignage à la Commission d’enquête sur la gestion de la modernisation des systèmes informatiques de la Société de l’assurance automobile du Québec (Commission d’enquête).
3.                Le 15 juillet 2025, la CFP soulève d’office son absence de compétence pour entendre ce recours. Elle demande aux parties de lui transmettre par écrit, au plus tard le 30 juillet 2025, leurs arguments concernant la recevabilité du recours afin de rendre une décision sur dossier.
4.                Le 21 juillet 2025, la SAAQ présente ses commentaires :

[…]

Nous sommes d’avis que la CFP n’a pas compétence pour entendre le recours de monsieur Malenfant en raison du fait qu’elle a compétence pour entendre que les recours d’employés non-syndiqués nommés en vertu de la Loi sur la fonction publique (ci-après LFP) que ce soit pour un recours en appel en vertu de l’article 33 ou 127 de la Loi.

Selon le formulaire de recours de monsieur Malenfant, ce dernier est l’ancien vice‑président des technologies de l’information de la Société de l’assurance automobile du Québec (ci-après SAAQ). En conséquence, il est nommé par la SAAQ et non par la LFP.

En effet, selon l’article 12 de la Loi sur la Société de l’assurance automobile du Québec, c’est la Société qui nomme les vice-présidents contrairement aux autres membres du personnel de la Société qui eux sont nommés suivant la LFP.

Ce faisant, monsieur Malenfant n’étant pas nommé en vertu de la LFP, la CFP ne peut se saisir du recours déposé par celui-ci le 14 juillet dernier.

[…]

[Transcription textuelle]

5.                Le 30 juillet 2025, une procureure de M. Malenfant transmet ce message :

[…]

Dans le dossier de M. Karl Malenfant, ce dernier ne fournira pas de représentation additionnelle.

Il invite donc la Commission à se prononcer sur sa compétence à la lumière de sa demande et des autres éléments déjà au dossier.

[…]

[Transcription textuelle]

6.                La CFP juge qu’elle n’a pas compétence pour entendre le recours de M. Malenfant puisqu’à titre de vice‑président de la SAAQ, il ne détenait pas le statut de fonctionnaire au sens de la LFP.

CONTEXTE ET ANALYSE

7.                Le 18 mars 2025, conformément à la Loi sur les commissions d’enquête[2], le gouvernement du Québec constitue la Commission d’enquête et nomme l’honorable Denis Gallant, juge municipal, à titre de commissaire pour la présider[3].
8.                Le témoignage de M. Malenfant devant celle-ci est prévu en septembre ou en octobre 2025.
9.                Dans son recours déposé à la CFP le 14 juillet 2025, il soutient que la SAAQ ne respecte pas l’article 58 de la Directive concernant l’ensemble des conditions de travail des cadres[4] (Directive) en lui imposant une limite de 125 000 $ pouvant être payés par cet organisme pour ses frais et ses honoraires extrajudiciaires, auprès du cabinet d’avocats le représentant, en lien avec son témoignage à la Commission d’enquête. Il prétend que la SAAQ ne peut pas imposer un tel montant maximal et qu’elle doit acquitter la totalité de ses frais et de ses honoraires extrajudiciaires « sans droit de regard quant au quantum de ceux‑ci ».
10.            M. Malenfant n’était pas un cadre au sens des articles 1 et 3 de la Directive qui en prévoient le champ d’application :

1. La présente directive s’applique aux fonctionnaires classés à l’une des classes d’emplois prévues à la Directive concernant la classification et la gestion des emplois de cadres et de leurs titulaires (630)[[5]], à l’exception des cadres œuvrant en établissement de détention.

