Association des procureurs aux poursuites criminelles et pénales et Directeur des poursuites criminelles et pénales				2021 QCCFP 7
	COMMISSION DE LA FONCTION PUBLIQUE
	CANADA
	PROVINCE DE QUÉBEC
	DOSSIERS Nos :		1302129, 1302246, 1302251, 1302252
	DATE :	30 avril 2021
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	DEVANT LA JUGE ADMINISTRATIVE :			Nour Salah
	______________________________________________________________________
ASSOCIATION DES PROCUREURS AUX POURSUITES CRIMINELLES ET PÉNALES
Partie demanderesse
et
DIRECTEUR DES POURSUITES CRIMINELLES ET PÉNALES
Partie défenderesse
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	DÉCISION
	(Article 16, Loi sur le processus de détermination de la rémunération des procureurs aux poursuites criminelles et pénales et sur leur régime de négociation collective, RLRQ, c. P-27.1)
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INTRODUCTION

[1]          Conformément à l’article 16 de la Loi sur le processus de détermination de la rémunération des procureurs aux poursuites criminelles et pénales et sur leur régime de négociation collective (Loi) et au chapitre 9 de l’Entente relative aux conditions de travail des procureurs aux poursuites criminelles et pénales 2015-2019 (Entente), l’Association des procureurs aux poursuites criminelles et pénales (Association) dépose quatre avis de mésentente à la Commission de la fonction publique (Commission).

[2]          L’Association veut obtenir plusieurs informations détenues par le Directeur des poursuites criminelles et pénales (DPCP) concernant la rémunération additionnelle pour mandats spéciaux versée à ses membres.

[3]          Dans le premier avis de mésentente déposé le 30 août 2019 (dossier n^o 1302129), l’Association explique que le DPCP lui a acheminé, en mai 2018, un tableau Excel contenant, entre autres, la masse salariale totale dégagée pour les mandats spéciaux ainsi que la répartition des sommes à être allouées aux procureurs concernés pour la période du 1^er avril 2018 au 31 mars 2019.

[4]          Le DPCP a par la suite refusé de lui fournir ce tableau avec les données conciliées à la fin de la période de référence, soit au 31 mars 2019.

[5]          L’Association veut également obtenir le même tableau Excel pour la période du 1^er avril 2019 au 31 mars 2020, avec une éventuelle conciliation des données.

[6]          Dans son argumentation, l’Association précise cette demande. Elle veut obtenir pour les périodes 2018-2019 et 2019-2020 :

a)   Les informations relatives à la masse salariale totale dégagée pour les mandats spéciaux et le détail des calculs pour la déterminer.

b)   Les informations relatives à la répartition des sommes versées entre les différents procureurs concernés pour mandats spéciaux.

c)    Les critères justifiant l’octroi de la rémunération additionnelle pour chacun des procureurs visés.

[7]          Le deuxième avis de mésentente déposé le 30 mars 2020 (dossier n^o 1302246) aborde la rémunération additionnelle pour mandats spéciaux attribuée erronément à des procureurs exclus de l’Entente pour la période 2019-2020. L’Association demande :

d)   Les montants correspondant aux pourcentages de traitement versés à ces procureurs, ainsi que la remise de la totalité de ces montants dans la masse salariale dégagée afin qu’ils puissent être redistribués adéquatement.

[8]          Le troisième avis de mésentente déposé le 16 avril 2020 (dossier n^o 1302251) concerne le solde entre les sommes dégagées et les montants versés pour mandat spécial aux procureurs visés pour la période 2018-2019. Sont exigés :

e)   Les informations relatives au solde de la masse salariale pour cette période.

f)     Les informations relatives à la distribution du solde toujours à la disposition du DPCP.

g)    Le cas échéant, le versement par le DPCP de la totalité du solde pour cette période, parmi les procureurs qui y ont droit.

[9]          Finalement, dans le dernier avis de mésentente du 16 avril 2020, (dossier n^o 1302252), l’Association veut obtenir :

h)    Un suivi des sommes allouées dans le cadre des mandats spéciaux à la fin de l’exercice 2019-2020, soit la conciliation des données une fois la période terminée.

i)     Les détails des calculs concernant la répartition des sommes allouées, et ce, pour chacun des procureurs visés compte tenu des diverses modifications pouvant survenir en cours d’exercice.

j)     Les critères justifiant l’octroi de la rémunération additionnelle pour chacun des procureurs visés.

k)    Savoir s’il existe un solde lorsque la conciliation des données est effectuée à la fin de la période 2019-2020.

l)     Le cas échéant, le montant de ce solde, la façon dont il est distribué et le montant d’argent donné pour chacun des procureurs visés.

m)  Si le solde n’est pas distribué complètement, être informée de ce que fait le DPCP avec cette somme.

[10]       Pour les deux avis de mésentente datés du 16 avril 2020, la Commission a accepté la demande de l’Association de réserver sa compétence quant à l’attribution de dommages-intérêts, si les avis de mésentente sont accueillis.

[11]       L’Association considère que toutes les données demandées sont essentielles afin qu’elle puisse s’acquitter adéquatement de son devoir de représentation.

[12]       Elle ajoute aussi que les informations demandées sont nécessaires à l’application de l’Entente au sens de l’article 67.1 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels[1] (LAI) et qu’elles doivent être divulguées sans nécessité d’obtenir le consentement des personnes visées.

[13]       L’Association indique finalement que le refus du DPCP de transmettre les informations relatives aux mandats spéciaux est « discrétionnaire et constitue l’exercice abusif du droit de gérance ».

[14]       Pour sa part, le DPCP est d’avis que les informations demandées ne figurent pas parmi celles qui doivent être transmises en vertu de l’Entente.

[15]       Au surplus, il estime que la transmission de l’information demandée ne peut être justifiée, notamment, par la doctrine du promissory estoppel, par le droit d’association ni par la LAI.

[16]       Selon lui, plusieurs des informations demandées sont déjà détenues par l’Association, ce qui rend le débat théorique.

[17]       En ce qui a trait aux montants versés aux procureurs exclus, le DPCP reconnaît l’erreur, mais plaide la doctrine de l’estoppel qui empêcherait tout versement de somme comme le demande l’Association.

