[1]           L’appelante se pourvoit contre un jugement du 15 septembre 2014 de la Cour supérieure du district de Beauce (l’honorable Clément Samson), qui a rejeté sa requête en révision judiciaire d’une décision de la Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec rendue le 12 mars 2013.

[2]           Pour les motifs du juge Giroux, auxquels souscrivent la juge en chef Duval Hesler et le juge Morin, LA COUR :

[3]           REJETTE l’appel, avec les frais de justice.

[4]           Avec l’autorisation d’un juge de la Cour[1], l’appelante se pourvoit contre un jugement du 15 septembre 2014 de la Cour supérieure du district de Beauce (l’honorable Clément Samson)[2], qui a rejeté sa requête en révision judiciaire d’une décision de la Régie des marchés agricoles et alimentaires du Québec [la Régie] rendue le 12 mars 2013[3].

1 -     Le contexte

[5]           En novembre 2011, l’intimée, la Fédération des producteurs acéricoles du Québec [la Fédération], saisit la Régie d’une requête demandant la tenue d’une enquête et la délivrance de diverses ordonnances contre l’appelante. On lui reproche son défaut de respecter les obligations qui lui incombent en vertu des règlements adoptés selon la Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche[4], notamment son refus de payer à la Fédération les contributions exigibles, le défaut de faire classer et inspecter le sirop d’érable, le défaut de livrer le sirop d’érable des récoltes 2004 à 2011 à l’agence de vente des producteurs acéricoles du Québec et le défaut de détenir un contingent de production de sirop d’érable pour les récoltes 2004 à 2011.

[6]           À l’audience devant la Régie, il est reconnu, tant par la Fédération que par l’appelante, que toute la production de cette dernière a été vendue en vrac à un acheteur de l’Île-du-Prince-Édouard pour les années 2004 et 2005 et à un acheteur du Nouveau-Brunswick pour les années 2006 à 2011[5].

[7]           L’appelante conteste alors la compétence de la Régie et de la Fédération sur ses transactions et sur les individus qui les ont effectuées. Elle plaide que, s’agissant de ventes faites hors du Québec, la loi et la réglementation du Québec ne peuvent prétendre à une portée extraterritoriale. D’une part, la délégation de pouvoirs prévue dans le Décret sur l’eau d’érable et le sirop d’érable du Québec[6] se limite aux biens et personnes qui se trouvent à l’intérieur de la province et ne vise que les pouvoirs de perception de taxes et de péréquation entre les producteurs. D’autre part, puisque la production provinciale est exportée à 85 %, le régime administré par la Fédération force les producteurs à vendre à l’intérieur de la province, restreignant et contrôlant ainsi le commerce interprovincial de façon non pas accessoire, mais plutôt de manière à entraver directement le coeur même de la compétence fédérale sur le commerce interprovincial et international.

2 -     La décision de la Régie du 12 mars 2013

[8]           Dans sa décision du 12 mars 2013[7], la Régie rejette ces arguments. S’il est vrai que 85 % du sirop d’érable mis en marché en vrac par les producteurs peut se retrouver, après ou sans transformation, sur les marchés extérieurs, seule une proportion de 2 ou 3 % de la production est vendue directement à des acheteurs hors Québec[8].

[9]           La Régie applique l’approche préconisée par la Cour suprême dans les arrêts Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta[9] et Fédération des producteurs de volailles du Québec c. Pelland[10] qui consiste à rechercher le caractère véritable de la loi et de la réglementation pour ensuite vérifier s’il y a un empiétement accessoire sur la compétence fédérale.

[10]        Elle retient la thèse de la Fédération selon laquelle le régime québécois de mise en marché du sirop d’érable a pour but d’en contrôler la production et la mise en marché, dans les limites du contingent, au bénéfice des producteurs et de l’ensemble du secteur acéricole, quelle que soit la destination du produit. Ces dispositions n’ont pas pour objet véritable de fixer des règles particulières pour les produits d’exportation ou de régir le commerce interprovincial ou international. Tout effet sur le commerce interprovincial ou international n’est qu’accessoire[11].

[11]        La Régie rejette donc la contestation constitutionnelle de l’appelante, constate les violations par cette dernière des dispositions du régime de mise en marché du sirop et réserve à la Fédération ses autres droits et recours quant à ses réclamations pour paiement des contributions, des pénalités et des dommages liquidés. Elle reporte enfin à une date ultérieure l’étude du moyen invoqué par l’appelante portant sur l’indépendance et l’impartialité institutionnelle de la Régie.

