[1]                La Cour est saisie d’un appel d’un jugement rendu le 20 avril 2022 par la Cour supérieure, district de Terrebonne (l’honorable Jean-Yves Lalonde), qui rejette le pourvoi en contrôle judiciaire de l’appelante et déclare valide et opposable à cette dernière le Règlement no 2326 remplaçant le Règlement no 1225 relatif à la distribution d’imprimés publicitaires dans les limites du territoire de la Ville de Mirabel (« Règlement 2326 ») adopté par l’intimée le 12 août 2019.

[2]                Pour les motifs du juge Schrager, auxquels souscrivent les juges Hamilton et Beaupré, LA COUR :

[3]                REJETTE l’appel avec les frais de justice.

[4]                La Cour est saisie d’un appel d’un jugement rendu le 20 avril 2022 par la Cour supérieure, district de Terrebonne (l’honorable Jean-Yves Lalonde), qui rejette le pourvoi en contrôle judiciaire de l’appelante, et déclare valide et opposable à cette dernière le Règlement no 2326 remplaçant le Règlement no 1225 relatif à la distribution d’imprimés publicitaires dans les limites du territoire de la Ville de Mirabel (« Règlement 2326 »)[1] adopté par l’intimée le 12 août 2019.

I.                   INTRODUCTION

[5]                Médias Transcontinental S.E.N.C. (« Transcontinental » ou « l’appelante ») est propriétaire de Publisac, un distributeur d’imprimés publicitaires. Elle revendique que le Règlement 2326 soit déclaré nul ou inopérant, puisqu’il aurait été adopté suivant une procédure viciée, qu’il serait déraisonnable ou discriminatoire et qu’il violerait la liberté d’expression[2]. À titre subsidiaire, Transcontinental soutient que le Règlement 2326 lui serait inopposable vu ses droits acquis à exercer ses activités suivant le Règlement no 1225 relatif à la distribution d’imprimés publicitaires dans les limites du territoire de la Ville de Mirabel (« Règlement 1225 »)[3].

[6]                En première instance, ces prétentions ont été écartées, car, de l’avis du juge, l’adoption du Règlement 2326 aurait respecté la procédure et l’équité. Sur le fond, l’intimée serait expressément habilitée à réglementer les imprimés publicitaires et aurait raisonnablement exercé cette habilitation, sans discriminer en faveur de Postes Canada, mais plutôt en reconnaissant son absence de compétence relativement à son secteur d’activité. Par ailleurs, les nouvelles modalités de distribution d’imprimés publicitaires porteraient atteinte à la liberté d’expression, mais d’une manière raisonnable et justifiable dans une société libre et démocratique. Enfin, le juge conclut que l’appelante ne peut prétendre à aucun droit acquis.

[7]                Pour contrôler la validité du Règlement 2326, le juge a sélectionné la norme de la décision raisonnable, suivant la méthodologie énoncée dans l’arrêt Catalyst Paper, car l’arrêt Mont-Saint-Hilaire aurait confirmé que cette méthodologie est encore applicable au contrôle de la légalité de la réglementation municipale, même depuis l’arrêt Vavilov[4].

[8]                Cette analyse a amené le juge à référer à l’arrêt Restaurants Canada et à conclure que le Règlement 2326 ne pouvait être invalidé, à moins que Transcontinental ne lui démontre qu’une municipalité exerçant ses pouvoirs de façon raisonnable n’aurait pas pu l’adopter dans le respect du cadre législatif applicable, interprété « généreusement », après avoir considéré les faits à sa disposition ainsi que « la grande variété de facteurs [économiques, sociaux, politiques, etc.] dont les élus municipaux peuvent légitimement tenir compte en adoptant des règlements »[5].

[9]                Devant la Cour, Transcontinental conteste l’ensemble de ces conclusions.

II.                 LES FAITS

[10]           Le 4 mars 2019, la Ville de Mirabel (la « Ville » ou « l’intimée »), une municipalité essentiellement agricole s’étendant sur un vaste territoire et composée de villages épars, entame une réflexion interne sur l’opportunité de réformer le Règlement 1225, en réaction aux préoccupations et aux plaintes de membres du public concernant la réception non sollicitée, le gaspillage et la dispersion par inadvertance de ces imprimés.

[11]           Le 21 mai 2019, la Ville, au terme de cette réflexion où l’idée de carrément bannir les imprimés publicitaires distribués par Transcontinental a été soulevée, mais non retenue, arrive à la conclusion qu’une réforme serait opportune afin de considérer les préoccupations des citoyens.

[12]           Le 25 juin 2019, la Ville dépose au conseil municipal l’avis de motion 570-06-2019 informant le public de l’intention d’un conseiller de présenter, dès la prochaine séance, le Règlement 2326, accompagné d’une copie de la version initiale du projet de règlement.

[13]           Le projet de règlement propose alors de « remplacer l’article 2 du règlement numéro 1255 [sic] » par un article « interdi[san]t de distribuer des imprimés publicitaires dans les rues […] et places publiques, ainsi que dans les résidences privées […] et établissements d’entreprise à moins de […] détenir un permis » et à moins d’« être autorisé à procéder à la distribution par l’affichage d’un pictogramme »; le projet prévoit aussi, corrélativement, « [d]’abroger l’article 10 du règlement numéro 1255 [sic] », à l’effet contraire.

[14]           Le 12 août 2019, la Ville, sans consulter Transcontinental, les autres distributeurs, les commerçants ou les hebdos locaux, adopte le Règlement 2326, dont la version finale présente certaines différences, de forme du moins, avec celle initialement déposée.

