I. Sommaire
[1]
Conformément à la Loi sur les renvois à la Cour d’appel[1],
le gouvernement du Québec sollicite l’avis de la Cour d’appel sur deux
questions constitutionnelles relatives à l’interprétation de l’article
[2] Le contexte dans lequel ces questions se posent est le suivant. Le 13 juin 2014, le gouverneur général du Canada nommait l’honorable Robert Mainville à la Cour d’appel du Québec. Au moment de cette nomination, le juge Mainville siégeait à la Cour d’appel fédérale depuis le 18 juin 2010. Antérieurement à cette dernière nomination, il avait appartenu au Barreau du Québec à compter du 31 mars 1977, puis avait accédé à la magistrature comme juge de la Cour fédérale le 19 juin 2009.
[3] Plus précisément, le Gouvernement du Québec interroge la Cour en ces termes :
1.
Quelles sont les cours du Québec visées par l’article
2.
Quelles sont les conditions de nomination des juges des cours du Québec
requises par l’article
II. Textes constitutionnels et législatifs pertinents
[4]
Il convient en tout premier lieu d’identifier les extraits les plus
pertinents de la constitution et des lois fédérales et provinciales ici
applicables. Ce sont, en tout ou en partie, les article 92, 94, 96, 97, 98 et
129 de la Loi constitutionnelle de 1867[2],
les articles 5 à 6.1 et
III. Prétentions des parties
[5] Avant d’aborder le fond du renvoi, une présentation succincte de l’argumentation des parties paraît indiquée. La Procureure générale du Québec (PGQ) et le Procureur général du Canada (PGC) ont lié contestation et proposé aux questions du renvoi des réponses différentes. Deux intervenants, Rocco Galati, un avocat inscrit au barreau de l’Ontario, et le Constitutional Rights Centre (CRC), un organisme ontarien de défense des droits constitutionnels, ont fait cause commune avec la PGQ, mais en offrant pour réponses aux questions soumises à la Cour des considérations distinctes et parfois différentes de celles que faisait valoir la PGQ. L’Association canadienne des juges des cours provinciales (ACJCP), le Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee) (GCC) et le Gouvernement de la nation crie (GNC), tous intervenants, ont appuyé la position du PGC en apportant à leur tour les nuances qui leurs semblaient appropriées. L’alignement le plus net s’est fait en réponse à la dernière partie de la deuxième question du renvoi, d’où la division bipartite qui suit.
A.
Les parties qui donnent une réponse négative à la dernière partie de la deuxième question
1) La position de la PGQ
[6]
La PGQ soutient en substance que, correctement interprété, le pouvoir de
nomination institué par l’article
[7]
La PGQ plaide en premier lieu que l’expression « cours de Québec » qui
apparaît à l’article
[8]
Reste donc pour la PGQ la deuxième question, à laquelle elle répond en
soutenant que, selon l’article
[9]
Il en serait ainsi parce que l’article
[10]
L’article
2) La position de l’intervenant Galati
[11]
Selon l’intervenant Galati, le Renvoi sur la Cour suprême vide le
débat relatif à la nomination du juge Mainville car aucune distinction n’est
possible entre le sens de l’article
[12]
Il s’ensuit que la première question du renvoi n’ajoute aucun éclairage
utile sur le sort de cette nomination. Néanmoins, si l’on doit y répondre, il
faut conclure que l’expression « cours de Québec » dans l’article
3) La position du Constitutional Rights Center (« CRC »)
[13]
À quelques nuances près, l’argumentation du CRC recoupe largement celle
de Me Galati. Le Renvoi sur la Cour suprême a scellé le sort de la
deuxième question soulevée ici car les termes et l’objet des articles
B.
Les parties qui donnent une réponse affirmative à la dernière partie de la deuxième question
1) La position du PGC
[14]
Sur la première question, le PGC, à l’instar de la PGQ, soutient que l’expression
« cours de Québec » dans l’article
[15]
Quant à la deuxième question, elle doit recevoir pour réponse que l’article
2) La position de l’ACJCP
[16]
Le point de vue de l’ACJCP se rapproche étroitement de celui du PGC et
l’ACJCP insiste d’emblée sur l’impact que les réponses de la Cour pourront
avoir sur l’accession, possible ou non, de ses membres aux sièges qui s’ouvrent
dans les cours supérieures visées par les articles
[17] À la première question, l’ACJCP répond comme la PGQ et le PGC.
[18] Se tournant vers la deuxième question, l’ ACJCP soutient à son tour que la seule préoccupation, et donc exigence, du constituant en employant les mots « from the Bar of that Province » était de garantir que la magistrature du Québec serait constituée de juristes formés dans la tradition civiliste. Il a laissé au législateur fédéral le soin de fixer des conditions de durée d’appartenance, ce que ce dernier a fait dans la Loi sur les juges, ou de contemporanéité d’appartenance, ce que ce dernier s’est abstenu de faire dans cette dernière loi.
[19]
Dans cette perspective, et compte tenu des différences textuelles qui
existent entre les dispositions pertinentes de la Loi sur la Cour suprême
et de la Loi sur les juges, le Renvoi sur la Cour suprême ne
comporte rien qui soit décisif dans la solution des questions dont la Cour est
actuellement saisie. Plusieurs changements institutionnels et modifications dans
les conditions d’appartenance au barreau sont survenus depuis la Confédération et
il est souhaitable d’en tenir compte en l’occurrence. L’ACJCP invite la Cour à
dissiper l’incertitude qui se perpétue depuis le Renvoi précité sur
l’accessibilité des juges de cours inférieures et des juges des Cours fédérales
aux fonctions des juges des cours supérieures du Québec. Elle conclut en
faisant valoir qu’une interprétation de l’article
3) La position du GCC et du GNC
[20]
Ces deux intervenants ont déposé un mémoire unique. Ils y soulignent en
premier lieu que, vu la similarité des articles
[21] Le GCC et le GNC estiment comme le PGC et l’ACJCP que le Renvoi sur la Cour suprême n’impose aucunement de conclure dans le sens qui vient d’être mentionné
[22] Sur la première question, ils partagent l’avis des procureurs généraux.
[23]
Sur la deuxième question, ils présentent une analyse historique serrée qui
met en évidence les différences qui existaient avant la Confédération entre
tribunaux inférieurs et supérieurs, tout en faisant ressortir les critères alors
utilisés pour choisir les juges des cours supérieures. Les pratiques de
l’époque, le sens de l’expression « advocate of ten years’ standing »
dans les lois antérieures et postérieures à la Confédération, et la +volonté
exprimée par l’article
[24]
S’appuyant sur cette analyse, le GCC et le GNC concluent que, dès lors
qu’ils ont été membres du Barreau du Québec, les juges de la Cour suprême du
Canada, de la Cour fédérale d’appel et de la Cour fédérale se qualifient au
regard de l’article
IV. Fond du renvoi
[25]
Il semble opportun en premier lieu de revenir sur l’avis exprimé par la
Cour suprême dans le Renvoi sur la Cour suprême car, du moins en
apparence, les questions qu’y aborde la Cour sont voisines de celles traitées
ici. Cela dit, il sera aussi nécessaire de considérer en tant que tel l’article
A.
La portée du Renvoi sur la Cour suprême
[26]
Ce renvoi survenait lui aussi dans un contexte précis. Par décret du 3
octobre 2013, le juge Marc Nadon, alors juge surnuméraire de la Cour d’appel fédérale,
et membre de cette cour depuis 2001, était nommé à la Cour suprême du Canada.
Le juge Nadon avait accédé à la magistrature en 1993 en devenant membre de ce
qui était alors la Cour fédérale, division de première instance. Avant cela, il
avait appartenu au Barreau du Québec pendant plus de dix ans. La légalité de
cette nomination fut contestée en Cour fédérale par Me Rocco Galati, également
intervenant dans le renvoi en cours. Le 22 octobre 2013, le gouverneur général
en conseil soumettait deux questions à la Cour suprême pour déterminer si la nomination
du juge Nadon était conforme à l’article
[27] Seule la première question tranchée par la Cour suprême est d’intérêt en l’espèce. La seconde, en effet, portait sur le pouvoir du Parlement de modifier, ou de préciser par loi déclaratoire, le sens des articles 5 et 6 de la même loi, un problème qui ne se pose pas ici. La première question était ainsi libellée :
1. Une personne qui a
autrefois été inscrite comme avocat pendant au moins dix ans au Barreau du
Québec peut - elle être nommée à la Cour suprême du Canada à titre de juge
de la Cour suprême pour le Québec conformément aux articles
Six des sept juges qui siégeaient répondent par la négative à cette question. Le juge Moldaver, dissident, répond par l’affirmative.
[28]
Il peut être tentant au premier abord d’opérer un rapprochement entre
les mots « choisis parmi les membres du barreau de cette province »
dans l’article
[29]
Mais cette lecture du Renvoi sur la Cour suprême en occulte la
complexité au point d’en déformer sensiblement le sens véritable. L’article 6 s’insère
dans une loi qui, en raison des articles 41 et 42 de la Loi
constitutionnelle de 1982[11],
a acquis un statut de texte constitutionnel, tout spécialement en ce qui
concerne « la composition de la Cour suprême du Canada » (alinéa 41 d)). Il
importe donc sur ce point précis d’interpréter les dispositions de la Loi
sur la Cour suprême les unes par rapport aux autres, afin d’en bien percer
le sens. Or, les mots « choisis … parmi les avocats de
celle-ci » dans l’article
[30]
Quoi qu’il en soit, les juges majoritaires concluent leur analyse de
l’article
[34]
En conséquence, les juges de la Cour fédérale et de la Cour d’appel fédérale satisfont généralement aux conditions de nomination fixées à l’art. 5, puisqu’ils ont été autrefois des avocats inscrits au barreau pendant au moins 10 ans.
Comme il n’est nulle part question des juges anciens ou actuels des Cours fédérales dans l’article 5, il faut nécessairement déduire de ce qui précède qu’une lecture correcte de la disposition donne l’énoncé suivant : « Any person may be appointed a judge who is or has been a judge of a superior court of a province or [who is or has been] a barrister or advocate of at least ten years standing at the bar of a province. » Et une règle en parfaite correspondance dans la version française prévoirait ce qui suit (l’ajout est en italiques) : « Les juges sont choisis parmi les juges, actuels ou anciens, d’une cour supérieure provinciale et parmi les avocats, actuels ou anciens, inscrits pendant au moins dix ans au barreau d’une province. »
[31] En somme, dans le Renvoi sur la Cour suprême, les juges majoritaires considèrent l’article 6 comme une règle distincte qui fixe le cas particulier des juges de la Cour suprême en provenance du Québec. Le juge Moldaver, dissident, y voit plutôt une précision de portée limitée apportée à la règle générale de l’article 5, précision qui ne vaut que pour les juges en provenance du Québec. Mais selon lui la règle générale conserve sa priorité, notamment en ce qui concerne la durée d’appartenance au barreau (10 ans) et la mention « anciens ou actuels » à l’article 5. Il ajoute au paragraphe [123] : « … si on ne lit pas l’art. 6 en conjonction avec l’art. 5, tout membre du Barreau du Québec, y compris un avocat néophyte admis au barreau la veille, serait admissible à occuper l’un des sièges de la Cour réservés au Québec ».
[32] Il est cependant d’autres éléments textuels, fort probants aussi, qui militent en faveur de l’interprétation adoptée par les juges majoritaires.
[33] Un premier élément provient des règles couramment appliquées en matière d’interprétation des lois et que les juges majoritaires formulent ainsi :
[42]
Un principe
d’interprétation reconnaît que la mention d’un ou de plusieurs éléments d’une
catégorie donnée exclut implicitement tous les autres éléments de cette
catégorie : [Sullivan, Ruth.
Corollairement, comme
l’énumération que contient l’article
[34]
Un second élément, également de nature textuelle, pèse lourdement dans
le même sens. Il s’agit de l’article
[35] À ces considérations s’ajoutent des données historiques qui concernent l’évolution de la Loi sur la Cour suprême entre 1875 et 1985 (ce dont les juges majoritaires traitent aux paragraphes [20] à [27] de leurs motifs) et l’objet de l’article 6 dans sa version d’origine, tel qu’il ressort des débats législatifs lors de la création de la Cour suprême du Canada (dont les juges majoritaires traitent principalement aux paragraphes [46] à [59] de leurs motifs). Il en sera question dans cet avis, aux paragraphes [44] et suivants, ci-dessous.
[36]
Le renvoi dont la Cour est maintenant saisie concerne d’abord et avant
tout la portée de l’article
B. Le
sens de l’article
[37]
L’article
[38] Très récemment, dans son avis en réponse au Renvoi relatif à la réforme du Sénat[13], la Cour suprême synthétisait dans les termes qui suivent les principes qui encadrent l’interprétation de la constitution :
[25] La Constitution met en place une structure
de gouvernement et doit être interprétée au regard "du texte
constitutionnel lui-même, de son contexte historique et des diverses
interprétations données par les tribunaux en matière constitutionnelle" : Renvoi
relatif à la sécession, par. 32; voir, de façon générale, H. Cyr,
"L'absurdité du critère scriptural pour qualifier la constitution"
(2012), 6 J.P.P.L. 293. Les règles d'interprétation constitutionnelle exigent
que les documents constitutionnels reçoivent une interprétation large et
téléologique et qu'ils soient situés dans leurs contextes linguistique,
philosophique et historique appropriés : Hunter c. Southam Inc.,
[26] Ces règles et principes d'interprétation
ont amené la Cour à conclure que la Constitution possède une "architecture
interne", ou une "structure constitutionnelle fondamentale" : Renvoi
relatif à la sécession, par. 50; SEFPO c. Ontario (Procureur général),
L’article
[39]
Le contexte historique revêt donc ici une importance particulière car,
en l’absence presque complète de jurisprudence et de commentaires savants, il
est nécessaire de remonter aux sources historiques pour faire la lumière sur
l’objet de l’article
[40]
Complétant le partage des compétences relatives à l’administration de la
justice (le paragraphe 14 de l’article
1) La tradition de droit civil et le paragraphe 13 de l’article 92
[42]
Considérons en premier lieu le sort de la tradition civiliste du Québec
au moment de la Confédération. Cette tradition était un acquis que l’Acte de
Québec de 1774[15]
avait déjà commencé à pérenniser, comme l’ont démontré de nombreux auteurs[16].