3 -     Le jugement de la Cour supérieure du 15 septembre 2014

[12]        En avril 2013, insatisfaite de la décision de la Régie, l’appelante en demande la révision judiciaire. Elle conteste la compétence de la Régie pour les mêmes motifs qu’elle a déjà fait valoir devant cette dernière. Elle plaide que la Régie n’a pas compétence à son égard puisque le commerce qu’elle exploite relève exclusivement de la compétence du Parlement fédéral et que la Régie, de compétence provinciale, ne peut rendre d’ordonnance contre elle.

[13]        Le 15 septembre 2014, la requête en révision judiciaire de l’appelante est rejetée par le jugement entrepris.

[14]        Après avoir décidé que la norme de contrôle applicable à la question du partage constitutionnel des compétences est celle de la décision correcte, le juge aborde l’étude des questions constitutionnelles qui sous-tendent les arguments de l’appelante.  

[15]        La première question est celle de la délégation administrative ou oblique de compétences fédérales en faveur d’un organisme provincial. En vertu de l’arrêt de la Cour suprême dans P.E.I. Potato Marketing Board v. Willis[12], le Parlement canadien peut valablement déléguer à un organisme provincial le pouvoir administratif d’exercer, dans un domaine de compétence fédérale, un pouvoir réglementaire semblable à celui qu’il exerce dans le domaine provincial[13].

[16]        Cette délégation administrative ou oblique est autorisée en vertu de la Loi sur la commercialisation des produits agricoles[14] et, dans le cas de la commercialisation du sirop d’érable, la Fédération invoque le Décret de 1993[15].

[17]        Le juge de première instance écarte l’application du Décret de 1993 pour des motifs sur lesquels je reviendrai ultérieurement. En conséquence, si ni la Fédération ni la Régie ne peuvent fonder sur le Décret de 1993 leur compétence sur  les ventes de sirop d’érable hors Québec, ce pouvoir doit donc trouver sa source dans la loi habilitante québécoise analysée selon le test du « caractère véritable » de la loi[16].

[18]        Le juge rejette ensuite l’argument de l’appelante voulant qu’elle soit un établissement de compétence fédérale parce qu’elle exporte la totalité de sa production. Le certificat d’agrément délivré à l’appelante en vertu de la Loi sur les produits agricoles  au Canada[17] n’est pas un sauf-conduit pour contrevenir aux lois provinciales. Selon le juge, il n’y a pas d’incompatibilité entre les lois fédérales et les lois provinciales sur le sujet de la mise en marché du sirop d’érable. La clientèle de l’appelante hors Québec ne peut transformer une entreprise agricole de juridiction provinciale en entreprise fédérale[18].

[19]        Le juge procède en troisième lieu à l’analyse du caractère véritable de la Loi sur la mise en marché[19] et de ses règlements propres au commerce du sirop d’érable. Pour ce faire, en accord avec la jurisprudence[20], il l’étudie sous deux aspects : le but visé par le législateur et ses effets juridiques et pratiques. Il rappelle qu’une législation provinciale peut avoir des effets sur le commerce interprovincial, s’ils sont accessoires[21].

[20]        Au terme de son analyse du caractère véritable de la Loi et de ses règlements, le juge conclut que ces derniers s’inscrivent dans la compétence d’une province de réguler la production agricole et les rapports civils entre ses citoyens. Il ne s’agit pas d’un artifice provincial pour intervenir indirectement dans un champ de compétence fédérale[22].

[21]        Quant à l’empiétement accessoire sur la compétence fédérale en matière de commerce interprovincial et international, le juge tient compte de la distinction faite par la Cour suprême[23] entre un empiètement qui « entrave » l’exercice d’un pouvoir de l’autre ordre de gouvernement et celui qui ne fait que le « toucher ». Il conclut que, en l’espèce, la gestion de la production du sirop et l’obligation réglementaire faite aux producteurs acéricoles de vendre par l’intermédiaire de la Fédération n’influencent qu’indirectement le prix de revente du produit sur les marchés d’exportation et n’interfèrent donc que de façon accessoire avec le champ de compétence fédérale, sans l’entraver[24]. De la même façon, le juge détermine que les règles québécoises sur le contingentement, sur l’agence de vente, sur le classement ainsi que les dispositions du plan conjoint s’inscrivent dans la compétence provinciale et ne sont ni inconstitutionnelles ni inapplicables[25].

