L’APPEL

[1]           Monsieur Benoit Lessard conteste la décision du ministère des Transports du Québec (ci-après appelé le « MTQ ») de mettre fin à son stage probatoire effectué dans le cadre d’une promotion à titre de cadre, classe 4. Conséquemment, il a été réintégré à la classe d’emplois qu’il occupait avant ce stage, soit analyste en informatique et procédés administratifs. Il s’agit d’un emploi de niveau professionnel.

[2]           Dans son avis d’appel qu’il dépose à la Commission, M. Lessard prétend que cette décision constitue un congédiement. Il précise que son recours s’appuie sur le paragraphe 3° de l’article 33 de la Loi sur la fonction publique[1] (ci-après appelée la « Loi ») qui permet à un fonctionnaire non syndiqué d’interjeter appel devant la Commission d’une décision l’informant de son congédiement.

[3]           Avant de s’adresser à la Commission, M. Lessard avait déposé une plainte de congédiement sans cause juste et suffisante, en vertu de l’article 124 de la Loi sur les normes du travail[2] (ci-après appelée la « LNT »), qui a été déférée à la Commission des relations du travail (ci-après appelée la « CRT »).

[4]           La CRT a accueilli une objection préliminaire[3] du MTQ voulant que M. Lessard ne peut bénéficier du recours prévu à l’article 124 de la LNT, en raison du recours équivalent de l’article 33 de la Loi. En effet, l’article 124 de la LNT permet à un salarié de déposer une plainte s’il croit avoir été congédié sans une cause juste et suffisante, « sauf si une procédure de réparation autre que le recours en dommages-intérêts, est prévue ailleurs […] dans une autre loi ou dans une convention ». Or, l’article 33 de la Loi prévoit ce qui suit et qui, selon la CRT, constituerait un recours équivalent :

33. À moins qu'une convention collective de travail n'attribue en ces matières une compétence à une autre instance, un fonctionnaire peut interjeter appel devant la Commission de la fonction publique de la décision l'informant :

1° de son classement lors de son intégration à une classe d'emploi nouvelle ou modifiée;

2° de sa rétrogradation;

3° de son congédiement;

4° d'une mesure disciplinaire;

5° qu'il est relevé provisoirement de ses fonctions.

Un appel en vertu du présent article doit être fait par écrit et reçu à la Commission dans les 30 jours de la date d'expédition de la décision contestée.

Le présent article, à l'exception du paragraphe 1° du premier alinéa, ne s'applique pas à un fonctionnaire qui est en stage probatoire conformément à l'article 13.

[5]           C’est dans ce contexte que M. Lessard dépose son appel à la Commission.

LES QUESTIONS PRÉALABLES

[6]           Le MTQ et M. Lessard ont soulevé respectivement des questions préalables au déroulement de l’audience fixée devant la Commission. Le MTQ invoque que le recours de M. Lessard serait prescrit, étant donné la date du dépôt de son appel à la Commission. Pour sa part, M. Lessard pose diverses questions au regard de la compétence de la Commission à entendre son recours, bien qu’il soit l’appelant.

[7]           À la suite de la tenue de deux conférences préparatoires afin de cerner les questions préliminaires et l’ordre dans lequel elles seraient traitées, il a été convenu de régler d’abord les questions de M. Lessard qui se veulent, de l’avis de la Commission, des questions davantage d’accès à une procédure que de compétence au sens strict. Si la Commission est d’avis qu’elle doit répondre par la négative à ces questions, cela mettra fin au litige qui lui est soumis. M. Lessard a renoncé à présenter une preuve pour permettre une réponse à ces questions.

[8]           Le libellé des questions a été formulé en tenant compte des allégations de M. Lessard dans son appel à la Commission voulant que la fin de son stage probatoire constitue un congédiement au sens du paragraphe 3° de l’article 33 de la Loi. Il a été par ailleurs clairement établi qu’il ne prétend pas que la fin de son stage constituerait une rétrogradation ou une mesure disciplinaire au sens des paragraphes 2° et 4° de cette même disposition. Ainsi, la qualification de la fin de son stage probatoire en tant que mesure disciplinaire ne fait pas l’objet du débat. D’ailleurs, M. Lessard rappelle cet aspect dans sa réplique écrite en réponse à l’argumentation écrite du MTQ. À cet effet, la Commission croit utile de reproduire les propos suivants de M. Lessard :

Il est pertinent de rappeler que le plaignant a toujours qualifié d’administrative la mesure qui lui a été administrée, soit la fin de son stage probatoire. De plus, le plaignant n’a à aucun moment invoqué^[[4]] ou n’a laissé sous-entendre qu’il la qualifiait de « mesure disciplinaire ».

