Décision

L’APPEL

[1]         M^me Nicole Bouthot dépose à la Commission de la fonction publique (Commission) un appel en matière de conditions de travail, en vertu de l’article 127 de la Loi sur la fonction publique[1] (Loi), à l’encontre de son employeur, le ministère de la Justice (dossier n^o 1301830). M^me Bouthot soumet ce recours après qu’on lui ait attribué un nouveau classement à la suite d’un processus de transition de carrière.

[2]         Dans son formulaire transmis à la Commission, M^me Bouthot mentionne :

Le 5 octobre 2017, Mme Francine Massé, directrice au Secrétariat du conseil du trésor écrivait à Dany Blanchette, directeur général associé des ressources humaines, pour que me soit attribué un nouveau classement [attaché judiciaire]. Lettre ci-jointe.

Le 17 août et le 13 octobre, j’ai fait part à mon employeur et au responsable du secrétariat du conseil du trésor que la procédure pour ma mise en transition de carrière ne respectait pas la Directive concernant la classification et la gestion des emplois de cadres et de leurs titulaires. Je n’ai eu aucune nouvelle depuis ni de l’un, ni de l’autre à part cette lettre qui va changer mes conditions de travail.

Je conteste donc ce changement de conditions de travail et demande de joindre cette plainte aux 3 autres […]

Résultat recherché :

Demeurer cadre 630-05 [cadre, classe 5] avec toutes les conditions de travail prévues pour le personnel d’encadrement.

[3]         Auparavant, M^me Bouthot avait déposé trois autres recours à la Commission :

-       une plainte de harcèlement psychologique en vertu de l’article 81.20 de la Loi sur les normes du travail[2] (dossier n^o 1301804);

-       un appel, en vertu de l’article 33 de la Loi, alléguant que sa mise en transition de carrière serait une mesure disciplinaire déguisée (dossier n^o 1301805);

-       un appel, en vertu de l’article 33 de la Loi, contestant une réprimande (dossier n^o 1301828).

[4]         Le ministère soulève un moyen préliminaire relatif à la compétence de la Commission pour entendre l’appel déposé en vertu de l’article 127 de la Loi (dossier n^o 1301830).

[5]         La présente décision porte uniquement sur ce moyen préliminaire.

LES ARGUMENTATIONS

L’argumentation du ministère

[6]         Le ministère note que l’attribution d’un nouveau classement à M^me Bouthot survient à la fin d’un processus de transition de carrière.

[7]         Les règles et les modalités entourant la transition de carrière sont prévues au chapitre VI de la Directive concernant la classification et la gestion des emplois de cadres et de leurs titulaires (630)[3] (Directive concernant la classification). Ce chapitre s’intitule « Gestion des cadres en transition de carrière » et il comprend les articles 39 à 46.

[8]         De plus, l’article 101 de la Loi prévoit que le président du Conseil du trésor, ou son délégataire, peut attribuer un nouveau classement à un fonctionnaire.

[9]         Le ministère estime donc que la Commission doit déterminer si elle a compétence pour entendre un appel relativement à l’article 101 de la Loi ou aux articles traitant de la transition de carrière de la Directive concernant la classification.

[10]       Le ministère souligne que la Commission est un tribunal administratif créé par le législateur. Elle n’a donc qu’une compétence d’attribution, soit celle qui lui est accordée dans sa loi constitutive ou dans une autre loi.

[11]       En matière de relations de travail, deux recours sont prévus dans la Loi. L’article 33, qui n’est pas invoqué par M^me Bouthot dans le cadre du présent dossier, prévoit que l’on peut contester cinq types de décisions de l’employeur, dont le classement lors de l’intégration à une classe d’emplois nouvelle ou modifiée. Selon le ministère, M^me Bouthot n’a pas été intégrée à une telle classe d’emplois.

[12]       Pour sa part, l’article 127 de la Loi énonce que « [l]e gouvernement prévoit par règlement, sur les matières qu’il détermine, un recours en appel pour les fonctionnaires qui ne sont pas régis par une convention collective ».