[22]        Le juge refuse enfin d’intervenir dans la décision de la Régie qui a réservé à la Fédération ses droits et recours au sujet de ses réclamations pour paiement des contributions, des pénalités et des dommages liquidés[26].

[23]        Pour les motifs ci-après expliqués, je suis d’avis que l’appel doit échouer.

[24]        Contrairement à ce que l’appelante a fait valoir avec succès devant la Cour supérieure, j’estime que le Décret de 1993[27] adopté sous l’autorité de la Loi sur la commercialisation[28] a valablement étendu aux marchés interprovincial et international les pouvoirs que la Loi sur la mise en marché[29] accorde à la Fédération et à la Régie en matière de mise en marché du sirop d’érable.

[25]        La compréhension des motifs au soutien de cette thèse requiert, au préalable, une étude des origines de la Loi sur la commercialisation sous l’autorité de laquelle a été pris le Décret de 1993. J’estime que cette étude est nécessaire compte tenu du contexte judiciaire particulier qui a conduit tant à l’adoption de cette législation fédérale en 1949 qu’à ses modifications ultérieures. De plus, l’étude historique de l’évolution de cette législation fait mieux voir l’intention du législateur fédéral et permet de répondre à certains des arguments qui ont été invoqués pour écarter l’application du Décret de 1993.

4 -     L’origine du Décret de 1993

[26]        En 1937, dans l’arrêt Attorney-General for British Columbia v. Attorney-General for Canada[30], le Conseil privé déclarait ultra vires deux lois fédérales visant à établir un régime de mise en marché de produits de la nature[31]. Selon le Conseil privé, le législateur fédéral ne pouvait régir des opérations commerciales de manière à embrasser leurs dimensions locales et leurs dimensions extraprovinciales pour inclure dans sa réglementation les transactions commerciales complétées à l’intérieur d’une province[32].

[27]        Conscient de la difficulté résultant du partage des compétences en matière de mise en marché[33], le Conseil privé notait la possibilité pour les instances législatives fédérale et provinciale de collaborer, chacune dans sa sphère de compétence, pour obtenir un régime de contrôle complet et efficace de la mise en marché[34].

[28]        En 1949, c’est dans ce but précis[35] que le Parlement du Canada adopte la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles[36]. Il est utile d’en citer la disposition fondamentale :

[29]        En 1950, un arrêté en conseil fédéral adopté conformément à cette disposition délègue au Prince Edward Island Potato Marketing Board, créé sous l’autorité de la loi de l’Île-du-Prince-Édouard visant la mise en marché des produits agricoles[37], des pouvoirs de régler le placement des pommes de terre en dehors de la province, sur le marché interprovincial et dans le commerce d’exportation.

[30]        En 1952, dans son arrêt Willis[38], la Cour suprême confirme la validité de la Loi fédérale de 1949 et de l’arrêté en conseil adopté sous son autorité et déléguant au Board des pouvoirs d’agir sur la mise en marché interprovinciale et internationale. La Cour écarte l’application de son arrêt de 1951 Attorney General of Nova Scotia v. Attorney General of Canada[39] par lequel elle a déclaré inconstitutionnelle une délégation de compétences législatives entre une législature provinciale et le Parlement fédéral. Elle déclare valide la délégation administrative ou oblique par laquelle le Parlement délègue à un organisme provincial le pouvoir d’exercer, dans un domaine de compétence fédérale, un pouvoir réglementaire semblable à celui que cet organisme exerce dans le domaine provincial.

[31]        Il est toutefois important de noter qu’une majorité des juges de la Cour suprême dans l’arrêt Willis ont jugé ultra vires certaines ordonnances adoptées par le Potato Marketing Board dans le cadre du régime de mise en marché mis en place en 1950 par le gouvernement de l’Île-du-Prince-Édouard sous l’autorité de la loi provinciale[40].

[32]        L’une de ces ordonnances prévoyait la création d’un fonds et sa dotation au moyen de l’obligation faite à tout commerçant de payer un cent (0,01) pour chaque cent dollars de pommes de terre expédiées ou exportées par lui. Cette exigence fut subséquemment abrogée tout en maintenant l’obligation de payer les sommes exigibles avant l’abrogation[41].