[18]       La Commission doit répondre aux questions en litige suivantes :

1.    Est-ce que le devoir de représentation de l’Association justifie la transmission des informations demandées?

2.    Est-ce que les informations demandées par l’Association sont nécessaires, en vertu de l’article 67.1 de la LAI, afin de s’assurer du respect de l’Entente par le DPCP?

3.    Est-ce que certaines demandes de l’Association sont de nature théorique?

4.    Est-ce que les montants attribués aux procureurs exclus, pour la période 2019-2020, doivent être remis dans la masse salariale dégagée des procureurs visés par l’Entente?

5.    Est-ce que le DPCP doit verser la totalité du solde, pour la période 2018-2019, parmi les procureurs qui y ont droit en vertu de l’Entente?

6.    Est-ce que la preuve démontre que le DPCP a exercé son droit de gérance de manière déraisonnable?

[19]       La Commission accueille l’avis de mésentente dans le dossier n^o 1302246.

[20]       Elle accueille également, en partie, les avis de mésentente dans les dossiers n^os 1302129, 1302251 et 1302252.

[21]       En effet, la Commission considère que les informations demandées par l’Association aux points b), d), h), i), k), l) et m) mentionnés aux paragraphes 6, 7 et 9 de la présente décision sont essentielles afin qu’elle puisse exercer adéquatement et rigoureusement son rôle de représentation envers ses membres.

[22]       La Commission juge que l’Association ne réussit pas à démontrer que les informations demandées aux points c) et j) mentionnés aux paragraphes 6 et 9 de la présente décision sur les critères retenus par le DPCP pour attribuer les mandats spéciaux lui sont essentielles pour s’acquitter adéquatement de son devoir de représentation, ni nécessaires au sens de l’article 67.1 de la LAI.

[23]       Aussi, l’Association ne peut s’appuyer sur cet article pour fonder son droit d’accès et obtenir ces renseignements.

[24]       De plus, les informations requises par l’Association au point a) du paragraphe 6 de la présente décision ayant déjà été communiquées par le DPCP, les demandes les visant sont maintenant de nature théorique.

[25]       La Commission considère que les montants payés erronément aux procureurs exclus de l’Entente pour la période 2019-2020 doivent être versés aux procureurs y ayant droit.

[26]       De plus, la totalité du solde pour la période 2018-2019 doit être distribué entre les procureurs y ayant droit.

[27]       Finalement, l’Association ne réussit pas à démontrer un exercice déraisonnable du droit de gérance par le DPCP.

CONTEXTE ET ANALYSE

Question 1- Est-ce que le devoir de représentation de l’Association justifie la transmission des informations demandées?

[28]       L’article 7-1.09 de l’Entente régit l’attribution des mandats spéciaux et prévoit explicitement les informations qui doivent être communiquées à l’Association :

7-1.09 À compter du 1er avril 2015, une rémunération additionnelle pouvant varier entre un minimum de 3% et un maximum de 10% du traitement annuel peut être octroyée à un procureur qui assume des responsabilités additionnelles ou spéciales.

Cette rémunération additionnelle est consentie sur autorisation écrite du directeur, laquelle précise le nom du procureur ainsi que la nature des responsabilités qui justifie cette rémunération additionnelle.

Les critères servant à la détermination de la liste des mandats spéciaux sont établis après discussion au comité des relations professionnelles prévu à la section 3-3.00 et sont transmis à l’association au plus tard le 1er janvier. Par la suite, la liste des procureurs ayant obtenu une rémunération additionnelle pour mandats spéciaux ainsi que le pourcentage de traitement consenti est transmis à l’association et portée à la connaissance de l’ensemble des procureurs pour le 1er avril. Par la suite, cette liste est mise à jour trois (3) fois par année.

À compter du 31 décembre 2014, la masse salariale dégagée par les procureurs est de 1,87% du taux de l’échelle excluant les primes et les heures supplémentaires. La masse salariale considérée aux fins du dégagement est celle des procureurs autres que ceux affectés aux équipes spécialisées Bureau de la grande criminalité et des affaires spéciales (BGCAS), Bureau de service-conseil (BSC) et aux procureurs dont le port d’attache est situé aux points de service d’Amos, Val-d'Or, Rouyn-Noranda, Baie-Comeau, Kuujjuaq et Sept-Îles. Les sommes dégagées sont versées à compter du 1er avril 2015 seulement parmi les procureurs visés par le dégagement de la masse salariale.

La rémunération additionnelle pour mandats spéciaux est versée à chaque période de paie.

[Soulignement de la Commission]

Les informations demandées par l’Association excluant les critères retenus aux fins de l’octroi des mandats spéciaux

[29]       En vertu de cet article, la liste des procureurs ayant obtenu une rémunération additionnelle pour mandats spéciaux ainsi que le pourcentage de traitement consenti sont des informations communiquées à l’Association et portées à la connaissance de l’ensemble des procureurs pour le 1^er avril. Par la suite, cette liste est mise à jour trois fois par année et l’Association en reçoit copie.

[30]       Pour l’Association, même si les informations demandées ne sont pas prévues dans l’Entente, cela ne signifie pas automatiquement qu’elle n’y a pas droit.

[31]       Elle plaide que la liberté d’association prévue à l’article 3 de la Charte québécoise[2] et le droit d’association consacré à l’article 2 d) de la Charte canadienne[3], sont une liberté et un droit fondamentaux dont jouit toute personne. L’employeur se doit de les respecter.

[32]       Elle insiste d’ailleurs sur son rôle de représentante exclusive prévu dans la Loi :

10. Le directeur des poursuites criminelles et pénales reconnaît, comme représentant exclusif aux fins des relations du travail de tous les procureurs aux poursuites criminelles et pénales nommés en vertu de l’article 25 de la Loi sur le Directeur des poursuites criminelles et pénales (chapitre D-9.1.1), une association regroupant la majorité absolue d’entre eux, à l’exception des procureurs en chef, des procureurs en chef adjoints et de ceux qu’il estime approprié d’exclure en raison des fonctions confidentielles qui leur sont confiées et qui sont reliées aux relations du travail. [...]

[33]       Ce rôle de représentation exclusive de l’Association est reconnu également par l’Entente. Il vise notamment à obtenir des conditions de travail justes et raisonnables pour ses membres, de veiller à leur mise en application et de s’assurer de leur respect.

