Décision

[1]         Le 30 novembre 2012, M. Claude Verreault dépose un recours à la Commission de la fonction publique (Commission) à l’encontre de son employeur, le ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles. Son recours comprend deux volets, soit un appel, déposé en vertu de l’article 127 de la Loi sur la fonction publique[1] (Loi), et une plainte de harcèlement psychologique, présentée conformément à l’article 81.20 de la Loi sur les normes du travail[2] (LNT).

[2]         M. Verreault, qui est membre du Barreau du Québec et de l’Ordre des ingénieurs du Québec, détient la classe d’emplois d’ingénieur[3] au sein de la Direction de l’imposition minière du ministère. Il considère toutefois qu’il exerce des fonctions d’avocat fiscaliste. Il réclame donc qu’on lui reconnaisse le statut d’avocat et qu’on lui verse le salaire correspondant. Il soutient également avoir fait l’objet de harcèlement psychologique.

[3]         Dans les conclusions recherchées de son recours, M. Verreault énonce :

·         La présente demande d'appel concernant le dossier de ma nomination à titre d'avocat fiscaliste expert à l'emploi de la Direction de l'imposition minière vise à obtenir les conclusions de la Commission de la fonction publique sur les éléments suivants :

·         Refus de mon employeur de me fournir une description d'emploi attestant de mes fonctions professionnelles au sein de la Direction de l'imposition minière, et ce, depuis le mois de décembre 2007.

·         Refus de mon employeur de reconnaître mon statut d'avocat fiscaliste de niveau expert au sein du ministère des Ressources naturelles, et ce, depuis le mois de décembre 2007.

·         Refus de mon employeur de reconnaître le salaire qui m'est dû à titre d'avocat fiscaliste expert au maximum de l'échelon salarial des avocats, et ce depuis le 28 janvier 2008.

·         Refus de mon employeur de reconnaître les arriérés pour les éléments relatifs au salaire, aux bonis pour rendement exceptionnel et pour les intérêts dus sur ces montants depuis le 28 janvier 2008.

·         Fausse déclaration de mon employeur auprès de mon assureur en ce qui concerne mes activités professionnelles actuelles.

·         Dommages et intérêts punitifs et exemplaires.

·         Transmission du dossier entourant la problématique encourue depuis le 28 janvier 2008 concernant ma nomination à titre d'avocat fiscaliste expert à l'emploi de la Direction de l'imposition minière au Vérificateur général du Québec.

·        Transmission des conclusions de la demande d'appel formulée auprès de la Commission de la fonction publique au Vérificateur général du Québec.

[Transcription textuelle]

[4]         Le ministère soulève un premier moyen préliminaire concernant la compétence de la Commission puisqu’il prétend que M. Verreault est syndiqué et qu’un recours comme le sien ne peut être exercé que par un fonctionnaire non régi par une convention collective.

[5]         En effet, l’appel prévu à l’article 127 de la Loi ne peut être déposé que par un fonctionnaire non régi par une convention collective conformément à cette disposition et à l’article 1 du Règlement sur un recours en appel pour les fonctionnaires non régis par une convention collective[4] (Règlement). L’article 81.20 de la LNT impose la même condition pour présenter une plainte de harcèlement psychologique à la Commission.

[6]         Le 1^er avril 2014, la Commission accueille ce moyen préliminaire et déclare qu’elle n’a pas compétence puisqu’elle juge que M. Verreault est syndiqué au sein de l’Association professionnelle des ingénieurs du gouvernement du Québec[5]. M. Verreault conteste cette décision en présentant une demande de révision à la Commission.

[7]         Le 18 décembre 2014, la Commission rejette cette demande et maintient la décision du 1^er avril 2014[6]. M. Verreault dépose un pourvoi en contrôle judiciaire en Cour supérieure afin de contester ces deux décisions de la Commission.