[15]           En effet, le Règlement 2326 ne modifie plus simplement quelques articles du Règlement 1225. Dans sa version finale, il l’abroge et le remplace.

[16]           En somme, l’article 3.1 du Règlement 2326 remplace la présomption de consentement à la distribution d’imprimés publicitaires sur une « propriété privée » (un régime dit « opt-out »), prévue à l’article 10 du Règlement 1225, par une présomption de refus d’en recevoir, sauf si le propriétaire de la « propriété privé [sic], place d’affaire ou autre établissement » manifeste expressément son consentement par l’apposition bien en vue d’« un pictogramme autorisant la distribution de tels imprimés » (un régime « opt-in »), conformément à l’article 3 du Règlement 2326.

[17]           Toutefois, en vertu de l’article 2 du Règlement 2326, la présomption de consentement ou le régime « opt-out » continue de s’appliquer à l’égard « des imprimés publicitaires distribués par Postes Canada », une particularité qui n’était pas prévue dans le projet de règlement initial.

[18]           Hormis ces modifications ainsi que l’abolition du régime de permis ayant été établi par le Règlement 1225, abolition également non prévue dans le projet de règlement initial, les autres modalités de distribution restent presque inchangées dans le Règlement 2326.

III.              QUESTIONS EN LITIGE

[19]           Transcontinental propose les questions suivantes en appel :

1. Le Règlement 2326 est-il nul en raison de la procédure d’adoption viciée?
2. Le Règlement 2326 est-il inopérant et déraisonnable en raison de son manque de logique interne ainsi que de son caractère abusif et discriminatoire?
3. Le Règlement 2326 porte-t-il atteinte au droit à la liberté d’expression de manière injustifiable, le rendant inopérant?
4. Le juge a-t-il commis une erreur de droit en autorisant le dépôt d’extraits d’un rapport du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (« BAPE »)?

IV.             DISCUSSION

[20]           Le rôle de la Cour, en ce qui concerne la révision des trois premiers moyens d’appel relevant de l’article 529 C.p.c., est de vérifier si le juge a correctement choisi et appliqué la norme de contrôle applicable à chacun de ces moyens[6]. En ce qui concerne le dernier moyen d’appel, relatif à la recevabilité de la preuve, ce n’est toutefois « que dans les cas les plus manifestes » que notre Cour doit intervenir[7].

1. Le Règlement 2326 est-il nul en raison de la procédure d’adoption viciée?

[21]           La prétention de Transcontinental en ce qui concerne l’insuffisance de l’avis de motion 570-06-2019 n’est pas fondée, puisque, à sa face même, l’avis énonce, de manière limpide, l’intention d’un conseiller de « présent[er] un règlement remplaçant le règlement numéro 1225 […] afin d’y établir de nouvelles règles relativement à la distribution d’imprimés publicitaires commerciaux », ce qui, lorsque lu en conjonction avec le projet de règlement l’accompagnant et précisant la nature de ces nouvelles règles, permet suffisamment d’informer tout intéressé de l’objet du règlement proposé.

[22]           Il en est de même de l’allégation de l’appelante fondée sur une modification illégale de l’objet du Règlement 2326. Le juge a peut-être erré en omettant de trancher cette question[8], mais une telle erreur n’est pas déterminante, car les faits n’auraient pas permis au tribunal de conclure que les modifications au Règlement 2326, survenues entre son dépôt et son adoption, étaient « de nature à changer l’objet de celui-ci, tel que prévu dans le projet déposé » (art. 356 al. 8 Loi sur les cités et villes (« L.c.v. »)).

[23]           Le conseil municipal peut modifier le projet de règlement entre la date de son dépôt et son adoption, à condition que ces modifications ne soient pas « de nature à changer l’objet de celui-ci, tel que prévu dans le projet déposé », sous peine de nullité[9] :

[24]           L’intention derrière l’interdiction prévue à l’article 356, al. 8 L.c.v., adoptée en 2018, est d’éviter que les conseillers fassent des « modifications radicales entre le moment […] où le projet est [déposé] et le projet final », contrecarrant ainsi l’objectif de « transparence » de l’article 356, al. 2 L.c.v., lequel veut permettre « notamment aux conseils municipaux qui [sont] dans l’opposition de prendre connaissance sur quoi ils allaient voter » et d’accorder aux « citoyens […] un temps pour en prendre connaissance »[10].

[25]           Outre ces formalités légales et des exigences législatives particulières, il n’existe aucun devoir général pour une ville de prendre des mesures additionnelles pour informer le public ou pour consulter les parties dont les droits et intérêts seraient affectés par un règlement de nature législative, et ce, « bien que cela puisse être souhaitable dans un but de transparence »[11].

[26]           L’approche préconisée par Transcontinental, si elle devait être avalisée, empêcherait le déroulement du processus législatif fondé sur la perfectibilité des projets de règlement[12], ce qui n’était certainement pas l’intention du législateur en adoptant l’article 356 al. 8 L.c.v.

[27]           Le Règlement 2326 est clairement une mesure législative, en ce qu’il vise à « rendre obligatoire une règle de caractère général et impersonnel »[13], soit l’obligation générale et uniforme pour tous les distributeurs de distribuer des imprimés publicitaires, autrement que par la poste, sans la permission du destinataire. En conséquence, l’intimée n’avait aucun devoir de consulter Transcontinental ou les autres parties affectées, lesquelles devaient elles-mêmes prendre l’initiative de lire les avis de motion et d’assister aux séances publiques du conseil municipal[14].