[33]        Une autre ordonnance prévoyait une exigence similaire et au même taux, mais imposée cette fois à tout producteur « […] in respect of all potatoes sold or marketed by such producer »[42].

[34]        Ces ordonnances du Board furent jugées ultra vires parce qu’elles faisaient clairement référence au commerce d’exportation[43] ou qu’il s’agissait d’une taxe indirecte[44] ou pour les deux motifs[45].

[35]        En 1952, la Loi fédérale de 1949 devient le chapitre 6 des Statuts révisés                      du Canada, sous le même nom.

[36]        La question de la validité de l’imposition de contributions ou de droits pour la création de réserves et pour assurer une meilleure répartition et une péréquation entre producteurs des sommes résultant de la vente de produits agricoles revient devant la Cour suprême en 1957 dans l’arrêt Reference re The Farm Products Marketing Act[46].

[37]        Dans cet arrêt, une majorité des juges de la Cour décide notamment qu’il est inconstitutionnel pour une province d’autoriser un office de commercialisation à imposer, en délivrant des permis, des droits destinés à couvrir les pertes subies en commercialisant les excédents d’un produit réglementé et à utiliser les fonds pour égaliser ou rajuster les recettes des producteurs sur le marché réglementé. Les juges de la majorité considèrent, comme l’avaient déjà fait certains juges dans l’arrêt Willis, que cela équivaudrait à de la taxation indirecte.

[38]        La loi fédérale de 1949 est modifiée en 1957[47]. Son préambule est remplacé[48] et il contient notamment la mention « […] qu’il convient de faciliter cette organisation du marché en autorisant l’imposition de contributions et de droits pour l’égalisation ou le rajustement, entre producteurs, des sommes d’argent que rapporte le placement des produits […] ». Le nouveau paragraphe 2(2)[49] permet ainsi à un organisme provincial de mise en marché « […] de fixer, d’imposer et de percevoir des contributions ou droits, de la part de personnes adonnées à la production ou au placement de la totalité ou d’une partie de quelque produit agricole […] ».

[39]        Ce nouveau pouvoir s’ajoute au pouvoir général déjà accordé au Parlement fédéral de déléguer à un organisme provincial de mise en marché des pouvoirs d’agir sur le marché extraprovincial et international[50]. On constate immédiatement que l’ajout du paragraphe 2(2) a pour objectif de doter l’autorité provinciale du pouvoir de percevoir des contributions ou des droits des participants au régime de mise en marché et de remédier ainsi aux carences soulevées dans l’arrêt Willis et surtout dans l’arrêt Reference re The Farm Products Marketing Act[51].

[40]        Dans la refonte de 1970, la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles reste inchangée et devient le chapitre A-7[52].

[41]        La validité des articles 2 et 3 de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, telle qu’elle existe en 1970, est confirmée de nouveau dans le Renvoi sur les oeufs[53], à l’exception de son alinéa 2(2)a) qui est déclaré ultra vires du Parlement fédéral. Cette dernière disposition prétend autoriser un office de producteurs provincial à prélever des droits et redevances aux fins de l’organisation du marché d’un produit agricole « […] localement, dans les limites de la province […] ». La Cour écarte la thèse selon laquelle ces contributions de rajustement imposées aux producteurs sont de la nature d’une taxe. Une fois cette notion exclue, l’alinéa 2(2)a) apparaît alors comme une ingérence fédérale dans un domaine de compétence provinciale et est invalide. Comme le signale le juge en chef Laskin, ce résultat n’est pas catastrophique puisque les provinces peuvent, dans le cadre de leur législation valide, édicter elles-mêmes des dispositions sur les contributions de rajustement[54].

[42]        Par ailleurs, selon le même arrêt, le reste de l’article 2 de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles telle qu’elle existe en 1970 demeure valide. C’est le cas en particulier de l’alinéa 2(2)b) qui permet au gouvernement fédéral de déléguer, par décret, à un office provincial, la faculté d’imposer de semblables contributions de rajustement « en ce qui concerne le placement de tout produit agricole sur le marché interprovincial et dans le commerce d’exportation ».

[43]        Il faut attendre jusqu’en 1984 pour que le Parlement fédéral prenne acte de l’arrêt de la Cour suprême dans le Renvoi sur les oeufs en abrogeant l’alinéa 2(2)a) de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles[55].

