[1]
L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 15 mai 2014 par la
Cour supérieure, district de Rimouski (l’honorable Claude Henri Gendreau), qui
a accueilli les requêtes en révision judiciaire des intimés et déclaré
irrecevables et nulles les requêtes en révision déposées au nom du ministre de
l’Emploi et de la Solidarité sociale suivant l’article
[2] Pour les motifs du juge Morin, auxquels souscrivent les juges Bich et Bouchard, LA COUR :
[3] accueille l’appel, avec frais de justice contre les intimés et le mis en cause Barreau du Québec, tant en première instance qu’en appel;
[4] Infirme le jugement de première instance;
[5] Rejette les requêtes en révision judiciaire présentées par les intimés devant la Cour supérieure à l’égard des dossiers SAS-Q-147099-0806 et SAS-Q-126597-0605/SAS-Q-128187-0607;
[6]
RETOURNE le dossier au Tribunal administratif
du Québec pour qu’une audience soit fixée pour statuer sur les requêtes en
révision qui ont été présentées par le représentant du Ministre en vertu de
l’article
|
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MOTIFS DU JUGE MORIN |
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[7] L’appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 15 mai 2014 par la Cour supérieure, district de Rimouski (l’honorable Claude Henri Gendreau)[1], qui a accueilli les requêtes en révision judiciaire des intimés et déclaré irrecevables et nulles les requêtes en révision déposées au nom du ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale suivant l’article 154 de la Loi sur la justice administrative[2] (ci-après, « LJA »).
[8] Cet article est rédigé de la façon suivante :
|
154. Le Tribunal peut, sur demande, réviser ou révoquer toute décision qu'il a rendue:
1° lorsqu'est découvert un fait nouveau qui, s'il avait été connu en temps utile, aurait pu justifier une décision différente;
2° lorsqu'une partie n'a pu, pour des raisons jugées suffisantes, se faire entendre;
3° lorsqu'un vice de fond ou de procédure est de nature à invalider la décision.
Dans le cas visé au paragraphe 3°, la décision ne peut être révisée ou révoquée par les membres qui l'ont rendue. |
154. The Tribunal, on an application, may review or revoke any decision it has made
(1) where a new fact is discovered which, had it been known in time, could have warranted a different decision;
(2) where a party, owing to reasons considered sufficient, could not be heard;
(3) where a substantive or procedural defect is of a nature likely to invalidate the decision.
In the case described in subparagraph 3, the decision may not be reviewed or revoked by the members having made the decision. |
[9] Essentiellement, la Cour doit déterminer si le représentant non-avocat du ministre de l’Emploi et de la Solidarité sociale (ci-après, « le Ministre ») est autorisé à préparer et à signer l’acte destiné à saisir la section des affaires sociales du Tribunal administratif du Québec (ci-après, « le TAQ ») de la demande de révision prévue par cette disposition.
FAITS ET CONTEXTE PROCÉDURAL
[10] Le TAQ a rendu d’abord deux décisions concernant les dossiers de Sécurité du revenu des intimés, E... D... (SAS-Q-147099-0806[3]) et J... De... (SAS-Q-126597-0605/SAS-Q-128187-0607[4]). Le 18 janvier 2011, le TAQ accueille le recours d’E... D... et déclare non fondée la diminution de son aide financière[5]. Le 15 février 2011, il infirme les décisions du Ministre d’annuler l’aide financière de J... De... au motif de vie maritale non déclarée et de lui réclamer une somme de 11 566,86 $[6].
[11]
Le 4 mars et le 31 mai 2011, le Ministre demande la révision administrative
de ces décisions en vertu de l'article 154 LJA[7].
Le 14 octobre 2011, les intimés déposent des requêtes en irrecevabilité au
motif que les procédures du Ministre ont été rédigées et signées par un
représentant qui n'est pas un avocat en exercice inscrit au tableau de l'Ordre
du Barreau du Québec[8].
Ils font valoir, tout comme le Barreau du Québec qui s’est impliqué dans le
dossier[9],
que l'article
[12] Le TAQ, dans ses décisions du 15 janvier 2013, rejette les requêtes en irrecevabilité des intimés[10].
[13] Le 12 février 2013, les intimés introduisent leurs requêtes en révision judiciaire en Cour supérieure.
[14] Le jugement dont appel est rendu le 15 mai 2014.
[15] L’appelante dépose sa requête pour permission d’appeler de ce jugement le 9 juin 2014 et cette requête est accueillie le 24 juillet 2014[11].
CADRE LÉGISLATIF
[16] D’abord, il convient de reproduire certaines dispositions de la Loi sur la justice administrative et de la Loi sur le Barreau qui sont pertinentes à la résolution du présent litige et à la compréhension des décisions des différentes instances :
DÉCISIONS DU TAQ DU 15 JANVIER 2013
[17] Le TAQ rend d’abord la décision D..., puis il y réfère lorsqu’il rend sa décision dans le dossier De.... Je référerai donc principalement à la décision D....
[18]
Le TAQ conclut que le représentant du Ministre possédait non seulement
le pouvoir de plaider, mais aussi celui de préparer, de rédiger et de signer
des procédures. Il estime que l'ajout du mot « agir » à l'article 128
de la Loi sur le Barreau[12]
(ci-après, « LB ») a élargi les pouvoirs du représentant non-avocat
du Ministre[13].