2. Le Règlement 2326 est-il inopérant et déraisonnable en raison de son manque de logique interne ainsi que de son caractère abusif et discriminatoire?

[28]           Sous ce moyen, Transcontinental présente plusieurs arguments pour soutenir sa prétention que le Règlement 2326 est invalide.

[29]           Selon Transcontinental, le juge a erré en concluant que la Ville était habilitée à adopter le Règlement 2326, puisque ce dernier viserait à réduire à la source les matières résiduelles « par l’adoption de mesures réglementaires coercitives ». Ceci ne serait pas compatible avec l’approche retenue par le Règlement no 2016-68 sur le plan métropolitain de gestion des matières résiduelles 2015-2020 (« le Plan métropolitain »)[15], qui a été adopté par la Communauté métropolitaine de Montréal (« la Communauté ») en vertu de l’article 159 de la Loi sur la Communauté métropolitaine de Montréal (« L.C.m.M. »)[16].

[30]           Or, ajoute Transcontinental, en étant incompatible avec le Plan métropolitain en violation de l’article 53.24 de la Loi sur la qualité de l’environnement (« L.q.e. »)[17], l’article 3 L.c.m. rendrait invalide le Règlement 2326, même si la Ville avait pu l’adopter suivant l’article 10 al. 1(3°) L.c.m.

[31]           De même, Transcontinental soutient que le Règlement 2326 serait aussi incompatible avec la Politique québécoise de gestion des matières résiduelles (« la Politique québécoise »)[18], laquelle préconiserait une approche incitative plutôt que punitive, alors que l’article 53.5 al. 1 L.q.e. indique que « les municipalités locales […] doivent exercer les attributions qui leur sont conférées en vertu de la loi avec l’objectif de favoriser la mise en œuvre de [cette] politique gouvernementale prise en application de l’article 53.4 [L.q.e.] ».

[32]           Par ailleurs, le juge aurait erré en concluant au caractère raisonnable du Règlement 2326. Selon Transcontinental, affirmer qu’« un mécanisme d’opt-in pourrait être plus efficace qu’un mécanisme d’opt-out afin de réduire à la source la quantité d’imprimés publicitaires » n’aurait « aucune logique » interne. L’article 2 du Règlement 2326 conserve expressément le mécanisme d’« opt-out » pour la distribution d’imprimés publicitaires par Postes Canada; donc, soutient-elle, autant de matières résiduelles qu’auparavant pourraient être générées par les imprimés publicitaires distribués par la poste.

 La raisonnabilité

[33]           Un règlement municipal peut être déclaré invalide en raison de son caractère déraisonnable si, eu égard tant au fond du règlement qu’au processus menant à son adoption, il « n’aurait pas pu être adopté par un [conseil municipal] raisonnable en considérant la grande variété de facteurs dont les conseillers municipaux élus peuvent légitimement tenir compte lorsqu’ils adoptent des règlements » ou encore s’il est « manifestement injuste, empreint de mauvaise foi ou qu’il aurait constitué “une immixtion abusive ou gratuite dans les droits des personnes qui y sont assujetties”, au point d’être injustifiable aux yeux [de personnes] raisonnables »[19].

[34]           Le juge a correctement identifié et appliqué la norme de la raisonnabilité quant à la compétence de l’intimée pour adopter le Règlement 2326 en vertu de l’article 10 L.c.m.[20]. Il en est de même de la compatibilité de ce règlement avec des normes supérieures au sens de l’article 3 L.c.m.[21]. Transcontinental ne réussit pas à me convaincre d’une erreur du juge dans son évaluation de la raisonnabilité du Règlement 2326.

 La compatibilité avec d’autres dispositions

[35]           Pour qu’un règlement municipal soit « inconciliable avec […] une loi ou […] un règlement du gouvernement ou d’un de ses ministres » (art. 3 L.c.m.), et donc inopérant :

[4] […] il faut d’abord que les deux touchent des sujets similaires et, ensuite, qu’un citoyen pour obéir à l’un doive enfreindre l’autre[22].

[Soulignements ajoutés]

[36]           En l’espèce, la seule et unique matière sur laquelle porte le Règlement 2326 est la distribution d’imprimés publicitaires, comme le soutient son titre et son texte, et le tribunal a correctement conclu que l’article 10 al. 1(3°) L.c.m. habilite la Ville à l’adopter :

[37]           En effet, il faut distinguer la matière régie par un règlement des effets accessoires qui peuvent découler de son adoption, qu’ils soient voulus ou non. Ainsi, le simple fait que le Règlement 2326 a été adopté par la Ville en réponse à des plaintes et préoccupations liées à l’environnement, à la propreté ou à la quantité de déchets causée par les imprimés n’en fait pas, ipso facto, un règlement en matière d’environnement (art. 19 L.c.m.), de salubrité (art. 55 L.c.m.) ou de gestion des matières résiduelles (art. 119 (6) et 159 L.C.c.M.).

[38]           Transcontinental a tort de prétendre catégoriquement que le Règlement 2326 vise à « réglementer la réduction des matières résiduelles », car la réduction des matières résiduelles n’est qu’un des effets que la Ville veut accessoirement obtenir en réglementant plus rigoureusement la distribution des imprimés publicitaires via le Règlement 2326.

[39]           Les articles 53.5 al. 1 et 53.24 L.q.e. ne restreignent pas l’exercice par l’intimée de sa compétence plénière non connexe sur la distribution des imprimés, puisque ces articles reposent sur la prémisse que le règlement vise la gestion des matières résiduelles en soi.