[44]        C’est au moment de la refonte de 1985 que la Loi fédérale de 1949 change de nom et devient la Loi sur la commercialisation[56]. Sa formulation est également modifiée, sans toutefois en changer l’objet fondamental, et c’est cette formulation qui prévaut encore en substance aujourd’hui.

[45]        La dernière modification remonte à 1991[57] alors que sa portée est étendue au bois[58] et qu’une nouvelle disposition prévoit que les taxes ou prélèvements qui sont imposés conformément au paragraphe 2(2) constituent une créance de l’office ou organisme provincial pouvant être recouvrée devant tout tribunal compétent[59].

[46]        C’est ce texte modifié en 1991 qui est actuellement en vigueur. Puisque la portée du Décret de 1993[60], adopté sous l’autorité de la Loi sur la commercialisation, est ici en litige, il est nécessaire de reproduire le préambule et le texte intégral de cette dernière :

[47]        Conformément à l’article 2 de la Loi sur la commercialisation, le Décret de 1993 est pris le 30 mars 1993[61]. Aux fins de l’analyse, il est également nécessaire d’en reproduire l’intégralité :

5 -     L’analyse

[48]        En première instance, trois motifs principaux sont invoqués pour écarter l’application du Décret de 1993 comme source du pouvoir de la Fédération de mettre en œuvre le régime de la Loi sur la mise en marché[62] au regard des producteurs qui écoulent leur sirop dans une autre province ou à l’étranger.

[49]        Premièrement, le juge de première instance conclut que le Décret de 1993 ne délègue ses pouvoirs qu’à la Fédération alors que dans d’autres décrets de même nature de tels pouvoirs sont également conférés à la Régie. La formulation du Décret est insuffisante pour conférer à la Régie, une entité distincte, les pouvoirs qu’il délègue à la Fédération et il ne peut être interprété comme envisageant une délégation implicite à la Régie[63].

[50]        Deuxièmement, le juge est d’avis que, malgré les termes généraux de l’article 3 du Décret, la Fédération ne bénéficie, pour le commerce interprovincial, que des pouvoirs qui lui sont conférés par l’article 4, soit ceux d’imposer et de percevoir des taxes et prélèvements des producteurs acéricoles[64].

[51]        Troisièmement, le juge décide que, même si la Régie et la Fédération avaient bénéficié d’une délégation de pouvoirs aux termes du Décret de 1993, il aurait fallu que cette délégation soit autorisée par le gouvernement du Québec conformément aux articles 120 et 121 de la Loi sur la mise en marché. Or, il n’existe aucune preuve que cette autorisation a été donnée[65].

[52]        Pour les raisons ci-après expliquées, je suis plutôt d’avis que ces motifs ne justifient pas d’écarter l’application du Décret de 1993. Au contraire, ce Décret est suffisant pour permettre à la Fédération d’exercer sur les marchés interprovincial et international les pouvoirs que la Loi sur la mise en marché lui confère pour la mise en marché du sirop d’érable au Québec.

5.1       Le Décret de 1993 et la Régie

[53]        L’appelante plaide que le Décret de 1993 ne délègue pas de pouvoirs à la Régie, de telle sorte que les pouvoirs que cette dernière exerce en matière de commercialisation de l’eau et du sirop d’érable ne sont pas étendus au marché interprovincial et international. La Cour supérieure a retenu son argument qui se fonde essentiellement sur une comparaison entre divers décrets pris sous l’autorité de la Loi sur la commercialisation[66]. Certains d’entre eux délèguent des pouvoirs d’agir sur le marché interprovincial et international à un office de producteurs alors que d'autres mentionnent expressément la Régie. Il faudrait ainsi en déduire que, dans le cas du Décret de 1993, l’exécutif fédéral n’a pas voulu déléguer de pouvoirs à la Régie.

[54]        Avec égards, j’estime que cette approche est erronée. Elle se fonde sur une interprétation restrictive du Décret de 1993 qui est non seulement inappropriée, mais également peu compatible avec l’objectif poursuivi par le législateur fédéral.

[55]        Cet objectif est celui de la collaboration avec les provinces pour éliminer les entraves constitutionnelles à la mise en place de régimes de gestion de l’offre dans le domaine de la production agricole.