[9]           Ces précisions ayant été apportées, la Commission traite successivement des deux questions préliminaires convenues avec les parties et qui ont fait l’objet d’argumentations écrites.

1.            Étant donné que le lien d’emploi de M. Lessard est maintenu à la fin de son stage probatoire, et compte tenu de ses conditions de travail, la notion de congédiement déguisé peut-elle s’appliquer, ce qui permettrait à la Commission d’intervenir en application du paragraphe 3° de l’article 33 de la Loi?

1.1       Réponse de M. Lessard

[10]        Il apparaît difficile à la Commission de résumer la réponse de M. Lessard à cette question qui, rappelons-le, a été élaborée dans le contexte particulier du recours qu’il a introduit. Or, sa réponse se veut très générale et fait abstraction des éléments présents dans la formulation de la question.

[11]        Cela étant dit, la Commission rapporte certains aspects qui peuvent présenter une utilité. Parmi ceux-ci, M. Lessard signale que la jurisprudence de la Commission ne renferme pas de décision portant sur un appel pour congédiement de la part d’un fonctionnaire en situation de stage probatoire requis lors d’une promotion. Il réfère en outre à la décision Machaalani-Yared^[5] dans laquelle la Commission traitait de la fin d’un stage probatoire dans le cadre d’une promotion, mais uniquement sous l’angle d’une rétrogradation et d’une mesure disciplinaire déguisée qui constituaient les motifs d’appel de M^me Machaalani-Yared.

[12]        Bien que M. Lessard indique clairement qu’il n’allègue pas que la fin de son stage probatoire constituerait une mesure disciplinaire déguisée, il s’attarde quand même à la qualification de la mesure et aux pouvoirs d’intervention de la Commission à l’égard des congédiements administratifs et disciplinaires. Il affirme qu’à l’égard d’un appel pour congédiement en raison de la fin d’un stage probatoire qui constituerait une mesure disciplinaire, la Commission aurait alors la compétence pour l’entendre. Par contre, pour un appel dans les mêmes circonstances et qui serait un congédiement de nature administrative, si la Commission décide qu’il faille la rupture du lien d’emploi, elle n’aurait pas la compétence pour entendre l’appel.

[13]        Par ailleurs, M. Lessard cite une décision en révision de la Cour supérieure qui confirme une décision de la CRT[6] dans laquelle le commissaire affirme que « l’arrêt SFPQ[7] de la Cour suprême a radicalement changé la donne, en permettant à un salarié en stage probatoire de déposer une plainte sous 124 LNT ou un grief lorsque congédié. Il ressort de cet arrêt que le statut précaire d’un salarié à l’essai ne le prive pas de l’accès au recours prévu à l’article 124 LNT ».

[14]        Enfin, M. Lessard considère qu’il serait désespérant que la loi laisse un fonctionnaire devant un vide juridique si la Commission considérait qu’elle n’a pas la compétence pour entendre son appel. En outre, le rejet de son recours pour un motif de vice de forme alors qu’il est un non-juriste lui semble contraire aux enseignements de la Cour suprême dans l’arrêt Parry Sound[8].

1.2       Réponse du MTQ

[15]        Après avoir rappelé le contexte particulier ayant conduit M. Lessard à déposer un appel à la Commission après s’être adressé à la CRT, le MTQ mentionne que M. Lessard a renoncé à produire une preuve et que le seul motif qu’il invoque est celui voulant que la fin de son stage probatoire constitue un congédiement. Puisqu’il n’y a pas eu de rupture du lien d’emploi, il invoquerait forcément la notion de congédiement déguisé. Cette notion a été clairement cernée par la Cour suprême dans le célèbre arrêt Farber[9]. En conséquence, le MTQ affirme que, si tant est que la situation de M. Lessard constitue un congédiement déguisé, ce qu’il nie fortement, la Commission a certainement compétence pour se prononcer puisque l’article 33 est explicite à cet égard.

[16]        Toutefois, le MTQ soutient que la Commission ne peut conclure à un congédiement déguisé sans l’administration d’une preuve par l’appelant. Cette qualification réside uniquement dans l’appréciation des faits révélés par l’ensemble de la preuve et le fardeau de la preuve appartient à l’appelant qui invoque une mesure déguisée. Pour appuyer ces allégations, le MTQ réfère à deux décisions, une d’un arbitre et l’autre de la Commission[10].