[40]           De toute manière, si l’effet ultime du Règlement 2326 était de « réduire la quantité de matière résiduelle à éliminer », il serait ainsi en harmonie, plutôt qu’en contradiction avec l’objet de l’article 53.3 al. 1(3) L.q.e.

[41]           L’argument de Transcontinental sur l’incompatibilité du Règlement 2326 avec les objectifs du Plan métropolitain ou de la Politique québécoise doit échouer, car, au contraire, le Règlement 2326 a pour effet souhaité, notamment, de diminuer les matières résiduelles à la source, ce qui est au cœur de ce Plan et de cette Politique. D’ailleurs, ni l’un ni l’autre ne limite le pouvoir d’une municipalité d’adopter des mesures plus contraignantes.

 Les droits acquis

[42]           Quant à la revendication des droits acquis, le Règlement 2326 affecte des droits personnels qui ne sont pas attachés à un immeuble appartenant à l’appelante. Donc, il n’y a pas lieu de discuter de droits acquis[23].

 La discrimination

[43]           Un règlement municipal peut aussi être invalide pour motif de discrimination, c’est-à-dire s’il crée des distinctions ou des catégories alors que la loi habilitante ne permet pas implicitement ou explicitement de créer de telles distinctions ou catégories[24].

[44]           La mention du « Publisac » dans les délibérations de l’intimée peut sembler, de prime abord, révéler une certaine partialité ou intention inavouée de viser un distributeur plus qu’un autre. Par contre, ce n’est que le reflet du succès du « Publisac » qui, dans le langage courant, a acquis avec le temps le sens générique d’« imprimés publicitaires », comme la marque « Frigidaire » pour parler de réfrigérateurs ou « Kleenex » pour parler des papiers-mouchoirs.

[45]           Je traite davantage, plus bas, de la position de Transcontinental voulant que le Règlement 2326 soit illogique et discriminatoire puisqu’il ne s’applique pas à Postes Canada.

3. Le Règlement 2326 porte-t-il atteinte au droit à la liberté d’expression de manière injustifiable, le rendant inopérant?

[46]           Selon Transcontinental, le juge avait raison de conclure que le Règlement 2326 portait atteinte à la liberté d’expression. Par contre, Transcontinental soutient qu’il aurait dû conclure que l’intimée n’avait pas satisfait son fardeau de démontrer que l’article 3.1 présente un lien rationnel avec la protection de l’environnement et la réduction des déchets à la source, vu que « les annonceurs pourront continuer la distribution d’articles publicitaires » par la poste et que la preuve démontrerait que, dans les faits, les clients de Transcontinental vont simplement utiliser la poste au lieu de ses services. L’effet de tout cela est que le Règlement 2326 « ne produira aucun effet favorable sur la réduction des matières résiduelles à la source »; en définitive, « le volume d’imprimés publicitaires distribué demeura donc essentiellement identique ».

[47]           De plus, Transcontinental prétend que, même si l’absence de compétence de l’intimée concernant Postes Canada était une excuse valable de l’exclure de l’application du Règlement, il reste que l’intimée n’a pas démontré, autrement que par des intuitions ou des perceptions, que le Règlement 2326 pourrait effectivement réduire les matières résiduelles à la source ou protéger l’environnement. L’intimée manquerait de cohérence et de rationalité, car, au quotidien, elle n’appliquerait pas la logique derrière l’article 3.1 du Règlement 2326 à ses propres imprimés municipaux qui seraient encore distribués sur une base non volontaire et qui généreraient une quantité de matières résiduelles non moins importante.

[48]           Par ailleurs, Transcontinental affirme aussi que le juge a erré en concluant que le critère de l’atteinte minimale était satisfait, puisque la Ville, au lieu d’adopter le Règlement 2326, aurait pu tenter d’appliquer le Règlement 1225 en remettant des constats d’infraction ou en suspendant des permis, ou bien établir une campagne de sensibilisation du public sur l’usage du pictogramme de refus pour éviter le gaspillage.

[49]           En tout état de cause, ajoute l’appelante, le juge aurait dû considérer le fait que le Règlement 2326 établit une responsabilité pénale stricte dans son étude du critère de l’atteinte minimale.

[50]           Enfin, en ce qui concerne le critère de la proportionnalité, Transcontinental avance que le juge aurait nécessairement dû conclure que les effets bénéfiques du Règlement 2326 ne l’emportent pas sur ses effets néfastes sur la liberté d’expression. L’interdiction de faire de la distribution selon le mécanisme d’« opt-out » sur l’immense territoire de la Ville, peu densément peuplé, aurait pour effet pratique de rendre financièrement impossible la poursuite des activités de Transcontinental sur ce territoire, ce qui prive au surplus les commerces moins nantis de ce mode de distribution abordable. D’ailleurs, l’effet bénéfique du Règlement 2326 serait nul, étant donné que les imprimés publicitaires pourraient continuer d’être distribués par la poste, en quantité essentiellement similaire.

* * *

[51]           La compatibilité du Règlement 2326 avec l’article 2 b) de la Charte canadienne des droits et libertés (« Charte ») doit être révisée selon la norme de la décision correcte[25], mais l’appréciation de la preuve administrée à cet égard est toujours sujette à révision en appel selon la norme de l’erreur manifeste et déterminante. Il faut souligner aussi que le fardeau de la preuve des éléments de l’analyse Oakes (qui repose ici sur l’intimée) est celui de la balance des probabilités[26].