Par ailleurs, le TAQ constate que le libellé de l’article
JUGEMENT PORTÉ EN APPEL
[19] Le juge de la Cour supérieure détermine que, compte tenu de la question en litige, la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte[15].
[20]
D’abord, il rappelle que le recours devant les tribunaux comporte deux
séquences : d'une part, la préparation, la rédaction, la signature et le
dépôt de la procédure écrite, prévus au paragraphe 128 (1) LB, et, d'autre
part, le fait de « plaider ou agir devant tout tribunal », prévu au
paragraphe 128 (2) de cette loi. Lorsque l'article
[21] Le juge retient que les exceptions prévues au paragraphe 128 (2) LB ne visent que les actes posés devant les tribunaux, soit, dans la présente affaire, « plaider ou agir devant la section des affaires sociales du TAQ »[17]. Il explique que si le mot « agir » signifiait « rédiger des procédures », le législateur n'aurait pas écrit « agir devant tout tribunal ». Ainsi, s'il voulait, par le paragraphe 128 (2), donner au mot « agir » le sens de « préparer et rédiger une requête », il aurait utilisé les mêmes mots qu'il a utilisés au paragraphe 128 (1)[18].
[22] En l’espèce, le seul droit spécifique accordé au Ministre est de se faire représenter par une personne qui n’est pas avocat pour « plaider ou agir devant la section des affaires sociales du TAQ ». La personne ainsi désignée par le Ministre doit faire ses observations en fonction et dans le cadre des procédures préparées et rédigées par un avocat ou un conseiller en loi, ce qui en assure un cadre juridique[19].
[23]
Le tribunal considère que les procédures entreprises le 4 mars et le 31
mai 2011 sont viciées ab initio et que le remède approprié est d'annuler
les deux décisions soumises à la révision judiciaire, d'autant plus que le Ministre
doit agir dans l'intérêt public et le respect des lois d'ordre public[20].
Les requêtes en révision judiciaire introduites le 12 février 2013 par les
intimés sont donc accueillies et les requêtes en révision déposées par le
Ministre en vertu de l'article
QUESTIONS EN LITIGE
[24] Dans un souci de commodité, j’ai reformulé les questions en litige soulevées par l’appelante :
1) Quelle est la norme de contrôle applicable?
2) Le représentant du Ministre peut-il légalement préparer et rédiger des procédures pour le compte du Ministre?
3) Si non, quel est le remède approprié?
PRÉTENTIONS DES PARTIES ET ANALYSE
1) Quelle est la norme de contrôle applicable?
Prétentions de l’appelante
[25] L’appelante soutient que la norme de contrôle n’est pas celle de la décision correcte, mais plutôt celle de la décision raisonnable. En effet, elle souligne que le TAQ devait interpréter une disposition au cœur de sa propre loi constitutive (102 LJA). Aussi, le TAQ bénéficie d’une clause privative complète (158 LJA). Par ailleurs, elle souligne que le TAQ a une connaissance approfondie de la question de la représentation d’autrui et, par le fait même, de l’interprétation des articles 128 et 129 LB.
Prétentions des intimés et du mis en cause C... B...
[26] Les intimés rappellent que la question à trancher est celle de la représentation d’autrui devant les tribunaux et que la jurisprudence a statué que la norme applicable dans un tel cas est celle de la décision correcte. Même sans jurisprudence à l’appui, il faudrait conclure que la norme de la décision correcte doit s’appliquer. En effet, les articles 128 et 129 LB sont d’ordre public et leur interprétation ne relève pas de la compétence du TAQ et n’est pas liée étroitement à ses fonctions.
Prétentions du mis en cause Barreau du Québec
[27]
Le mis en cause soutient que la norme de la décision correcte doit être
appliquée suivant les enseignements de l’arrêt Dunsmuir. Il souligne que
l’appelante invoque des décisions du TAQ pour démontrer que le TAQ statue
depuis plusieurs années sur l’interprétation de la Loi sur le Barreau.
Or, cette preuve n’a pas été soumise devant la Cour supérieure et elle ne
satisfait pas aux critères de l’article
Analyse
[28]
Ultimement, le TAQ devait interpréter le terme « représenter »
de l’article
[54] La jurisprudence actuelle peut être
mise à contribution pour déterminer quelles questions emportent l’application
de la norme de la raisonnabilité. Lorsqu’un tribunal administratif interprète sa
propre loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat et dont il a
une connaissance approfondie, la déférence est habituellement de mise : Société Radio - Canada c. Canada
(Conseil des relations du travail),
[55] Les éléments suivants permettent de conclure qu’il y a lieu de déférer à la décision et d’appliquer la norme de la raisonnabilité :
· Une clause privative : elle traduit la volonté du législateur que la décision fasse l’objet de déférence.
· Un régime administratif distinct et particulier dans le cadre duquel le décideur possède une expertise spéciale (p. ex., les relations de travail).