[34]       L’Association précise qu’une entrave à l’Entente ou son non-respect donne ouverture au dépôt d’un avis de mésentente, puisqu’elle doit représenter ses membres. Pour s’acquitter à bien de cette mission, elle doit disposer des informations demandées.

[35]       Elle cite, à cet effet, l’affaire Bernard[4] concernant une employée de la fonction publique fédérale, qui n’était pas membre du syndicat, mais faisait partie de l’unité de négociation pour laquelle le syndicat était accrédité. Le syndicat souhaitait obtenir de l’employeur, qui refusait, la communication des coordonnées résidentielles des employés.

[36]       Des plaintes ont été déposées à la Commission des relations de travail dans la fonction publique fédérale alléguant un manquement à l’obligation de négocier de bonne foi et dénonçant une pratique déloyale. Ce tribunal a conclu que l’employeur, par son refus de communiquer les informations, intervenait dans l’exercice du devoir de représentation du syndicat, ce qui constituait une pratique déloyale.

[37]       À titre de mesure de réparation, le tribunal ordonnait aux parties de convenir de modalités de communication respectant la Loi sur l’accès à l’information[5]. Cette décision a été contestée par M^me Bernard.

[38]       En 2014, la Cour suprême du Canada a tranché en faveur du syndicat :

[21] Il est important de bien comprendre le contexte des relations du travail dans lequel s’inscrivent les plaintes en matière de vie privée déposées par Mme Bernard. Le principe du monopole syndical conféré par un vote majoritaire — une assise fondamentale de notre droit du travail — constitue un élément clé de ce contexte. Le syndicat a le droit exclusif de négocier au nom de tous les employés d’une unité de négociation donnée, y compris ceux assujettis à la formule Rand. Le syndicat est l’agent exclusif de ces employés en ce qui concerne les droits que leur confère la convention collective.

[…]

[33] À notre avis, la Commission a rendu une décision raisonnable en concluant que l’usage qu’entendait faire le syndicat des renseignements recueillis était compatible avec les fins visées, soit informer les employés des conditions de leur emploi, et que le syndicat avait besoin des coordonnées résidentielles demandées pour s’acquitter de ses obligations de représentation « rapidement et efficacement » : par. 167. »

[39]       S’appuyant notamment sur cet arrêt, l’Association est d’avis qu’elle peut demander toutes les informations, ainsi que les documents afférents, afin d’exercer son devoir de représentation.

[40]       Le DPCP indique que le droit d’association ne garantit pas un accès illimité à l’information détenue par l’employeur. Il cite un arrêt récent de la Cour suprême du Canada[6] selon lequel les activités protégées par le droit d’association sont le droit de s’unir à d’autres et de constituer des associations, le droit de s’unir à d’autres pour exercer d’autres droits constitutionnels et le droit de s’unir à d’autres pour faire face, à armes plus égales, à la puissance et à la force d’autres groupes ou entités.

[41]       Il ajoute que certaines décisions arbitrales ont eu à se pencher sur la portée de la communication suivant l’arrêt Bernard. C’est notamment le cas de la décision Association des professeures et professeurs à temps partiel de l'Université Concordia (APTPUC)[7] :

[159] Manifestement, l'article 7.03 a) de la convention collective vient limiter la discrétion de l'employeur, mais pour certains renseignements seulement.

[160] Comme on l'a vu précédemment, les renseignements concernant l'appartenance des membres de l'unité d'accréditation au Régime de retraite ne font pas partie de la liste des renseignements de l'article 7.03 a) et aucune autre disposition de la convention collective ne prévoit une obligation pour l'employeur de les communiquer au syndicat.

[161] Pas plus que la Commission d'accès à l'information, l'arbitre ne saurait se substituer à l'exercice de ce pouvoir discrétionnaire à moins de conclure que la décision de l'employeur est déraisonnable. Or, ce n'est pas le cas ici.

[162] Il faut distinguer la présente situation de celle qui a donné lieu à l'arrêt Bernard qu'invoque le syndicat au soutien de son argumentation.

[163] Dans cette affaire, la Cour suprême a conclu qu'il était légitime que le syndicat ait pu obtenir de l'employeur les coordonnées de contact personnelles (adresses et numéros de téléphone à domicile) de l'ensemble des membres de l'unité d'accréditation, et ce, malgré les objections de madame Bernard qui prenaient appui sur son droit à la vie privée et la protection de celle-ci prévus par la Loi sur la protection des renseignements personnels qui s'appliquait à ce litige régi par le droit fédéral. […]

[169] Des distinctions s'imposent donc lorsqu'il s'agit de renseignements personnels concernant leur participation au Régime de retraite, puisque l'employeur ne s'est pas engagé à les communiquer au syndicat par l'une ou l'autre des dispositions de la convention collective.

[170] Le fait que le syndicat ne dispose pas des renseignements personnels qu'il souhaite obtenir de l'employeur n'a pas d'incidence négative sur sa capacité à communiquer avec ses membres.

[171] D'ailleurs, il lui serait loisible de requérir leur consentement afin que celles-ci lui soient communiquées s'il juge qu'elles lui sont nécessaires pour s'acquitter de son devoir de représentation à leur endroit. […]

[176] Les informations dont le syndicat dispose déjà sont suffisantes pour lui permettre de remplir adéquatement son devoir de représentation à l'égard de l'ensemble des personnes couvertes par le certificat d'accréditation en regard du Régime de retraite.

[177] Le refus de l'employeur de communiquer les renseignements personnels que réclame le syndicat n'est certes pas déraisonnable.

[178] Il n'y a donc pas matière à intervention pour l'arbitre dans l'exercice des droits de direction de l'employeur.

[Soulignement de la Commission]

[42]       Or, cette décision ne peut s’appliquer au présent cas. En effet, les informations dont dispose l’Association sont insuffisantes pour qu’elle puisse s’acquitter adéquatement de son mandat de représentation exclusive.

[43]       Les renseignements demandés sont fondamentaux, entre autres, afin de valider que la masse totale dégagée correspond bel et bien au taux prévu dans l’Entente et afin de s’assurer, à la fin de l’exercice financier, que les sommes ont été remises aux procureurs visés par l’Entente, de quelle manière, ainsi que de savoir s’il reste un solde.