Un peu moins de cent ans plus tard, en 1867, le paragraphe 13 de l’article
[64]
L'Acte de Québec de 1774, a scellé le sort des deux grands systèmes juridiques qui allaient régir le droit applicable au Québec: le droit civil français tel qu'il existait avant 1760 avec ses modifications subséquentes au Québec pour tout ce qui touche à la propriété et aux droits civils (property and civil rights) et la common law telle qu'elle existait en Angleterre à la même époque avec ses modifications subséquentes en ce qui concerne le droit public. L'article VIII énonçait:
... et que dans toutes affaires en litige, qui concerneront leurs propriétés et leurs droits de citoïens, ils auront recours aux loix du Canada, comme les maximes sur lesquelles elles doivent être décidées [...] jusqu'à ce qu'elles soient changées ou altérées par quelques ordonnances qui seront passées à l'avenir dans la dite province ...
[65]
Le paragraphe 13 de l'art.
Abondant dans le même sens, le professeur André Tremblay ajoutait que selon toute probabilité le projet de fédération ne se serait jamais concrétisé n’eut été cette disposition[20] :
Il est décevant de constater le peu de commentaires disponibles sur les motifs qui amenèrent les hommes de 1867 à insérer la « propriété et les droits civils » dans les sujets relevant de la compétence des législatures. Toutefois, il est permis d'affirmer que la situation particulière du régime juridique du Bas-Canada a obligé les délégués aux conférences à inscrire ce sujet dans la liste des attributions législatives des provinces. En réalité, il n’en pouvait être autrement.
[…]
Nous avons vu, les différences existant entre les systèmes juridiques du Bas-Canada et des autres provinces étaient, de l'avis même de Macdonald, une des causes profondes de l'impossibilité de réaliser l'union législative; le maintien obligatoire de· ces différences conduisait donc à la fédération. Jamais le Bas-Canada n’aurait accepté un régime qui l'aurait dépossédé des avantages de l'Acte de Québec ou qui aurait rendu aléatoires les bénéfices de la codification de ses lois civiles.
Les débats préconfédératifs coïncident souvent avec l’opinion de cet auteur, en particulier dans les propos tenus par Sir Étienne-Paschal Taché le 3 février 1865[21], de même que par Sir John A. Macdonald le 6 février 1865[22], par Sir Antoine-Aimé Dorion le 16 février 1865[23] et par Joseph-Édouard Cauchon le 2 mars 1865[24].
[43]
Le paragraphe 13 de l’article 92 consacre la reconnaissance de ce «
compromis historique fondamental » relatif à la protection du droit civil[25].
Mais cette disposition ne concernait pas uniquement l’intérêt du Québec dans la
préservation de sa tradition juridique. Elle répondait aussi aux préoccupations
des autres colonies qui entendaient se joindre à la fédération et qui craignaient
l’assimilation de leur droit privé et de leurs coutumes locales. Cette donnée
historique est importante car elle explique la structure de la partie VII de la
Loi constitutionnelle de 1867, consacrée à la « Judicature »,
et elle fait voir que ses article 97 et 98 une modalité du compromis relatif à
la préservation du droit privé local, un compromis rendu nécessaire en raison du
projet d’uniformisation du droit privé de common law qu’annonce l’article
2) La Cour
suprême et l’article
[44]
Considérons en second lieu le compromis historique qui permit la
création en 1875 d’une « cour générale d’appel pour le Canada »,
c’est-à-dire de la Cour suprême du Canada. Comme on l’a signalé plus haut au
paragraphe [41], ce compromis se distingue nettement de celui qui servit de
pierre angulaire à l’article
[45]
À l’occasion du Renvoi sur la Cour suprême, le PGC avait fait
valoir que l’article
[46] Quel est cet objectif de caractère plus général? Pour en bien comprendre la nature et l’origine, il est plus sûr de citer assez longuement et au texte l’avis de la Cour suprême. Étant donné la longueur de ces extraits, mais aussi leur importance, il a paru plus commode de les reproduire intégralement à l’Annexe II de cet avis. Exprimé en quelques mots, l’objectif consiste en ceci :
[49]
L’objectif de l’art. 6 est de garantir que non seulement des juristes civilistes expérimentés siègent à la Cour, mais également que les traditions juridiques et les valeurs sociales distinctes du Québec y soient représentées, pour renforcer la confiance des Québécois envers la Cour en tant qu’arbitre ultime de leurs droits. Autrement dit, l’art. 6 protège à la fois le fonctionnement et la légitimité de la Cour suprême dans sa fonction de cour générale d’appel pour le Canada.
[47] Et qu’est-ce qui est à l’origine de cet objectif? Le compromis historique de 1875 qui a permis la création de la Cour. On voit bien par les extraits qui suivent que le contexte historique considéré dans le Renvoi sur la Cour suprême concerne uniquement celui de 1875 qui entoura la création de la Cour en tant qu'institution fédérale bijuridique à l'intérieur de laquelle les trois juges du Québec auraient pour mission de représenter la tradition civiliste. C’est à ce contexte que renvoie l’article 6, disposition qui incarne le compromis à l’origine de l’institution. Et c’est dans ce contexte que la confiance envers l’institution et sa légitimité, élément déterminant aux yeux de la majorité, prend racine. Les juges majoritaires traitent assez longuement de cette question, aux paragraphes 20, 47 à 56 et 59 de leurs motifs.
[48] On voit donc, en prenant connaissance de ces passages, qu’une problématique particulière a engendré le compromis historique à l’origine de la Loi sur la Cour suprême, de son article 6 (ou des dispositions auxquelles il a succédé) ainsi que de l’objectif additionnel de caractère plus général » qui lui est sous-jacent.
3) Les
articles
[49]
Considérons enfin le rapport entre les deux articles de la constitution
qui établissent spécifiquement quel doit être le barreau d’origine pour les personnes
que le gouverneur général nomme à des cours supérieures. Le pouvoir de
nomination du gouverneur général lui vient de l’article
[50] La question des nominations judiciaires aurait pu faire l’objet de discussions animées lors des débats sur la Confédération, et surtout venant d’observateurs au Bas-Canada. En effet, comme le souligne l’auteure Evelyn Kolish, les cours supérieures (ou les cours du banc du Roi à l’époque) eurent à composer avec bon nombre de juges d’origine britannique jusqu’au milieu des années 1830[32], une situation qui sera dénoncée en 1834 par la 76e résolution des 92 résolutions de l’Assemblée législative du Bas-Canada. Les représentants du Bas-Canada auraient pu craindre qu’en accordant un pouvoir de nomination aussi important au gouverneur général, la pratique de nommer des juges d’origine étrangère, ou dénués de connaissances en droit privé local, reprendrait de plus belle. Mais, à une exception près[33], ce ne fut pas le cas. Pour sa part, Sir Hector-Louis Langevin, alors solliciteur général, fit allusion à l’article 98 lors des débats du 21 février 1865[34] :
[…] Il est bon de remarquer, en passant, que, dans la constitution proposée, il y a un article qui porte que les juges des cours du Bas-Canada seront choisis parmi les membres du barreau de cette section. Cette exception n’a été faite que pour le Bas-Canada, et elle est une magnifique garantie pour ceux qui craindraient le système projeté.
[51] Cette absence de débats ou de discussions de fond sur le pouvoir de nomination des juges des cours supérieures s’explique probablement par un fait fort simple. Contrairement à la Cour suprême, qu’il faudra créer de toutes pièces, les institutions dont les juges seront nommés par le gouverneur général existaient déjà et leur légitimité était acquise du fait que leurs juges provenaient du barreau local. Le professeur Russell écrit d’ailleurs à ce sujet[35] :
Actually, it is not surprising that the authors of Canada’s Constitution had so little to say about the judicial power. Unlike the revolutionary constitutions of the United States and France, the Canadian Constitution did not purport to be a comprehensive plan for new and ideal system of government. The British North Americans, including their francophone members, did not see any need to spell out the features of the main institutions of government. The principal objective of the confederation project was to combine the legacy of British institutions with a federal system of government. Thus the judicial branch did not have to be created in 1867: its main components already existed. Superior courts of civil and criminal jurisdiction had been functioning in the founding colonies for many years prior to Confederation and there was a general court of appeal, the Judicial Committee of the Privy Council, in the imperial capital. The continuity of judicial institutions is manifest in section 129, which provide that “all Courts of civil and Criminal Jurisdiction… shall continue in Ontario, Quebec, Nova Scotia and New Brunswick respectively as if the Union had not been made.”
Et de fait, la situation au
Bas-Canada était tout à fait nette. Depuis la réforme fondamentale des
tribunaux supérieurs en 1849, les conditions de nomination de leurs juges, fixées
par la loi, garantissaient que tous auraient reçu une formation en droit civil[36].
Les effets de cette réforme devaient s’avérer durables puisque, conformément à
l’article
[52]
On doit conclure de ce qui précède que l’article 98 s’inscrit dans un contexte
précis et bien différent de celui qui entoura la création de la Cour suprême.
Les préoccupations qui firent surface en 1875 n’avaient pas lieu d’être entre 1865
et 1867. Le Québec n’avait aucune raison de craindre l’édulcoration de sa
tradition civiliste en raison de nominations judiciaires rappelant celles qui
avaient été la cible de vives critiques dans les 92 résolutions de l’Assemblée
législative du Bas-Canada. S’agissant en revanche de la
Cour suprême, le professeur Russell évoque à propos de plusieurs personnalité
politiques de premier plan « their hostility to the idea of a court
composed predominantly of jurists from the English common-law tradition being
vested with an appellate control over the French civil law of Lower Canada »[38]. Rien de tel n’était observable dans le cas des nominations de
juges aux cours supérieures créées en 1849. Et l’on peut en déduire que l’article
[53]
L’auteur Luc Huppé soutient qu’en se limitant aux seuls critères de la
formation professionnelle et du rattachement territorial des candidats, l’article
[54] D’autres auteurs semblent partager ce dernier point de vue. Ainsi, le professeur Bayard Reesor a écrit au sujet des articles 97 et 98 que leur objet était « to ensure that only lawyers who are familiar with a province’s law will be appointed to the superior, district and county courts »[40]. Ce commentaire trouve écho du côté du professeur Hogg[41] :
[…] Sections 97 and 98 require that federally-appointed judges of the superior, district and county courts in each province be appointed from the bar of the province. This ensures that the judges be lawyers and that they be versed in the local law.
Pour sa part, le
professeur W.H. McConnell affirme : « it would be most inappropriate to promote
common-law lawyers from other provinces to the Bench in Quebec »[42]. Il n’est jamais question, en marge de l’article
[55]
À vrai dire, les seules appréhensions que l’on peut déceler dans les
débats préconfédératifs sur les effets éventuels d’une méconnaissance du droit
civil furent celles exprimées par Joseph-Édouard Cauchon le 2 mars 1865 dans
une allocution qui concernait, non pas les tribunaux visés par les articles
… voici le point essentiel sur lequel je dois attirer l’attention de la chambre : parmi toutes les choses qui sont garanties au Bas-Canada dans la constitution, et, dans le fait, à toutes les provinces, sont leurs lois civiles.
Et le Bas-Canada a tellement tenu à son code civil que le projet dit expressément que le parlement fédéral ne pourra même pas suggérer de législation qui l’affecte, comme il lui sera permis de le faire pour les autres provinces.
La raison en est facile à saisir. Les lois civiles des autres provinces sont presque similaires, elles vivent du même esprit, des mêmes principes. Elles ont pris leur origine dans les mêmes mœurs et dans les mêmes idées.
Mais il n’en est pas de mêmes de celles du Bas-Canada, dont les origines sont toutes latines, ou à peu-près, et auxquelles nous tenons comme à un héritage sacré.
Nous les aimons parce qu’elles sont dans nos mœurs, et que nous y trouvons protection pour la famille et pour la propriété.
La convention a compris et a respecté nos motifs à cet endroit.
Cependant, si une cour d’appel générale était ou pouvait, un jour, être placée au-dessus des tribunaux judiciaires de toutes les provinces, sans en excepter ceux du Bas-Canada lui-même, il arriverait que ces mêmes lois seraient expliquées par des hommes qui ne les comprendraient pas et qui grefferaient, involontairement peut-être, une jurisprudence anglaise sur un code de lois françaises.
C’était le spectacle qui nous était offert en Canada, après la conquête du pays, et personne, sans doute, ne serait tenté d’en vouloir la répétition.
En réalité, ces remarques constituent du même souffle une caution pour les juristes locaux, avocats ou juges, qui à l’époque administraient le droit privé du Bas-Canada.
[56]
Pour conclure sur cette question, tout parallèle entre le compromis historique
identifié dans le Renvoi sur la Cour suprême et celui qui fonde
l’article
[57] Comme un juge d’une des deux Cours fédérales ne pourrait être nommé à la Cour supérieure ou à la Cour d’appel du Québec sans avoir été membre du barreau du Québec, on conçoit mal quel pourrait être l’obstacle cognitif à ce qu’il participe, en première instance ou en appel et de plain-pied, à des débats judiciaires sur le droit civil du Québec.
4) Le sens de « from the Bar - parmi les membres du barreau »
[58]
Une fois mise à distance pour les raisons susdites l’idée de
contemporanéité que consacre l’avis majoritaire dans le Renvoi sur la Cour
suprême, il reste à s’interroger sur le sens de l’expression utilisée par
le constituant dans l’article
[59]
Le texte des articles
[60]
Le corollaire de cette exigence d’appartenance au barreau sans condition
de contemporanéité est double. D’abord, les articles 97 et 98 confèrent aux
provinces un rôle[44]
(limité) de constituer un bassin de candidats aux fins des nominations par le
gouvernement fédéral. Ensuite, le gouverneur général (dans les faits,
l’exécutif fédéral) bénéficie d’une grande discrétion en matière de nomination
des juges des cours visés à l’art.
[61] Le PGC a raison d’affirmer que le statut conféré à une personne par un barreau ne doit pas devenir le critère de l’article 98. Ce statut est susceptible de varier sensiblement d’une province à une autre. Il peut varier aussi d’une époque à une autre dans une même province : c’est ainsi que des modifications de régie interne apportées par le Barreau du Québec dans les années 1960 ont eu pour conséquence que le statut d’« avocat non-pratiquant[45] », puis le statut d’ « avocat honoraire[46] », tous deux antérieurement ouverts aux membres qui exerçaient des fonctions judiciaires à temps plein[47], ont cessé de l’être. Néanmoins, comme le texte de la Constitution fait explicitement mention des barreaux des provinces, il est nécessaire de lui donner effet, ce qui peut se faire en considérant l’admission au barreau. Ce concept peut servir en quelque sorte de dénominateur commun pour toutes les provinces et il a l’avantage d’être plus objectif[48] que ne le seraient d’éventuelles modulations du statut survenant après l’admission au barreau.
[62]
Enfin, il importe de garder à l’esprit que le Parlement du Canada a
adopté la Loi sur les juges[49],
déjà citée plus haut, et que cette loi, par son article 3, énumère des
conditions d’accession à la magistrature qui sont nettement plus contraignantes
que ce que prévoit l’article
[63]
L’alinéa
[64]
On observera en outre que cet article a pour ancêtre une modification
apportée en 1912 à la Loi sur les juges[50].