[17]        Bien que le MTQ estime, à partir de sa propre connaissance du dossier et en regard de paramètres établis par l’arrêt Farber, que les chances de succès de M. Lessard de démontrer qu’il s’agit d’un congédiement déguisé sont extrêmement faibles, voire nulles. Il ne faut pas confondre les chances de succès d’un recours avec la compétence d’un tribunal à l’entendre.

[18]        En conclusion, le MTQ indique qu’étant donné que M. Lessard a renoncé à présenter une preuve, il reviendrait à la Commission, à ce stade-ci, de déterminer les conséquences de cette décision sur la recevabilité de son recours.

1.3       Réponse de la Commission

[19]        Le paragraphe 3° de l’article 33 de la Loi accorde clairement à la Commission la compétence pour entendre un recours d’un fonctionnaire non syndiqué contestant son congédiement. Cette disposition constitue la base de l’appel déposé par M. Lessard à la Commission, sans que les notions de rétrogradation et de mesure disciplinaire prévues respectivement aux paragraphes 2° et 4° de cette disposition ne soient alléguées.

[20]        En outre des prétentions de M. Lessard, le libellé de cette première question a été formulé à partir du contexte factuel présent dans son dossier. Le MTQ a mis fin à son stage probatoire effectué à l’occasion de sa promotion à titre de cadre, classe 4. Son lien d’emploi avec le MTQ est demeuré, puisqu’à la suite de cette décision, il a été réintégré dans la classe d’emplois de niveau professionnel qu’il occupait avant son stage probatoire. À l’instar de ce que le MTQ affirme, il ne peut s’agir dans ces circonstances que d’un congédiement déguisé. Le maintien de son lien d’emploi constitue un constat incontournable qui fait en sorte qu’il n’est pas possible de considérer sa situation comme un simple congédiement. Ainsi, dans ce contexte qui fait appel à l’application de la notion de congédiement déguisé, qui est incluse dans celle du congédiement, est-il possible pour M. Lessard d’avoir accès au recours prévu en matière de congédiement devant la Commission?

[21]        Le concept de congédiement déguisé est maintenant bien connu depuis l’arrêt Farber de la Cour suprême qui en a clairement identifié les principaux critères, comme le soutient le MTQ. Ce concept relève du cas par cas parce qu’il est lié aux conditions de travail de l’employé. La Cour indique que la notion de congédiement déguisé est présente « [l’]orsqu’un employeur décide unilatéralement de modifier de façon substantielle les conditions essentielles du contrat de travail de son employé et que celui-ci n’accepte pas ces modifications […]. En effet, en voulant de manière unilatérale modifier substantiellement les conditions essentielles du contrat d’emploi, l’employeur cesse de respecter ses obligations » [11].

[22]        Par contre, la Cour prend bien soin d’ajouter que « l’employeur peut faire toutes les modifications à la situation de son employé qui lui sont permises par le contrat, notamment dans le cadre de son pouvoir de direction. D’ailleurs, ces modifications à la situation de l’employé ne constitueront pas des modifications du contrat de travail, mais bien des applications de ce dernier »[12].

[23]        Dans un ouvrage portant sur les fondements théoriques et les aspects pratiques du congédiement déguisé au Québec, les auteurs Benaroche et Fortin indiquent, à partir de ces propos de l’arrêt Farber, que le concept de congédiement déguisé doit être analysé à la lumière d’un test objectif, plutôt qu’à la simple perception subjective qu’en a l’employé. Le décideur doit s’attarder d’abord aux modifications elles-mêmes apportées par l’employeur qui doivent constituer une violation fondamentale du contrat de travail pour conclure à un congédiement déguisé[13].

[24]        Ces auteurs proposent un test contemporain du congédiement déguisé par l’application de six indicateurs. Ces indicateurs constituent des étapes à franchir successivement pour pouvoir déterminer si effectivement le concept de congédiement déguisé est applicable. Ce sont les deux premiers indicateurs qui nous intéressent plus particulièrement dans les circonstances présentes.

[25]         Le premier indicateur veut que le recours soit intenté par un salarié ou un employé, ce qui ne fait pas de doute ici. Le deuxième indicateur est pour déterminer si les modifications apportées aux conditions de l’employé sont expressément ou implicitement permises par le contrat[14]. La marge de manœuvre de l’employeur sera plus ou moins grande selon ce qui est convenu dans le contrat. C’est pourquoi il est primordial d’examiner en tout premier lieu les clauses du contrat lorsqu’une allégation de congédiement déguisé est soulevée.