[44]       Les montants reçus par les procureurs pour des mandats spéciaux le sont à titre de rémunération additionnelle et il est donc logique que l’Association puisse s’assurer du respect de ce qui a été négocié dans l’Entente pour ses membres.

[45]       L’Entente n’est pas qu’un énoncé de principes, il faut aussi donner à l’Association des moyens tangibles pour en vérifier l’application. L’information requise doit être accessible et complète. Or, l’Association constate à l’usage que les informations données par le DPCP sur les mandats spéciaux sont insuffisantes pour s’acquitter pleinement de son devoir de représentation.

[46]       Les informations sollicitées par l’Association sont justifiées. Elles lui sont essentielles pour comprendre le versement des sommes, les calculer et répondre aux questions de ses membres au sujet des mandats spéciaux. Sinon, la Commission juge qu’elle ne peut tout simplement pas remplir son rôle adéquatement ni efficacement.

[47]       La Commission n’adhère pas à la position du DPCP qui prétend que l’Association peut calculer le tout avec les données qui lui sont acheminées soit, entre autres, en vertu de l’article 7-1.09, ainsi que par les informations obtenues en vertu de l’article 2-1.01, qui comprennent le traitement de chaque procureur.

[48]       La preuve démontre en effet que l’Association détient des informations sur l’échelon de chacun de ses membres et qu’elle peut conséquemment déduire son traitement puisqu’en vertu de l’Entente, le traitement annuel du procureur exclut toute prime, allocation, somme forfaitaire ou rémunération additionnelle.

[49]       Toutefois, cela ne tient pas compte des mouvements de personnel durant l’année. Certains procureurs ayant eu des mandats spéciaux peuvent obtenir un poste à l’externe, par exemple à titre de juge. La rémunération pour un mandat spécial peut aussi être modifiée en cours d’année. Ainsi, ces mouvements que le DPCP se doit de suivre et qui sont complexes, de son propre aveu, sont encore plus difficiles à suivre pour l’Association, et ce, malgré les informations qu’elle reçoit déjà et celles que le DPCP lui a communiquées pour, entre autres, essayer de régler les présents avis de mésentente.

[50]       La Commission est perplexe quant à la position du DPCP selon laquelle l’Association devrait faire ses calculs de son côté et qu’à la fin de cet exercice, ils puissent vérifier ensemble si les résultats obtenus sont exacts. La Commission comprend donc que, de toute manière, les données seraient rendues disponibles à un certain moment pour l’Association.

[51]       Puisque le DPCP détient déjà toutes les données et effectue l’ensemble des calculs, la Commission s’explique mal pourquoi il ne collabore pas d’emblée avec l’Association. Il semble, de plus, que cela permettrait d’atteindre l’un des objectifs de l’Entente qui est de favoriser des relations de travail harmonieuses.

[52]       Aussi, la Commission comprend que l’Association souhaite avoir ces données, peu importe la forme qu’elles revêtent, sous forme de tableau ou autre. Elle veut seulement obtenir les informations pour s’acquitter de son devoir de représentation.

[53]       Ainsi, les informations demandées par l’Association pour les points b), d), h), i), k), l) et m) mentionnés aux paragraphes 6, 7 et 9 de la présente décision, doivent lui être communiquées.

Les informations demandées par l’Association sur les critères retenus aux fins de l’octroi des mandats spéciaux

[54]       Pour l’année 2020-2021, les critères en vertu desquels un mandat spécial peut être attribué à un procureur sont les suivants : a) appel (dossiers d’appel devant la Cour d’appel et la Cour suprême), b) communication, c) dossiers complexes et comportant des difficultés particulières, d) formation et rayonnement avec les partenaires, e) grande expertise, f) mandats stratégiques ou de coordination, g) supervision, coaching, mentorat et transfert d’expertise.

[55]       L’Association souhaite obtenir les critères retenus aux fins de l’octroi des mandats spéciaux pour chacun des procureurs. Elle veut connaître la nature des responsabilités qui justifie cette rémunération additionnelle afin de s’assurer que les critères servant à la détermination de la liste des mandats spéciaux, et sur lesquels il y a d’ailleurs discussion entre les parties signataires de l’Entente, sont respectés par le DPCP.

[56]       L’Association indique, lors de l’audience, que son but n’est pas de s’immiscer dans le droit de gérance de l’employeur qui décide à qui attribuer les mandats spéciaux. Elle veut seulement s’assurer que les procureurs reçoivent leur rémunération conformément à l’Entente.

[57]       Le DPCP est d’avis que la LAI ne lui permet pas de divulguer les renseignements nominatifs additionnels que recherche l’Association, puisqu’ils contiennent des renseignements personnels[8].

[58]       Il ajoute que l’Entente ne requiert pas la transmission de l’information sur le critère choisi pour attribuer à chacun des procureurs visés une rémunération additionnelle. Pour lui, toute transmission sans le consentement du procureur concerné violerait son droit à la confidentialité.

[59]       Même si la Commission comprend le souhait de l’Association d’obtenir les critères, celle-ci ne réussit pas à la convaincre qu’ils sont essentiels pour qu’elle puisse exercer pleinement son rôle et vérifier l’application de l’Entente.

[60]       Autrement dit, ne pas obtenir les informations demandées aux points c) et j) mentionnés aux paragraphes 6 et 9 de la présente décision ne nuira pas à son devoir de représentation envers ses membres. Cela peut être utile, mais pas essentiel. De plus, il est loisible à l’Association de demander cette information à ses membres qui pourront consentir ou non à les lui communiquer.

Question 2 : Est-ce que les informations demandées par l’Association sont nécessaires, en vertu de l’article 67.1 de la LAI, afin de s’assurer du respect de l’Entente par le DPCP?

[61]       La Commission traite ici uniquement de la demande de l’Association visant l’identification du critère retenu par le DPCP pour attribuer un mandat spécial à chacun des procureurs visés par l’Entente.

[62]       En effet, puisque la Commission se fonde sur le droit associatif et le devoir de représentation de l’Association pour lui accorder les autres informations demandées, il n’est pas pertinent de refaire une analyse à cet égard.

[63]       L’Association indique lors de son argumentation :

Nous soumettons que les informations demandées par l’appelante dans le cadre des présents dossiers sont, en plus d’être essentielles à l’exercice du rôle de représentante exclusive tel qu’exposé ci-haut, des informations nécessaires à l’application de l’Entente (A-1) au sens de l’article 67.1 de la Loi sur l’accès et doivent être divulguées sans nécessité d’obtenir le consentement des personnes visées. Au surplus, il est important de souligner que ces personnes visées sont des membres de l’APPCP.