Il possède de ce fait une filiation directe avec les conditions
préconfédératives qui régissaient au Bas-Canada les nominations judiciaires. En
effet, certaines lois adoptées au Bas-Canada[51]
dans les décennies qui précédèrent la Confédération imposaient des conditions
similaires à celles qui se trouvent aujourd’hui à l’article
[65]
Selon le PGC, on aurait dans les éléments décrits au paragraphe
précédent la preuve que la constitution n’exige d’un candidat à la magistrature
de nomination fédérale rien d’autre qu’une simple appartenance au barreau local.
Peut-être le PGC a-t-il raison sur ce point, mais peut-être que non. Il se peut
qu’il fasse ici abstraction d’un autre principe, celui selon lequel le texte de
1867 n’est pas l’expression exhaustive de la Constitution. Notons aussi la
présence de l’article
En ce qui concerne Québec, et Ontario, il y avait une loi de l’ancienne province du Canada avant la Confédération qui est restée en vigueur. La Constitution ne prescrit pas quelle sera la période de temps de pratique d’un avocat avant de pouvoir être nommé juge dans l’une des quatre provinces primitives, l’avocat devra être membre du barreau de l’une de ces provinces. Je suppose que dans quelques-unes des provinces les plus récentes on m’a fait de vives instances pour introduire dans la loi une disposition de ce genre. On m’a représenté, et le principe m’en paraît excellent, que nous devrions adopter la période de dix ans que la loi rendait obligatoire dans Ontario et Québec.
Depuis l’année 1912, le
Parlement a apporté plusieurs modifications à l’article
[66]
En l’espèce, l’historique législatif de l’article
The declarations of the dominion parliament are not, of course, conclusive upon the construction of the British North America Act; but when the proper construction of the language used in that Act to define the distribution of legislative power is doubtful, the interpretation put upon it by the dominion parliament in its actual legislation may properly be considered.
Le fait que l’article
[67]
Il est inutile, aux fins de ce renvoi, de déterminer si la règle
ancienne des dix années d’appartenance au barreau revêt, vu sa provenance, sa
constance et son impact en matières aussi bien fédérales que provinciales, le
caractère d’une convention constitutionnelle. Mais rien dans cet article
V. Synthèse et réponse aux questions soumises
[68]
Les « cours de Québec » visées par l’article
[69]
En outre, l’article
[70] Par voie de conséquence, il faut répondre comme suit aux questions du renvoi :
1.
Quelles sont les cours du Québec
visées par l’article
Les cours du Québec visées par l’article
2.
Quelles sont les conditions de
nomination des juges des cours du Québec requises par l’article
L’article
ANNEXE I
Loi constitutionnelle de 1867[63]
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92. In each Province the Legislature may exclusively make Laws in relation to Matters coming within the Classes of Subjects next hereinafter enumerated; that is to say,
[…]
13. Property and Civil Rights in the Province.
14. The Administration of Justice in the Province, including the Constitution, Maintenance, and Organization of Provincial Courts, both of Civil and of Criminal Jurisdiction, and in¬cluding Procedure in Civil Matters in those Courts.
94. Notwithstanding anything in this Act, the Parliament of Canada may make Provision for the Uniformity of all or any of the Laws relative to Property and Civil Rights in Ontario, Nova Scotia, and New Brunswick, and of the Procedure of all or any of the Courts in those Three Provinces, and from and after the passing of any Act in that Behalf the Power of the Parliament of Canada to make Laws in relation to any Matter comprised in any such Act shall, notwithstanding anything in this Act, be unrestricted; but any Act of the Parliament of Canada making Provision for such Uniformity shall not have effect in any Province unless and until it is adopted and enacted as Law by the Legislature thereof.
96. The Governor General shall appoint the Judges of the Superior, District, and County Courts in each Province, except those of the Courts of Probate in Nova Scotia and New Brunswick.
97. Until the Laws relative to Property and Civil Rights in Ontario, Nova Scotia, and New Brunswick, and the Procedure of the Courts in those Provinces, are made uniform, the Judges of the Courts of those Provinces appointed by the Governor General shall be selected from the respective Bars of those Provinces.
98. The Judges of the Courts of Quebec shall be selected from the Bar of that Province.
129. Except as otherwise provided by this Act, all Laws in force in Canada, Nova Scotia, or New Brunswick at the Union, and all Courts of Civil and Criminal Jurisdiction, and all legal Commissions, Powers, and Authorities, and all Officers, Judicial, Administrative, and Ministerial, existing therein at the Union, shall continue in Ontario, Quebec, Nova Scotia, and New Brunswick respectively, as if the Union had not been made; subject nevertheless (except with respect to such as are enacted by or exist under Acts of the Parliament of Great Britain or of the Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Ireland), to be repealed, abolished, or altered by the Parliament of Canada, or by the Legislature of the respective Province, according to the Authority of the Parliament or of that Legislature under this Act.
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92. Dans chaque province la legislature pourra exclusivement faire des lois relatives aux matières tombant dans les catégories de sujets ci-dessous énumérés, savoir :
[…]
13. La propriété et les droits civils dans la province.
14. L’administration de la justice dans la province, y compris la création, le maintien et l’organisation de tribunaux de justice pour la province, ayant juridiction civile et criminelle, y compris la procédure en matières civiles dans ces tribunaux.
94. Nonobstant toute disposition contraire énoncée dans la présente loi, — le parlement du Canada pourra adopter des mesures à l’effet de pourvoir à l’uniformité de toutes les lois ou de parties des lois relatives à la propriété et aux droits civils dans Ontario, la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick, et de la procédure dans tous les tribunaux ou aucun des tribunaux de ces trois provinces; et depuis et après la passation de toute loi à cet effet, le pouvoir du parlement du Canada de décréter des lois relatives aux sujets énoncés dans telles lois, sera illimité, nonobstant toute chose au contraire dans la présente loi; mais toute loi du parlement du Canada pourvoyant à cette uniformité n’aura d’effet dans une province qu’après avoir été adoptée et décrétée par la législature de cette province.
96. Le gouverneur-général nommera les juges des cours supérieures, de district et de comté dans chaque province, sauf ceux des cours de vérification dans la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick.
97. Jusqu’à ce que les lois relatives à la propriété et aux droits civils dans Ontario, la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick, et à la procédure dans les cours de ces provinces, soient rendues uniformes, les juges des cours de ces provinces qui seront nommés par le gouverneur-général devront être choisis parmi les membres des barreaux respectifs de ces provinces.
98. Les juges des cours de Québec seront choisis parmi les membres du barreau de cette province.
129. Except as otherwise provided by this Act, all Laws in force in Canada, Nova Scotia, or New Brunswick at the Union, and all Courts of Civil and Criminal Jurisdiction, and all legal Commissions, Powers, and Authorities, and all Officers, Judicial, Administrative, and Ministerial, existing therein at the Union, shall continue in Ontario, Quebec, Nova Scotia, and New Brunswick respectively, as if the Union had not been made; subject nevertheless (except with respect to such as are enacted by or exist under Acts of the Parliament of Great Britain or of the Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Ireland), to be repealed, abolished, or altered by the Parliament of Canada, or by the Legislature of the respective Province, according to the Authority of the Parliament or of that Legislature under this Act. |
Loi sur la Cour suprême[64]
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5. Any person may be appointed a judge who is or has been a judge of a superior court of a province or a barrister or advocate of at least ten years standing at the bar of a province.
5.1 For greater certainty, for the purpose of section 5, a person may be appointed a judge if, at any time, they were a barrister or advocate of at least 10 years standing at the bar of a province.
6. At least three of the judges shall be appointed from among the judges of the Court of Appeal or of the Superior Court of the Province of Quebec or from among the advocates of that Province.
6.1 For greater certainty, for the purpose of section 6, a judge is from among the advocates of the Province of Quebec if, at any time, they were an advocate of at least 10 years standing at the bar of that Province.
30. (1) Where at any time there is not a quorum of the judges available to hold or continue any session of the Court, owing to a vacancy or vacancies, or to the absence through illness or on leave or in the discharge of other duties assigned by statute or order in council, or to the disqualification of a judge or judges, the Chief Justice of Canada, or in the absence of the Chief Justice, the senior puisne judge, may in writing request the attendance at the sittings of the Court, as an ad hoc judge, for such period as may be necessary,
(a) of a judge of the Federal Court of Appeal, the Federal Court or the Tax Court of Canada; or
(b) if the judges of the Federal Court of Appeal, the Federal Court or the Tax Court of Canada are absent from Ottawa or for any reason are unable to sit, of a judge of a provincial superior court to be designated in writing by the chief justice, or in the absence of the chief justice, by any acting chief justice or the senior puisne judge of that provincial court on that request being made to that acting chief justice or that senior puisne judge in writing.
(2) Unless two of the judges available fulfil the requirements of section 6, the ad hoc judge for the hearing of an appeal from a judgment rendered in the Province of Quebec shall be a judge of the Court of Appeal or a judge of the Superior Court of that Province designated in accordance with subsection (1). |
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5. Les juges sont choisis parmi les juges, actuels ou anciens, d’une cour supérieure provinciale et parmi les avocats inscrits pendant au moins dix ans au barreau d’une province.
5.1 Pour l’application de l’article 5, il demeure entendu que les juges peuvent être choisis parmi les personnes qui ont autrefois été inscrites comme avocat pendant au moins dix ans au barreau d’une province.
6. Au moins trois des juges sont choisis parmi les juges de la Cour d’appel ou de la Cour supérieure de la province de Québec ou parmi les avocats de celle-ci.
6.1 Pour l’application de l’article 6, il demeure entendu que les juges peuvent être choisis parmi les personnes qui ont autrefois été inscrites comme avocat pendant au moins dix ans au barreau de la province de Québec.
30. (1) Dans les cas où, par suite de vacance, d’absence ou d’empêchement attribuable à la maladie, aux congés ou à l’exercice d’autres fonctions assignées par loi ou décret, ou encore de l’inhabilité à siéger d’un ou plusieurs juges, le quorum n’est pas atteint pour tenir ou poursuivre les travaux de la Cour, le juge en chef ou, en son absence, le doyen des juges puînés peut demander par écrit que soit détaché, pour assister aux séances de la Cour à titre de juge suppléant et pendant le temps nécessaire :
a) soit un juge de la Cour d'appel fédérale, de la Cour fédérale ou de la Cour canadienne de l'impôt;
b) soit, si les juges de la Cour d'appel fédérale, de la Cour fédérale ou de la Cour canadienne de l'impôt sont absents d'Ottawa ou dans l'incapacité de siéger, un juge d'une cour supérieure provinciale désigné par écrit, sur demande formelle à lui adressée, par le juge en chef ou, en son absence, le juge en chef suppléant ou le doyen des juges puînés de ce tribunal provincial.
(2) Lorsque au moins deux des juges pouvant siéger ne remplissent pas les conditions fixées à l’article 6, le juge suppléant choisi pour l’audition d’un appel d’un jugement rendu dans la province de Québec doit être un juge de la Cour d’appel ou un juge de la Cour supérieure de cette province, désigné conformément au paragraphe (1).
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Loi sur les juges
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3. No person is eligible to be appointed a judge of a superior court in any province unless, in addition to any other requirements prescribed by law, that person (a) is a barrister or advocate of at least ten years standing at the bar of any province; or (b) has, for an aggregate of at least ten years, (i) been a barrister or advocate at the bar of any province, and (ii) after becoming a barrister or advocate at the bar of any province, exercised powers and performed duties and functions of a judicial nature on a full-time basis in respect of a position held pursuant to a law of Canada or a province.
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3. Peuvent seuls être nommés juges d’une juridiction supérieure d’une province s’ils remplissent par ailleurs les conditions légales :
a) les avocats inscrits au barreau d’une province depuis au moins dix ans; b) les personnes ayant été membres du barreau d’une province et ayant exercé à temps plein des fonctions de nature judiciaire à l’égard d’un poste occupé en vertu d’une loi fédérale ou provinciale après avoir été inscrites au barreau, et ce pour une durée totale d’au moins dix ans.
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Loi sur les Cours fédérales
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5.3 A person may be appointed a judge of the Federal Court of Appeal or the Federal Court if the person
(a) is or has been a judge of a superior, county or district court in Canada;
(b) is or has been a barrister or advocate of at least 10 years standing at the bar of any province; or
(c) has, for at least 10 years,
(i) been a barrister or advocate at the bar of any province, and
(ii) after becoming a barrister or advocate at the bar of any province, exercised powers and performed duties and functions of a judicial nature on a full-time basis in respect of a position held under a law of Canada or a province.
5.4 At least five of the judges of the Federal Court of Appeal and at least 10 of the judges of the Federal Court must be persons who have been judges of the Court of Appeal or of the Superior Court of the Province of Quebec, or have been members of the bar of that Province.
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5.3 Les juges de la Cour d’appel fédérale et de la Cour fédérale sont choisis parmi :
a) les juges, actuels ou anciens, d’une cour supérieure, de comté ou de district;
b) les avocats inscrits pendant ou depuis au moins dix ans au barreau d’une province;
c) les personnes ayant été membres du barreau d’une province et ayant exercé à temps plein des fonctions de nature judiciaire à l’égard d’un poste occupé en vertu d’une loi fédérale ou provinciale après avoir été inscrites au barreau, et ce pour une durée totale d’au moins dix ans.
5.4 Au moins cinq juges de la Cour d’appel fédérale et dix juges de la Cour fédérale doivent avoir été juges de la Cour d’appel ou de la Cour supérieure du Québec ou membres du barreau de cette province.
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Loi sur les tribunaux judiciaires
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1. Les tribunaux du Québec en matières civiles, criminelles ou mixtes, sont :
La Cour d’appel;
La Cour supérieure;
La Cour du Québec;
Les Cours municipales.
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1.The Courts of Québec, in civil, criminal and mixed matters, are:
The Court of Appeal;
The Superior Court;
The Court of Québec;
The Municipal Courts.
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Code de procédure civile
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24. 24. Les tribunaux qui relèvent du Parlement du Canada et ont compétence en matière civile au Québec sont la Cour suprême du Canada et la Cour fédérale du Canada.
La compétence de ces tribunaux et la procédure qui doit y être suivie sont déterminées par les lois du Parlement du Canada.
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24. 24. The courts under the legislative authority of the Parliament of Canada which have jurisdiction in civil matters in Québec are the Supreme Court of Canada and the Federal Court of Canada.
The jurisdiction of these courts and the procedure to be followed therein are set out in the laws of the Parliament of Canada.
