170304 Canada inc. (Weed Man) c. Municipalité de la Paroisse de Sainte-Anne-des-Lacs

2020 QCCS 150

 

JB4438   COUR SUPÉRIEURE
CANADA
PROVINCE DE QUÉBEC
DISTRICT DE			TERREBONNE
N° :		700-17-014937-188
DATE :	Le 19 janvier 2020
______________________________________________________________________
SOUS LA PRÉSIDENCE DE :				L’HONORABLE	CHRISTIAN J. BROSSARD, J.C.S.
______________________________________________________________________
170304 CANADA INC., faisant affaire sous la raison sociale Weed Man
Demanderesse
c.
MUNICIPALITÉ DE LA PAROISSE DE SAINTE-ANNE-DES-LACS
Défenderesse
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC
Mis-en-cause
______________________________________________________________________
JUGEMENT [1] (Pourvoi en contrôle judiciaire)
______________________________________________________________________

A.            APERÇU

[1]           Le Règlement numéro 422-2017 sur l’utilisation des pesticides et des fertilisants (le Règlement), adopté en 2017 par la Municipalité de la Paroisse de Sainte-Anne-des-Lacs (la Municipalité)[2], doit-il être déclaré nul?

[2]           C’est ce que demande 170304 Canada inc. (170304), par le véhicule d’une demande de pourvoi en contrôle judiciaire.

[3]           Exploitant une franchise Weed Man, 170304 a pour activité unique le traitement de pelouse, principalement l’application d’engrais ou fertilisants[3] et, dans une plus faible mesure, celle d’antiparasitaires ou pesticides[4]. Pour cette seconde tâche, l’application d’antiparasitaires ou pesticides, elle détient un permis exigé en vertu de la Loi sur les pesticides[5] (la Loi sur les pesticides), à savoir un permis pour les « Travaux rémunérés » de sous-catégorie dite « Horticulture ornementale »[6]. Ses répondants détiennent quant à eux un Certificat relatif aux pesticides, également requis en vertu de la même loi, notamment pour l’application en horticulture ornementale de certaines classes de pesticides[7]. Pour l’achat ou l’application d’engrais ou fertilisants, aucun permis ou certificat n’est requis en vertu de quelque législation que ce soit[8].

[4]           Si 170304 s’en prend au Règlement, c’est que celui-ci l’empêche, soutient-elle, de faire affaire sur le territoire de la Municipalité, que ce soit pour l’application de fertilisants ou celle de pesticides.

[5]           Plus particulièrement, 170304 recherche les conclusions suivantes :

Déclarer que le [Règlement] est nul, illégal et ultra vires;

Déclarer nul, inopérant et inopposable à l’égard de la demanderesse le [Règlement], dans la mesure où ses dispositions sont imprécises et incohérentes;

Déclarer nul, inopérant et inopposable à l’égard de la demanderesse ledit Règlement dans la mesure où il vise à prohiber de façon absolue l’utilisation des fertilisants sur le territoire de la Municipalité;

Déclarer nul, inopérant et inopposable à l’égard de la demanderesse ledit Règlement dans la mesure où il est déraisonnable, abusif et discriminatoire;

* *

[6]           En définitive et après considération des arguments soumis par les parties, le pourvoi en contrôle judiciaire de170304 amène les questions suivantes :

1.            Le Règlement est-il invalide au motif qu’il serait ultra vires des pouvoirs de la Municipalité?

2.            Le Règlement est-il invalide au motif qu’il entrerait en conflit avec la législation fédérale ou parce qu’inconciliable avec la législation provinciale? et

3.            Le Règlement est-il invalide au motif qu’il prohiberait de manière absolue une activité licite, qu’il souffrirait d’imprécision ou qu’il serait discriminatoire?

[7]           Par ailleurs, outre que la Municipalité conteste les prétentions de 170304 sur le fond du pourvoi, elle en demande à tout événement le rejet au motif que 170304 n’a pas introduit sa demande dans un délai raisonnable.