[52]           Je suis d’accord avec le juge que nous sommes ici devant une atteinte à la liberté d’expression protégée par l’article 2 b) de la Charte canadienne[27].

[53]           En effet, la distribution de tracts, notamment au domicile privé des particuliers, est une activité protégée et toute règle de droit présumant de leur refus d’être sollicités, comme l’infère l’article 3.1 du Règlement 2326, porte conséquemment atteinte tant à la liberté des distributeurs de distribuer ces tracts qu’à celle du public de les recevoir[28].

[54]           Le seuil est bas, comme exprimé dans l’arrêt Irwin Toy[29], pour déterminer si l’interdiction de distribuer des imprimés publicitaires aux gens ne manifestant pas expressément leur désir d’en recevoir (édictée par le Règlement 2326) a pour effet pratique de limiter, par opposition à entraver ou empêcher la distribution ou la réception de contenu expressif.

[55]           Certes, comme l’affirme l’intimée, la liberté des uns de distribuer des tracts ne saurait être utilisée pour violer la liberté des autres de refuser de les recevoir. Toutefois, en l’occurrence, c’est la présomption de refus qui est ici en litige, pas le refus en soi.

[56]           Enfin, le fait que les tracts distribués par Transcontinental prennent ici la forme, en partie, de contenu publicitaire à caractère commercial n’est pas pertinent au stade préliminaire de l’atteinte, car l’expression commerciale est constitutionnellement protégée[30].

[57]           Est-ce que l’atteinte à la liberté d’expression en l’espèce est raisonnable et justifiée dans une société libre et démocratique, conformément à l’exigence posée par le premier article de la Charte canadienne? Pour le déterminer, il convient d’appliquer le test Oakes. En premier lieu, il faut ainsi examiner si l’objectif de Règlement 2326 est urgent et réel. En deuxième lieu, la proportionnalité devra être examinée en trois étapes[31].

* * *

[58]           Il ressort du mémoire de Transcontinental et de ses observations à l’audience qu’elle ne conteste ni la description faite par le juge de première instance de la finalité poursuivie par le Règlement 2326 ni sa conclusion sur la suffisance de cette finalité pour limiter la liberté d’expression.

[59]           En conséquence, il est difficilement contestable que, même si le Règlement 2326 vise à régir la distribution d’imprimés, il ait aussi l’effet accessoire de protéger l’environnement, à assurer la propreté des propriétés et à réduire la quantité de matières résiduelles à gérer, et que cette finalité soit urgente et réelle dans les circonstances[32]. Comme disait le juge, si l’élimination de la « pollution visuelle » constitue une fin urgente et réelle, réduire la quantité des matières résiduelles se qualifie d’autant[33].

* * *

[60]           Transcontinental conteste l’appréciation par le juge de la preuve du lien rationnel entre le Règlement 2326 (cherchant à limiter la distribution d’imprimés publicitaires) et la réduction de la quantité résiduelle liée à ses imprimés.

[61]           L’exclusion de Postes Canada de l’application du Règlement 2326 ne peut être opposée comme argument à l’encontre de la rationalité vu la réalité constitutionnelle. On ne peut pas déclarer l’article 3.1 du Règlement 2326 inopérant simplement parce que cette interdiction, en soi rationnelle, est constitutionnellement inapplicable au « service postal », suivant l’article 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867, et que cette inapplicabilité a pour effet de rendre moins certaine la réalisation de sa finalité parce que les commerçants peuvent se tourner vers Postes Canada pour distribuer leur publicité. Il est établi qu’il faut interpréter et appliquer la Charte d’une manière cohérente avec les autres dispositions constitutionnelles[34], ce qui signifie, en l’espèce, qu’on ne peut pas faire abstraction du partage des compétences législatives consacré par la Loi constitutionnelle de 1867 lorsqu’il s’agit d’évaluer si le Règlement 2326 constitue une limite raisonnable à la liberté d’expression dans une société libre et démocratique. L’acceptation de la position de l’appelante signifierait que l’intimée ne peut réglementer Transcontinental parce qu’elle ne peut réglementer Postes Canada. Pour les mêmes raisons, on ne peut pas juger ce règlement discriminatoire ou illogique au motif que Postes Canada est exclue de son application.

[62]           Par ailleurs, l’incohérence alléguée entre les pratiques de l’intimée en matière de distribution de ses propres bulletins informatifs et le fondement anti-gaspillage derrière le Règlement 2326, même si avérée, n’est pas un obstacle à l’existence du lien rationnel. Le fait qu’un gouvernement interdise une chose sans faire preuve lui-même d’exemplarité ne signifie pas qu’interdire la chose est en soi irrationnel. Même si, en l’espèce, l’intimée pourra peut-être participer à la réduction d’imprimés distribués dans la municipalité, je souligne que le Règlement 2326 ne s’applique qu’aux imprimés commerciaux et non pas aux documents politiques.

* * *

[63]           Il faut vérifier si l’intimée a bel et bien fait la démonstration que l’article 3.1 du Règlement 2326 constitue une atteinte minimale à la liberté d’expression :

[149] […] le gouvernement n’est pas tenu de recourir au moyen le moins attentatoire possible pour réaliser son objectif, mais celui qu’il choisit doit se situer à l’intérieur d’une gamme de mesures alternatives raisonnables :

[…] Le processus d’adaptation est rarement parfait et les tribunaux doivent accorder une certaine latitude au législateur. Si la loi se situe à l’intérieur d’une gamme de mesures raisonnables, les tribunaux ne concluront pas qu’elle a une portée trop générale simplement parce qu’ils peuvent envisager une solution de rechange qui pourrait être mieux adaptée à l’objectif et à la violation [. . .] Par contre, si le gouvernement omet d’expliquer pourquoi il n’a pas choisi une mesure beaucoup moins attentatoire et tout aussi efficace, la loi peut être déclarée non valide.  [Renvois omis.] […].[35]

[Soulignements ajoutés]

[64]           Je suis d’avis que l’intimée a aussi fait cette démonstration. La preuve au dossier établit selon la balance de probabilités qu’elle a exploré d’autres options, mais conclu que seul le renversement de la présomption d’acceptation des imprimés publicitaires permettrait d’atteindre son but.