· La nature de la question de droit. Celle qui revêt « une importance capitale pour le système juridique [et qui est] étrangère au domaine d’expertise » du décideur administratif appelle toujours la norme de la décision correcte (Toronto (Ville) c. S.C.F.P., par. 62). Par contre, la question de droit qui n’a pas cette importance peut justifier l’application de la norme de la raisonnabilité lorsque sont réunis les deux éléments précédents.
[56] Dans le cas où, ensemble, ces facteurs militent en faveur de la norme de la raisonnabilité, il convient de déférer à la décision en faisant preuve à son endroit du respect mentionné précédemment. Il n’y a rien d’incohérent dans le fait de trancher certaines questions de droit au regard du caractère raisonnable. Il s’agit simplement de confirmer ou non la décision en manifestant la déférence voulue à l’égard de l’arbitre, compte tenu des éléments indiqués.
[29] Je suis d’avis que le juge de la Cour supérieure a erré en appliquant la norme de la décision correcte.
[30] Les intimés se fondent sur la décision Harvey c. Guerreiro[23] rendue en 2005 par la Cour du Québec qui a déterminé que la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte lorsque cette cour siège en appel d’une décision de la Régie du logement interprétant le paragraphe 128 (2) LB. Il ne s’agit pas selon moi d’un précédent suffisant pour permettre de déterminer la norme de contrôle à appliquer. En effet, cette décision a été rendue avant l’arrêt Dunsmuir, il s’agit d’un jugement isolé de la Cour du Québec et la question se posait suivant la Loi sur la Régie du logement[24]. Il convient donc d’analyser d’autres éléments pour qualifier la norme de contrôle.
[31]
D’abord, soulignons que le TAQ bénéficie d’une clause privative prévue à
l’article
[32]
Dans l’affaire qui nous occupe, l’interprétation du deuxième alinéa de
l’article
[26][…] De plus, la Cour a affirmé à maintes
reprises que la norme de la décision raisonnable s’applique en général
lorsqu’un tribunal administratif interprète sa loi constitutive ou une loi
étroitement liée à son mandat (voir, p. ex., Dunsmuir
c. Nouveau-Brunswick,
[27] Nous ne sommes pas de cet avis. La Commissaire était contrainte d’interpréter la Loi Christopher afin d’appliquer la LAIPVP. Elle devait interpréter la Loi Christopher dans le but précis de déterminer si celle-ci renferme, aux termes de l’art. 67 de la LAIPVP, une « disposition [...] expresse » qui « traite du caractère confidentiel » et qui prévoit qu’elle l’emporte sur la LAIPVP. Cette tâche était intimement liée aux fonctions essentielles que lui conférait la LAIPVP en matière d’accès à l’information et de protection de la vie privée et supposait qu’elle interprète des dispositions de la Loi Christopher « étroitement liées » à ses fonctions. En conséquence, la norme de la décision raisonnable s’applique.
[33] En d’autres termes, depuis l’arrêt Dunsmuir, pour que s’applique la norme de la décision correcte, la question doit non seulement revêtir une importance capitale pour le système juridique, mais elle doit aussi être étrangère au domaine d’expertise du décideur[27]. C’est la règle qu’a réitérée tout récemment la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Commission scolaire de Laval c. Syndicat de l’enseignement de la région de Laval[28].
[34]
La question à laquelle le TAQ devait répondre n’est pas une question de droit générale d’une importance capitale
pour le système juridique dans son ensemble et étrangère à son domaine
d’expertise. En effet, l’interprétation de l’article
[35] Compte tenu de ce qui précède, je suis d’avis qu’il faut appliquer la norme de la raisonnabilité à la décision du TAQ. Comme le rappelle la Cour suprême dans l’arrêt Dunsmuir, cette norme commande une grande déférence sans toutefois faire obstacle à toute intervention des cours de justice :
[46] En quoi consiste cette nouvelle norme de la raisonnabilité? Bien que la raisonnabilité figure parmi les notions juridiques les plus usitées, elle est l’une des plus complexes. La question de ce qui est raisonnable, de la raisonnabilité ou de la rationalité nous interpelle dans tous les domaines du droit. Mais qu’est-ce qu’une décision raisonnable? Comment la cour de révision reconnaît-elle une décision déraisonnable dans le contexte du droit administratif et, plus particulièrement, dans celui du contrôle judiciaire?
[47] La norme déférente du caractère raisonnable procède du principe à l’origine des deux normes antérieures de raisonnabilité : certaines questions soumises aux tribunaux administratifs n’appellent pas une seule solution précise, mais peuvent plutôt donner lieu à un certain nombre de conclusions raisonnables. Il est loisible au tribunal administratif d’opter pour l’une ou l’autre des différentes solutions rationnelles acceptables. La cour de révision se demande dès lors si la décision et sa justification possèdent les attributs de la raisonnabilité. Le caractère raisonnable tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit.[29]
[36] La Cour suprême précise que la déférence inhérente à la norme de la raisonnabilité implique que la cour de révision doit respecter le processus décisionnel au regard du droit et des faits et tenir dûment compte des conclusions du décideur administratif[30].
[37] S’inspirant des enseignements de la Cour suprême dans les arrêts Dunsmuir[31] et Khosa[32], le juge Morissette rappelle que « la cour chargée de la révision judiciaire ne peut substituer la solution qu’elle juge elle-même appropriée à celle qui a été retenue, mais doit plutôt déterminer si la solution retenue fait partie des “issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit” »[33].