[13]       Ainsi, l’article 2 du Règlement sur un recours en appel pour les fonctionnaires non régis par une convention collective[4] (Règlement) prévoit qu’une décision prise en vertu de certaines directives du Conseil du trésor peut faire l’objet d’un appel. Parmi ces directives, on retrouve la Directive concernant l'ensemble des conditions de travail des cadres[5] (Directive concernant les conditions de travail), mais pas la Directive concernant la classification.

[14]       De plus, le ministère note une volonté particulière d’exclure la dotation et le classement de la compétence de la Commission. En effet, l’article 2 du Règlement prévoit que ces matières ne peuvent être contestées. Il est donc tout à fait logique que la Directive concernant la classification ne puisse faire l’objet d’un appel en vertu de l’article 127 de la Loi.

[15]       La Directive concernant les conditions de travail ne prévoit pas la transition de carrière, bien qu’elle y soit mentionnée à quelques occasions. En effet, la procédure encadrant la transition de carrière se trouve dans la Directive concernant la classification.

[16]       Le ministère rappelle que l’ensemble de la Directive concernant la classification ne peut faire l’objet d’un appel, pas seulement les chapitres relatifs à la dotation et à la classification, contrairement à ce que semble laisser entendre M^me Bouthot.

[17]       Par ailleurs, l’article 115 de la Loi, auquel réfère M^me Bouthot, concerne le pouvoir d’enquête de la Commission et non sa fonction juridictionnelle.

[18]       Le ministère cite quelques décisions[6] au soutien de ses prétentions et il demande à la Commission de déclarer qu’elle n’a pas compétence pour entendre l’appel de M^me Bouthot.

L’argumentation de M^me Bouthot

[19]       M^me Bouthot souligne que, à l’article 3 de la Directive concernant les conditions de travail, on retrouve une définition de « transition de carrière ». De plus, cette expression se retrouve à treize endroits différents dans cette directive.

[20]       Elle note que l’article 2 du Règlement exclut les matières prévues aux chapitres II et IV de la Directive concernant la classification puisque ceux-ci traitent de la classification et de la dotation. Toutefois, la transition de carrière est visée par un chapitre distinct, soit le chapitre VI nommé « Gestion des cadres en transition de carrière ». La notion de transition de carrière, que l’on retrouve également dans la Directive concernant les conditions de travail, n’est donc pas exclue de la compétence de la Commission.

[21]       En ce qui a trait à la procédure pour sa mise en transition de carrière, elle soutient que certains éléments prévus à l’article 46 de la Directive concernant la classification n’ont pas été respectés.

[22]       Par ailleurs, M^me Bouthot réfère aux articles 32 et 34 de la Loi sur l'administration publique[7], qui établissent certaines fonctions du Conseil du trésor, et à l’article 39 de la Loi, qui énonce notamment que « [l]es sous-ministres et les dirigeants d’organismes gèrent les ressources humaines dans le cadre des politiques du Conseil du trésor en matière de gestion des ressources humaines. »

[23]       Elle s’appuie également sur le premier alinéa de l’article 115 de la Loi, qui prévoit certaines fonctions de la Commission, et sur l’article 119 de cette même loi, qui traite des pouvoirs de la Commission.

[24]       Elle distingue le présent dossier des décisions citées par le ministère et elle renvoie à une autre décision qui établit qu’un ministère ne peut déroger à une directive du Conseil du trésor en matière de gestion des ressources humaines[8].

[25]       M^me Bouthot demande à la Commission de déclarer qu’elle a compétence pour entendre son appel.

LES MOTIFS

Le cadre normatif

[26]       Les articles 101, 115, 119 et 127 de la Loi prévoient :

101. Lorsque le président du Conseil du trésor est dans l’impossibilité de procéder au placement d’un fonctionnaire permanent en disponibilité conformément à son classement, il peut, après avoir vérifié ses aptitudes, lui attribuer un nouveau classement conformément aux conditions et modalités établies par le Conseil du trésor ou à celles qui peuvent être prévues dans une convention collective.

Ce nouveau classement ne peut entraîner une diminution du traitement régulier auquel le fonctionnaire avait droit avant de se voir attribuer un tel classement.