[Transcription textuelle]

[64]       L’article 67.1 de la LAI prévoit :

67.1 Un organisme public peut, sans le consentement de la personne concernée, communiquer un renseignement personnel à toute personne ou organisme si cette communication est nécessaire à l’application d’une convention collective, d’un décret, d’un arrêté, d’une directive ou d’un règlement qui établissent des conditions de travail.

[Soulignement de la Commission]

[65]       L’association renvoie à un avis de mésentente déposé à la Commission, qui selon elle, présente des questions s’apparentant à celles sous étude. Dans cette affaire, la Commission a rendu une décision en 2006[9] et le litige s’est conclu en 2008 par un arrêt de la Cour d’appel du Québec[10].

[66]       L’Association contestait le refus de l’employeur de lui transmettre, entre autres, la liste des procureurs ayant obtenu des bonis pour rendement exceptionnel et la liste des sommes attribuées à chacun. L’employeur a indiqué qu’il considérait que les documents demandés contenaient des renseignements nominatifs et que l’exception prévue à l’article 67.1 de la LAI ne s’appliquait pas. Conséquemment, l’employeur était d’avis qu’à défaut de recevoir le consentement des personnes visées, les renseignements ne seraient pas divulgués à l’Association.

[67]       En première instance, la Commission a rejeté l’avis de mésentente. La Commission en révision a accueilli l’avis de mésentente[11]. Cette décision a été confirmée par la Cour d’appel.

[68]       En résumé, elle indiquait que les renseignements demandés par l’Association, s’ils devaient être considérés comme n’étant pas des renseignements publics, seraient néanmoins des renseignements nécessaires à l’application de l’Entente et devraient lui être transmis en vertu de l’article 67.1 de la LAI :

[45] La juge de première instance a conclu, et avec raison à mon avis :

 

[81] D’ailleurs, même si la Cour d’appel, dans l’affaire Syndicat de professionnelles et professionnels du gouvernement du Québec c. Commission administrative des régimes de retraite et d’assurances, arrivait à la conclusion que ces renseignements ne sont pas des renseignements publics, ils devraient quand même être communiqués à l’Association. En effet, il s’agirait alors de renseignements personnels que l’organisme public peut transmettre, sans le consentement des personnes concernées, parce que la communication est nécessaire à l’application de l’Entente, en application de l’article 67.1 de la Loi sur l’accès et pour les motifs énoncés précédemment eu égard à la liste de postulants.

 

[46] Le Commissaire a analysé les articles 55 et 57 (4^o) de la Loi sur l’accès et conclut que les renseignements sur les bonis « revêtent un caractère public au sens des [ces] articles et doivent être divulgués à [l’Intimée] ».

 

[Soulignement de la Commission]

[69]       La Commission tient à préciser que les informations demandées dans l’arrêt rendu par la Cour d’appel sont celles qui sont actuellement prévues à l’Entente pour les mandats spéciaux et déjà acheminées à l’Association[12].

[70]       Selon le DPCP, l’article 67.1 de la LAI n’oblige pas un organisme à communiquer les renseignements recherchés, mais il accorde plutôt une autorisation de divulguer les renseignements sans le consentement de la personne concernée.

[71]       Il précise que cet article ne constitue pas un droit d’accès au demandeur, mais une exception permettant à l’organisme de divulguer certains renseignements dans le cadre d’objectifs précis.

[72]       La Commission, sur ce point, est d’accord avec le DPCP.

[73]       L’Association ne peut s’appuyer sur cette disposition de la LAI pour obtenir l’accès à d’autres renseignements, car il s’agit d’un pouvoir discrétionnaire qui appartient au DPCP et non d’un droit d’accès sur lequel peut se fonder sa demande. De plus, cet article utilise le mot « peut » et non « doit ».

[74]       La Commission comprend que c’est en vertu de cet article que le DPCP peut remettre à l’Association les informations qui lui sont déjà communiquées conformément à l’Entente. D’ailleurs, la doctrine en accès à l’information traite longuement du fait qu’un demandeur ne peut s’appuyer sur les articles 67.1 et 68 de la LAI pour fonder son droit d’accès[13] :

67.1/2 Pouvoir discrétionnaire. Le demandeur ne peut s’appuyer sur les articles 67.1 et 68 pour fonder son droit d’accès. Ces dispositions se trouvent dans la deuxième section du chapitre III. Cette section traite de la gestion des renseignements nominatifs. Elle régit la communication exceptionnelle d’un ou de plusieurs renseignements sans le consentement de la personne concernée. […]

 

67.1/3 Interprétation du terme « nécessaire ». L’article 67.1 n’a pas pour effet de donner un caractère public à un renseignement personnel. Il ne fait que permettre à un organisme de contrevenir à l’obligation de confidentialité que lui impose l’article 53 de la Loi sur l’accès, si cet organisme le juge à propos et dans la mesure où la communication serait effectivement « requise » pour l’application d’une convention collective : Lemieux c. Commission scolaire de Lévis-Bellechasse, [1996] C.A.I. 175, requête pour permission d’appeler suivie d’un désistement, C.Q. no 200-02-010751-966, 23 décembre 1996. […]

 

67.1/5 Renseignements nécessaire à l’application de la convention collective. Il a été démontré que le syndicat a besoin des renseignements demandés pour jouer le rôle qui lui revient dans l’application de la convention collective. Cependant, l’article 67.1 ne lui confère pas un droit de les obtenir. Suivant cette disposition, la Ville peut communiquer les renseignements en question mais elle n’est pas obligée de le faire : Syndicat canadien de la fonction publique c. Montréal (Ville de), [1992] C.A.I. 18.

 

67.1/6 Processus d’embauche. Tout en reconnaissant l’intérêt du demandeur de vérifier si la Directive concernant le recrutement et la sélection des employés occasionnels dans la fonction publique a été effectivement respecté dans son cas, la Commission conclut que la communication des renseignements concernant les autres candidats n’est pas nécessaire à l’application de cette Directive. À titre d’exception à la règle de la confidentialité, l’article 67.1 doit être interprété de manière restrictive. […]

[Soulignement de la Commission]

[75]       Cette interprétation est également reprise dans la jurisprudence, notamment, dans la décision Association des policières et policiers de Sherbrooke[14].