[56]         C’était l’objectif à l’origine de la Loi fédérale de 1949[67] et c’est encore ce qu’énonce le préambule de l’actuelle Loi sur la commercialisation[68]. Qui plus est, la Cour suprême elle-même favorise les efforts d’accommodement et de coopération entre les gouvernements dans le secteur de la production et de la commercialisation des produits agricoles[69].

[57]        Une interprétation libérale de l’application du Décret de 1993 est plus en accord avec l’objectif exprimé dans la Loi sur la commercialisation en vertu de laquelle il a été adopté[70] et, comme on le verra ci-après, cette interprétation produit un résultat davantage conforme à cet objectif[71]. Il convient de plus de donner à un règlement comme le Décret de 1993 et à sa loi habilitante une interprétation téléologique large compatible avec l’approche générale adoptée par la Cour suprême en matière d’interprétation législative[72].

[58]        Le Décret de 1993 a été adopté peu de temps après l’entrée en vigueur de la Loi sur la mise en marché en 1990[73], à laquelle il renvoie d’ailleurs expressément dans ses définitions de l’article 2. L’article 3 du Décret étend aux marchés interprovincial et international les « pouvoirs conférés à la Fédération » par la Loi sur la mise en marché de 1990. C’est donc dire que l’exécutif fédéral qui a adopté le Décret de 1993 connaissait bien le régime de commercialisation mis en place au Québec en 1990, notamment le rôle joué par chacun de ses acteurs.

[59]        En l’espèce, l’article 64 de la Loi sur la mise en marché de 1990 prévoit que l’office de producteurs est constitué dès l’entrée en vigueur du plan conjoint. Il est chargé de l’application du plan conjoint et peut exercer tous les pouvoirs que lui attribue le titre III de la Loi[74]. Au moment de l’entrée en vigueur du Décret de 1993, le Plan conjoint des producteurs acéricoles du Québec est en vigueur depuis le 28 février 1990[75] et il confie les pouvoirs et les attributions d’un office de producteurs à la Fédération qui est chargée de son application et de son administration. La Fédération est l’agent de vente et de négociation des producteurs visés par le plan[76].

[60]        L’article 92 de la Loi sur la mise en marché de 1990 accorde à un office de producteurs le pouvoir de déterminer les conditions de production, de conservation, de préparation, de manutention du produit visé par le plan qu’il applique. Il lui accorde également le pouvoir de déterminer des normes sur sa qualité, sa forme et sa composition ainsi que son contenant et les indications qui doivent y apparaître. Ce même article confie également à l’office le pouvoir de prescrire le classement et l’identification du produit. Par ailleurs, en vertu de l’article 169 de la Loi, un office de producteurs peut désigner une personne pour faire les inspections et vérifications nécessaires à l’application du plan conjoint et des règlements.

[61]        C’est en vertu de ces pouvoirs que la Fédération prend en 1995 le Règlement sur l’inspection et le classement du produit visé par le Plan conjoint des producteurs acéricoles du Québec[77].

[62]        L’article 93 de la même Loi sur la mise en marché de 1990 confère également à un office de producteurs le pouvoir de contingenter la production du produit visé par le plan et son deuxième alinéa précise les dispositions qu’un tel règlement peut contenir. Les articles 93 et 94, pour leur part, interdisent la production et la mise en marché du produit sans détenir de contingent.

[63]        Ce pouvoir est exercé le 22 octobre 2003 par l’entrée en vigueur du Règlement sur le contingentement de la production et de la mise en marché du produit visé par le Plan conjoint des producteurs acéricoles du Québec[78].

[64]        L’article 98 de la Loi sur la mise en marché de 1990 accorde à un office de producteurs le pouvoir de déterminer les normes de fixation et de paiement du prix de vente du produit, d’obliger tout producteur à lui vendre le produit et de retenir sur le prix les sommes nécessaires à sa mise en marché et toute autre contribution. C’est sous l’autorité de cette disposition habilitante qu’entre en vigueur, le 28 février 2002, le Règlement sur l’agence de vente des producteurs acéricoles[79]. Ce Règlement prévoit notamment que le producteur ne peut vendre son produit autrement que par l’entremise de la Fédération et qu’il doit mettre à la disposition de cette dernière tout le produit visé par le Plan conjoint qu’il produit et destiné à la vente[80].

[65]        Les articles 122 à 134 de la Loi sur la mise en marché de 1990, enfin, permettent à un office de producteurs de mettre en place, dans un plan conjoint ou par voie réglementaire, un régime de contributions et de contributions spéciales. La Fédération s’est largement prévalue de ces pouvoirs à partir de 1995[81].