[38] Comme le rappelait la Cour dans l’arrêt Commission de la construction du Québec c. Bergeries du Fjord inc., la solution du litige en matière de révision judiciaire ne réside pas dans la recherche de l’interprétation la plus acceptable :
[26] On peut concéder que chacune de ces interprétations a ses vertus et ses défauts, ses forces et ses faiblesses. On pourrait même aller jusqu'à dire qu'elles sont toutes les deux raisonnables. Or, cela étant, le litige se trouve dès lors réglé : vu la norme de révision applicable, l'interprétation avalisée par la Cour supérieure doit céder le pas à celle qu'a adoptée la CRT, organisme expert en la matière. Comme le soulignent les juges Bastarache et LeBel dans l'arrêt Dunsmuir, certaines questions n'appellent pas qu'une seule réponse et il revient alors au décideur administratif « d’opter pour l’une ou l’autre des différentes solutions rationnelles acceptables » (paragr. 47).
[27] Sans doute peut-on reconnaître que la décision de la CRT n'est pas parfaite et sans doute peut-elle porter à discussion : ce n'est toutefois pas là la norme de révision applicable. De l'avis de la Cour, non seulement répond-elle aux exigences de transparence et d'intelligibilité qui s'imposent dans l'application de la norme de la raisonnabilité, mais elle répond aux exigences de justification qui s'imposent également. Elle propose en définitive une interprétation qui fait partie des issues possibles acceptables dans le contexte.[34]
[39] En l’espèce, je suis d’avis que le juge de première instance a erré en écartant l’interprétation du TAQ pour y substituer celle qu’il estime préférable. En effet, comme je le démontrerai à la question suivante, l’interprétation retenue par le TAQ répond aux normes de transparence, d‘intelligibilité et de justification qui s’imposent.
2) Le représentant du Ministre peut-il légalement préparer et rédiger des procédures pour le compte du Ministre?
Prétentions de l’appelante
[40]
En supposant que la norme soit celle de la décision correcte,
l’appelante fait valoir que l’interprétation donnée par le TAQ est la bonne
alors que celle retenue par la Cour supérieure est erronée en droit. Elle
souligne que la seule méthode d’interprétation des lois est la méthode
contextuelle moderne. Elle mentionne que le juge de la Cour supérieure a plutôt
interprété l’article 128 restrictivement et de façon littérale en vidant les
articles
[41]
Elle argue que la distinction entre les deux paragraphes de l’article 128 LB ne signifie pas que le non-avocat ne peut pas représenter autrui par écrit devant les
tribunaux mentionnés au sous-paragraphe 128 (2) a). Le représentant du Ministre
doit, au sens de l’article
[42] Également, l’analyse de l’historique législatif permet de conclure que le législateur, en ajoutant le mot « agir », a voulu élargir les actes que peuvent accomplir les non-avocats. Elle ajoute que le principe de cohérence des lois fait en sorte que le mot « représenter » doive être interprété de la même façon que dans le Code de procédure civile ou dans la Loi sur le notariat. Les mots « agir » et « représenter » incluent nécessairement la rédaction de procédures.
[43]
Finalement, l’appelante plaide que le paragraphe 129 b) LB renvoie à
l’article
Prétentions des intimés et du mis en cause C... B...
[44]
Selon eux, le juge a correctement interprété les dispositions en cause.
Il est reconnu qu’il faut distinguer la représentation orale et la
représentation écrite. Suivant cette distinction, l’article
[45] Le terme « agir » fait encore partie de la représentation orale et vient donc élargir les actes permis par le non-avocat. Ces actes vont au-delà de la simple plaidoirie, il est permis d’interroger, contre-interroger, demander une remise, etc. Toutefois, cette énumération ne comprend pas la représentation écrite (préparation et rédaction de procédure).
[46] Ils soulignent finalement que, lors de l’entrée en vigueur de la LJA, la LB a été modifiée afin d’uniformiser le cadre législatif. Seul le paragraphe 2 de l’article 128 LB a été modifié. Le législateur n’a pas modifié le paragraphe 1. Ce faisant, il ne souhaitait manifestement pas inclure à la représentation orale la préparation et la rédaction de documents.
Prétentions du mis en cause Barreau du Québec
[47]
Le mis en cause prétend que le juge ne commet aucune erreur en se
conformant aux enseignements de la Cour suprême dans l’arrêt Fortin c.
Chrétien[36].
Les mots « représenter » ou « agir » n’incluent pas le fait
de préparer et rédiger des procédures pour autrui. Il s’agit de deux étapes
distinctes. Selon lui, l’article
[48]
En outre, l’article
[49] Selon le mis en cause, il faut accorder une importance certaine au fait que le législateur a séparé en deux paragraphes l’article 128 LB et que seul le sous-paragraphe 128 (2) a) prévoit des exceptions. Il faut interpréter 129 LB de manière à préserver le sens et l’effet utile de 128 LB. Aussi, l’historique législatif appuie les conclusions du juge de la Cour supérieure.