[76]       Subsidiairement, la Commission juge que l’Association ne réussit pas à démontrer la nécessité, au sens de l’article 67.1 de la LAI, d’obtenir les critères justifiant l’octroi de la rémunération additionnelle pour chacun des procureurs visés afin d’appliquer l’Entente.

[77]       En conclusion, même si la Commission partage la position du DPCP quant à l’interprétation de l’article 67.1 de la LAI, cela ne change en rien sa décision d’accorder les informations demandées par l’Association, hormis les critères, puisqu’elles sont accordées en vertu du droit associatif et du devoir de représentation de l’Association.

Question 3.  Est-ce que certaines demandes de l’Association sont de nature théorique?

[78]       Le DPCP invoque la nature théorique des avis de mésentente de l’Association puisqu’elle possède déjà plusieurs des informations sollicitées.

[79]       Il est vrai que certaines données ont déjà été obtenues par l’Association. Il s’agit d’abord des informations relatives à la masse salariale totale dégagée pour les mandats spéciaux et le détail des calculs pour la déterminer, pour les périodes 2018-2019 et 2019-2020, qui étaient demandées au point a) du paragraphe 6 de la présente décision dans l’avis de mésentente du 30 août 2019 (n^o 1302129).

[80]       La Commission s’est déjà penchée sur le sujet des questions qui sont de nature déclaratoire dans la décision Martel[15]. Elle y indique que « […] lorsque le document en litige a déjà été obtenu par le demandeur, rendre une décision purement académique […] s’assimilerait à une décision de nature déclaratoire, laquelle est du ressort exclusif des tribunaux judiciaires. ».

[81]       Ainsi, toute intervention de la Commission à cet égard ne serait que théorique et n’aurait aucun effet pratique.

Question 4 : Est-ce que les montants attribués aux procureurs exclus, pour la période 2019-2020, doivent être remis dans la masse salariale dégagée des procureurs visés par l’Entente?

[82]       Dans ce deuxième avis de mésentente (dossier n^o 1302246), l’Association souhaite que le DPCP lui indique tous les montants correspondant aux pourcentages de traitement consentis à ces procureurs exclus de l'Entente.

[83]       Elle souhaite aussi que le DPCP remette l'intégralité de ces montants dans la masse salariale dégagée pour les mandats spéciaux des procureurs visés par l'Entente pour être redistribués adéquatement.

[84]       Le DPCP plaide, entre autres, que les informations demandées ont déjà été acheminées à l’Association après le dépôt de l’avis de mésentente, rendant cette partie de la demande théorique.

[85]       La Commission croit judicieux de résumer cette situation afin de pouvoir résoudre ces questions. Ainsi, le président de l’Association remarque en novembre 2019 que le DPCP inclut, dans les sommes dégagées et versées comme rémunération pour mandat spécial, des procureurs qui devraient être exclus en raison des fonctions exercées.

[86]       Il le signale au DPCP qui se rend compte de son erreur. Des échanges de courriels ont lieu entre les parties afin de résoudre cette situation.

[87]       Le 29 juin 2020, le DPCP envoie un courriel à l’Association :

[…] Vous trouverez ci-joint un tableau des montants octroyés pour mandats spéciaux aux procureurs hors APPCP, pour l’exercice 2019-2020. Le montant en question est de 4248.46$ […]

[88]       Ce tableau comprend : 1) le nom des personnes exclues ayant reçu une rémunération pour mandat spécial, 2) leur salaire annualisé, 3) la masse salariale totale de ces procureurs (490 009 $), 4) la masse salariale dégagée au taux de 1,87 % (9 163,17 $), 5) la somme d’argent versée (13 411,63 $) et 6) la différence entre la somme versée et la masse salariale dégagée (4 248,46 $).

[89]       Ainsi, cette somme devrait être remise dans la masse salariale dégagée pour les mandats spéciaux des procureurs visés par l'Entente afin d’être redistribuée adéquatement entre eux.

[90]       Le 20 novembre 2020, l’Association répond:

Il nous est impossible de valider les chiffres soumis. Relativement au dégagement de la masse, nous avons besoin du tableau général pour évaluer que chacun des procureurs mentionnés a bien participé au dégagement. Ce que nous ne pouvons faire maintenant n’ayant pas l’information complète. Relativement aux mandats octroyés, les % variant au cours de l’année pour deux procureurs, nous avons besoin de vos calculs pour comprendre le montant total. […]

Il faut impérativement que nous soyons capables de valider les chiffres par nous-mêmes afin que nous puissions faire notre travail d’association adéquatement.

[Soulignement de la Commission, transcription textuelle]

[91]       La Commission, à l’issue des audiences, ne doute pas de la bonne foi du DPCP quant aux chiffres indiqués dans le tableau. Ils proviennent du service des ressources humaines, ils sont donc préparés par les mêmes personnes qui s’occupent des données et des tableaux sur les mandats spéciaux, mais pour que l’association puisse accomplir son devoir de représentation, il faut qu’elle soit en mesure de valider ces chiffres.

[92]       La Commission peut vérifier avec les données mises en preuve lors de l’audience, l’exactitude de certaines des informations transmises par le DPCP dans son tableau du 29 juin concernant le salaire annualisé des procureurs exclus, leur masse salariale totale et la masse salariale dégagée au taux de 1,87 %.

[93]       Pour ce qui est des montants versés aux procureurs exclus, il est vrai comme le prétend l’Association, que les pourcentages variant au cours de l’année pour deux procureurs, ils ont besoin des calculs du DPCP pour comprendre le détail des sommes versées. La Commission ayant déjà ordonné la transmission de ces informations aux points b), h) et i) des paragraphes 6 et 9 de la présente décision, l’Association pourra donc les calculer et valider l’exactitude de la somme de 4 248,46 $ rapportée par le DPCP.

[94]       La deuxième partie de l’avis concerne la distribution, parmi les procureurs qui y ont droit en vertu de l’Entente, des sommes versées pour mandat spécial aux procureurs exclus de cette Entente, qui excèdent la masse salariale dégagée par ces derniers.