[66]        L’article 101 de la Loi sur la mise en marché de 1990 mentionnée au Décret de 1993 prévoit que « [t]out règlement pris par un office en vertu de la présente loi est soumis à l’approbation de la Régie ». Selon cette disposition, la Régie peut vérifier, de la façon qu’elle juge appropriée, l’opinion des producteurs sur ce règlement et, si elle le juge nécessaire, elle peut obliger l’office à le soumettre à l’assemblée générale pour ratification.

[67]        Je ne peux voir en quoi l’omission de faire mention de la Régie dans l’article 3 du Décret de 1993 peut en empêcher l’application. D’une part, les pouvoirs que l’article 3 étend aux marchés interprovincial et international sont ceux que la Loi sur la mise en marché de 1990 accorde à la Fédération. Or, comme vu précédemment, tous les pouvoirs que la Fédération a exercés et dont se plaint l’appelante l’ont été par des règlements dont les dispositions ont été expressément autorisées par des dispositions habilitantes de la Loi de 1990. Qui plus est, ces dispositions législatives, notamment celles des articles 92 à 100 et 122 à 125, accordent expressément le pouvoir de réglementer à l’office des producteurs, en l’espèce la Fédération, et non à la Régie qui ne fait qu’approuver les règlements pris par la Fédération.

[68]        En renvoyant expressément à la Fédération et à la Loi sur la mise en marché de 1990 dans les définitions de l’article 2 du Décret de 1993, l’exécutif fédéral démontre qu’il connaissait tous les mécanismes de cette Loi, notamment les rôles d’approbation et d’arbitrage qu’elle confie à la Régie[82]. Ce n’est pas parce que des règlements que la Fédération adopte doivent être approuvés par la Régie que la délégation de pouvoirs faite à la Fédération aux articles 3 et 4 du Décret de 1993 est incomplète ou inopérante du seul fait que ce Décret ne fait pas expressément référence à la Régie.

[69]        Enfin, compte tenu de l’objectif de collaboration avec les provinces expressément énoncé au préambule de la Loi sur la commercialisation[83], l’argument de l’appelante quant à l’absence de délégation expresse à la Régie a pour effet d’enlever tout effet utile au Décret de 1993[84] et d’aller à l’encontre de l’intention du législateur[85]. Une telle interprétation doit être écartée.

5.2       Les articles 3 et 4 du Décret de 1993

[70]        L’appelante fait ici valoir que la délégation de pouvoirs à la Fédération est limitée, dans le cas des marchés interprovincial et international, au seul pouvoir de percevoir les taxes et prélèvements prévu à l’article 4 du Décret de 1993.

[71]        Cet argument serait en partie fondé sur le libellé restrictif de l’article 4 à cause de l’emploi des motifs introductifs : « En ce qui concerne les pouvoirs qui lui sont attribués aux termes de l’article 3 […] »[86].

[72]        J’estime que cette interprétation indûment restrictive du Décret de 1993, qui enlève tout effet utile et rend superfétatoire son article 3, ne se justifie pas. Les mots introductifs de l’article 4 n’ont pas en l’espèce un sens limitatif. Ils signifient simplement « dans le contexte de » ou « dans l’exercice des pouvoirs de l’article 3 ». Cette interprétation est encore plus plausible si l’on considère que la version anglaise de l’alinéa introductif de l’article 4 emploie l’expression « in relation to » qui a un sens plutôt extensif selon M^e Ruth Sullivan :

The expressions "in respect of" and "in relation to" and "respecting" are used  frequently in legislation to describe the relationship between two legally significant entities[87].

[73]        Au surplus, la structure du Décret de 1993 est calquée sur celle de la Loi sur la commercialisation, laquelle, à son paragraphe 2(1), accorde à l’exécutif fédéral le pouvoir général d’étendre aux marchés interprovincial et international les pouvoirs de tout organisme provincial de réglementer la commercialisation dans la province et, à son paragraphe 2(2), le pouvoir de conférer à cet organisme le droit de percevoir des taxes et prélèvements.