[50]
Le mis en cause admet que la Cour d’appel a mentionné à plusieurs
reprises que les exceptions aux monopoles professionnels doivent recevoir une
interprétation large et libérale. Il estime toutefois qu’il est temps d’écarter
cette règle d’interprétation restrictive des lois professionnelles. L’objet de
ces lois, soit la protection du public et non celle des professionnels,
requiert une interprétation large et libérale (art.
Analyse
Principes généraux d’interprétation
[51]
D’abord, soulignons qu’il faut interpréter l’article
[52] L’interprétation de toute disposition législative doit obéir à la règle énoncée à l’article 41 de la Loi d’interprétation[38] :
|
41. Toute disposition d'une loi est réputée avoir pour objet de reconnaître des droits, d'imposer des obligations ou de favoriser l'exercice des droits, ou encore de remédier à quelque abus ou de procurer quelque avantage.
Une telle loi reçoit une interprétation large, libérale, qui assure l'accomplissement de son objet et l'exécution de ses prescriptions suivant leurs véritables sens, esprit et fin. |
41. Every provision of an Act is deemed to be enacted for the recognition of rights, the imposition of obligations or the furtherance of the exercise of rights, or for the remedying of some injustice or the securing of some benefit.
Such statute shall receive such fair, large and liberal construction as will ensure the attainment of its object and the carrying out of its provisions, according to their true intent, meaning and spirit. |
[53] À ce premier impératif s’ajoute l'obligation d'interpréter la loi d'une manière qui respecte à la fois son texte et son contexte. Plus exactement, comme l'écrivait encore récemment le juge Cromwell dans Thibodeau c. Air Canada[39], « il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’économie de la loi, son objet et l’intention du législateur ».
[54]
Pour bien interpréter la signification du verbe
« représenter » à l’article
[55] Le Barreau plaide qu’il faut écarter cette tendance jurisprudentielle d’interprétation des lois créant des monopoles professionnels comme la Loi sur le Barreau. Il est vrai que le but de ces lois est avant tout la protection du public[41]; or, il n’en demeure pas moins qu’en l’espèce, on ne parle pas du public en général, mais bien du droit du ministre de l’Emploi et de la Solidarité (qui est loin d’être vulnérable) de se faire représenter par une personne qui n’est pas avocat.
[56]
Pour ces raisons, je suis d’avis que nous devons interpréter largement
l’article
[57]
C’est en gardant en tête ces principes que j’interpréterai l’article
Précision
[58]
Pour bien interpréter la portée de l’article
[90] Examinant les fonctions de
représentants devant le TAQ, Me Verdone souligne que les représentants devant
le TAQ plaident et agissent devant ce tribunal en vertu des dispositions
d'exception de la Loi sur le
Barreau et de l'article
[91] En agissant devant le TAQ, les mis en cause représentants sont appelés à rédiger des "procédures".
[92] Il ne s'agit pas de rédiger de longues déclarations, défenses ou autres types de procédures que les avocats rédigent régulièrement.
[93] Ces procédures ont été énumérées dans la requête introductive d'instance ainsi que dans le jugement et nous pouvons constater qu'il s'agit de procédures qu'il y a lieu de qualifier de "mineures", telles des demandes de remise ou des requêtes en irrecevabilité qui peuvent être aussi bien plaidées oralement que par écrit.
[59] Cependant, en l’espèce, il s’agit d’une requête en révision en bonne et due forme qui a été rédigée par Yves Riffou, le représentant non-avocat du Ministre[43].
Définitions
[60]
Pour bien interpréter l’article
« Représenter »
Larousse[44] : Fait
pour une personne (le représentant) d'agir d'une manière légale,
conventionnelle ou judiciaire pour le compte d'une autre (le représenté).
Avoir reçu mandat pour agir au nom de quelqu'un, d'un groupe, défendre ses
intérêts.
Cornu[45] : 2. Remplacer une personne dans l’exercice de ses droits.
Reid[46] : Accomplir un acte au nom, à la place et pour le compte d'une autre personne.
« Plaider »
Larousse[47] : Défendre oralement une cause, une partie devant une juridiction; soutenir un procès.
Petit Robert[48] : I. V. intr. 1. Soutenir ou contester qqch. en justice. Personne qui plaide. ➙plaideur. Plaider contre qqn, lui intenter un procès. 2. Défendre une cause devant les juges. Droit de plaider et consulter des avocats. Avocat qui plaide pour son client, contre la partie adverse. ➙plaidoirie.
II. V. tr. 1. Défendre (une cause) en justice. Avocat qui plaide la cause d'un accusé. 2. Soutenir, faire valoir dans une plaidoirie.
Reid[49] : 1. Assurer la représentation d'une partie lors d'un procès. 2. Faire une plaidoirie, après la clôture de l'enquête. 3. Soumettre un argument en justice.
Cornu[50] : 1. Intenter ou soutenir un procès; pour une partie, être en procès. 2. Exposer oralement l’une des thèses en présence à la barre d’un tribunal; faire une plaidoirie. 3. Par ext., assumer, sous tous ses aspects, la défense en justice des intérêts de qqn (consultation, conclusions, plaidoiries, etc. ).
« Agir »
Petit Robert[51] : I. V. intr. 1. Poursuivre (en justice). Agir par voie de requête, d'assignation.