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ANNEXE II
[20]
Les conditions de nomination des juges pour le Québec résultent de l'entente historique qui a permis la création de la Cour en 1875. Les articles 5 et 6 de la Loi actuelle tirent leur origine de la disposition initiale fixant les conditions de nomination à l'art. 4 de la Loi de 1875. Il est donc utile d'examiner l'historique législatif des dispositions fixant ces conditions. Nous verrons que seule la modification de 1886 a apporté un changement de fond aux conditions générales de nomination à la Cour aujourd'hui énoncées à l'art. 5. Par ailleurs, aucune modification de fond n'a été apportée aux critères de nomination des juges pour le Québec depuis l'entrée en vigueur de la Loi en 1875.
[…]
[47]
Bien que les arguments du procureur général du Canada fassent ressortir un objectif important de l'art. 6, un examen de l'historique législatif révèle que cette disposition possède un objectif additionnel de caractère plus général.
[48]
En effet, l'art. 6 exprime le compromis
historique qui a mené à la création de la Cour suprême. Tout comme la
protection des droits linguistiques, religieux et scolaires de minorités
constituait une considération majeure dans les négociations qui ont mené à la
Confédération (Renvoi relatif à la sécession du Québec,
[49]
L'objectif de l'art. 6 est de garantir que non seulement des juristes civilistes expérimentés siègent à la Cour, mais également que les traditions juridiques et les valeurs sociales distinctes du Québec y soient représentées, pour renforcer la confiance des Québécois envers la Cour en tant qu'arbitre ultime de leurs droits. Autrement dit, l'art. 6 protège à la fois le fonctionnement et la légitimité de la Cour suprême dans sa fonction de cour générale d'appel pour le Canada. Le professeur Russell a décrit succinctement cet objectif plus général en des termes que l'histoire justifie :
[TRADUCTION] ... l'antipathie pour l'idée que des juges d'une tradition juridique étrangère interprètent le Code civil du Bas-Canada ne reposait pas simplement sur une préoccupation à l'égard de la pureté ou de la justesse du droit. Elle découlait plus souvent de la prémisse plus fondamentale que le système de droit civil du Québec constituait un ingrédient essentiel de sa culture distinctive et devait par conséquent, de droit, être protégé par des juges empreints des pratiques judiciaires et des valeurs sociales inhérentes à cette culture. [En italiques dans l’original.]
(Peter H. Russell,
[50]
À l'époque de la Confédération, le Québec hésitait à accepter la création d'une Cour suprême parce qu'il craignait qu'elle soit incapable de traiter adéquatement les questions de droit civil québécois (Ian Bushnell, The Captive Court : A Study of the Supreme Court of Canada (1992), p. 4-5; Russell, p. 8-9). Des députés fédéraux du Québec déclarèrent redouter qu'un « tribunal suprême d'appel » soit
composé de juges, dont la grande majorité ignorerait les lois civiles de Québec, lequel tribunal serait appelé à reviser et aurait le pouvoir de renverser les décisions de toutes leurs cours de Québec…
(Débats de la Chambre des communes, 2e sess., 3e lég. (« Débats de 1875 »), 16 mars 1875, p. 782-783, Henri-Thomas Taschereau, député de Montmagny, Québec)
[51]
Le projet de loi créant la Cour suprême a été adopté seulement après que des amendements y furent apportés pour répondre spécifiquement aux préoccupations du Québec. Plus important encore, le projet de loi amendé qui est devenu la Loi sur la Cour suprême prévoyait que deux des six juges « seront pris parmi les juges de la Cour Supérieure ou de la Cour du Banc de la Reine, ou parmi les procureurs ou avocats de la province de Québec » : art. 4 de la Loi de 1875.
[52]
Lors des débats entourant l'adoption du projet d'établissement de la Cour suprême en 1875, des députés des deux côtés de la Chambre étaient conscients de la situation particulière du Québec et de la nécessité d'assurer une expertise en droit civil à la Cour. Ainsi, en deuxième lecture, M. Taschereau, député du parti libéral alors au pouvoir, a décrit l'intérêt spécial du Québec à l'égard du projet de loi :
Cet intérêt provient du droit de juridiction en appel en matière civile que l'on se propose d'accorder à la Cour Suprême, et de la position particulière de cette province relativement à ses institutions et à ses lois comparées avec celles des autres provinces. Située comme elle l'est, il n'y a pas de province dans la Puissance aussi intéressée que la nôtre dans la passation de l'acte maintenant sous discussion, et qui avant que quelques jours ne se soient écoulés, formera un des chapitres les plus importants dans le livre des statuts de la Puissance
(Débats de 1875, 16 mars 1875, p. 782)
[53]
De même, Toussaint Antoine Rodolphe Laflamme, qui a présenté devant le Parlement la disposition prévoyant un nombre minimum de juges du Québec, a qualifié cette exigence de question de droit pour le Québec : « Il comprenait que si cette Cour Suprême devait régler et établir définitivement toutes les questions qui embrassaient les intérêts du Bas-Canada, cette province avait droit à deux juges sur les six » (Débats de 1875, 27 mars 1875, p. 993). Monsieur Laflamme estimait qu'avec deux juges (un tiers) à la Cour suprême, pour le Québec, « la clause serait une sauvegarde plus considérable et meilleure que sous le présent système », soit celui des appels au Conseil privé (ibid.). De son côté, Télesphore Fournier, le ministre de la Justice, principal porte-parole pour le projet de loi, a fait valoir que la connaissance du droit civil de ces deux juges bénéficierait à l'ensemble de la Cour : « ... il y aura, parmi les juges sur le banc, des personnes parfaitement entendues dans la connaissance des lois de cette section de la Confédération, et ces personnes pourront donner le bénéfice de leurs lumières aux autres juges siégeant avec elles » (Débats de 1875, 16 mars 1875, p. 799). David Mills, qui appuyait le projet de loi, s'est fait le défenseur de la disposition réservant un nombre minimum de juges pour le Québec face aux critiques qui la taxaient d'« esprit de section ». Selon lui, compte tenu du « système de jurisprudence entièrement différent » au Québec, « il n'était que raisonnable qu'il eût une garantie qu'une portion de la cour comprît le système de lois qu'elle était appelée à administrer » (Débats de 1875, 30 mars 1875, p. 1030 (nous soulignons)).
[54]
La confiance du Québec envers la Cour dépendait de la présence de deux juges (un tiers) originaires du Québec. Jacques-Olivier Bureau, un sénateur du Québec, a estimé justifié de [TRADUCTION] « confier les droits de ses concitoyens [...] à cette Cour suprême, puisqu'il considérait que leurs droits seraient en sécurité dans une cour dont deux des juges proviendraient de la magistrature de cette province » (Debates of the Senate, 2e sess., 3e lég., 5 avril 1875, p. 713). Les commentaires de Joseph-Aldéric Ouimet, député libéral-conservateur de Laval, soulignent également qu'il s'agissait d'une question de confiance envers la Cour :
Dans Québec un avocat doit avoir dix ans de pratique avant de pouvoir être nommé juge. Les juges des autres provinces pourraient avoir la plus belle intelligence et le plus beau talent possible et cependant ne pas donner autant de satisfaction au peuple de Québec que leur propre Banc Judiciaire.
(Débats de 1875, 27 mars 1875, p. 995)
[55]
Les députés du gouvernement comme ceux de l'opposition ont considéré que l'attribution de deux postes de juge (un tiers) au Québec était un moyen d'assurer non seulement le bon fonctionnement, mais aussi la légitimité de la Cour suprême en tant qu'institution fédérale et bijuridique.
[56]
Envisagé sous cet angle, l'objectif de l'art. 6 diffère manifestement de celui de l'art. 5. L'article 5 établit un vaste bassin de candidats admissibles; l'art. 6 est plus restrictif. Le Parlement considérait l'exclusion de candidats par ailleurs admissibles aux termes de l'art. 5 comme un moyen d'atteindre le double objectif de (i) garantir une expertise en droit civil et la représentation des traditions juridiques et des valeurs sociales du Québec à la Cour, et de (ii) renforcer la confiance du Québec envers la Cour. Exiger que des membres actuels des institutions de droit civil soient nommés garantissait non seulement que ces juges soient qualifiés pour représenter le Québec, mais que les Québécois les perçoivent ainsi.
[…]
[59]
Nous avons déjà conclu qu'une interprétation textuelle de l'art. 6 exclut la nomination d'anciens avocats. L'interprétation téléologique de cet article nous amène à la même conclusion. La disposition générale relative à l'admissibilité, l'art. 5, a pour objectif sous-jacent l'énonciation des conditions générales minimales applicables à la nomination de tous les juges de la Cour suprême. Par contre, l'objectif sous-jacent de l'art. 6 consiste à consacrer le compromis historique qui a permis la création de la Cour, en restreignant les conditions d'admissibilité aux postes de juge réservés pour le Québec. Il sert à limiter le pouvoir discrétionnaire par ailleurs large du gouverneur en conseil de nommer des juges, afin de garantir que la Cour suprême possède une expertise en droit civil et que les traditions juridiques et les valeurs sociales du Québec y soient représentées, ainsi qu'afin de renforcer la confiance des Québécois envers la Cour.
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Renvoi sur l'article 98 de la Loi constitutionnel de 1867 (Dans l'affaire du) |
2014 QCCA 2365 |
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COURT OF APPEAL |
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CANADA |
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PROVINCE OF QUEBEC |
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REGISTRY OF
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MONTREAL |
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No: |
500-09-024618-142 |
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DATE: |
December 23, 2014 |
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CORAM: |
THE HONOURABLE |
NICOLE DUVAL HESLER, C.J.Q. FRANCE THIBAULT, J.A. YVES-MARIE MORISSETTE, J.A. ALLAN R. HILTON, J.A. JEAN BOUCHARD, J.A. |
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REFERENCE RE
SECTION |
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ATTORNEY GENERAL OF QUEBEC |
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PETITIONER |
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v. |
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ATTORNEY GENERAL OF CANADA |
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and |
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THE CANADIAN ASSOCIATION OF PROVINCIAL COURT JUDGES |
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and |
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THE GRAND COUNCIL OF CREE (Eeyou Istchee) THE GOVERNMENT OF THE CREE NATION |
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and |
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CONSTITUTIONAL RIGHTS CENTRE |
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and |
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ROCCO GALATI |
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INTERVENERS - |
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OPINION OF THE COURT |
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I
SUMMARY
[1]
Pursuant to the Court of Appeal Reference Act[65] the Government of Quebec solicits the opinion of the Court on two
constitutional questions relating to the interpretation of s.
[2] The context in which these questions arise is that on June 13, 2014, the Governor General of Canada appointed the Honourable Robert Mainville to the Quebec Court of Appeal, with effect as of July 1, 2014. When so appointed, Mr. Justice Mainville had been a sitting judge of the Federal Court of Appeal since June 18, 2010. Prior to that appointment, he had been a member of the Barreau du Québec, and then a judge of the Federal Court as of June 19, 2009.
[3] The precise questions the Government of Quebec has asked the Court to answer are as follows:
1.
Which
Quebec courts are covered by section
2.
What conditions for appointing
judges to Quebec courts are required under section
II
RELEVANT CONSTITUTIONAL AND LEGISLATIVE TEXTS
[4]
At the outset, it is useful to identify the most
relevant extracts from the constitution as well as from the federal and
provincial legislation that are under review in this reference. They are, in
whole or in part, ss. 92, 94, 96, 97, 98 and 129 of the Constitution Act, 1867,[66] ss. 5 to 6.1 and
III
THE PARTIES' CONTENTIONS
[5] Before addressing the merits of the reference, a succinct summary of the parties' respective positions is warranted. The Attorney General of Quebec ("AGQ") and the Attorney General of Canada ("AGC") have joined issue and propose different answers to the reference questions. Two of the interveners, Rocco Galati, a member of the Law Society of Upper Canada, and the Constitutional Rights Centre ("CRC"), an Ontario entity concerned with the defence of constitutional rights, take the same position as the AGQ, but they offer separate and in some respects different reasoning from that of the AGQ in the answers they propose to the questions referred to the Court. The interveners Canadian Association of Provincial Court Judges ("CAPCJ"), Grand Council of Cree (Eeyou Istchee) ("GCC") and Government of the Cree Nation ("GCN") endorse the position of the AGC, all the while each providing such nuances they deem appropriate. The clearest divergence of opinion can be seen in the proposed answer to the last part of the second reference question, hence the division into two parts of the summary that follows.
A. The parties proposing a negative answer to the last part of the second question.
1)
The AGQ's position
[6]
The AGQ argues in substance that, correctly
interpreted, the power of appointment created by s.
[7]
The AGQ first pleads that the expression
"Courts of Quebec" found in s.
[8]
As for the second question, the AGQ answers by
submitting that pursuant to s.
[9]
That is so, she argues, because s.
[10]
Section
2)
Mr. Galati's position
[11]
Mr. Galati argues that the Supreme Court
Reference decides the outcome of the appointment of Mr. Justice Mainville
since s.
[12]
It follows that the first question adds nothing
useful to the validity of the appointment of Mr. Justice Mainville.
Nevertheless, should an answer be required, the only possible conclusion is
that the term "Courts of Quebec" in s.
3) The CRC's position
[13]
Save for a few nuances, the CRC's submissions
are largely the same as those of Mr. Galati. The Supreme Court Reference
sealed the fate of the second reference question, since the terms and purposes
of s.
B.
The parties proposing an affirmative answer to the last part of the second question
1.
The AGC's position
[14]
As for the first question, the AGC argues, in
the footsteps of the AGQ, that the term "Courts of Quebec" in s.
[15]
As for the second question, it should be
answered by deciding that s.
2)
The CAPCJ's position
[16]
The CAPCJ position closely adheres to that of
the AGC, and it very much insists on the impact the Court's answers could have
on the possibility or impossibility of its members acceding to openings on
superior courts contemplated by ss.
[17] The CAPCJ proposes the same answer as the two attorneys general to the first question.
[18] With respect to the second question, the CAPCJ argues that the framers' only concern, and thus requirement by using the words "from the Bar of that province", was to guarantee that the Quebec judiciary would be composed of jurists steeped in the civil law tradition. It left it to Parliament to determine the duration of membership in the Bar, which it did in the Judges Act, or to require actual membership, which Parliament abstained from doing in the Judges Act.
[19]
From this perspective, and considering the
textual differences between the Supreme Court Act and the Judges Act,
the Supreme Court Reference decided nothing that is definitive in answer
to the questions with which the Court is seized. Several institutional changes
and modifications to conditions of membership in the Barreau have occurred
since Confederation, and it is therefore appropriate to take account of them
here. The CAPCJ invites the Court to dissipate the ongoing uncertainty that has
existed since the Supreme Court Reference with respect to judges of
inferior courts and judges of federal courts being eligible for appointment to
the superior courts of Quebec. It concludes by contending that an
interpretation of s.
3) The GCC and GCN position
[20]
These two interveners filed a single factum. At
the outset, they point out that in light of the similarity of ss.