[8]         Le 23 mars 2016, la Cour supérieure annule la décision rendue le 1^er avril 2014 puisqu’elle considère que M. Verreault n’est régi par aucune convention collective[7]. La Cour supérieure renvoie donc le dossier à la Commission :

[46]     À l’égard des sujets que le demandeur soumet, ce dernier n’est donc régi par aucune convention collective. Partant, la CFP est compétente à se saisir du litige.

[47]     Il lui appartient donc, après avoir entendu les parties, de répondre aux questions soumises par le demandeur et la PGQ et de déterminer, le cas échéant, le remède et la mesure de celui-ci que la L.f.p. autorise en regard de la situation au sujet de laquelle le demandeur lui demande d’intervenir.

[9]         La Procureure générale du Québec présente une demande pour obtenir la permission d’appeler à la Cour d’appel qui est accueillie le 30 juin 2016[8] :

[2]       Pour ces motifs, je suis d’avis que la requête pour permission d’appeler doit être accordée. Je garde néanmoins à l’esprit que les parties, en particulier la Procureure générale du Québec, évalueront la possibilité d’entreprendre une séance de médiation afin d’identifier quel serait le forum approprié pour trancher la difficulté que vit M. Verreault relativement à la classe de l’emploi qu’il occupe au sein du MRN.

[3]       Cela me paraît d’autant plus nécessaire que la Procureure générale m’a informé que d’autres moyens seraient éventuellement invoqués pour contester la compétence de la Commission de la fonction publique ce qui, de toute évidence, ne fera guère avancer ce dossier.

[10]       Le 22 janvier 2018, la Cour d’appel confirme par un arrêt le jugement de la Cour supérieure[9] :

[10]     De l’avis de la Cour, le juge a eu raison d’intervenir et de déclarer que la CFP est compétente pour entendre le recours de l’intimé car ce dernier n’est pas régi par une convention collective^[…].

[11]       Le dossier est donc renvoyé à la Commission. Toutefois, le ministère soulève à la Commission un nouveau moyen préliminaire relatif à la compétence, qui ne vise pas la plainte de harcèlement psychologique de M. Verreault.

[12]       Le ministère souligne que, conformément à l’article 127 de la Loi, la Commission peut uniquement entendre un appel qui conteste une décision prise en vertu d’une des directives énumérées à l’article 2 du Règlement, à l’exception des dispositions de ces directives qui concernent la classification, la dotation et l’évaluation du rendement.

[13]       Le ministère prétend que la décision contestée, soit de ne pas reconnaître à M. Verreault le statut d’avocat, n’a pas été prise en vertu d’une directive prévue à l’article 2 du Règlement. Le ministère allègue également que la Commission ne peut accorder à M. Verreault les conclusions qu’il recherche.

[14]       Pour sa part, M. Verreault estime que la Directive concernant les conditions de travail des fonctionnaires[10], mentionnée à l’article 2 du Règlement, s’applique à son cas puisqu’il n’est pas régi par une convention collective. Il considère donc que l’application de cette directive constitue le fond du litige et non pas une question relevant d’un moyen préliminaire.

[15]       Selon M. Verreault, le dépôt d’un deuxième moyen préliminaire à ce stade constituerait un abus de procédure et de droit. Ce dépôt serait également contraire aux règles de procédure de la Commission et à celles du Code de procédure civile[11].

[16]       De plus, M. Verreault soutient que ce moyen préliminaire contreviendrait au principe de la chose jugée puisque la Cour supérieure et la Cour d’appel ont déjà décidé que la Commission a compétence pour entendre son dossier.

[17]       La présente décision porte uniquement sur la recevabilité de ce moyen préliminaire et, le cas échéant, sur son bien-fondé.

[18]       La Commission doit répondre aux questions suivantes :

1)    À cette étape des procédures, le ministère peut-il présenter un deuxième moyen préliminaire concernant la compétence de la Commission?

2)    Le cas échéant, la Commission a-t-elle compétence, en vertu de l’article 127 de la Loi, pour entendre l’appel de M. Verreault?