3. Dans la présente directive, à moins que le contexte n’indique un sens différent, on entend par :

[…]

« cadre » : le fonctionnaire visé par l’article 1;

[…]

11.            L’article 58 de la Directive semble néanmoins s’appliquer à M. Malenfant en tant qu’ancien vice-président.
12.            En effet, dans un courriel joint au recours, le directeur général des affaires juridiques et du contentieux de la SAAQ mentionne que le contrat de travail de M. Malenfant à titre de vice‑président « fait référence » à la Directive.
13.            De plus, dans une lettre également jointe au recours, ce directeur général énonce que les conditions de travail de M. Malenfant « incluaient le bénéfice de l’assistance judiciaire prévue à l’article 58 de la Directive concernant l’ensemble des conditions de travail des cadres. »
14.            Cet article mentionne :

58. Dans le cas où le cadre est poursuivi en justice par un tiers ou est appelé à comparaître à l’occasion d’une enquête ou d’une pré‑enquête judiciaire ou quasi‑judiciaire par suite d’actes ou de gestes professionnels posés dans l’exercice de ses fonctions, sauf dans le cas d’une faute lourde, l’employeur désigne un procureur pour assurer une défense pleine et entière au cadre, et ce, aux frais de l’employeur.

Le procureur désigné par l’employeur est choisi, après consultation avec le cadre visé par le présent article, parmi les procureurs que l’employeur a à sa disposition.

Si de telles poursuites entraînent pour le cadre une condamnation de nature pécuniaire, celle-ci est payée par l’employeur, sauf dans le cas d’une faute lourde.

Le cadre a droit d’adjoindre, à ses frais, au procureur choisi par l’employeur, son propre procureur.

15.            La compétence de la CFP pour entendre un recours d’un employé non syndiqué en matière de conditions de travail est prévue à l’article 127 de la LFP :

127. Le gouvernement prévoit par règlement, sur les matières qu’il détermine, un recours en appel pour les fonctionnaires qui ne sont pas régis par une convention collective et qui ne disposent d’aucun recours sur ces matières en vertu de la présente loi.

Ce règlement établit, en outre, les règles de procédure qui doivent être suivies.

La Commission de la fonction publique entend et décide d’un appel. Le paragraphe 2o du premier alinéa de l’article 116, en ce qui concerne les règles de procédure, ne s’applique pas à cet appel.

16.            Les articles 1, 2 et 3 du Règlement sur un recours en appel pour les fonctionnaires non régis par une convention collective[6] encadrent l’exercice de ce recours, notamment en énonçant les matières qui peuvent en faire l’objet :

1. Le présent règlement s’applique à tout fonctionnaire qui n’est pas régi par une convention collective.

2. Un fonctionnaire qui se croit lésé peut en appeler d’une décision rendue à son égard en vertu des directives suivantes du Conseil du trésor, à l’exception des dispositions de ces directives qui concernent la classification, la dotation et l’évaluation du rendement sauf, dans ce dernier cas, la procédure relative à l’évaluation du rendement :

1o la Directive concernant l’ensemble des conditions de travail des cadres;

[…]

3. Le recours d’un fonctionnaire est formé par la transmission d’un avis écrit au sous-ministre ou au dirigeant de l’organisme dans les 30 jours de l’événement qui y donne ouverture. Ce délai est de rigueur.

Le fonctionnaire doit aussi transmettre une copie de cet avis à son supérieur immédiat ainsi qu’à la Commission de la fonction publique.

L’avis doit être signé par l’appelant et contenir son nom, son adresse, sa classe d’emplois, la mention de la directive sur laquelle se fonde son recours, ainsi qu’un exposé sommaire des faits, des motifs invoqués et des conclusions recherchées. Il est accompagné, le cas échéant, d’une copie de la décision faisant l’objet de l’appel.

17.            Seul un fonctionnaire, soit une personne nommée en vertu de la LFP, peut exercer un recours prévu à l’article 127 de cette loi. En effet, l’article 1 de la LFP précise le champ d’application de celle‑ci et la définition du terme « fonctionnaire » au sens de cette loi :

1. La présente loi s’applique aux personnes qui sont nommées suivant celle‑ci.

Les personnes admises dans la fonction publique en vertu d’une loi antérieure à la présente loi sont réputées avoir été nommées suivant celle‑ci.

Toute personne visée dans le présent article est un fonctionnaire.