[21] The GCC and the GCN contend, like the AGC and the CAPCJ, that the Supreme Court Reference does not in any way lead to such a conclusion.
[22] On the first question, they would answer in the manner proposed by the attorneys general.
[23]
On the second question, they have provided a
comprehensive historical analysis that illustrates the differences between
superior and inferior courts that existed prior to Confederation, all the while
identifying the criteria then used for the selection of superior court judges.
The practice of that era, the meaning of the expression "advocate of ten
years standing" in statutes pre-dating and post-dating Confederation and
the expressed intention in s.
[24] Based on this analysis, the GCC and the GCN conclude that as long as they have been members of the Barreau du Québec, the judges of the Supreme Court of Canada, the Federal Court of Appeal and the Federal Court qualify under s. 98 on the same basis as judges of the Court of Quebec or the Municipal Court.
IV
THE MERITS OF THE REFERENCE
[25]
It is useful to begin with the Supreme Court's
opinion in the Supreme Court Reference since, at least on the surface,
the questions the Supreme Court analysed are analogous to those examined here.
That being said, it is also necessary to consider s.
A.
The ambit of the Supreme Court Reference
[26]
That reference also occurred in a precise
context. By order-in-council dated October 3, 2013, Mr. Justice Marc Nadon,
then a supernumerary judge of the Federal Court of Appeal, and a puisne judge
of that court since 2001, was appointed to the Supreme Court of Canada. Mr.
Justice Nadon had become a judge in 1993 by being appointed to what was then
the Trial Division of the Federal Court. Prior to his appointment, he had been
a member of the Barreau du Québec for more than 10 years. The legality of his
appointment was challenged in the Federal Court by Rocco Galati, who is also an
intervener in this reference. On October 22, 2013, the Governor General in
Council submitted two questions to the Supreme Court to determine whether the
appointment of Mr. Justice Nadon was made in conformity with s.
[27]
Only the first question the Court answered is of
interest in this reference. In effect, the second question dealt with whether
Parliament could amend or render the meaning of ss.
1. Can
a person who was, at any time, an advocate of at least 10 years standing at the
Barreau du Québec, be appointed to the Supreme Court of Canada as a member of
the Supreme Court from Quebec pursuant to sections
[28]
At first glance it may be tempting to take
account of the similarity between the words "from the Bar of that
Province" in s.
[29]
Such a reading of the Supreme Court Reference,
however, would camouflage the complexity of the issue to the point of
substantially distorting its true ambit. Section 6 is included in a statute
that, by reason of ss. 41 and 42 of the Constitution Act, 1982[75] has acquired the status of a constitutional text, more specifically
as it relates to "the composition of the Supreme Court of Canada"
(paragraph 41(d)). As a result, on this precise issue the provisions of the Supreme
Court Act have to be interpreted in relation to each other in order to
determine their true meaning. Thus, the words in the French version of the
statute, "choisis … parmi les avocats de celle-ci" in s.
[30] Be that as it may, the majority judges concluded their analysis of s. 5 with the following observation:
34 In the result, judges of the Federal Court or Federal Court of Appeal will generally qualify for appointment under s. 5 on the basis that they were formerly barristers or advocates of at least 10 years standing.
As there is no question of former or current judges of the Federal Court in s. 5, it follows from the foregoing that a correct reading of the provision would be:
Any person may be appointed a judge who is or has been a judge of a superior court of a province or [who is or has been] a barrister or advocate of at least ten years standing at the bar of a province.
And a perfect equivalent in the French version would be:
Les juges sont choisis parmi les juges, actuels ou anciens, d'une cour supérieure provinciale et parmi les avocats, actuels ou anciens, inscrits pendant au moins dix ans au barreau d'une province.
[31] To conclude on this point, the majority judges in the Supreme Court Reference considered s. 6 as a distinct norm that dealt with the particular case of the appointment of judges from Quebec. Moldaver, J., dissenting, saw it instead as an exception of limited application to the more general norm of s. 5, which applied only to judges appointed from Quebec. He felt, however, that the general norm maintained its precedence, in particular as it concerned the duration of membership in a Bar (10 years) and the words "is or has been" in s. 5. He added at paragraph 123, in speaking of s. 6, that:
… if it is not read in conjunction with s. 5, any member of the Quebec bar, including a newly minted member of one day's standing, would be eligible for a Quebec seat on this Court.
[32] There are nevertheless other convincing textual elements that support the majority's interpretation.
[33] The first of these comes from the frequently applied rules of interpretation of statutes that the majority judges described as follows:
42 It is a principle of interpretation that the mention of one or more things of a particular class excludes, by implication, all other members of the class: Sullivan, at pp. 243-44. By enumerating the particular institutions in Quebec from which appointments shall be made, s. 6 excludes all other institutions. Similarly, by specifying that three judges shall be appointed "from among" the judges and advocates (i.e. members) of the identified institutions, s. 6 impliedly excludes former members of those institutions and imposes a requirement of current membership.
As a corollary,
since the enumeration in s.
[34]
A second element, also textual in nature,
weighs heavily in the same direction. That element is s.
[35] Other factors that require consideration are those that relate to the historical evolution of the Supreme Court Act between 1875 and 1985 (which the majority judges examine at paragraphs 20 - 27 of their reasons) and the purpose of s. 6 as set out in its original iteration, as it appears from the parliamentary debates when the Supreme Court of Canada was created, which the majority judges discuss mainly at paragraphs 46 - 59 of their reasons. This opinion deals with that subject at paragraphs [44] and following below.
[36]
The reference with which the Court is now seized
concerns first and foremost the meaning of s.
B) The
meaning of s.
[37]
Section 98 has remained unchanged since its
coming into force, despite significant institutional changes in the Quebec
judicial landscape since 1867 and despite the creation in 1875, pursuant to s.
[38] Very recently, in its opinion in answer to the Reference re Senate Reform,[77] the Supreme Court synthesized the principles that govern the interpretation of the constitution in the following terms:
25
The Constitution implements a structure of government and must be understood by
reference to "the constitutional text itself, the historical context, and
previous judicial interpretations of constitutional meaning": Secession
Reference, at para. 32; see generally H. Cyr, "L'absurdité du
critère scriptural pour qualifier la constitution" (2012), 6 J.P.P.L. 293.
The rules of constitutional interpretation require that
constitutional documents be interpreted in a broad and purposive manner and
placed in their proper linguistic, philosophic, and historical contexts: Hunter
v. Southam Inc.,
26
These rules and principles of interpretation have led this Court to conclude
that the Constitution should be viewed as having an "internal
architecture", or "basic constitutional structure": Secession
Reference, at para. 50; OPSEU v. Ontario (Attorney General),
Although s.
[39]
The historic context therefore takes on
particular importance, since in the almost total absence of case law or learned
commentary, we can only shed light on the purpose of s.
[40]
Completing the shared jurisdictions with respect
to the administration of justice (subs. 92(14) and s.
[41] Indeed, there is an important fundamental distinction between, on the one hand, the historic compromise of 1867 that was meant to permit the civil law tradition to flourish in Quebec, and, on the other hand, that which permitted the eventual creation of a general court of appeal for Canada in 1875. Such a distinction, however, is not to be found between ss. 97 and 98.
1) The civil law tradition and subs. 92(13)
[42]
Let us begin with the status of the civil law
tradition in Quebec at the time of Confederation. This tradition had already
been implanted; the Quebec Act of 1774[79] had begun to entrench it, as numerous scholars have shown.[80] Somewhat less than 100 years later, subs.
64 The Quebec Act of 1774 sealed the fate of the two major legal systems that would govern the law applicable in Quebec: French civil law as it stood before 1760 with its subsequent amendments in Quebec for everything relating to property and civil rights, and the common law as it stood in England at that time, and as subsequently amended, for what related to public law. Section VIII stated:
... and that in all Matters of Controversy relative to
Property and Civil Rights, Resort shall be had to the Laws of Canada, as the Rule for the Decision of the same ...until they shall be varied or altered by any Ordinances that shall, from Time to Time, be passed in the said Province.
65 Section 92(13) of the Constitution Act, 1867 incorporates this rule […][83]
Writing along the same lines, Prof. André Tremblay adds that in all probability the proposed federation would never have seen the light of day without this provision:
Il est décevant de constater le peu de commentaires disponibles sur les motifs qui amenèrent les hommes de 1867 à insérer la « propriété et les droits civils » dans les sujets relevant de la compétence des législatures. Toutefois, il est permis d'affirmer que la situation particulière du régime juridique du Bas-Canada a obligé les délégués aux conférences à inscrire ce sujet dans la liste des attributions législatives des provinces. En réalité, il n’en pouvait être autrement.
[…]
Nous avons vu, les différences existant entre les systèmes juridiques du Bas-Canada et des autres provinces étaient, de l'avis même de Macdonald, une des causes profondes de l'impossibilité de réaliser l'union législative; le maintien obligatoire de· ces différences conduisait donc à la fédération. Jamais le Bas-Canada n’aurait accepté un régime qui l'aurait dépossédé des avantages de l'Acte de Québec ou qui aurait rendu aléatoires les bénéfices de la codification de ses lois civiles.[84]
The pre-confederation debates often coincide with the views of this author, in particular those of Sir Étienne-Paschal Taché on February 3, 1865,[85] as well as Sir John A. Macdonald on February 6, 1865,[86] Sir Antoine-Aimé Dorion on February 16, 1865[87] and Joseph-Édouard Cauchon on March 2, 1865.[88]
[43]
Subs. 92(13) entrenched the recognition of this
"historic fundamental compromise" with respect to the protection of
civil law.[89] This provision, however, did not only concern Quebec in the
preservation of its legal tradition. It also took account of the preoccupations
of the other colonies that intended to join the federation and who feared the
assimilation of their private law and local customs. This historical fact is
important as it explains the structure of Part VII of the Constitution Act,
1867 devoted to the "Judicature", and it shows that ss. 97 and 98
constitute a means to ensure the preservation of local private law, a
compromise rendered necessary in view of the potential of uniformisation of the
private law of common law contemplated by s.
2) The Supreme Court and s.
[44]
We now turn to the historic compromise that
contemplated the creation of a "General Court of Appeal for Canada",
which is to say the Supreme Court of Canada. As we have observed at paragraph
[41] above, this compromise is clearly distinct from that which was the
cornerstone of s.
[45]
When the Supreme Court Reference was
argued, the AGC took the position that the purpose of s.
[46] What was this additional and broader purpose? To properly understand its nature and origin, it is preferable to quote at length from the reasons of the Supreme Court. Given both the length and importance of these extracts, they have been included in extenso in Schedule II of this opinion. Stated in a few words, the purpose consists of the following:
49 The purpose of s. 6 is to ensure not only civil law training and experience on the Court, but also to ensure that Quebec's distinct legal traditions and social values are represented on the Court, thereby enhancing the confidence of the people of Quebec in the Supreme Court as the final arbiter of their rights. Put differently, s. 6 protects both the functioning and the legitimacy of the Supreme Court as a general court of appeal for Canada.
[47] And what is the origin of this purpose? The historic compromise of 1875 that allowed for the creation of the Court. We can see from the extracts that followed that the historic context considered in the Supreme Court Reference was only that of 1875 surrounding the creation of the Court as a "General Court of Appeal". That is the context in which s. 6 was adopted, a compromise that reflected the origin of the institution. It is in this context that confidence in the institution and its legitimacy, a determining factor for the majority, is rooted. The majority judges deal with this issue extensively at paragraphs 20, 47-56 and 59 of their reasons.
[48]
In reading these extracts, we thus see the
particular concern that led to the historic compromise at the origin of s.
3) Sections 97 & 98 of the Constitution Act, 1867
[49]
We now consider the relationship between these
two provisions of the constitution that specifically provide from which Bar may
come those whom the Governor General may appoint to superior courts. The
Governor General's power of appointment is found in s.
[50] The issue of judicial appointments could well have been the subject of animated discussions when the debates leading to Confederation occurred, and above all from participants from Lower Canada. As the author Evelyn Kolish has emphasized, the superior courts in Lower Canada (or the courts of King's Bench of that era) had to deal with the presence of several judges of British origin until the mid-1830s,[96] a situation that would be denounced in 1834 by the 76th of the 92 résolutions de l'Assemblée legislative du Bas-Canada. Representatives of Lower Canada could have feared that in granting a power as important as that of appointment to the Governor General, the practice of naming judges of foreign origin, or bereft of knowledge of local private law, would continue apace. With one exception,[97] however, such would not be the case. As for Sir Hector-Louis Langevin, then solicitor general, he alluded to s. 98 during the debates of February 21, 1865:
[…]It may be remarked, in passing, that in the proposed Constitution there is an article which provides that the judges of the courts of Lower Canada shall be appointed from the members of the bar of that section. This exception was only made in favor of Lower Canada, and it is a substantial guarantee for those who fear the proposed system.[98]
[51] The absence of debates or discussions on the merits of the power of appointment of judges of superior courts is probably explained by a simple fact. Contrary to the Supreme Court, which had to be created from scratch, the institutions to which the judges would be named already existed and their legitimacy was accepted because the judges came from the local Bar. Prof. Russell has written on this subject:
Actually, it is not surprising that the authors of Canada’s Constitution had so little to say about the judicial power. Unlike the revolutionary constitutions of the United States and France, the Canadian Constitution did not purport to be a comprehensive plan for new and ideal system of government. The British North Americans, including their francophone members, did not see any need to spell out the features of the main institutions of government. The principal objective of the confederation project was to combine the legacy of British institutions with a federal system of government. Thus the judicial branch did not have to be created in 1867: its main components already existed. Superior courts of civil and criminal jurisdiction had been functioning in the founding colonies for many years prior to Confederation and there was a general court of appeal, the Judicial Committee of the Privy Council, in the imperial capital. The continuity of judicial institutions is manifest in section 129, which provide that “all Courts of civil and Criminal Jurisdiction… shall continue in Ontario, Quebec, Nova Scotia and New Brunswick respectively as if the Union had not been made.”[99]
In fact, the
prevailing situation in Lower Canada was quite clear. Since the fundamental
reform of the superior courts in 1849, the conditions of appointment of their
judges, fixed by law, guaranteed that they would all have received training in
civil law.[100] The effects of this reform would prove to be long-lasting, since
pursuant to s.
[52]
It follows from the foregoing that s. 98 must
be seen in a precise context that is quite different from that which surrounded
the creation of the Supreme Court. The preoccupations that arose in 1875 did
not have to be raised between 1865 and 1867; Quebec had no reason to fear the
weakening of its civil law tradition resulting from judicial appointments in
the same way as those that had been the target of sharp criticism in the 92
résolutions de l'Assemblée legislative du Bas-Canada. Writing on the other
hand of the Supreme Court, Prof. Russell mentions with respect to several
leading political personalities of the time that, "[…]
their hostility to the idea of a court composed predominantely of jurists
from the English common-law tradition being vested with appellate control over
the French civil law of Lower Canada".[102] Nothing such as that appears to have happened in the case of
appointments to superior courts created in 1849. It can also be deduced that s.