[19]       La Commission juge que le ministère peut déposer un nouveau moyen préliminaire. De plus, la compétence qui lui est accordée, en vertu de l’article 127 de la Loi, ne lui permet pas d’entendre l’appel de M. Verreault. Cependant, la Commission demeure saisie de sa plainte de harcèlement psychologique qui n’est pas visée par le moyen préliminaire.

L’ANALYSE

La recevabilité du moyen préliminaire

[20]       Le ministère soulève un moyen préliminaire basé sur les matières pour lesquelles l’article 2 du Règlement attribue compétence à la Commission dans le cadre d’un appel déposé en vertu de l’article 127 de la Loi.

[21]       Il est faux de prétendre que le principe de la chose jugée, prévu à l’article 2848 du Code civil du Québec[12], s’oppose à la présentation de ce nouveau moyen préliminaire. La question soumise à la Commission n’a pas été tranchée par la Cour supérieure ou la Cour d’appel. En effet, elles ont rejeté le premier moyen préliminaire puisqu’elles considèrent que M. Verreault n’est pas régi par une convention collective.

[22]       Par ailleurs, bien que la Commission puisse s’inspirer des règles du Code de procédure civile, celui-ci ne s’applique pas aux recours qu’elle entend. Cette loi régit, en matière de justice civile, la procédure applicable aux tribunaux de l’ordre judiciaire[13]. La Commission note tout de même que l’article 167 du Code de procédure civile prévoit que « [l]’absence de compétence d’attribution peut être soulevée à tout moment de l’instance et peut même être déclarée d’office par le tribunal ».

[23]       Pour sa part, le Règlement établit les règles de procédure applicables à un appel déposé à la Commission en vertu de l’article 127 de la Loi. Aucune disposition n’interdit qu’une partie présente plus d’un moyen préliminaire relativement à la compétence de la Commission.

[24]       Il est aussi inexact de prétendre, comme le fait M. Verreault, qu’il avait été convenu, lors d’une conférence préparatoire tenue le 27 février 2013, que le ministère présenterait l’ensemble des moyens préliminaires possibles lors de la première audience à la Commission ayant mené à la décision du 1^er avril 2014. L’enregistrement de cette conférence préparatoire ainsi que son procès-verbal ne supportent pas cette prétention de M. Verreault.

[25]       En outre, la Commission juge que la présentation par le ministère d’un deuxième moyen préliminaire en matière de compétence ne constitue pas un abus de procédure étant donné les critères énoncés par la Cour suprême du Canada[14]. En effet, le dépôt de ce moyen préliminaire n’est pas contraire à l’intérêt de la justice. Dans le cadre des procédures, le ministère ne s’est pas comporté de manière oppressive ou vexatoire, ni de façon à discréditer l’administration de la justice.

[26]       Le dépôt de ce deuxième moyen préliminaire ne représente pas non plus un abus de droit de la part du ministère, au sens des articles 6 et 7 du Code civil du Québec. En effet, le ministère n’a pas exercé son droit de contester le recours de M. Verreault d’une manière excessive ou déraisonnable.

[27]       La Commission rappelle que la compétence d’un tribunal est une question d’ordre public. L’absence de compétence peut donc être soulevée à tout moment, incluant en appel, par les parties ou par le tribunal[15].

[28]       La Commission ne peut outrepasser sa compétence lorsqu’elle rend une décision, sinon cette dernière serait illégale. Il est donc essentiel que la Commission détermine si elle a compétence, conformément à l’article 2 du Règlement, pour entendre l’appel de M. Verreault.

[29]       Le moyen préliminaire présenté par le ministère est donc recevable et la Commission doit en décider.

La compétence de la Commission

[30]       L’article 127 de la Loi mentionne :

127. Le gouvernement prévoit par règlement, sur les matières qu’il détermine, un recours en appel pour les fonctionnaires qui ne sont pas régis par une convention collective et qui ne disposent d’aucun recours sur ces matières en vertu de la présente loi.

Ce règlement établit, en outre, les règles de procédure qui doivent être suivies.