18.            Or, M. Malenfant, ancien vice‑président de la SAAQ, n’était pas un fonctionnaire nommé en vertu de la LFP. Cette loi prévoit que les fonctionnaires sont recrutés et promus au moyen de processus de sélection conformément aux règles prescrites aux articles 42 à 54.1 et aux autres normes établies par le Conseil du trésor, notamment dans la Directive concernant la dotation des emplois dans la fonction publique[7], dans la Directive concernant la classification et l’évaluation des emplois de la fonction publique[8] et dans les directives déterminant les conditions minimales d’admission à ces emplois.
19.            Pour qu’une personne soit nommée en vertu de la LFP, une disposition de la loi constitutive de l’organisme qui l’emploie doit le prévoir[9], ce qui n’est pas le cas de M. Malenfant.
20.            En effet, l’article 12 de la Loi sur la Société de l’assurance automobile du Québec[10] mentionne expressément que les vice-présidents sont nommés par la SAAQ contrairement aux autres membres du personnel qui sont nommés conformément à la LFP :

12. La Société nomme des vices-présidents qui exercent leur fonction à plein temps sous l’autorité du président-directeur général.

Les autres membres du personnel de la Société sont nommés suivant la Loi sur la fonction publique (chapitre F-3.1.1).

Le président-directeur général de la Société exerce à cet égard les pouvoirs que la Loi sur la fonction publique attribue à un dirigeant d’organisme.

21.            Bien que M. Malenfant bénéficiait de conditions de travail prévues dans la Directive, normalement applicables à des cadres nommés en vertu de la LFP, cela ne fait pas en sorte qu’il était un fonctionnaire au sens de cette loi.
22.            C’est uniquement le fait d’avoir été nommé conformément à la LFP qui permet à un employé d’être considéré comme un fonctionnaire au sens de cette dernière et d’ainsi pouvoir soumettre un recours prévu à l’article 127.
23.            La CFP arrive à la même conclusion dans la décision Aubé[11] qui concerne une procureure en chef adjointe nommée conformément à l’article 26 de la Loi sur le Directeur des poursuites criminelles et pénales[12]. Elle juge que cette employée n’est pas une fonctionnaire au sens de la LFP bien que des règles prescrites dans cette loi lui soient applicables en vertu d’un décret du gouvernement.
24.            Dans la décision Carrier[13], la CFP statue qu’un employé de la Commission d’enquête sur les relations entre les Autochtones et certains services publics au Québec ne peut pas déposer un recours prévu à l’article 127 de la LFP puisqu’il n’est pas un fonctionnaire au sens de cette loi, malgré le fait que son traitement et ses conditions de travail soient les mêmes qu’un membre du personnel occasionnel de la fonction publique :

[3] M. Carrier indique avoir été nommé en vertu de l’article 2 des Règles sur les modalités de gestion administrative, financière et d’engagement de personnel des commissions d’enquête instituées en vertu de la Loi sur les commissions d’enquête[[14]] (Règles).

[4] Il prétend que même si cela peut laisser croire que la Commission n’a pas compétence pour entendre son appel, l’article 3 de ces Règles permet de présumer que la Loi est applicable aux employés d’une commission d’enquête puisqu’il édicte que le traitement et les conditions de travail des membres du personnel de la Commission d’enquête sont les mêmes que s’ils étaient membres du personnel occasionnel de la fonction publique.

[…]

[8] Selon le libellé de l’article 127 de la Loi, seul un fonctionnaire, soit une personne nommée en vertu de la Loi, peut interjeter ce recours à la Commission :

[…]

[10] Or, l’article 2 des Règles ne prévoit pas que les employés de la Commission d’enquête sont nommés en vertu de la Loi, mais plutôt que le niveau des emplois et la rémunération des employés sont fixés à l’intérieur des échelles de traitement de la fonction publique :

2. Engagement du personnel : La commission définit les devoirs et fonctions des membres de son personnel. Le fonctionnaire responsable de l’administration détermine le niveau des emplois et fixe la rémunération des employés à l’intérieur des échelles de traitement de la fonction publique, eu égard à leurs attributions.