[26]        Dans les circonstances présentes, les conditions du contrat de travail d’un cadre en situation de stage probatoire à l’occasion d’une promotion relèvent de la connaissance d’office de la Commission à titre de tribunal administratif spécialisé pour entendre les recours des fonctionnaires. En effet, ces conditions sont établies dans le Règlement sur le classement des fonctionnaires[15] et la Directive concernant la classification et la gestion des emplois de cadres et de leurs titulaires (630) adoptés conformément à la Loi[16]. Il ressort des dispositions de ces textes législatifs qu’un fonctionnaire qui, lors d’une promotion, accède pour la première fois à l’une des classes d’emplois de cadre, « doit accomplir et réussir un seul stage probatoire de vingt-quatre (24) mois ». Par ailleurs, il est prévu que le fonctionnaire qui ne réussit pas ce stage probatoire se voit alors attribuer à la date de la fin du stage la classe d’emplois et, le cas échéant, le grade qu’il détenait avant ce stage.

[27]        En conséquence, à l’évidence, la décision du MTQ relativement à la réussite de M. Lessard de son stage probatoire et, en cas d’échec, à sa réintégration dans sa classe d’emplois qu’il occupait avant sa promotion ne constitue pas des modifications unilatérales de ses conditions de travail, mais bien une application de celles-ci. Cet état de situation ressort clairement et de façon objective, sans qu’il soit nécessaire qu’une preuve soit présentée devant la Commission, contrairement aux prétentions du MTQ. D’ailleurs, les décisions qu’il cite pour appuyer cette position concernent des situations où le tribunal devait déterminer s’il s’agissait de mesures disciplinaires ou administratives, ce qui n’est pas du tout le cas dans les circonstances présentes.

[28]        En conséquence, la réponse à cette première question est clairement que les conditions de travail de M. Lessard au regard de son stage probatoire effectué lors de sa promotion ne permettent pas l’application de la notion de congédiement déguisé puisque la réintégration dans sa précédente classe d’emplois en cas d’échec constitue une application de ses conditions de travail.

[29]        En conséquence, M. Lessard n’a pas accès au recours en matière de congédiement puisque le concept de congédiement déguisé prévu au paragraphe 3° de l’article 33 de la Loi ne peut s’appliquer à sa situation.

[30]        Dans une logique juridique semblable, la Commission a déjà conclu, dans l’affaire Machalaani-Yared[17], alors que l’appelante se trouvait dans la même situation que celle de M. Lessard d’échec à un stage probatoire à l’occasion d’une promotion, que le recours en matière de rétrogradation prévu au paragraphe 2° de l’article 33 de la Loi ne pouvait s’appliquer, puisque le contrat de travail était sujet à une condition résolutoire au sens de l’article 1507 du Code civil du Québec.

[31]        Enfin, la CRT a elle aussi refusé d’admettre dans l’affaire Brault[18] une plainte soumise en vertu de l’article 124 de la LNT par une enseignante qui avait obtenu une promotion comme directrice adjointe et qui, ayant échoué un stage probatoire, était retournée dans ses anciennes fonctions conformément à la politique relative à la gestion du personnel-cadre de l’employeur. La CRT considère qu’il ne peut s’agir d’une rétrogradation constituant un congédiement déguisé puisque l’employeur a appliqué les conditions de travail.

[32]        Enfin, M. Lessard a bien tenté dans ses observations de transposer à sa situation les conclusions d’une décision[19] de la Cour supérieure, qui a confirmé celle de la CRT, dans laquelle cette dernière exprime que depuis l’arrêt de la Cour suprême, dans l’affaire SFPQ[20], le statut précaire d’un salarié en stage probatoire ne le prive pas de l’accès au recours prévu à l’article 124 de la LNT. Il est en effet possible de voir avec cette décision un réel changement, mais dans la mesure où il s’agit réellement d’un congédiement, comportant une rupture du lien d’emploi, comme cela se produit lors d’un échec à un stage probatoire dans le cadre d’un recrutement, et non pas à la suite d’une promotion qui entraîne l’application de conditions de travail semblables à celles de M. Lessard.

[33]        Malgré la réponse négative à cette première question, la deuxième question élaborée à la suite des observations de M. Lessard et des commentaires formulés lors des conférences préparatoires doit quand même être examinée afin d’évaluer si M. Lessard dispose d’un recours devant la Commission.