La Commission de la fonction publique entend et décide d’un appel. […]

[31]       L’article 2 du Règlement prévoit :

2. Un fonctionnaire qui se croit lésé peut en appeler d’une décision rendue à son égard en vertu des directives suivantes du Conseil du trésor, à l’exception des dispositions de ces directives qui concernent la classification, la dotation et l’évaluation du rendement sauf, dans ce dernier cas, la procédure relative à l’évaluation du rendement :

1^o la Directive concernant l’ensemble des conditions de travail des cadres;

2^o la Directive concernant l’ensemble des conditions de travail des cadres juridiques;

3^o la Directive concernant l’ensemble des conditions de travail des cadres œuvrant en établissement de détention à titre d’agents de la paix à l’exclusion des directeurs des établissements de détention;

4^o la Directive concernant l’ensemble des conditions de travail des cadres œuvrant en établissement de détention à titre de directeurs des établissements de détention;

5^o (paragraphe abrogé);

6^o la Directive concernant la rémunération et les conditions de travail des médiateurs et conciliateurs;

7^o la Directive concernant l’ensemble des conditions de travail des conseillères et conseillers en gestion des ressources humaines;

8^o la Directive concernant les conditions de travail des fonctionnaires;

9^o la Directive concernant l’attribution des taux de traitement ou taux de salaire et des bonis à certains fonctionnaires;

10^o la Directive sur les frais remboursables lors d’un déplacement et autres frais inhérents;

11^o la Directive sur le remboursement des frais de déplacement des cadres;

12^o la Directive sur les frais remboursables lors d’un déplacement à l’extérieur du Québec;

13^o la Directive sur les déménagements des fonctionnaires;

14^o la Directive concernant les indemnités et les allocations versées aux fonctionnaires affectés à l’extérieur du Québec.

[32]       La Commission juge que l’article 2 du Règlement établit son absence de compétence pour entendre, en vertu de l’article 127 de la Loi, l’appel de M. Verreault.

[33]       En effet, l’article 127 de la Loi mentionne que le gouvernement prévoit par règlement les matières qui peuvent faire l’objet d’un appel à la Commission par un fonctionnaire non régi par une convention collective. La compétence de la Commission est délimitée à l’article 2 du Règlement qui énonce qu’un fonctionnaire peut en appeler d’une décision rendue en vertu d’une des directives énumérées à cette disposition.

[34]       Or, l’appel de M. Verreault ne vise aucune décision prise conformément à une directive mentionnée à l’article 2 du Règlement.

[35]       La Commission ne peut pas, en vertu de l’article 127 de la Loi, statuer sur la classe d’emplois que devrait détenir M. Verreault. En effet, le pouvoir de le nommer à un emploi et de lui accorder une classe d’emplois appartient au sous-ministre du ministère. Ces deux décisions ne peuvent faire l’objet d’un appel, en vertu de l’article 127 de la Loi, puisqu’elles n’ont pas été prises conformément à une directive citée à l’article 2 du Règlement, mais plutôt en vertu des articles 51 et 54 de la Loi. De plus, l’article 2 du Règlement exclut expressément la dotation et la classification de la compétence de la Commission.

[36]       La Commission juge que cette conclusion s’impose bien que la Cour d’appel ait mentionné dans une affaire récente que la classification ne relève « pas du TAT, mais à première vue de la Commission de la fonction publique »[16]. La Cour d’appel devait alors décider de la compétence du Tribunal administratif du travail (TAT), dans le cadre d’une demande d’inclusion visant des employés de la fonction publique québécoise, et non de celle de la Commission.

[37]       D’ailleurs, M. Verreault ne demande pas à la Commission de lui attribuer la classe d’emplois d’avocat[17], mais plutôt de lui reconnaître le statut d’avocat et d’ordonner au ministère de lui verser le salaire afférent. Il s’appuie notamment sur l’article 14 de la Directive concernant les conditions de travail des fonctionnaires qui prévoit que les dispositions des conventions collectives s’appliquent aux employés non syndiqués.