115. En outre de la fonction d’entendre les recours en appel des fonctionnaires prévus par la présente loi, la Commission est chargée :

1^o de vérifier le caractère impartial et équitable des décisions prises, en vertu de la présente loi et des articles 30 à 36 de la Loi sur l’administration publique (chapitre A-6.01), qui affectent les fonctionnaires;

2^o vérifier l’observation de la loi et de ses règlements relativement au système de recrutement et de promotion des fonctionnaires; […]

Aux fins de l’application du premier alinéa, la Commission effectue les enquêtes qu’elle juge nécessaires, formule des recommandations aux autorités compétentes ou, si elle le juge utile, fait rapport à l’Assemblée nationale. […]

119. La Commission a tous les pouvoirs nécessaires à l’exercice de sa compétence; elle peut notamment rendre toute ordonnance qu’elle estime propre à sauvegarder les droits des parties et décider toute question de fait ou de droit.

127. Le gouvernement prévoit par règlement, sur les matières qu’il détermine, un recours en appel pour les fonctionnaires qui ne sont pas régis par une convention collective et qui ne disposent d’aucun recours sur ces matières en vertu de la présente loi. […]

La Commission de la fonction publique entend et décide d’un appel. […]

[27]       L’article 2 du Règlement énonce :

2. Un fonctionnaire qui se croit lésé peut en appeler d’une décision rendue à son égard en vertu des directives suivantes du Conseil du trésor, à l’exception des dispositions de ces directives qui concernent la classification, la dotation et l’évaluation du rendement sauf, dans ce dernier cas, la procédure relative à l’évaluation du rendement :

1^o la Directive concernant l’ensemble des conditions de travail des cadres;

2^o la Directive concernant l’ensemble des conditions de travail des cadres juridiques;

3^o la Directive concernant l’ensemble des conditions de travail des cadres œuvrant en établissement de détention à titre d’agents de la paix à l’exclusion des directeurs des établissements de détention;

4^o la Directive concernant l’ensemble des conditions de travail des cadres œuvrant en établissement de détention à titre de directeurs des établissements de détention;

5^o (paragraphe abrogé);

6^o la Directive concernant la rémunération et les conditions de travail des médiateurs et conciliateurs;

7^o la Directive concernant l’ensemble des conditions de travail des conseillères et conseillers en gestion des ressources humaines;

8^o la Directive concernant les conditions de travail des fonctionnaires;

9^o la Directive concernant l’attribution des taux de traitement ou taux de salaire et des bonis à certains fonctionnaires;

10^o la Directive sur les frais remboursables lors d’un déplacement et autres frais inhérents;

11^o la Directive sur le remboursement des frais de déplacement des cadres;

12^o la Directive sur les frais remboursables lors d’un déplacement à l’extérieur du Québec;

13^o la Directive sur les déménagements des fonctionnaires;

14^o la Directive concernant les indemnités et les allocations versées aux fonctionnaires affectés à l’extérieur du Québec.

[28]       L’article 3 de la Directive concernant les conditions de travail mentionne :

3. Dans la présente directive, à moins que le contexte n’indique un sens différent, on entend par : […]

« transition de carrière » : la transition de carrière au sens du chapitre VI de la Directive concernant la classification et la gestion des emplois de cadres et de leurs titulaires (630).

[29]       Le chapitre VI, soit les articles 39 à 46, de la Directive concernant la classification établit le cadre de gestion et le processus de la transition de carrière :

CHAPITRE VI - GESTION DES CADRES EN TRANSITION DE CARRIÈRE

Section I - Objet

39. Ce chapitre vise à déterminer un cadre de gestion permettant la relocalisation des cadres en transition de carrière en impliquant les différents intervenants concernés.

[…]

Section IV - Processus d'identification et de gestion des cadres en transition de carrière

[…]

46. Le sous-ministre ou dirigeant d'organisme met en place un processus comprenant les étapes suivantes :

1^o Identification des cadres en transition de carrière : […]

2^o Information aux cadres de leur situation : […]

3^o Établissement d'un diagnostic : […]

4^o Élaboration d'un plan d'action : […]

5^o Réalisation du plan d'action : […]

a) Le replacement : […]

b) L'attribution d'un nouveau classement : […]

c) Entente de départ assisté : […]

6^o Suivi du plan d'action : […]

L’analyse

[30]       Dans le présent appel déposé en vertu de l’article 127 de la Loi, M^me Bouthot conteste notamment la procédure pour sa mise en transition de carrière. Le ministère soutient que la Commission n’a pas compétence pour entendre ce recours.