[53]
The author Luc Huppé contends that in limiting
the criteria of appointment to the legal training and territorial connection of
candidates, s.
[54] Other authors share the latter view. Thus, Prof. Bayard Reesor has written that the purpose of ss. 97 and 98 was "to ensure that only lawyers who are familiar with a province’s law will be appointed to the superior, district and county courts."[104] This opinion finds support from Prof. Hogg:
[…] Sections 97 and 98 require that federally-appointed judges of the superior, district and county courts in each province be appointed from the bar of the province. This ensures that the judges be lawyers and that they be versed in the local law.[105]
For his part,
Prof. W.H. McConnell has affirmed that: "[…] it would be most
inappropriate to appoint common-law lawyers from other provinces to the Bench
in Quebec."[106] Again, nothing in relation to this provision supports the view that
the framers intended to impose additional requirements for appointment such as
that of contemporaniety found in s.
[55]
In fact, the only fears that can be inferred
from the pre-Confederation debates were related to the eventual effects that
would occur as the result of a lack of knowledge of civil law. These can be
seen in the following extract from the remarks of Joseph-Édouard Cauchon on
March 2,1865 in a speech concerning not the courts contemplated by ss.
[…] here is the point to which I wish to draw the attention of this House. Among all the things guaranteed to Lower Canada in the Constitution, and in fact to all the provinces, we find their own civil laws. Lower Canada has been so tenacious of its civil code, that it is laid down in the project before us that the Federal Parliament shall not even be able to suggest legislation by which it may be affected, as it will have the right to do for the other provinces. The reason is obvious - the civil laws of the other provinces are nearly similar; they breathe the same spirit and the same principles; they spring from the same source and the same ideas. But it is not so with regard to those of Lower Canada, with their origin from almost entirely Latin Sources; and we hold them as to a sacred legacy; we love them because they suit our customs, and we find under them protection for our property and our families. The Conference has understood and respected our ideas on this point.
However, if a Court of Appeal should one day be placed over the judiciary tribunals of all the provinces, without excepting those of Lower Canada, the result would be that the same laws would be explained by men who would not understand them, and who would, involuntarily perhaps, graft English jurisprudence upon French code of laws. Such a spectacle presented in Canada after the conquest, and no one, I am sure, would wish to see a repetition of the scene.[107]
In reality, these comments constitute, at the same time, a warning to those local jurists, advocates and judges who were then responsible for the administration of private law in Lower Canada.
[56]
In conclusion on this point, any parallel
between the historic compromise identified in the Supreme Court Reference and
that which was the basis of s.
[57] Since a judge of either of the two federal courts cannot be named to the Superior Court or the Court of Appeal of Quebec without having been a member of the Barreau du Québec, it is difficult to see what obstacle lies in the way of such a judge fully participating, whether on a trial or appellate court, in legal proceedings involving Quebec civil law.
4) The meaning of "from the Bar - parmi les membres du Barreau"
[58]
Once having put aside, for the preceding
reasons, the notion of contemporaniety adopted by the majority judges in the Supreme
Court Reference, it remains to consider the meaning of the expression the
framers used in s.
[59]
The text of ss.
[60]
There is a double corollary of the requirement
of membership in a Bar without that of contemporaniety. First, ss.
[61] The AGC is right to argue that the status a Bar confers on someone should not become the criterion of s. 98. Such status is susceptible of variation from province to province. It may also vary from one era to another within the same province. This is what occurred in the 1960s when changes were made to the Barreau du Québec's internal structure relating to "non-practising advocates"[109] and "honorary advocates",[110] both of which had been open to members exercising full time judicial functions[111] but were abolished. Nevertheless, as the text of the constitution makes explicit mention of the bars of provinces, it is necessary to give it effect, which is satisfied by considering the admission to a Bar. This concept serves as a kind of common denominator for all of the provinces and has the advantage of being more objective[112] than the changes in characteristics would be after admission to the Bar.
[62]
Finally, it must be remembered that Parliament
adopted the previously mentioned Judges Act,[113] and that s. 3 of this statute lists the conditions of appointment to
the judiciary that are more detailed than those that s.
[63]
Paragraph
[64]
In addition, it can be seen that this provision
was preceded by an amendment to the Judges Act in 1912.[114]
There is thus a direct relationship with the pre-confederation
provisions that governed judicial appointments in Lower Canada. In effect,
certain statutes adopted in Lower Canada[115] in the decades preceding Confederation imposed conditions similar
to those that are found today in s.
[65]
According to the AGC, the elements described in
the preceding paragraphs demonstrate that the constitution does not require
anything other than mere membership in a local Bar from a candidate for
appointment to the federal judiciary. The AGC may or may not be right on this
point. It may be that he is omitting another principle, that to the effect that
the 1867 text does not represent an exhaustive expression of the constitution.
Note must also be taken of s.
There was a provision with respect to Quebec and Ontario which was enacted in the law of the old province of Canada before confederation, and which remained in force. The British North America Act does not prescribe the period of time a man shall be a barrister before being appointed to the Bench, but it does provide that to be appointed a judge in any one of the four original provinces a man must be a member of the bar of such province. I understand that in some of the other provinces there is no prescribed time, and it has been very strongly urged upon me from some of the newer provinces that there ought to be some provision of that kind. It was represented to me, and the principle seemed to be sound, that we should adopt the same period of ten years which by law was applicable in Ontario and Quebec.[120]
Since 1912, Parliament has amended s. 3 on several occasions, the most relevant of those being in 1946,[121] 1976-77[122] and 1996.[123]
[66]
In this case, the legislative history of s.
The declarations of the dominion parliament are not, of course, conclusive upon the construction of the British North America Act; but when the proper construction of the language used in that Act to define the distribution of legislative power is doubtful, the interpretation put upon it by the dominion parliament in its actual legislation may properly be considered.[126]
The fact that
s.
[67]
For the purposes of this reference, it is not
necessary to decide whether the long standing requirement of 10 years of
membership in a Bar gives rise to a constitutional convention in light of its
source, its constancy and its impact on both federal and provincial matters.
That said, there is nothing in s.
V
SYNTHESIS AND ANSWERS TO THE REFERENCE QUESTIONS
[68]
The "Courts of Quebec" contemplated by
s.
[69]
In addition, s.
[70] Consequently, the answers to the reference questions are as follows:
1.
Which
Quebec courts are covered by section
The "Courts of Quebec" contemplated by s.
2.
What
conditions for appointing judges to Quebec courts are required under section
Section
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NICOLE DUVAL HESLER, C.J.Q. |
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|
FRANCE THIBAULT, J.A. |
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YVES-MARIE MORISSETTE, J.A. |
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ALLAN R. HILTON, J.A. |
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JEAN BOUCHARD, J.A. |
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Mtre Francis Demers Mtre Jean-Yves Bernard Mtre André Fauteux |
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Direction des affaires juridiques et législatives |
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For the Attorney General of Quebec |
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Mtre Claude Joyal Mtre Alexander Pless Mtre Michelle Kellam Mtre Sara Gauthier Campbell |
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Department of Justice Canada |
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For the Attorney General of Canada |
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Mtre Sébastien Grammond |
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Dentons Canada |
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For the Canadian Provincial Court Judges Association |
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Mtre James O'Reilly Mtre Alex O’Reilly Mtre Patrycja Ochman |
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O'Reilly & associés |
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For The Grand Council of Cree (Eeyon Istchee) and The Government of the Cree Nation |
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Mtre Paul Slansky |
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Slansky Law Professional Corporation |
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For Constitutional Rights Centre |
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Rocco Galati |
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In person |
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Date of hearing: |
December 3, 2014 |
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SCHEDULE I
Constitution Act, 1867 [127]
|
92. In each Province the Legislature may exclusively make Laws in relation to Matters coming within the Classes of Subjects next hereinafter enumerated; that is to say,
[…]
13. Property and Civil Rights in the Province.
14. The Administration of Justice in the Province, including the Constitution, Maintenance, and Organization of Provincial Courts, both of Civil and of Criminal Jurisdiction, and in¬cluding Procedure in Civil Matters in those Courts.
94. Notwithstanding anything in this Act, the Parliament of Canada may make Provision for the Uniformity of all or any of the Laws relative to Property and Civil Rights in Ontario, Nova Scotia, and New Brunswick, and of the Procedure of all or any of the Courts in those Three Provinces, and from and after the passing of any Act in that Behalf the Power of the Parliament of Canada to make Laws in relation to any Matter comprised in any such Act shall, notwithstanding anything in this Act, be unrestricted; but any Act of the Parliament of Canada making Provision for such Uniformity shall not have effect in any Province unless and until it is adopted and enacted as Law by the Legislature thereof.
96. The Governor General shall appoint the Judges of the Superior, District, and County Courts in each Province, except those of the Courts of Probate in Nova Scotia and New Brunswick.
97. Until the Laws relative to Property and Civil Rights in Ontario, Nova Scotia, and New Brunswick, and the Procedure of the Courts in those Provinces, are made uniform, the Judges of the Courts of those Provinces appointed by the Governor General shall be selected from the respective Bars of those Provinces.
98. The Judges of the Courts of Quebec shall be selected from the Bar of that Province.
129. Except as otherwise provided by this Act, all Laws in force in Canada, Nova Scotia, or New Brunswick at the Union, and all Courts of Civil and Criminal Jurisdiction, and all legal Commissions, Powers, and Authorities, and all Officers, Judicial, Administrative, and Ministerial, existing therein at the Union, shall continue in Ontario, Quebec, Nova Scotia, and New Brunswick respectively, as if the Union had not been made; subject nevertheless (except with respect to such as are enacted by or exist under Acts of the Parliament of Great Britain or of the Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Ireland), to be repealed, abolished, or altered by the Parliament of Canada, or by the Legislature of the respective Province, according to the Authority of the Parliament or of that Legislature under this Act. |
|
92. Dans chaque province la legislature pourra exclusivement faire des lois relatives aux matières tombant dans les catégories de sujets ci-dessous énumérés, savoir :
[…]
13. La propriété et les droits civils dans la province.
14. L’administration de la justice dans la province, y compris la création, le maintien et l’organisation de tribunaux de justice pour la province, ayant juridiction civile et criminelle, y compris la procédure en matières civiles dans ces tribunaux.
94. Nonobstant toute disposition contraire énoncée dans la présente loi, — le parlement du Canada pourra adopter des mesures à l’effet de pourvoir à l’uniformité de toutes les lois ou de parties des lois relatives à la propriété et aux droits civils dans Ontario, la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick, et de la procédure dans tous les tribunaux ou aucun des tribunaux de ces trois provinces; et depuis et après la passation de toute loi à cet effet, le pouvoir du parlement du Canada de décréter des lois relatives aux sujets énoncés dans telles lois, sera illimité, nonobstant toute chose au contraire dans la présente loi; mais toute loi du parlement du Canada pourvoyant à cette uniformité n’aura d’effet dans une province qu’après avoir été adoptée et décrétée par la législature de cette province.
96. Le gouverneur-général nommera les juges des cours supérieures, de district et de comté dans chaque province, sauf ceux des cours de vérification dans la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick.
97. Jusqu’à ce que les lois relatives à la propriété et aux droits civils dans Ontario, la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick, et à la procédure dans les cours de ces provinces, soient rendues uniformes, les juges des cours de ces provinces qui seront nommés par le gouverneur-général devront être choisis parmi les membres des barreaux respectifs de ces provinces.
98. Les juges des cours de Québec seront choisis parmi les membres du barreau de cette province.
129. Except as otherwise provided by this Act, all Laws in force in Canada, Nova Scotia, or New Brunswick at the Union, and all Courts of Civil and Criminal Jurisdiction, and all legal Commissions, Powers, and Authorities, and all Officers, Judicial, Administrative, and Ministerial, existing therein at the Union, shall continue in Ontario, Quebec, Nova Scotia, and New Brunswick respectively, as if the Union had not been made; subject nevertheless (except with respect to such as are enacted by or exist under Acts of the Parliament of Great Britain or of the Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Ireland), to be repealed, abolished, or altered by the Parliament of Canada, or by the Legislature of the respective Province, according to the Authority of the Parliament or of that Legislature under this Act. |
Supreme Court Act[128]
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5. Any person may be appointed a judge who is or has been a judge of a superior court of a province or a barrister or advocate of at least ten years standing at the bar of a province.
5.1 For greater certainty, for the purpose of section 5, a person may be appointed a judge if, at any time, they were a barrister or advocate of at least 10 years standing at the bar of a province.
6. At least three of the judges shall be appointed from among the judges of the Court of Appeal or of the Superior Court of the Province of Quebec or from among the advocates of that Province.
6.1 For greater certainty, for the purpose of section 6, a judge is from among the advocates of the Province of Quebec if, at any time, they were an advocate of at least 10 years standing at the bar of that Province.
30. (1) Where at any time there is not a quorum of the judges available to hold or continue any session of the Court, owing to a vacancy or vacancies, or to the absence through illness or on leave or in the discharge of other duties assigned by statute or order in council, or to the disqualification of a judge or judges, the Chief Justice of Canada, or in the absence of the Chief Justice, the senior puisne judge, may in writing request the attendance at the sittings of the Court, as an ad hoc judge, for such period as may be necessary,
(a) of a judge of the Federal Court of Appeal, the Federal Court or the Tax Court of Canada; or
(b) if the judges of the Federal Court of Appeal, the Federal Court or the Tax Court of Canada are absent from Ottawa or for any reason are unable to sit, of a judge of a provincial superior court to be designated in writing by the chief justice, or in the absence of the chief justice, by any acting chief justice or the senior puisne judge of that provincial court on that request being made to that acting chief justice or that senior puisne judge in writing.
(2) Unless two of the judges available fulfil the requirements of section 6, the ad hoc judge for the hearing of an appeal from a judgment rendered in the Province of Quebec shall be a judge of the Court of Appeal or a judge of the Superior Court of that Province designated in accordance with subsection (1). |
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5. Les juges sont choisis parmi les juges, actuels ou anciens, d’une cour supérieure provinciale et parmi les avocats inscrits pendant au moins dix ans au barreau d’une province.
5.1 Pour l’application de l’article 5, il demeure entendu que les juges peuvent être choisis parmi les personnes qui ont autrefois été inscrites comme avocat pendant au moins dix ans au barreau d’une province.
6. Au moins trois des juges sont choisis parmi les juges de la Cour d’appel ou de la Cour supérieure de la province de Québec ou parmi les avocats de celle-ci.