[74]        Cette structure remonte à 1957 alors que la Loi fédérale de 1949[88], devenue le chapitre 6 des Statuts révisés du Canada de 1952, a été modifiée. Or, comme déjà expliqué antérieurement aux paragraphes [38] et [39], cette modification de 1957 avait pour but de remédier aux problèmes de validité des dispositions législatives provinciales imposant ces contributions qui avaient été soulevées dans l’arrêt Willis[89] et dans l’arrêt Reference re The Farm Products Marketing Act[90]. Il s’agissait alors d’augmenter et non de restreindre les pouvoirs d’un office provincial de commercialisation. Par conséquent, les pouvoirs délégués à la Fédération par l’article 4 du Décret de 1993 s’ajoutent à ceux déjà délégués par son article 3 et ne viennent pas les restreindre, comme le soutient l’appelante. Cette prétention doit donc être rejetée.

5.3       Le défaut d’autorisation

[75]        En Cour supérieure, l’appelante a fait valoir avec succès que ni la Fédération ni la Régie n’avaient été autorisées par le gouvernement du Québec à recevoir la délégation de pouvoirs envisagée par le Décret de 1993. Cet argument se fonde sur les dispositions des articles 120 et 121 de la Loi sur la mise en marché[91] qui constituent le chapitre VIII du titre III de la Loi portant sur les ententes avec d’autres gouvernements et leurs organismes. Selon cet argument, pour qu’une telle délégation soit valide, elle doit être autorisée par un décret du gouvernement du Québec pris en vertu de l’une de ces dispositions.

[76]        Je suis d’avis que l’argument est erroné. Aucune de ces dispositions ne s’applique à l’espèce. L’article 120 permet au gouvernement d’autoriser la Régie ou, selon le cas, la Régie et un office de producteurs à conclure avec le gouvernement du Canada ou d’une autre province des ententes concernant la production ou la mise en marché d’un produit agricole ou concernant toute matière relevant de la Régie ou d’un office de producteurs.

[77]        Or, le Décret de 1993 ne requiert aucune entente pour produire son effet. En vertu de ses dispositions, la Fédération reçoit son pouvoir d’agir dans les marchés interprovincial et international directement du gouvernement fédéral[92].

[78]        L’article 121 de la Loi sur la mise en marché autorise le gouvernement du Québec à permettre à un office de producteurs d’agir à titre d’agent du gouvernement fédéral et à confier à un organisme qu’une loi fédérale autorise à réglementer la mise en marché d’un produit agricole toute fonction que cet organisme fédéral peut accomplir en vertu de la Loi sur la mise en marché.

[79]        En l’espèce, la Fédération n’agit pas comme agent du gouvernement fédéral et ce n’est pas une loi fédérale qui l’autorise à réglementer la mise en marché d’un produit agricole mais bien une loi du Québec, la Loi sur la mise en marché.

[80]        Ce même article 121 de la Loi sur la mise en marché prévoit également que le gouvernement du Québec peut permettre à un office de producteurs de remplir, au nom d’un organisme autorisé par une loi fédérale à réglementer la mise en marché d’un produit agricole, toute fonction que cet organisme fédéral peut accomplir en vertu de la loi fédérale.

[81]        Cette disposition ne s’applique pas davantage puisque la Fédération ne remplit pas ses fonctions au nom d’un organisme fédéral, mais en son propre nom.

[82]        Il s’ensuit que la Fédération n’a aucunement besoin d’une autorisation du gouvernement du Québec pour bénéficier de la délégation de pouvoirs prévue au Décret de 1993. Ce troisième argument doit être rejeté.

[83]        Au final, je suis d’avis que le Décret de 1993, qui met en œuvre la délégation administrative, révèle une volonté précise de collaboration entre les deux ordres de gouvernement dans le but de prévenir tout conflit d’application et tout conflit d’intention dans le domaine de la gestion de l’offre en matière de produits de l’érable.

[84]        Cette volonté de collaboration et le mécanisme utilisé pour la réaliser assurent la validité constitutionnelle des régimes mis en place par la Loi sur la mise en marché et les règlements adoptés par la Fédération même lorsque, comme en l’espèce, ce régime est appliqué à un producteur qui destine son produit au marché interprovincial ou international.

[85]        En conséquence, ce motif est suffisant pour rejeter le recours de l’appelante sans qu’il soit nécessaire de procéder à l’analyse du caractère véritable de la Loi sur la mise en marché[93] pour en vérifier la validité.

[86]        Pour ces motifs, je propose de rejeter cet appel, avec les frais de justice.