[95]       Le DPCP invoque la doctrine de l’estoppel comme fin de non-recevoir afin d’empêcher tout versement de somme. Il plaide la pratique dérogatoire du DPCP depuis au moins 2013 et qui couvre deux ententes, celles de 2011-2015 et l’actuelle.

[96]       Il ajoute qu’en recevant le tableau et ses trois mises à jour prévues à l’alinéa 3 de l’article 7-1.09 de l’Entente, l’Association pouvait s’apercevoir que des procureurs exclus y figuraient. Elle a donc consenti, par son silence, à cette pratique et, conformément à la doctrine de l’estoppel, le respect strict de l’Entente ne prendra force et ne pourra être sanctionné que lors de la prochaine version de l’Entente qui est actuellement en négociation.

[97]       L’Association est surprise par ce moyen d’irrecevabilité qui n’a pas été dénoncé par le DPCP et qui est invoqué lors des plaidoiries.

[98]       Elle indique que ce moyen préliminaire est tardif et que le principe en droit du travail est de soulever un moyen préliminaire à la première occasion, sinon il existe une présomption que la partie y renonce. D’autant plus qu’une année s’est écoulée entre le dépôt de l’avis de mésentente et la plaidoirie du DPCP qui avait tout le loisir de l’annoncer plus tôt.

[99]       Au surplus, l’Association trouve étonnant de plaider le principe de l’estoppel alors que les procureurs exclus ne sont plus compris dans la liste qui lui a été transmise en janvier 2021, quant aux mandats spéciaux, et que l’Entente n’est toujours pas renouvelée. Ainsi, le DPCP n’a pas attendu la prochaine Entente pour corriger son erreur et les retirer.

[100]    La Commission est d’accord avec les arguments de l’Association. Le fait de ne mentionner ce moyen qu’au stade des plaidoiries est fatal. Si l’Association avait su que la doctrine de l’estoppel serait invoquée, il lui aurait été loisible de faire une preuve supplémentaire ou encore d’adopter une stratégie différente. D’ailleurs, la doctrine en matière arbitrale[16] indique que :

En refusant de sanctionner l’omission d’une partie de dénoncer l’existence d’un moyen préliminaire au grief à compter du moment où elle dispose des éléments de preuve pertinents au soutien de cette objection, nous sommes d’avis que l’on permet à une partie d’abuser de la procédure arbitrale en prolongeant inutilement le litige et en entraînant l’autre partie dans un gaspillage de ressources, contrairement aux dispositions des articles 6, 7 et 1375 du Code civil qui imposent la bonne foi aux parties à la convention collective. […]

[101]    En conclusion, la Commission considère que le DPCP doit réparer son erreur et distribuer parmi les procureurs qui y ont droit en vertu de l’article 7-1.09 de l’Entente, les sommes versées pour mandats spéciaux pour la période 2019-2020 aux procureurs exclus de cette entente, qui excèdent la masse salariale dégagée par ces derniers.

Question 5. Est-ce que le DPCP doit verser la totalité du solde, pour la période 2018-2019, parmi les procureurs qui y ont droit en vertu de l’Entente?

[102]    Dans le troisième avis de mésentente (dossier n^o 1302251), l’Association veut connaître le solde entre les sommes dégagées et les montants versés pour mandats spéciaux aux procureurs visés par l’Entente pour la période 2018-2019.

[103]    Elle désire aussi obtenir des informations sur l’utilisation et la distribution du solde.

[104]    Elle estime inconcevable que le DPCP ne verse pas en totalité le montant salarial dégagé, tel que le prévoit l’article 7-1.09, et cela contrevient au sens et à l’esprit de l’Entente.

[105]    Ainsi, la Commission constate que l’association connaît déjà le montant du solde de 23 498,34 $, mais qu’elle en veut la confirmation finale puisqu’il varie selon les informations reçues par le DPCP.

[106]    Le DPCP confirme lors de l’audience que ce solde est de 23 498,34 $ et qu’il est noté dans les livres du DPCP, mais pas à des fins de redistribution.

[107]    Selon lui, l’Entente ne prévoit pas la possibilité de transférer un solde d’une année à l’autre, qu’il soit positif ou négatif. Ainsi, même si le DPCP s’assure le mieux possible de verser en entier le pourcentage (1,87 %) de la masse totale dégagée, il n’y parvient pas toujours. Il avance toutefois que le solde ne constitue jamais un gros montant.

[108]    La Commission considère que le DPCP répond lors de l’audience aux informations demandées par l’Association aux points e) et f) du paragraphe 8 de la présente décision. Qui plus est, avec les informations qui seront acheminées à l’Association au point b) du paragraphe 6 de la présente décision, elle sera en mesure de valider les données à son tour.

[109]    Quant à la remise du solde, la Commission comprend les explications du DPCP, mais elle n’y souscrit pas.

[110]    La Commission est consciente de la difficulté pour le DPCP d’arriver à l’équilibre parfait entre les sommes dégagées et celles versées aux procureurs pour les mandats spéciaux. Cependant, l’Entente prévoit que la masse salariale dégagée doit être versée en entier pour la période visée. Nulle part, le contraire n’est mentionné.

[111]    En effet, le quatrième alinéa de l’article 7-1.09 édicte que : « la masse salariale dégagée par les procureurs est de 1,87 % du taux de l’échelle », un peu plus loin, il indique que : « Les sommes dégagées sont versées […] parmi les procureurs visés par le dégagement de la masse salariale ». De plus, l’article 7-1.10 spécifie que la période relative à la rémunération additionnelle pour mandats spéciaux s’étend du 1^er avril au 31 mars d’une année.

[112]    Il serait questionnable qu’un article qui prévoit spécifiquement une rémunération supplémentaire pour des procureurs qui assument des responsabilités additionnelles ou spéciales permette de ne pas dépenser l’intégralité de cette somme.

[113]    Permettre une interprétation différente détournerait cet article de son objectif. Libre aux parties de prévoir des mécanismes de transfert ou toute autre mesure qu’ils veulent bien négocier, mais actuellement, la Commission ne peut faire autrement que d’ordonner au DPCP de verser le solde aux procureurs visés par l’article 7-1.09 de l’Entente.

Question 6 : Est-ce que la preuve démontre que le DPCP a exercé son droit de gérance de manière déraisonnable?