Reid[52] : Agir (en justice) (v.intr.)
Voir actionner, ester (en justice), intenter (une action).
Cornu[53] : Agir (en justice).
1. Prendre l’initiative de former une demande en justice, plus spéc. la demande initiale, comme demandeur principal. 2. Se manifester en justice pour faire valoir une prétention (principale ou incidente), soit comme demandeur, soit comme défendeur, aussi bien en première instance que pour exercer un recours (interjeter appel, etc.).
Historique législatif
[61] Je reprendrai certains éléments de l’historique législatif qui me semblent utiles à la résolution du présent litige. Je les exposerai de façon chronologique, puis je tenterai d’en extraire l’intention véritable du législateur.
[62] L’article 128 LB a été modifié en 1973 afin d’ajouter les mots « ou agir » après le mot « plaider » à la première ligne du sous-paragraphe a du deuxième paragraphe[54].
[63]
Le 20 juin 1984, l’article 128 LB et l’article 38 de la Loi sur la Commission des affaires sociales[55]
(le prédécesseur de l’article
Loi sur le Barreau
[…]
49. L’article 128 de cette loi est modifié par l’addition, à la fin du sous-paragraphe a du paragraphe 2, des sous-paragraphes suivants :
« 5° la division de l’aide et des
allocations sociales de la Commission des affaires sociales, dans la mesure où
il s’agit pour le ministre de la Main-d’œuvre et de la Sécurité du revenu, ou
pour un organisme qui a conclu un accord conformément à l’article
[…]
Loi sur la Commission des affaires sociales
51. L’article
« Lors de l'enquête et de
l'audition devant la division de l'aide et des allocations sociales, le
ministre de la Main-d’œuvre et de la Sécurité du revenu, ou un organisme qui a
conclu un accord conformément à l’Article
[64] Il ressort des débats parlementaires que le but de ces dispositions est d’éviter de trop judiciariser ces commissions qui se veulent plus souples[57] :
Ceci nous permet aussi de maintenir un autre principe qu'on a voulu avoir en instaurant un certain nombre de commissions, comme la Commission des affaires sociales, pour faire en sorte qu'on évite de judiciariser trop largement ces commissions qui se veulent plus ouvertes, qui se veulent, à la limite, je dirais, moins "encarcanantes" ou moins réglementaires, ce qui fait que cela permet une plus grande souplesse, nous apparaît-il, et une moins grande judiciarisation de ces organismes.
[65] La LJA a été adoptée en 1996 dans le but de réformer la justice administrative et a institué le TAQ, une entité totalement nouvelle. À ce moment, le deuxième alinéa de l’article 102 était ainsi rédigé[58] :
Le ministre de la Sécurité du revenu ou un organisme qui est son délégataire dans l’application de la Loi sur la sécurité du revenu peut se faire représenter par une personne de son choix devant la section des affaires sociales, s’il s’agit d’un recours en matière de sécurité du revenu, d’aide et d’allocations sociales.
[66] En 1997, la LCAS a été abrogée par la Loi sur l’application de la Loi sur la justice administrative[59]. Les notes explicatives du projet de loi prévoient ceci[60] :
NOTES EXPLICATIVES
Ce projet de loi a pour objet d’assurer la mise en œuvre, dans les lois particulières, des principes établis dans la Loi sur la justice administrative.
Certaines dispositions visent la déjudiciarisation des processus de l’Administration publique menant à la prise de décisions individuelles dans l’exercice d’une fonction administrative et effectuent les modifications pertinentes dans des matières procédurales. Des dispositions prévoient également, en certains cas, un mécanisme de révision administrative.
D’autres règles découlent de l’intégration dans le Tribunal administratif du Québec des organismes existants que sont la Commission des affaires sociales, le Bureau de révision en immigration, la Commission d’examen des troubles mentaux, le Bureau de révision de l’évaluation foncière et le Tribunal d’appel en matière de protection du territoire agricole et visent à assurer l’harmonisation de leurs règles de procédure.
[Je souligne]
[67] On remarque donc que, bien avant l’adoption de la LJA, la LCAS prévoyait déjà certaines modalités quant à la représentation du Ministre[61] :
38. La Commission, avant de rendre une décision, doit permettre aux parties d'être entendues.
Lors de l'enquête et de l'audition, chacune des parties a droit d'être assistée d'un avocat. Elle peut interroger les témoins et exposer ses arguments.
La Commission doit s'assurer, lorsqu'elle entend une demande de révision visée au paragraphe c de l'article 21 que l'occasion a été fournie à la personne qui fait la demande de retenir les services d'un avocat.
Lors de l'enquête et de l'audition devant la division de l'indemnisation des sauveteurs et des victimes d'actes criminels, chacune des parties a le droit d'être assistée d'une personne de son choix.
Lors de l'enquête et de l'audition devant la division de l'aide et des allocations sociales, le ministre de l'Emploi et de la Solidarité, ou un organisme qui est son délégataire dans l'application de la Loi sur la sécurité du revenu (chapitre S-3.1.1), a le droit de se faire représenter, pour plaider ou agir en son nom, par une personne de son choix.