2.            Si la réponse à cette question [la première] est non, sur quelle base juridique la Commission pourrait-elle avoir la compétence d’examiner si une décision de mettre fin à un stage probatoire satisfait aux exigences de la bonne foi, notamment l’article 127 de la Loi?

2.1        Réponse de M. Lessard

[34]        Les commentaires formulés par M. Lessard au regard de cette question apportent peu d’éclairage. Il semble en effet confondre la compétence de la Commission sur les recours en appel en application de l’article 127 de la Loi en la réduisant à une simple question de procédure spécifique et en l’opposant aux règles plus générales de preuve et de procédure adoptées en application de l’article 116 de la Loi.

[35]        Il joint en outre l’application de l’article 127 de la Loi avec celle de l’article 33 qui constitue pourtant une compétence distincte.

2.2         Réponse du MTQ

[36]        Le MTQ répond très brièvement à cette question. Il signale tout d’abord que M. Lessard n’invoque que le paragraphe 3° de l’article 33 de la Loi dans son appel à la Commission. Il soulèverait l’application du règlement pris en application de l’article 127 de la Loi parce qu’il croit erronément que la procédure prévue dans ce règlement s’appliquerait à un recours prévu à l’article 33 de la Loi.

[37]        Le MTQ affirme également qu’il n’existe aucune base juridique permettant l’examen de la bonne foi de l’employeur relativement à une décision de mettre fin à un stage probatoire, sauf dans le cadre de l’examen d’une preuve visant à démontrer qu’une telle mesure constitue en réalité un congédiement déguisé.

2.3         Réponse de la Commission

[38]        La formulation de cette question provient essentiellement d’un passage de la décision[21] de la CRT qui accueille le moyen préliminaire soulevé par le MTQ voulant que l’article 33 de la Loi prévoit un recours équivalent à celui de l’article 124 de la LNT. La CRT met en effet en lumière un extrait de la décision Machalaani-Yared où la Commission procède à déterminer si l’employeur a agi selon l’exigence de la bonne foi et s’il a détourné son droit d’évaluer un fonctionnaire en probation de ses fins, malgré sa conclusion qu’il ne s’agit pas d’une rétrogradation. La Commission effectue cet examen en disant retenir que la CRT avait effectué cette même démarche juridique dans l’affaire Brault[22], alors qu’elle aussi avait conclu à l’absence de rétrogradation ou de congédiement déguisé.

[39]        Pour appuyer son analyse sous cet angle, la CRT cite une décision de la Cour d’appel[23] dans laquelle cette dernière indique que l’exigence de la bonne foi fait partie intégrante de tout contrat de travail en raison de son caractère d’ordre public. Ainsi, la CRT procède à l’examen du droit du salarié d’être traité équitablement par l’employeur, ce droit devant être présent peu importe qu’il soit ou non en stage probatoire.

[40]        Dans une récente décision[24], l’affaire Chevrier, la Commission a examiné ce même pouvoir d’intervention revendiqué par une appelante en s’appuyant sur cette décision de la Cour d’appel. À cet égard, la Commission souligne que la Cour indique que le décideur doit d’abord se demander si le débat découle implicitement ou explicitement de dispositions qui relèvent de sa compétence, ce qui lui permet également de déterminer si l’employeur a exercé ses droits selon les exigences de la bonne foi. Dans le cas contraire, il appartiendrait à une autre instance, comme la Cour supérieure, de statuer sur cette exigence.

[41]        La Commission précise qu’elle doit ainsi établir en premier lieu si les conditions de travail prévues dans la Directive concernant l’ensemble des conditions de travail des cadres[25] prévoient des dispositions sur la matière qui est l’objet du litige, soit le stage probatoire. Précisons que la compétence de la Commission de statuer sur les conditions de travail des cadres provient de l’article 127 de la Loi et du règlement pris en application de cette disposition[26].

[42]        Or, cette Directive ne contient pas de disposition sur l’obligation pour un fonctionnaire promu à un emploi d’encadrement d’accomplir et de réussir un stage probatoire. Cette obligation et les conséquences en cas d’échec sont plutôt prévues dans le règlement et la directive précités[27] qui ne font pas partie du champ de compétence de la Commission circonscrit dans le règlement pris en application de l’article 127 de la Loi.

[43]        En conséquence, la Commission est d’avis qu’elle doit également répondre par la négative à cette seconde question.

[44]        POUR CES MOTIFS, la Commission déclare qu’elle n’a pas compétence pour entendre l’appel de M. Benoit Lessard.