[38]       Or, contrairement à ce que prétend M. Verreault, un employé non syndiqué doit détenir la classe d’emplois correspondant à une convention collective pour pouvoir bénéficier des conditions de travail prévues à cette convention. M. Verreault doit donc posséder la classe d’emplois d’avocat pour que les conditions de travail des avocats lui soient applicables.

[39]       L’article 197 de la Convention collective des avocats et notaires 2010-2015[18] prévoit que le traitement d’un juriste est déterminé « lors de son accession à la classe d’emplois des avocats et notaires » conformément à la Directive concernant l'attribution de la rémunération des fonctionnaires[19].

[40]       L’article 2 de cette directive définit le « taux de traitement » comme étant « le taux de traitement annuel d’un fonctionnaire selon le taux de l’échelle correspondant à son classement et, le cas échéant, à son échelon ». L’article 3 énonce que la Directive concernant l'attribution de la rémunération des fonctionnaires s’applique « lors de l’accès à une classe d’emplois » et l’article 6 prévoit que le taux de traitement est déterminé notamment lors du recrutement ou du reclassement.

[41]       Pour accorder à M. Verreault les conclusions qu’il demande par rapport au salaire et au statut d’avocat, la Commission devrait se prononcer quant à son classement, ce qu’elle ne peut faire selon l’article 2 du Règlement.

[42]       Les conditions de travail d’un employé de la fonction publique sont intimement liées à son classement. On ne peut reconnaître un « statut d’avocat » à M. Verreault, qui aurait un impact au niveau du salaire auquel il a droit, sans qu’il détienne la classe d’emplois d’avocat. Une interprétation différente contreviendrait à la Directive concernant l'attribution de la rémunération des fonctionnaires à laquelle on ne peut déroger[20].

[43]       La Commission ne peut donc pas statuer sur le salaire et le statut d’avocat demandés par M. Verreault. Il en est de même par rapport aux autres conclusions recherchées puisqu’elles ne concernent pas une décision prise en vertu d’une directive mentionnée à l’article 2 du Règlement.

[44]       La Commission, en tant que tribunal administratif, n’a qu’une compétence d’attribution. Elle ne peut donc exercer que la compétence qui lui est attribuée expressément par le législateur. La Commission fait siennes ces remarques des auteurs Pierre Issalys et Denis Lemieux[21] :

À la différence du tribunal judiciaire de droit commun, un tribunal administratif n’exerce la fonction juridictionnelle que dans un champ de compétence nettement circonscrit. Il est en effet borné, par la loi qui le constitue et les autres lois qui lui attribuent compétence, à juger des contestations relatives à une loi en particulier ou à un ensemble de lois. Sa compétence ne s’étend donc pas à l’intégralité de la situation juridique des individus. [...]

La portée de l’intervention du tribunal administratif et par conséquent l’étendue de sa compétence sont donc déterminées par la formulation des dispositions législatives créant le recours au tribunal. […]

Il faut donc, aussi bien en droit québécois qu’en droit fédéral, examiner avec attention le libellé de la disposition créant le recours, pour savoir quelles décisions de quelles autorités sont sujettes à recours, sur quels motifs le recours peut être fondé, sous quelles conditions - notamment de délai - il peut être introduit […].

[45]       La Commission doit en conséquence accueillir le moyen préliminaire du ministère et décliner compétence pour entendre, en vertu de l’article 127 de la Loi, l’appel de M. Verreault.

[46]       La Commission devra statuer sur la plainte de harcèlement psychologique de M. Verreault, conformément à l’article 81.20 de la LNT.

POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION DE LA FONCTION PUBLIQUE :

DÉCLARE que le moyen préliminaire du ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles est recevable;

ACCUEILLE le moyen préliminaire du ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles;

DÉCLARE qu’elle n’a pas compétence pour entendre l’appel de M. Claude Verreault déposé en vertu de l’article 127 de la Loi sur la fonction publique.