[Je souligne]
[68]
Je note que le droit du Ministre était alors beaucoup plus balisé. En
effet, il était prévu qu’il pouvait se faire représenter, pour plaider ou
agir en son nom, uniquement lors de l’enquête et de l’audition. Le
législateur a délibérément choisi, en adoptant l’article
[69]
Après avoir subi de mineures modifications en 2001[62]
et 2005[63],
le deuxième alinéa de l’article
Le ministre de l'Emploi et de la Solidarité sociale ou un organisme qui est son délégataire dans l'application de la Loi sur l'aide aux personnes et aux familles (chapitre A-13.1.1) peut se faire représenter par une personne de son choix devant la section des affaires sociales, s'il s'agit d'un recours exercé en vertu de cette loi ou de la présente loi en matière de sécurité ou soutien du revenu, d'aide et d'allocations sociales.
[70] Voyons comment cet historique législatif peut nous aider à déterminer l’intention du législateur.
Interprétation de l’article 102 LJA
[71]
Je crois que deux interprétations de l’article
Le sous-paragraphe 128 (2) a) 5° LB
[72]
Pour certains, l’ajout du mot « agir » à l’article 128 LB en 1973 visait à élargir l’exception prévue au deuxième alinéa[65].
Par ailleurs, en 1984, le législateur a modifié, de façon concomitante, les
articles 128 LB et 38 LCAS, à la seule différence qu’il a omis d’utiliser les
termes « lors de l'enquête et de l'audition » à l’article 128 LB. De cette façon, il est possible de conclure qu’à l’époque, le droit du Ministre de se faire
représenter « pour plaider et agir » était limité par l’article
L’article 129 LB
[73]
D’un autre côté, vu le libellé assez clair de l’article
[74]
En effet, les termes utilisés à l’article
[75]
Par ailleurs, il est bien établi qu’une loi particulière postérieure à
une loi générale doit avoir préséance[67].
Or, lorsqu’il adopte la Loi sur la justice administrative et l’article
[76]
En ayant cela en tête, il me semble évident que le législateur a voulu
s’écarter de la règle qui prévalait devant la Commission des affaires sociales
et qui limitait le droit du Ministre de se faire représenter suivant certaines
restrictions bien définies. En effet, en utilisant des termes plus larges (par
exemple « représenter »), le législateur a voulu permettre la
représentation du Ministre à toutes les étapes du recours, incluant donc la
représentation écrite. C’est là qu’entre en jeu l’article 129 LB qui prévoit une exception plus large que celle prévue au deuxième alinéa de l’article 128 et
permet l’application de l’article
[77]
Non seulement l’interprétation du TAQ est raisonnable, mais il me semble
juste de dire que l’article 129 LB scelle le sort du dossier. En effet, si la
norme de contrôle qu’il aurait fallu appliquer est celle de la décision
correcte, alors je suis d’avis que l’interprétation correcte de l’article
Raisonnabilité de la décision du TAQ
[78] La question que nous devons nous poser consiste uniquement à déterminer si le TAQ a rendu une décision raisonnable. Je suis d’avis que oui. L’interprétation retenue par le TAQ fait partie des issues possibles et acceptables.
[79]
Le TAQ, en réalité, a combiné ces deux interprétations pour conclure que
l’article
Conclusion
[80]
D’un côté, si la norme de révision est bien celle de la raisonnabilité, j’estime
que le TAQ a rendu une décision raisonnable qui fait partie des « issues
possibles acceptables ». D’un autre, si la norme de révision est plutôt
celle de la décision correcte, je crois que le renvoi implicite de l’article 129 LB à l’article
3) Si non, quel est le remède approprié?
[81] Compte tenu de mes conclusions aux précédentes questions, cette question devient purement théorique. Ce faisant, je n’estime pas opportun de procéder à son analyse.
CONCLUSION
[82] Pour ces motifs, je suggère que la Cour :
[83] accueille l’appel, avec frais de justice contre les intimés et le mis en cause Barreau du Québec, tant en première instance qu’en appel;
[84] Infirme le jugement de première instance;
[85] Rejette les requêtes en révision judiciaire présentées par les intimés devant la Cour supérieure à l’égard des dossiers SAS-Q-147099-0806 et SAS-Q-126597-0605/SAS-Q-128187-0607;
[86]
RETOURNE le dossier
au Tribunal administratif du Québec pour qu’une audience soit fixée pour statuer
sur les requêtes en révision qui ont été présentées par le représentant du
Ministre en vertu de l’article
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BENOÎT MORIN, J.C.A. |
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[1]
E.D. c. Tribunal administratif du Québec,
[2] RLRQ, c. J-3.
[3] En Cour supérieure, il s’agit du dossier 100-17-001380-130.
[4] En Cour supérieure, il s’agit du dossier 100-17-001381-138.
[5] Pièce R-3, Décision du TAQ (D...).
[6] Pièce R-3 : Décision du TAQ (De...).
[7] Pièce R-4 : Requêtes en révision, 4 mars et 31 mai 2011.
[8] Pièce R-5 : Requêtes en irrecevabilité.
[9] Pièce R-6 : Requête en intervention du Barreau du Québec, 2 novembre 2011.