[65]           Le fait que les mesures alternatives suggérées par l’appelante (ex. : campagne de sensibilisation) soient concevables ne rend pas excessive la mesure préconisée par l’intimée de réduire les imprimés et adoptée dans le Règlement. Ainsi, l’intervention de la Cour n’est pas justifiée.

[66]           Je souligne encore que le Règlement 2326 s’applique uniquement aux annonces de nature commerciale et donc pas aux annonces de nature politique ou autres messages d’intérêt public. De plus, rien n’empêche l’appelante ou d’autres distributeurs de solliciter le consentement des occupants à recevoir des imprimés et à coller la vignette verte sur leur porte.

* * *

[67]           Le juge conclut que les effets bénéfiques du Règlement 2326 « surpass[ai]ent largement les effets préjudiciables encore inconnus qui pourraient découler de l’atteinte minimale à la liberté d’expression commerciale de » Transcontinental. Il ajoute que « [L]es distributeurs d’imprimés publicitaires, dont Publisac, conserv[aient] l’opportunité de rejoindre leur clientèle cible, soit ceux qui veulent véritablement recevoir les imprimés publicitaires réglementés » et que « le sacrifice économique exigé de Publisac et des annonceurs commerciaux [serait] largement compensé par les avantages qui découleront de la réduction des matières résiduelles, du transport de celles-ci, des émanations des véhicules les transportant, de la manutention, du tri et de la disposition des matières recyclables »[36].

[68]           Ici, encore, l’appelante attaque l’appréciation de la preuve faite par le juge sans pour autant identifier une erreur manifeste et déterminante. L’omission par un juge de traiter spécifiquement de chaque élément de preuve présenté par une partie n’est pas en soi constitutive d’une erreur[37]. De plus, l’intimée n’était pas obligée en droit d’avoir recours à une ou des expertises pour prouver l’évaluation des possibles impacts environnementaux sur la limitation de distribution préconisée par l’adoption du Règlement 2326. Il est admissible pour un juge de tirer des inférences logiques comme, en l’espèce, l’effet réducteur du Règlement 2326 sur les matières résiduelles[38]. Encore une fois, aucune erreur manifeste n’est démontrée par l’appelante.

4. Le juge a-t-il commis une erreur de droit en autorisant le dépôt d’extraits d’un rapport du BAPE?

[69]           Si l’autorisation par le juge du dépôt en preuve du rapport du BAPE[39] était erronée, l’appelante n’établit pas que cette erreur soit déterminante. Le juge a retenu que la gestion des matières résiduelles est une préoccupation environnementale au Québec[40]. On ne voit pas comment le sort du litige aurait été différent, n’eût été le rapport du BAPE vu les autres éléments de preuve administrés, notamment au moyen de témoignages présentés par l’intimée.

* * *

[70]           Quant au rejet des objections au témoignage de M. Duguay, directeur du Service de l’environnement de la Ville, cet argument est soulevé dans le mémoire de l’appelante, mais il n’a pas été invoqué dans l’avis d’appel. Donc, ce moyen n’est pas valablement soulevé. De toute manière, Transcontinental ne me convainc pas que le résultat ultime aurait pu être différent, abstraction faite d’une certaine portion de ce témoignage qu’elle qualifie d’opinion.

[71]           Pour tous ces motifs, je propose que l’appel soit rejeté avec les frais de justice.

ANNEXE

Règlement no 2326 remplaçant le Règlement no 1225 relatif à la distribution d’imprimés publicitaires dans les limites du territoire de la Ville de Mirabel

SECTION 1 : GÉNÉRALITÉS

Article 1 : définitions

Imprimés publicitaires : signifie tout genre de circulaires, annonces, prospectus ou tous autres imprimés semblables, comprenant notamment, une brochure, un dépliant, un feuillet ou tout autre forme d'imprimé conçu à des fins d'annonce commerciale.

Pictogramme : étiquette adhérente distribuée par la Ville autorisant ou refusant la distribution d'imprimés publicitaires.

Distributeur : désigne quiconque, pour son propre compte ou pour le compte d'un tiers, qui distribue lui-même ou par l'intermédiaire de quiconque des imprimés publicitaires.

Ville : Ville de Mirabel.

Postes Canada : La Société Canadienne des postes et ses filiales.

Domaine public : rues, avenues, ruelles, trottoirs, escaliers, terrains, parcs et places publiques.

Article 1.1 : pictogramme.

La Ville met à la disposition des citoyens deux (2) modèles de pictogramme, soit un pictogramme autorisant la distribution d'imprimés publicitaires et un, la refusant. Ces deux modèles sont illustrés à l'annexe « A ».

Ces pictogrammes sont gratuits.

SECTION 2 : DISTRIBUTION EFFECTUÉES PAR POSTES CANADA

Article 2: utilisation et affichage du pictogramme

Le propriétaire ou l'occupant désirant ne pas recevoir les imprimés publicitaires distribués par Postes Canada doit apposer à l'intérieur de sa case postale ou encore sur sa boîte à lettres privées destinés à recevoir le courrier de Postes Canada le pictogramme refusant les imprimés publicitaires.