La commission recrute et nomme les membres de son personnel pour la durée qu’elle juge opportune, laquelle ne peut excéder la date de la fin des travaux.

[11] De plus, le fait que l’article 3 des Règles indique que le traitement et les conditions de travail des membres du personnel de la commission d’enquête sont les mêmes que s’ils étaient membres du personnel occasionnel de la fonction publique n’a pas pour effet d’en faire des fonctionnaires au sens de la Loi.

[…]

[14] Ainsi, M. Carrier n’est pas un employé nommé en vertu de la Loi. Il ne peut donc pas déposer un appel en vertu de l’article 127 de la Loi.

25.            Dans la décision Pioro[15], la CFP conclut que même si les conditions de travail d’un employé de l’Office Québec‑Monde pour la jeunesse sont « calquées sur celles de la fonction publique », cela ne lui confère pas le statut de fonctionnaire nommé en vertu de la LFP :

[5] M. Pioro fait parvenir ses commentaires le 8 décembre 2023 :

[…]

Vous constaterez du contrat de travail ci-joint de M. Pioro que bien qu’il ne semble pas être membre de la fonction publique québécoise, son traitement, son salaire, ses avantages sociaux et autres conditions de travail sont déterminés par règlement par le gouvernement et calqués sur la fonction publique québécoise. Il est en outre soumis aux principes d’éthique et de normes de déontologie prévus aux articles 4 à 12 de la LFP.

(Transcription textuelle)

[…]

[12] M. Pioro est plutôt nommé conformément à l’article 26 de Loi instituant l’Office Québec-Monde pour la jeunesse[[16]] :

26. Les membres du personnel de l’Office sont nommés selon le plan d’effectifs établi par règlement de l’Office.

Sous réserve des dispositions d’une convention collective, l’Office détermine, par règlement, les normes et barèmes de rémunération, les avantages sociaux et les autres conditions de travail des membres de son personnel conformément aux conditions définies par le gouvernement.

[13] Même si ses conditions de travail sont « calquées » sur celles de la fonction publique québécoise, ce n’est pas un fonctionnaire nommé en vertu de la Loi[…] pour autant.

[14] Dans le même esprit, l’article 27 de la Loi instituant l’Office Québec-Monde pour la jeunesse n’attribue pas à la Commission la compétence pour entendre le recours de M. Pioro :

27. Les principes d’éthique et les normes de déontologie prévus aux articles 4 à 12 de la Loi sur la fonction publique (chapitre F-3.1.1) et dans la réglementation adoptée en vertu de cette loi s’appliquent aux membres du personnel de l’Office.

26.            La CFP a établi à plusieurs reprises qu’elle n’a pas compétence pour entendre tout recours soumis par un employé qui ne détient pas le statut de fonctionnaire au sens de la LFP[17].
27.            En somme, la CFP n’a pas compétence pour statuer sur le recours de M. Malenfant puisque, selon l’article 12 de la Loi sur la Société de l’assurance automobile du Québec, il n’a pas été nommé vice‑président de la SAAQ conformément à la LFP.
28.            La CFP souligne qu’elle est un tribunal administratif qui n’a qu’une compétence d’attribution. Elle ne peut donc exercer que la compétence qui lui est accordée expressément par le législateur[18] :

À la différence du tribunal judiciaire de droit commun, un tribunal administratif n’exerce la fonction juridictionnelle que dans un champ de compétence nettement circonscrit. Il est en effet borné, par la loi qui le constitue et les autres lois qui lui attribuent compétence, à juger des contestations relatives à une loi en particulier ou à un ensemble de lois. Sa compétence ne s’étend donc pas à l’intégralité de la situation juridique des individus. […]

La portée de l’intervention du tribunal administratif et par conséquent l’étendue de sa compétence sont donc déterminées par la formulation des dispositions législatives créant le recours au tribunal. […]

Il faut donc, aussi bien en droit québécois qu’en droit fédéral, examiner avec attention le libellé de la disposition créant le recours, pour savoir quelles décisions de quelles autorités sont sujettes à recours, sur quels motifs le recours peut être fondé, sous quelles conditions – notamment de délai – il peut être introduit […].

POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION DE LA FONCTION PUBLIQUE :

DÉCLARE qu’elle n’a pas compétence pour statuer sur le recours de M. Karl Malenfant.

[1]  RLRQ, c. F-3.1.1.

[2]  RLRQ, c. C‑37.

[3]  Décret 299-2025 concernant la constitution de la Commission d’enquête sur la gestion de la modernisation des systèmes informatiques de la Société de l’assurance automobile du Québec, (2025) 157 G.O.Q. II, no 13, 1628.

[4]  C.T. 208914 du 20 avril 2010 et ses modifications (R.P.G. 7 1 2 2).

[5]  C.T. 219127 du 10 avril 2018 et ses modifications (R.P.G. 2 2 2 1).

[6]  RLRQ, c. F‑3.1.1, r. 5.

[7]  C.T. 225477 du 11 janvier 2022 et ses modifications (R.P.G. 1 4 1 5).

[8]  C.T. 222924 du 29 septembre 2020 et ses modifications (R.P.G. 2 1 2 2).

[9]  Voir par exemple les lois suivantes : Loi sur le ministère de la Culture et des Communications, RLRQ, c. M‑17.1, article 6; Loi sur la Régie de l’assurance maladie du Québec, RLRQ, c. R‑5, article 11.

[10]  RLRQ, c. S‑11.011.

[11]  Aubé et Directeur des poursuites criminelles et pénales, 2023 QCCFP 13, par. 22‑23 et 27.

[12]  RLRQ, c. D‑9.1.1.

[13]  Carrier et Commission d’enquête sur les relations entre les Autochtones et certains services publics au Québec, 2018 QCCFP 35, par. 3‑4, 8, 10‑11 et 14.

[14]  RLRQ, c. C‑37, r. 1.

[15]  Pioro et Office Québec-Monde pour la jeunesse, 2023 QCCFP 31, par. 5 et 12-14.

[16]  RLRQ, c. O-5.2.

[17]  Sylvain et Assemblée nationale du Québec, 2025 QCCFP 13; Villeneuve et Administration de pilotage des Laurentides, 2024 QCCFP 20; Cool et Centre de services scolaire des Affluents, 2024 QCCFP 11; Dulude et Centre d’hébergement de soins de longue durée Champlain‑Jean‑Louis‑Lapierre, 2024 QCCFP 6; St‑Onge et Ville de Montréal, 2024 QCCFP 1; Poliquin et Centre intégré de santé et de services sociaux de la Montérégie‑Est, 2023 QCCFP 29; Vachon et Commission de la capitale nationale du Québec, 2023 QCCFP 9; Migneault et Bibliothèque et Archives nationales du Québec, 2022 QCCFP 20; Fortier et Collège de Bois‑de‑Boulogne, 2021 QCCFP 22; Potvin et Clinique vétérinaire d’Argenson, 2021 QCCFP 21; Bourmel et Loto‑Québec (Casino de Mont‑Tremblant), 2021 QCCFP 11; Delisle et Société des établissements de plein air du Québec, 2021 QCCFP 8; Laflamme et Agence du revenu du Québec, 2020 QCCFP 44; Boily et Société de développement de la Baie-James, 2020 QCCFP 18; Laliberté et Centre de la petite enfance Jolibois, 2020 QCCFP 17; Picard et Sylvan Adams YM‑YWHA, 2020 QCCFP 12; Chaput et Hydro‑Québec, 2018 QCCFP 37; Paquet et Directeur général des élections du Québec, 2018 QCCFP 21; Paquin et Société des loteries du Québec, 2018 QCCFP 9; Paré et Société des alcools du Québec, 2017 QCCFP 23; Bédard et Centre hospitalier de l’Université de Montréal, 2016 QCCFP 3; Isabelle et Agence du revenu du Québec, 2013 QCCFP 11.

[18]  Pierre Issalys et Denis Lemieux, L’action gouvernementale – Précis de droit des institutions administratives, 3e édition, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2009, p. 421‑423.