[10] Pièce R-7 : Décision du TAQ (D...), 15 janvier 2013; Pièce R-6 : Décision du TAQ (De...), 15 janvier 2013.
[11]
Québec (Procureur général) c. E.D.,
[12] RLRQ, c. B-1.
[13] Pièce R-7 : Décision du TAQ (D...), 15 janvier 2013, paragr. 21-26.
[14] Ibid., paragr. 27-29.
[15] Supra, note 1, paragr. 13-38.
[16] Ibid., paragr. 43-52.
[17] Ibid., paragr. 51.
[18] Ibid., paragr. 53-56.
[19] Ibid., paragr. 61
[20] Ibid., paragr. 76-79.
[21] Ibid., paragr. 81-83.
[22]
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick,
[23] 2005 CanLII 17603 (QCCQ).
[24] RLRQ, c. R-8.1.
[25]
Art.
[26]
Ontario (Sécurité communautaire et
Services correctionnels) c. Ontario (Commissaire à l’information et à la
protection de la vie privée),
[27]
Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers'
Association,
[28] Ibid.
[29] Supra, note 22, paragr. 46 et 47.
[30] Ibid., paragr. 48-49.
[31] Ibid.
[32]
Canada (Citoyenneté et Immigration) c.
Khosa,
[33]
Fraternité des policiers et policières de la MRC des
Collines-de-l'Outaouais c. Collines-de-l'Outaouais (MRC des),
[34]
Commission de la construction du Québec c.
Bergeries du Fjord inc.,
[35]
Réfri-Ozone inc. c. Corporation des maîtres mécaniciens en tuyauterie du
Québec (CMMTQ),
[36]
[37]
Art.
[38] RLRQ, c. I-16, art. 41.
[39]
[2014] 3
R.C.S. 340,
[40]
Pauze v. Gauvin, [1954] S.C.R. 15; Bibeau
c. Ordre des ingénieurs du Québec,
[41]
Fortin c. Chrétien,
[42]
Association des juristes de l'État c.
Commission des relations du travail,
[43] Requête en révision, pièce R-4, 4 mars 2011.
[44] Dictionnaire Larousse, en ligne :
<http://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/repr%C3%A9senter/68486?q=repr%C3%A9senter#67737> (site consulté le 20 janvier 2016).
[45] Gérard Cornu (dir.), Vocabulaire juridique, 10e éd., Paris, Universitaires de France, 2014.
[46]
Hubert Reid,
[47] Dictionnaire Larousse, en ligne :
http://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/plaider/61312?q=plaider#60907 (site consulté le 20 janvier 2016).
[48] Le Petit Robert de la langue française (2013), version électronique, le terme « plaider ».
[49]
Hubert Reid,
[50] Gérard Cornu (dir.), Vocabulaire juridique, 10e éd., Paris, Universitaires de France, 2014.
[51] Le Petit Robert de la langue française (2013), version électronique, le terme « agir ».
[52]
Hubert Reid,
[53] Gérard Cornu (dir.), Vocabulaire juridique, 10e éd., Paris, Universitaires de France, 2014.
[54] Loi modifiant la Loi du Barreau, L.Q. 1973, c. 44, art. 72.
[55] Anciennement connue sous le chapitre C-34, cette loi a été abrogée par L.Q. 1997, c. 43, art. 184 [« LCAS »]
[56] Loi modifiant diverses dispositions législatives, L.Q. 1984, c. 27, art. 49 et 51.
[57] Québec, Assemblée nationale, Journal des débats de l’Assemblée, vol. 27, no 107, 4e sess., 32e légis., 14 juin 1984, en ligne : http://www.assnat.qc.ca/fr/travaux-parlementaires/assemblee-nationale/32-4/journal-debats/19840614/122479.html (page consultée le 20 janvier 2016).
[58] Loi sur la justice administrative, L.Q. 1996, c. 54, art. 102.
[59] L.Q. 1997, c. 43, art. 184.
[60] Notes explicatives du projet de loi no 89 (L.Q. 1997, chapitre 43).
[61]
Art.
[62] L.Q. 2001, c. 44, art 27. Notes explicatives du projet de loi no 30 : « Il modifie également la Loi sur la justice administrative afin de prévoir la possibilité pour le ministre de se faire représenter par une personne de son choix lorsqu’un recours est exercé devant le Tribunal administratif du Québec en vertu de la Loi sur le soutien du revenu et favorisant l’emploi et la solidarité sociale. »
[63] L.Q. 2005, c. 15, art. 157; L.Q. 2005, c. 17, art. 14.
[64]
Art.
[65] En effet, en tenant compte des diverses définitions précédemment exposées, on peut voir que le verbe « agir » est très englobant et qu’il vise le fait d’intenter une action au sens large. Aussi, comme le terme « plaider » inclut déjà la représentation orale (et non seulement la simple plaidoirie), il semble juste de conclure que le terme « agir » vise autre chose que cette représentation orale au procès.
[66]
Au sujet du remplacement ayant valeur de réforme, voir Pierre-André Côté,
[67]
Pierre-André Côté,
AVIS :
Le lecteur doit s'assurer que les décisions consultées sont finales et sans
appel; la consultation
du plumitif s'avère une précaution utile.