SECTION 3 : DISTRIBUTION EFFECTUÉES AUTREMENT QUE PAR POSTES CANADA

Article 3: utilisation et affichage du pictogramme

Le propriétaire ou l'occupant désirant recevoir les imprimés publicitaires distribués par une autre source que Postes Canada doit apposer sur sa porte d'entrée ou encore sur sa boîte aux lettres privés ou à tout autre endroit visible de l'extérieur le pictogramme autorisant les imprimés publicitaires.

Article 3.1: interdiction de distributer des imprimés publicitaires.

Il est interdit de distribuer ou faire distribuer des imprimés publicitaires sur toute propriété privé, place d'affaires et autre établissement n'affichant pas un pictogramme autorisant la distribution de tels imprimés.

Article 3.2 : interdiction de distribuer des imprimés publicitaires sur le domaine public.

Il est interdit de déposer un imprimé publicitaire sur le domaine public.

Article 3.3 : dépôt dans les résidences privées

Les imprimés publicitaires distribués dans les résidences privées doivent être déposés :

a) dans une boîte ou une fente à lettres; ou

b) dans un réceptacle prévu à cet effet; ou

c) sur un porte-journaux; ou

d) sur une poignée de porte.

Dans le cas où un imprimé publicitaire est introduit dans une fente à lettres, le rabat de cette fente doit être complètement abaissé après le dépôt.

En l'absence d’une boîte ou fente à lettres, d'un réceptacle d'un porte-journaux ou d'une poignée de porte, les imprimés publicitaires distribués dans les résidences privées peuvent être déposés sur la galerie ou le perron au pied de la porte.

Article 3.4: heures permises

La distribution d'imprimés publicitaires doit se faire le jour entre 6 h et 21 h.

Il est interdit de distribuer des imprimés publicitaires le soir et la nuit, entre 21 h et 6 h.

Article 3.5 : identification du personnel.

Le distributeur doit pouvoir fournir en tout temps, sur demande de la ville, le nom de l'entreprise, le nom des préposés et leurs routes de distribution.

Article 3.6 : imprimés publicitaires multiples.

Dans le cas où plus d'un imprimé publicitaire est distribué en même temps, le distributeur doit distribuer les imprimés concernés dans un sac de plastique qui les contient entièrement ou les insérer à l'intérieur d'un journal ou enrouler autour de celui-ci.

Article 3. 7 : respect de la propriété.

Quiconque effectue la distribution d'imprimés publicitaires doit emprunter les allées, trottoirs ou chemins menant aux bâtiments.

Il est interdit aux personnes qui effectuent la distribution de passer sur les gazons ou à travers les haies, plates-bandes ou jardins.

Il est également interdit de lancer les imprimés publicitaires sur la propriété privée ou publique.

SECTION 4 : APPLICATION DU RÉGLEMENT

Article 4: autorité compétente

Tout fonctionnaire ou employé de la Ville est responsable de l'application du présent règlement.

Tout fonctionnaire ou employé de la Ville peut émettre un constat d'infraction et intenter toute poursuite pénale au nom de la Ville et ce, pour toute infraction au présent règlement.

Article 4.1: infractions et peines.

Quiconque contrevient à l'une ou l'autre des dispositions du présent règlement commet une infraction et est passible d'une amende d'un montant minimum de 300,00 $ et d'un montant maximum de 1 000,00 $ si le contrevenant est une personne physique et d'un montant maximum de 2 000 00 $ si le contrevenant est une personne morale.

Si l'infraction est continue elle constitue pour chaque jour une infraction séparée et une amende peut être Imposée pour chaque jour que dure l'infraction.

Article 4.2 : entrée en vigueur.

Le présent règlement entre en vigueur le 1er octobre 2019.

[Transcription textuelle]

Loi sur les compétences municipales, RLRQ, c. C-47.1

Loi sur la qualité de l'environnement, RLRQ, c. Q-2

Loi sur la communauté métropolitaine de Montréal, RLRQ, c. C-37.01

[1]   Reproduit à l’annexe des présents motifs.

[2]   Je note que l’avis requis par l’article 76 C.p.c. a été donné au procureur général du Québec et ce dernier n’a pas comparu.

[3]   Règlement no 1225 relatif à la distribution d’imprimés publicitaires dans les limites du territoire de la Ville de Mirabel.

[4]   Médias Transcontinental c. Ville de Mirabel, 2022 QCCS 1350, paragr. 158 à 163, [jugement entrepris]; Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, paragr. 12, 13 et 16; Ville de Mont-Saint-Hilaire c. 9193-4463 Québec inc., 2021 QCCA 1685, paragr. 74 à 76; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65.

[5]   Jugement entrepris, supra, note 5, paragr. 161-163; Restaurants Canada c. Ville de Montréal, 2021 QCCA 1639, paragr. 24 et 28.

[6]  Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, paragr. 45 à 48; Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville), 2015 CSC 16, paragr. 51; Bricka c. Procureur général du Québec, 2022 QCCA 85, paragr. 11.

[7]  Caron c. Produits Shell Canada ltée, 2018 QCCA 1574, paragr. 26; aussi : Coalition contre le bruit c. Bel-Air Laurentien Aviation inc., 2022 QCCA 51, paragr. 10.