6.1 Pour l’application de l’article 6, il demeure entendu que les juges peuvent être choisis parmi les personnes qui ont autrefois été inscrites comme avocat pendant au moins dix ans au barreau de la province de Québec.
30. (1) Dans les cas où, par suite de vacance, d’absence ou d’empêchement attribuable à la maladie, aux congés ou à l’exercice d’autres fonctions assignées par loi ou décret, ou encore de l’inhabilité à siéger d’un ou plusieurs juges, le quorum n’est pas atteint pour tenir ou poursuivre les travaux de la Cour, le juge en chef ou, en son absence, le doyen des juges puînés peut demander par écrit que soit détaché, pour assister aux séances de la Cour à titre de juge suppléant et pendant le temps nécessaire :
a) soit un juge de la Cour d'appel fédérale, de la Cour fédérale ou de la Cour canadienne de l'impôt;
b) soit, si les juges de la Cour d'appel fédérale, de la Cour fédérale ou de la Cour canadienne de l'impôt sont absents d'Ottawa ou dans l'incapacité de siéger, un juge d'une cour supérieure provinciale désigné par écrit, sur demande formelle à lui adressée, par le juge en chef ou, en son absence, le juge en chef suppléant ou le doyen des juges puînés de ce tribunal provincial.
(2) Lorsque au moins deux des juges pouvant siéger ne remplissent pas les conditions fixées à l’article 6, le juge suppléant choisi pour l’audition d’un appel d’un jugement rendu dans la province de Québec doit être un juge de la Cour d’appel ou un juge de la Cour supérieure de cette province, désigné conformément au paragraphe (1).
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Judges Act
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3. No person is eligible to be appointed a judge of a superior court in any province unless, in addition to any other requirements prescribed by law, that person (a) is a barrister or advocate of at least ten years standing at the bar of any province; or (b) has, for an aggregate of at least ten years, (i) been a barrister or advocate at the bar of any province, and (ii) after becoming a barrister or advocate at the bar of any province, exercised powers and performed duties and functions of a judicial nature on a full-time basis in respect of a position held pursuant to a law of Canada or a province.
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3. Peuvent seuls être nommés juges d’une juridiction supérieure d’une province s’ils remplissent par ailleurs les conditions légales :
a) les avocats inscrits au barreau d’une province depuis au moins dix ans; b) les personnes ayant été membres du barreau d’une province et ayant exercé à temps plein des fonctions de nature judiciaire à l’égard d’un poste occupé en vertu d’une loi fédérale ou provinciale après avoir été inscrites au barreau, et ce pour une durée totale d’au moins dix ans.
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Federal Courts Act
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5.3 A person may be appointed a judge of the Federal Court of Appeal or the Federal Court if the person
(a) is or has been a judge of a superior, county or district court in Canada;
(b) is or has been a barrister or advocate of at least 10 years standing at the bar of any province; or
(c) has, for at least 10 years,
(i) been a barrister or advocate at the bar of any province, and
(ii) after becoming a barrister or advocate at the bar of any province, exercised powers and performed duties and functions of a judicial nature on a full-time basis in respect of a position held under a law of Canada or a province.
5.4 At least five of the judges of the Federal Court of Appeal and at least 10 of the judges of the Federal Court must be persons who have been judges of the Court of Appeal or of the Superior Court of the Province of Quebec, or have been members of the bar of that Province. |
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5.3 Les juges de la Cour d’appel fédérale et de la Cour fédérale sont choisis parmi :
a) les juges, actuels ou anciens, d’une cour supérieure, de comté ou de district;
b) les avocats inscrits pendant ou depuis au moins dix ans au barreau d’une province;
c) les personnes ayant été membres du barreau d’une province et ayant exercé à temps plein des fonctions de nature judiciaire à l’égard d’un poste occupé en vertu d’une loi fédérale ou provinciale après avoir été inscrites au barreau, et ce pour une durée totale d’au moins dix ans.
5.4 Au moins cinq juges de la Cour d’appel fédérale et dix juges de la Cour fédérale doivent avoir été juges de la Cour d’appel ou de la Cour supérieure du Québec ou membres du barreau de cette province.
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Courts of Justice Act
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1. Les tribunaux du Québec en matières civiles, criminelles ou mixtes, sont :
La Cour d’appel;
La Cour supérieure;
La Cour du Québec;
Les Cours municipales.
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1.The Courts of Québec, in civil, criminal and mixed matters, are:
The Court of Appeal;
The Superior Court;
The Court of Québec;
The Municipal Courts.
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Code of Civil Procedure
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25. 24. Les tribunaux qui relèvent du Parlement du Canada et ont compétence en matière civile au Québec sont la Cour suprême du Canada et la Cour fédérale du Canada.
La compétence de ces tribunaux et la procédure qui doit y être suivie sont déterminées par les lois du Parlement du Canada.
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25. 24. The courts under the legislative authority of the Parliament of Canada which have jurisdiction in civil matters in Québec are the Supreme Court of Canada and the Federal Court of Canada.
The jurisdiction of these courts and the procedure to be followed therein are set out in the laws of the Parliament of Canada.
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SCHEDULE II
[20]
The eligibility requirements for appointments from Quebec are the result of the historic bargain that gave birth to the Court in 1875. Sections 5 and 6 in the current Act descend from the original eligibility provision found in s. 4 of the 1875 Act. It is therefore useful to review the legislative history of the eligibility provisions. As we shall discuss, only the 1886 amendment to the Act substantively changed the general eligibility requirements for appointment to the Court under what is now s. 5. There have been no substantive changes to the criteria for appointments from Quebec since the Act was introduced in 1875.
[…]
[47]
While the Attorney General of Canada’s submissions capture an important purpose of the provision, a review of the legislative history reveals an additional and broader purpose.
[48]
Section 6 reflects the historical
compromise that led to the creation of the Supreme Court. Just as the
protection of minority language, religion and education rights were central
considerations in the negotiations leading up to Confederation (Reference re
Secession of Quebec,
[49]
The purpose of s. 6 is to ensure not only civil law training and experience on the Court, but also to ensure that Quebec’s distinct legal traditions and social values are represented on the Court, thereby enhancing the confidence of the people of Quebec in the Supreme Court as the final arbiter of their rights. Put differently, s. 6 protects both the functioning and the legitimacy of the Supreme Court as a general court of appeal for Canada. This broader purpose was succinctly described by Professor Russell in terms that are well supported by the historical record:
. . . the antipathy to having the Civil Code of Lower Canada interpreted by judges from an alien legal tradition was not based merely on a concern for legal purity or accuracy. It stemmed more often from the more fundamental premise that Quebec’s civil-law system was an essential ingredient of its distinctive culture and therefore it required, as a matter of right, judicial custodians imbued with the methods of jurisprudence and social values integral to that culture. [Emphasis in original.]
(Peter H. Russell,
[50]
At the time of Confederation, Quebec was reluctant to accede to the creation of a Supreme Court because of its concern that the Court would be incapable of adequately dealing with questions of the Quebec civil law (Ian Bushnell, The Captive Court: A Study of the Supreme Court of Canada (1992), at pp. 4-5; Russell, at pp. 8-9). Various Members of Parliament for Quebec expressed concerns about a “Supreme Tribunal of Appeal” that would be
composed of Judges, the great majority of whom would be unfamiliar with the civil laws of Quebec, which tribunal would be called upon to revise and would have the power to reverse the decisions of all their Quebec Courts . . . .
(Debates of the House of Commons, 2nd Sess., 3rd Parl. (“1875 Debates”), March 16, 1875, at p. 739, Henri-Thomas Taschereau, M.P. for Montmagny, Quebec)
[51]
The bill creating the Supreme Court was passed only after amendments were made responding specifically to Quebec’s concerns. Most significantly, the amended bill that became the Supreme Court Act provided that two of the six judges “shall be taken from among the Judges of the Superior Court or Court of Queen’s Bench, or the Barristers or Advocates of the Province of Quebec”: s. 4 of the 1875 Act.
[52]
In debating the proposed establishment of the Supreme Court in 1875, members of Parliament on both sides of the House of Commons were conscious of the particular situation of Quebec and the need to ensure civil law expertise on the Court. At second reading, Mr. Taschereau of the governing Liberal Party described Quebec’s special interest in the bill:
This interest arises out of the civil appellate jurisdiction proposed to be given to the Supreme Court, and of the peculiar position of that Province with regard to her institutions and her laws compared with those of the other Provinces. Situated as she is, no Province in the Dominion is so greatly interested as our own in the passage of the Act now under discussion, and which before many days are over, will form a most important chapter in the statute books of the Dominion.
(1875 Debates, March 16, 1875, at p. 738)
[53]
Toussaint Antoine Rodolphe Laflamme introduced the provision for a minimum number of Quebec judges. He described the requirement as a matter of right for Quebec: “He understood if this Supreme Court was to regulate and definitely settle all the questions which involved the interests of Lower Canada, that Province was entitled to two of the six Judges” (1875 Debates, March 27, 1875, at p. 938). Mr. Laflamme reasoned that with two judges (one third) on the Supreme Court, Quebec “would have more and better safeguards than under the present system”, namely appeals to the Privy Council (ibid.). Télesphore Fournier, Minister of Justice and principal spokesman for the bill, argued that the two judges would contribute to the civil law knowledge of the bench as a whole: “. . . there will be among the Judges on the bench, men perfectly versed in the knowledge of the laws of that section of the Confederation, will be able to give the benefits of their lights to the other Judges sitting with them” (1875 Debates, March 16, 1875, at p. 754). David Mills, a supporter of the bill, defended the Quebec minimum against critics who attacked it as “sectionalist”. In his view, in light of the “entirely different system of jurisprudence” in Quebec, “it was only reasonable that she should have security that a portion of the Court would understand the system of law which it would be called upon to administer” (1875 Debates, March 30, 1875, at p. 972 (emphasis added)).
[54]
Quebec’s confidence in the Court was dependent on the requirement of two (one third) Quebec judges. Jacques-Olivier Bureau, a Senator from Quebec, saw fit to “trust the rights of his compatriots . . . to this Supreme Court, as he considered their rights would be quite safe in a court of which two of the judges would have to be taken from the Bench of that Province” (Debates of the Senate, 2nd Sess., 3rd Parl., April 5, 1875, at p. 713). The comments of Joseph-Aldéric Ouimet, Liberal-Conservative Member for Laval, also underline that it was a matter of confidence in the Court:
In Quebec an advocate must have ten years’ practice before he can be a Judge. The Judges from the other Provinces might have the finest intelligence and the best talent possible and yet not give such satisfaction to the people of Quebec as their own judiciary.
(1875 Debates, March 27, 1875, at p. 940)
[55]
Government and opposition members alike saw the two seats (one third) for Quebec judges as a means of ensuring not only the functioning, but also the legitimacy of the Supreme Court as a federal and bijural institution.
[56]
Viewed in this light, the purpose of s. 6 is clearly different from the purpose of s. 5. Section 5 establishes a broad pool of eligible candidates; s. 6 is more restrictive. Its exclusion of candidates otherwise eligible under s. 5 was intended by Parliament as a means of attaining the twofold purpose of (i) ensuring civil law expertise and the representation of Quebec’s legal traditions and social values on the Court, and (ii) enhancing the confidence of Quebec in the Court. Requiring the appointment of current members of civil law institutions was intended to ensure not only that those judges were qualified to represent Quebec on the Court, but that they were perceived by Quebecers as being so qualified.
[…]
[59]
We earlier concluded that a textual interpretation of s. 6 excludes former advocates from appointment to the Court. We come to the same conclusion on purposive grounds. The underlying purpose of the general eligibility provision, s. 5, is to articulate minimum general requirements for the appointment of all Supreme Court judges. In contrast, the underlying purpose of s. 6 is to enshrine the historical compromise that led to the creation of the Court by narrowing the eligibility for the Quebec seats. Its function is to limit the Governor in Council’s otherwise broad discretion to appoint judges, in order to ensure expertise in civil law and that Quebec’s legal traditions and social values are reflected in the judges on the Supreme Court, and to enhance the confidence of the people of Quebec in the Court.
[1] RLRQ, c. R-3.
[2] 30 & 31 Vict., c. 3.
[3] L.R.C. 1985, c. S-26.
[4] L.R.C. 1985, c. J-1.
[5] L.R.C. 1985, c. F-7.
[6] RLRQ, c. T-16.
[7]
[2014] 1 R.C.S. 433,
[8] Ce qui dans les faits n’est jamais survenu.
[9] [1981] 1 R.C.S. 714, p. 728 [Renvoi sur la Loi de 1979 sur la location résidentielle].
[10] [1997] 3 R.C.S. 3, par. 85.
[11] Annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11.
[12] Sur ce point, voir Michael Plaxton et Carissima Mathen, « Purposive Interpretation, Quebec and the Supreme Court Act » (2013), 22 :3 Constitutional Forum 15, p. 21.
[13]
[2014] 1 R.C.S. 704,
[14] Voir le Renvoi sur la Cour suprême, supra note 7, par. 48.
[15] 14 Geo., III, c. 83, art. VIII (R.-U.).
[16]
Voir : Luc Huppé,
[17] 31 Geo. III, c. 31 (R.-U.).
[18] 3-4 Vict., c. 35 (R.-U.).
[19] [1989] 1 R.C.S. 705, p. 737.
[20] André Tremblay, supra note 16, p. 42 et 43. Voir aussi : Jacques-Yvan Morin et José Woehrling, supra note 16, p. 154.
[21] Canada, Assemblée législative, Débats parlementaires sur la question de la Confédération des provinces de l’Amérique britannique du Nord, 8e Parl., 3e sess., Québec : Hunter, Rose et Lemieux, 1865, p. 9 [Débats de 1865].
[22] Ibid. p. 29.
[23] Ibid. p. 263 et 264.
[24] Ibid. p. 575 et 576.
[25] Voir : Bayard Reesor, supra note 16, p. 48 : « The most visible provisions to protect French culture were the granting to provinces jurisdiction over property, civil rights, and education […] ».
[26] Renvoi sur la Cour suprême, supra, note 7, paragr. 46.
[27] Ibid., paragr. 47.
[28] Peter W. Hogg, Constitutional Law in Canada, feuilles mobiles, Toronto, Carswell, 2007, p. 7-5. Voir aussi : Bora Laskin, « Municipal Tax Assessment and Section 96 of the British North America Act: The Olympia Bowling Alley Case », (1955) R. du B. can. 993, p. 996.
[29] Peter W. Hogg, ibid.; Jacques-Yvan Morin et José Woehrling, supra note 16, p. 337.
[30] Peter W. Hogg, ibid.
[31]
Renvoi sur la Loi de 1979 sur la location résidentielle, supra note
9, p. 728; Trial Lawyers Association of British Columbia c.