[31]       La Commission juge que l’article 2 du Règlement établit clairement son absence de compétence pour entendre l’appel.

[32]       En effet, l’article 127 de la Loi énonce que le gouvernement prévoit par règlement les matières qui peuvent faire l’objet d’un appel à la Commission. La compétence de la Commission est délimitée à l’article 2 du Règlement qui prescrit qu’un fonctionnaire non syndiqué peut en appeler d’une décision rendue en vertu d’une des directives énumérées à cette disposition.

[33]       La Directive concernant la classification, qui prévoit la procédure entourant la transition de carrière, n’y est pas mentionnée. Ainsi, la Commission juge que cette matière échappe à sa compétence.

[34]       Le fait que la Directive concernant les conditions de travail, nommée à l’article 2 du Règlement, fasse mention de la transition de carrière n’accorde pas pour autant compétence à la Commission en cette matière. En effet, l’article 2 prévoit que l’appel doit viser une décision rendue en vertu d’une directive citée à cette disposition.

[35]       Or, la décision de mettre M^me Bouthot en transition de carrière ainsi que celle de lui attribuer un nouveau classement n’ont pas été prises en vertu de la Directive concernant les conditions de travail, mais conformément à la Directive concernant la classification et à l’article 101 de la Loi. Selon l’article 2 du Règlement, ces décisions ne peuvent donc pas faire l’objet d’un appel en vertu de l’article 127 de la Loi.

[36]       Comme le souligne le ministère, la Commission, en tant que tribunal administratif, n’a qu’une compétence d’attribution. Elle ne peut donc exercer que la compétence qui lui est attribuée expressément par le législateur, notamment dans sa loi constitutive[9] :

À la différence du tribunal judiciaire de droit commun, un tribunal administratif n’exerce la fonction juridictionnelle que dans un champ de compétence nettement circonscrit. Il est en effet borné, par la loi qui le constitue et les autres lois qui lui attribuent compétence, à juger des contestations relatives à une loi en particulier ou à un ensemble de lois. Sa compétence ne s’étend donc pas à l’intégralité de la situation juridique des individus. [...]

La portée de l’intervention du tribunal administratif et par conséquent l’étendue de sa compétence sont donc déterminées par la formulation des dispositions législatives créant le recours au tribunal. […]

Il faut donc, aussi bien en droit québécois qu’en droit fédéral, examiner avec attention le libellé de la disposition créant le recours, pour savoir quelles décisions de quelles autorités sont sujettes à recours, sur quels motifs le recours peut être fondé, sous quelles conditions - notamment de délai - il peut être introduit […].

[37]       Par ailleurs, le premier alinéa de l’article 115 de la Loi ne concerne pas la compétence de la Commission à titre de tribunal administratif, mais uniquement son rôle d’organisme de surveillance. Le libellé de cette disposition exclut expressément la fonction juridictionnelle de la Commission en débutant ainsi : « En outre de la fonction d’entendre les recours en appel des fonctionnaires prévus par la présente loi ». De plus, le deuxième alinéa de cet article mentionne que la Commission effectue des enquêtes et formule des recommandations en application du premier alinéa, ce qui réfère clairement à son rôle d’organisme de surveillance.

[38]       Pour sa part, l’article 119 de la Loi s’applique à la fonction juridictionnelle de la Commission. Il lui accorde des pouvoirs très larges à titre de tribunal administratif dont celui de rendre des ordonnances.

[39]       Cependant, pour utiliser ces pouvoirs, la Commission doit d’abord avoir compétence. En effet, l’article 119 de la Loi énonce que « [l]a Commission a tous les pouvoirs nécessaires à l’exercice de sa compétence ». Cet article n’est pas attributif de compétence et il ne peut permettre d’interpréter plus largement la compétence de la Commission prévue par le législateur à d’autres dispositions.

[40]       La Commission doit donc accueillir le moyen préliminaire du ministère et décliner compétence pour entendre l’appel de M^me Bouthot.

POUR CES MOTIFS, LA COMMISSION DE LA FONCTION PUBLIQUE :

ACCUEILLE le moyen préliminaire du ministère de la Justice;

DÉCLARE qu’elle n’a pas compétence pour entendre l’appel de M^me Nicole Bouthot.