[8]   Voir : Cojocaru c. British Columbia Women’s Hospital and Health Centre, 2013 CSC 30, paragr. 12-13; Kateris c. Société en commandite Canadelle (Sara Lee Hosiery Canada), 2017 QCCA 1307, paragr. 8, et décisions y citées.

[9]  Loi sur les cités et villes, RLRQ, c. C -19, art. 356, al. 4, 8 et 9.

[10]   Assemblée nationale, « Étude détaillée du projet de loi n° 155, Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant le domaine municipal et la Société d’habitation du Québec », Journal des débats de la Commission de l’aménagement du territoire, vol. 44, no 153, 41e lég., 1re ses., 14 février 2018, p. 22-23.

[11]  Pavages Chenail inc. c. Ville de St-Rémi, 2001 CanLII 19445 (QC CA), paragr. 14-19.

[12]   Voir, à cet égard, les commentaires dans Corporation d'Aqueduc de St. Casimir v. Ferron, [1931] S.C.R. 47, p. 49-50, appliqués dans Construction M.J.M. inc. c. Senneville (Village), 1990 CanLII 3062 (QC CA), paragr. 13-14.

[13]  Loi sur les compétences municipales, RLRQ, c. C -47.1, art. 5 (en annexe) (« L.c.m »).

[14]   Pavages Chenail inc. c. Ville de St-Rémi, 2001 CanLII 19445 (QC CA), paragr. 14 à 19.

[15]   Règlement no 2016-68 sur le Plan métropolitain de gestion des matières résiduelles 2015-2020.

[16]  Loi sur la communauté métropolitaine de Montréal, RLRQ, c. C -37.01, art. 159.

[17]  Loi sur la qualité de l'environnement, RLRQ, c. Q -2.

[18]   Politique québécoise de gestion des matières résiduelles, RLRQ, c. Q -2, r 35.1.

[19]  Ville de Québec c. Galy, 2020 QCCA 1130, paragr. 45 et décisions y citées.

[20]   Service de calèches et traîneaux Lucky Luc c. Ville de Montréal, 2022 QCCA 1610, paragr. 54 et s.

[21]  Courses automobiles Mont-Tremblant inc. c. Iredale, 2013 QCCA 1348, paragr. 54 et s.

[22]  Coulombe c. Sept-Îles (Ville de), 2014 QCCA 642, paragr. 4 (autorisation d’appel refusée 2014 CanLII 70980 (CSC)), citant 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d'arrosage) c. Hudson (Ville), 2001 CSC 40, paragr. 36 et s. Voir aussi : Courses automobiles Mont-Tremblant inc. c. Iredale, 2013 QCCA 1348, paragr. 106 et s.; Doucet c. Ville de Saint-Eustache, 2018 QCCA 282, paragr. 39-41.

[23]  Service de calèches et traîneaux Lucky Luc c. Ville de Montréal, 2022 QCCA 1610, paragr. 99-106.

[24]  R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650, p. 667 et s.

[25]  Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, paragr. 57.

[26]   R. c. Oakes, [1986] 1 RCS 103, p. 137 et s.; Frank c. Canada (Procureur général), 2019 CSC 1, paragr. 39; Procureur général du Québec c. Gallant, 2021 QCCA 1701, paragr. 183.

[27]   Jugement entrepris, supra, note 4, paragr. 164 et s.

[28]   Voir, notamment : Blainville (Ville) c. Beauchemin, 2003 CanLII 12922 (QC CA), paragr. 38 (sollicitation religieuse à domicile et porte-à-porte), Comité pour la République du Canada c. Canada, [1991] 1 R.C.S. 139 (distribution de tracts politiques dans un aéroport); Société de transport de la communauté urbaine de Montréal c. Robichaud, 1997 CanLII 10417 (QC CA) (distribution de tracts dans le métro); T.U.A.C., section locale 1518, c. KMart Canada Ltd., [1999] 2 R.C.S. 1083 (distribution de tracts syndicaux).

[29]   Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927.

[30]  Ford c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 712, paragr. 45 et s.; R. c. Guignard, 2002 CSC 14, paragr. 21 à 26; Rocket c. Collège royal des chirurgiens dentistes d'Ontario, [1990] 2 R.C.S. 232, paragr. 241-242.

[31]   Frank c. Canada (Procureur général), 2019 CSC 1, [2019] 1 R.C.S. 3, paragr. 38.

[32]  Singh c. R., 2010 QCCA 1340, paragr. 21.

[33]   Jugement entrepris, supra, note 4, paragr. 242, citant Ville de Montréal c. Astral Media Affichage, 2019 QCCA 1609, paragr. 108.

[34]  Renvoi relatif au projet de Loi 30, An Act to Amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148, voir particulièrement le paragr. 80 (égalité versus écoles confessionnelles); New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l'Assemblée législative), [1993] 1 R.C.S. 319 (liberté d’expression versus privilège parlementaire).

[35]  Association de la police montée de l’Ontario c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 1, paragr. 149.

[36]  Jugement entrepris, supra, note 4, paragr. 272 à 287.

[37]   Voir, notamment Martel c. Ville de Québec, 2017 QCCA 1584, paragr. 11 et Kateris c. Société en commandite Canadelle (Sara Lee Hosiery Canada), 2017 QCCA 1307, paragr. 8, et décisions y citées.

[38]   Ville de Montréal c. Astral Media Affichage, 2019 QCCA 1609, paragr. 127.

[39]   Rapport 364 – « L’état des lieux et la gestion des résidus ultimes », Janvier 2022.

[40]   Jugement entrepris, supra, note 4, paragr. 136, 140, 142 et 144.