[114]    Selon l’Association, l’exercice abusif du droit de gérance « peut se manifester dans de nombreuses situations et prendre différentes formes, le dénominateur commun étant l’exercice déraisonnable d’un droit à la lumière des circonstances particulières de l’affaire, sans qu’une preuve de l’intention de nuire ne soit requise ». Elle ajoute qu’un employeur qui manque de diligence, de prudence, ou d’équité dans l’exercice de ce droit, peut voir sa responsabilité engagée. Toute décision déraisonnable doit donc être annulée.

[115]    Elle est convaincue que le refus du DPCP de lui communiquer les informations jugées essentielles au respect de son devoir de représentation est équivalent à un exercice déraisonnable du droit de gérance et à de l’abus de droit. Si un salarié peut se plaindre en matière d’exercice déraisonnable, a fortiori l’Association qui le représente le peut également.

[116]    Pour elle, ce constat s’impose, car en plus d’avoir transmis à l’Association en mai 2018 un tableau Excel contenant plusieurs données pertinentes, le DPCP avait aussi pris l’engagement auprès de l’Association de le mettre à jour et de communiquer les informations souhaitées par l’Association. Or, le refus de transmettre les informations six mois plus tard est une « volte-face de l’employeur et constitue de la mauvaise foi ».

[117]    Elle plaide les articles 6, 7 et 1375 du Code civil du Québec concernant les exigences de la bonne foi qui sont incluses dans l’Entente, ajoutant que le fait de nier à l’Association son droit à l’information en prétextant le vide de l’Entente est une mauvaise interprétation de ses obligations.

[118]    Le DPCP rétorque que ce n’était pas un engagement formel et que ses échanges de courriels avec l’Association ne sont pas susceptibles d’entraîner l’application de la doctrine du promissory estoppel.

[119]    En effet, il indique que l’Association, sans l’invoquer nommément, plaide la doctrine du promissory estoppel qui permet à une partie, ou à une convention collective d’invoquer une promesse faite qui diffère du libellé strict d’une convention collective ou, en l’espèce, de l’Entente. Quatre critères sont nécessaires à son application[17] :

[10] Dans leur ouvrage intitulé L’estoppel et les laches en jurisprudence arbitrale, Claude D’Aoust et Louise Dubé ont fait une étude approfondie des conditions nécessaires à l’application du promissory estoppel^[[18]^], notamment en présence d’une pratique passée. Ils dégagent trois conditions à la réalisation du promissory estoppel: (1) une promesse ou représentation doit avoir été faite; (2) celle-ci doit avoir un caractère incitatif; (3) la partie qui invoque la promesse doit y avoir prêté foi; (4) le fait de rompre avec la promesse causerait un préjudice ou une situation inéquitable à l’autre partie.

[120]    Selon le DPCP, le dernier critère n’est pas rempli puisque l’Association n’a pas été empêchée de déposer un avis de mésentente, elle a obtenu certaines données de sa part et le sujet des mandats spéciaux est actuellement discuté à la table des négociations. Cette décision de refuser de communiquer certaines informations a été prise pour permettre de régler le sujet des mandats spéciaux à la table des négociations.

[121]    Le DPCP avance que, pour plaider l’abus de droit, il faut un droit. Dans le présent cas, il n’existe tout simplement pas. Ce qui lui est reproché découle des informations additionnelles qui ont été communiquées à l’Association, en dehors de l’Entente, dans un esprit de collaboration.

[122]    Il ajoute que les décisions présentées par l’Association[19] à la Commission concernent des mesures prises par l’employeur contre un employé et non un syndicat. Elles ont donc une portée individuelle et sont inapplicables en l’instance.

[123]    La Commission constate que le DPCP et l’Association ont des interprétations opposées de l’Entente. L’Association, sur qui repose le fardeau de la preuve, ne réussit pas à démontrer l’abus de droit. Les critères pour conclure à un exercice déraisonnable du droit de gérance ne sont pas remplis.

POUR CES MOTIFS, la Commission DE LA FONCTION PUBLIQUE :

ACCUEILLE l’avis de mésentente de l’Association des procureurs aux poursuites criminelles et pénales dans le dossier n^o 1302246;

ACCUEILLE en partie les avis de mésentente de l’Association des procureurs aux poursuites criminelles et pénales dans les dossiers n^os 1302129, 1302251 et 1302252;

ORDONNE au Directeur des poursuites criminelles et pénales de transmettre à l’Association des procureurs aux poursuites criminelles et pénales tous les renseignements demandés aux points b), d), h), i), k), l) et m) mentionnés aux paragraphes 6, 7 et 9 de la présente décision;

ORDONNE au Directeur des poursuites criminelles et pénales de distribuer parmi les procureurs qui y ont droit en vertu de l’Entente relative aux conditions de travail des procureurs aux poursuites criminelles et pénales 2015-2019, les sommes pour mandats spéciaux versées sans droit, pour la période 2019-2020, aux procureurs exclus de cette entente, et qui excèdent la masse salariale dégagée par ces derniers, le tout avec intérêts au taux légal et l’indemnité additionnelle prévue à l’article 1619 du Code civil du Québec;

ORDONNE au Directeur des poursuites criminelles et pénales de distribuer parmi les procureurs qui y ont droit en vertu de l’Entente relative aux conditions de travail des procureurs aux poursuites criminelles et pénales 2015-2019, le solde, pour la période 2018-2019, entre les sommes dégagées et les montants versés à titre de rémunération additionnelle pour mandats spéciaux, le tout avec intérêts au taux légal et l’indemnité additionnelle prévue à l’article 1619 du Code civil du Québec;

RÉSERVE sa compétence quant à l’attribution de dommages-intérêts pour les avis de mésentente dans les dossiers n^os 1302251 et 1302252;

RÉSERVE sa compétence pour toute difficulté d’exécution de la présente décision, le cas échéant.

 

 

 

	Original signé par :   _________________________________ Nour Salah
Me Marie-Jo Bouchard Procureure de l’Association des procureurs aux poursuites criminelles et pénales Partie demanderesse
Me Jean-François Dolbec
Procureur du Directeur des poursuites criminelles et pénales
Partie défenderesse

Audience tenue par visioconférence

 

           

Dates de l’audience : 20, 21 et 22 janvier, 5 février et 1^er mars 2021.