Colombie-Britannique,
[32]
Evelyn Kolish, Nationalismes et conflits de droits : le débat du droit
privé au Québec 1760-1840, Montréal, Hurtubise HMH, 1994, p. 109. Voir
aussi : Louis Baudouin, « Méthode d’interprétation judiciaire du Code
civil du Québec »,
[33] Voir l’intervention de Sir Antoine-Aimé Dorion, Débats de 1865, supra note 21, 9 mars 1865, p. 861.
[34] Ibid. 21 février 1865, p. 394.
[35] Peter H. Russell, The Judiciary in Canada: The third Branch of Government, Toronto, McGraw-Hill Ryerson Limited, 1997, p. 47.
[36] Voir : Acte pour amender les lois relatives aux cours de juridiction civile en première instance, dans le Bas-Canada, 1849, 12 Vict., c. 38; Acte pour établir une cour ayant juridiction en appel et en matière criminelles, pour le Bas-Canada, 12 Vict., c. 37, 1849; Acte concernant la Cour du banc de la Reine, S.R.B.-C. 1861, c. 77, art. 2.
[37] Acte concernant les Statuts Refondus de la province de Québec, 50 Vict., c. 5.
[38] Peter H. Russell, The Supreme Court of Canada as a Bilingual and Bicultural Institution, Ottawa : Information Canada, 1969, p. 7.
[39] Luc Huppé, supra note 16, p. 457.
[40] Bayard Reesor, supra note 16, p. 254.
[41] Peter W. Hogg, supra note 28, p. 7-5.
[42] W.H. McConnell, Commentary on the British North America Act, Toronto, MacMillan of Canada, 1977, p. 316 et 317.
[43] Débats de 1865, supra note 21, p. 575 et 576.
[44]
Par l’entremise des conditions d’admissibilité à la profession juridique :
Krieger c. Law Society of Alberta,
[45] Loi concernant le barreau de la province de Québec, 1953-54, 2-3 Eliz. II, c. 59, art. 89.1 al. 5 : « Les non-pratiquants sont les avocats qui peuvent rester inscrits au tableau, bien qu’ils soient inhabiles à exercer à cause des emplois, des charges ou des fonctions qu’ils occupent. ».
[46] Voir Loi du Barreau, L.R.Q. 1964, c. 247, art. 89 (1) al. 5 : « Les avocats honoraires sont ceux qui peuvent être inscrits au tableau bien qu’inhabiles à exercer la profession à cause des emplois, charges ou fonctions qu’ils occupent. »
[47]
Jules Deschênes, « Examen critique de l’organisation du Barreau »
[48] Au sens où les juges majoritaires l’entendent dans le Renvoi sur la Cour suprême, supra note 7, par. 58.
[49] L.R.C. 1985, c. J-1.
[50] Loi modifiant la Loi des juges, 1912, 2 Geo. V, c. 29, art. 9.
[51] Acte pour amender les lois relatives aux cours de juridiction civile en première instance, dans le Bas-Canada, 1849, 12 Vict., c. 38 : « IV. Et qu’il soit statué, qu’aucune personne ne sera nommée juge de la dite cour supérieure, à moins qu’immédiatement avant sa nomination, elle ne soit juge de l’une des dites cours du banc de la Reine, ou juge de circuit ou de district, ou avocat de dix ans de pratique au moins au barreau du Bas-Canada. »; Acte pour établir une cour ayant juridiction en appel et en matière criminelles, pour le Bas-Canada, 1849, 12 Vict., c. 37 : « (II. […] mais personne ne sera nommé juge-en-chef ou juge puisné comme susdit, à moins d’avoir été, lors de sa nomination, juge de l’une des diverses cours du banc de la Reine dans le Bas-Canada, ou juge de la cour supérieure, ou juge de circuit, ou à moins d’avoir été avocat pratiquant pendant au moins dix ans au barreau du Bas-Canada »); Acte concernant la Cour du banc de la Reine, S.R.B.-C. 1861, c. 77, art. 2.
[52] Voir Luc Huppé, supra note 16, p. 457 et 458.
[53] Acte concernant la Cour du banc de la Reine, S.R.B.-C. 1861, c. 77, art. 2.
[54] Acte concernant les Statuts Refondus de la province de Québec, 50 Vict., c. 5; Luc Huppé, supra note 16, p. 458. Certaines abrogations résultent également de l’Acte concernant les statuts révisés du Canada, S.R.C. 1886, c. 4.
[55] Voir : Débats de la Chambre des communes, 106 (25 mars 1912), p. 6143 (M. Charles J. Doherty). (« La loi en vigueur dans (sic) Ontario - la même loi existe dans (sic) Québec - a été promulguée par l’ancien parlement du Canada, qui a fixé le nombre d’années de pratique avant d’être appelé à siéger comme juge. Cette disposition est toujours en vigueur dans les provinces, et ce que nous demandons ici n’y contredit pas. »
[56] Débats de la Chambre des communes, 106 (25 mars 1912), p. 6141 (M. Charles J. Doherty).
[57] Loi concernant les juges des cours fédérales et provinciales, L.C. 1946, c. 56, art. 3.
[58] Loi modifiant la Loi sur les juges et d’autres lois concernant la magistrature, L.C., 1976-77, c. 25, art. 1.
[59] Loi modifiant la Loi sur la Cour fédérale, la Loi sur les juges et la Loi sur la Cour canadienne de l’impôt, L.C. 1996, c. 22.
[60] Peter H. Russell, supra note 35, p. 107 et 108.
[61]
[62] (1881), 7 App. Cas. 96, p. 116.
[63]
On se conformera ici à la pratique constante de la Cour suprême du Canada qui
est de citer dans ses jugements la version française de la constitution, datant
de 1867, et reproduite cette même année dans les Statuts du Canada (30
& 31). Voir par exemple : Séminaire de Chicoutimi c. La Cité
de Chicoutimi,
[64] Il importe de souligner que les articles 5.1 et 6.1 reproduits ici, ont été ajoutés à la Loi sur la Cour suprême, respectivement, par les articles 471 et 472 de la Loi nº 2 sur le plan d’action économique de 2013, L.C. 2013, c. 40, et que dans ses réponses au Renvoi sur la Cour suprême, supra note 7, la Cour suprême du Canada a conclu à la majorité que l’article 471 (et donc le nouvel article 5.1) était intra vires du Parlement, mais que l’article 472 (et donc le nouvel article 6.1) était ultra vires du Parlement.
[65] CQLR, c. R-23.
[66] 30 & 31 Vict., c. 3.
[67] R.S.C. 1985, c. S-26.
[68] R.S.C. 1985, c. J-1.
[69] R.S.C. 1985, c. F-7.
[70] CQLR, c. T-16.
[71] [2014] 1 S.C.R. 433,
[72] In fact, no such uniformity was ever achieved.
[73] [1981] 1 S.C.R. 714, p. 728 (Dickson J.) [Re Residential Tenancies Act, 1979].
[74] [1997] 3 S.C.R. 3, para. 85.
[75] Schedule B to the Canada Act 1982 (U.K.), 1982, c. 11.
[76] On this point, see Michael Plaxton and Carissima Mathen, "Purposive Interpretation, Quebec and the Supreme Court Act" (2013), 22 :3 Constitutional Forum 15, p. 21.
[77] [2014] 1 S.C.R. 704,
[78] Supreme Court Reference, supra note 7, para. 48.
[79] 14 Geo. III, c. 83, s. VIII (U.K.)
[80]
See: Luc Huppé,
[81] 31 Geo. III, c. 31 (U.K.).
[82] 3-4 Vict., c. 35 (U.K.).
[83] [1989] 1 S.C.R. 705, p. 737.
[84] André Tremblay, supra note 16, p. 42 & 43. See also: Jacques-Yvan Morin & José Woehrling, supra note 16, p. 154
[85] Canada, Legislative Assembly, Parliamentary Debates on the subject of the Confederation of the British North American Provinces, 3rd Session, 8th Provincial Parliament of Canada, Quebec, Hunter, Rose & Co, Parliamentary Printers, p. 9 [1865 Debates].
[86] Ibid. p. 29.
[87] Ibid. p. 263 & 264.
[88] Ibid. p. 575 & 576.
[89] See: Bayard Reesor, supra note 16, p. 48: "The most visible provisions to protect French culture were the granting to provinces jurisdiction over property, civil rights, and education […]".
[90] Supreme Court Reference, supra note 7, para. 46.
[91] Ibid, para. 47.
[92] Peter W. Hogg, Constitutional Law in Canada, looseleaf, Toronto, Carswell, 2007, p. 7-5. See also: Bora Laskin, "Municipal Tax Assessment and Section 96 of the British North America Act: The Olympia Bowling Alley Case", (1955) Can. Bar Rev. 993, p. 996.
[93] Ibid., Peter W. Hogg; Jacques-Yvan Morin & José Woehrling, supra note 16, p. 337.
[94] Ibid., Peter W. Hogg.
[95] Re Residential Tenancies Act, 1979, supra note 9, p. 728; Trial Lawyers Association on
British Columbia v. British Columbia,
[96] Evelyn Kolish, Nationalismes et conflits de droits : le débat du droit privé au Québec 1760-1840, Montréal, Hurtubise HMH, 1994, p. 109. See also: Louis Baudouin, "Méthode d’interprétation judiciaire du Code civil du Québec", (1950) R. du B. 397, p. 399.
[97] See the speech of Sir Antoine-Aimé Dorion, 1865 Debates, supra note 21, March 9, 1865, p. 860.
[98] Ibid. February 21, 1865, p. 388.
[99] Peter H. Russell, The Judiciary in Canada: the Third Branch of Government, Toronto, McGraw-Hill Ryerson Limited, 1997, p. 47.
[100] See: An Act to amend the Laws relative to the Courts of Original Civil Jurisdiction in Lower-Canada, 1849, 12 Vict., c. 38; An Act to establish a Court having jurisdiction in Appeals and Criminal Matters, for Lower-Canada, 1849, 12 Vict., c. 37; An Act respecting the Court of Queen’s Bench, R.S.L.C. 1861, c. 77, s. 2.
[101] An Act respecting the Revised Statutes of the Province of Quebec, 1887, 50 Vict., c. 5.
[102] Peter H. Russell The Supreme Court of Canada as a Bilingual and Bicultural Institution, Ottawa: Information Canada, 1969, p. 7.
[103] Luc Huppé, supra note 16, p. 457.
[104] Bayard Reesor, supra note 16, p. 254.
[105] Peter W. Hogg, supra note 28, p. 7-5.
[106] W.H. McConnell, Commentary on the British North America Act, Toronto, MacMillan of Canada, 1977, p. 316 & 317.
[107] 1865 Debates, supra note 21, p. 575 & 576.
[108] By reason of establishing the conditions of admission to the
legal profession: Kreiger v. Law Society of Alberta,
[109] An Act concerning the Bar of Quebec, S.Q. 1953-54, c. 59, s. 89, para. 5: "Non-practising advocates are advocates who may remain on the roll, although disqualified from practising by reason of their occupations, positions or functions."
[110] The Bar Act, R.S.Q. 1964, c. 247, s. 89, para. 5: "Honorary advocates are those who may be entered on the roll, although disqualified from practising the profession by reason of their occupations, positions or functions."
[111] Jules Deschênes, "Examen critique de l’organisation du Barreau" (1968) 28 R. du B. 417, p. 450 & 451
[112] In the sense the majority judges intended in the Supreme Court Reference, supra note 7, para. 58.
[113] R.S.C. 1985, c. J-1.
[114] An Act to amend the Judges Act, 1912, 2 Geo. V, c. 29, s. 9.
[115] An Act to amend the Laws relative to the Courts of Original Civil Jurisdiction in Lower-Canada, 1849, 12 Vict., c. 38: "IV. And be it enacted, that no person shall be appointed a Judge of the said Superior Court, unless he shall immediately before his appointnent be a Justice of one of the said several Courts of Queen’s Bench, or a Circuit or District Judge, or an Advocate of at least ten years’ standing at the Bar of Lower-Canada."; An Act to establish a Court having jurisdiction in Appeals and Criminal Matters, for Lower-Canada, 1849, 12 Vict., c. 37 : "II. […] but no person shall be appointed to be such Chief Justice or Puisné Judge, unless at the time of his appointment he shall have been a Justice of one of the several Courts of Queen’s Bench in Lower-Canada, or a Judge of the Superior Court, or a Circuit Judge, or shall be an Advocate of at least ten years’ standing at the Bar of Lower-Canada […]"; An Act respecting the Court of Queen’s Bench, R.S.L.C. 1861, c. 77, s. 2.
[116] See Luc Huppé, supra note 16, p. 457 & 458.
[117] An Act respecting the Court of Queen’s Bench, R.S.L.C. 1861, c. 77, s. 2.
[118] Act respecting the Revised Statutes of the Province of Quebec, 1887, 50 Vict., c. 5; Luc Huppé, supra note 16, p. 458. There were also other statutes repealed that occurred pursuant to An Act respecting the Revised Statutes of Canada, R.S.C. 1886, c. 4.
[119] House of Commons Debates, No. 106 (12 March 1912), p. 6013 & 6014 (Hon. Charles J. Doherty). "The law in force in Ontario - I know it to be so in the province of Quebec - is a law enacted by the old parliament of Canada, which fixed the number of years that a man must have been at the bar before he could go on the bench. That requirement remains in force in the provinces still, and it is not in contradiction to what we are providing here."
[120] Ibid. p. 6012.
[121] An Act respecting Judges of Dominion and Provincial Courts, S.C. 1946, c. 56, s. 3.
[122] An Act to amend the Judges Act and other Acts in respect of judicial matters, S.C. 1976-77, c. 25, s. 1.
[123] An Act to amend the Federal Court Act, the Judges Act and the Tax Court of Canada Act, S.C. 1996, c. 22, s. 2.
[124] Peter H. Russell, supra note 35, p. 107 & 108.
[125] [1980] 1 S.C.R. 433, p. 465.
[126] (1881), 7 App. Cas. 96, p. 116.
[127] The citation of the French version is consistent with the practice
of the Supreme Court of Canada, which cites the French version of the
constitution that dates from 1867 in its judgments, which was published the
same year in the Statutes of Canada (30 & 31). See e.g.: Séminaire de
Chicoutimi v. La Cité de Chicoutimi,
[128] It must be noted here that ss. 5.1 and 6.1 that are set out above were added to the Supreme Court Act pursuant to ss. 471 and 472 of the Economic Action Plan 2013 Act, No. 2, S.C. 2013, c. 40, and that in its answers to the Supreme Court Reference, supra note 7, the majority of the Supreme Court of Canada concluded that s. 471 (and thus the new s. 5.1 was intra vires of Parliament, but that s.472 (and thus the new s. 6.1) was ultra vires of Parliament.
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