* *

[8]           Pour les motifs qui suivent, le Tribunal doit donner raison à la Municipalité sur la question du délai raisonnable. Cela dit, même s’il décidait autrement de cette question, il conclurait néanmoins au rejet du pourvoi de 170304 parce que non fondé.

B.           RÈGLEMENT

[9]           Adopté le 8 mai 2017 et entré en vigueur le 12 mai suivant, le Règlement abroge et remplace un règlement municipal alors en place, à savoir le règlement portant numéro 198 intitulé « Règlement sur l’utilisation des pesticides et des fertilisants »[9], entré en vigueur à l’origine en 2001[10]. Il se présente ainsi :

[…]

CONSIDÉRANT QUE l’article 19 de la Loi sur les compétences municipales permet aux municipalités locales d’adopter des règlements en matière d’environnement;

CONSIDÉRANT QUE la Loi sur les produits antiparasitaires […] a pour premier objectif de prévenir les risques inacceptables pour les individus et l’environnement que présente l’utilisation des produits antiparasitaires (art. 4);

CONSIDÉRANT QUE le Code de gestion des pesticides […], adopté en vertu de la Loi sur les pesticides […] et en complémentarité par la Loi sur la qualité de l’environnement […] impose des règles sévères à l’intention des titulaires de permis et certificats délivrés conformément au Règlement sur les permis et les certificats pour la vente et l’utilisation des pesticides […], mais que peu de ses dispositions concernent directement les citoyens;

CONSIDÉRANT QUE la Loi sur le développement durable […] propose aux administrations publiques, dont les municipalités, de réaliser le virage nécessaire au sein de la société face aux modes de développement non viable, en intégrant davantage la recherche d'un développement durable, à tous les niveaux et dans toutes leurs sphères d'intervention, ainsi que dans leurs politiques, programmes et actions (art. 1);

CONSIDÉRANT QUE la Loi sur le développement durable place la « santé et qualité de vie » des personnes au cœur de la recherche d’un développement véritablement durable et que, dans cette perspective, « les personnes ont droit à une vie saine et productive, en harmonie avec la nature » (art. 6, par. a));

CONSIDÉRANT, également, que la Loi sur le développement durable demande notamment aux administrations publiques de prendre en compte, dans leurs différentes actions, les principes de « protection de l’environnement », « précaution », « préservation de la biodiversité » et de « respect de capacité de support des écosystèmes » (art. 6, par.  c), j), l) et m));

CONSIDÉRANT les risques associés à la santé des populations humaines et des écosystèmes en raison de l’utilisation de pesticides;

CONSIDÉRANT QUE les études ont démontré la présence de pesticides dans l’eau des rejets urbains et dans l’air ambiant là où des pesticides ont été utilisés dans les espaces verts urbains [note de bas de page : Référence : GIROUX, I. et M. THERRIEN, 2005. Les pesticides utilisés dans les espaces verts urbains: présence dans l’eau des rejets urbains et dans l’air ambiant, Direction du suivi de l’état de l’environnement, ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs […]];

CONSIDÉRANT la persistance probable des pesticides dans les écosystèmes aquatiques;

CONSIDÉRANT QU’une étude de l’INSPQ rendue publique en 2004 montre que 15 % des enfants des familles ayant appliqué des herbicides ont absorbé une partie de ces produits qui sont en concentrations mesurables dans leur organisme [note de bas de page : id., p. 20];

CONSIDÉRANT QUE la Cour suprême du Canada a déjà confirmé le pouvoir de réglementer des municipalités pour assurer le bien-être et la santé de leurs citoyens et a reconnu la complémentarité des pouvoirs fédéral, provincial et municipal en matière de contrôle des pesticides [note de bas de page : 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d’arrosage) c. Hudson (Ville) […]];

CONSIDÉRANT QUE le conseil municipal de Sainte-Anne-des-Lacs juge essentiel et impératif de protéger la santé des citoyens de la municipalité et de préserver la qualité de l’environnement de son milieu hydrique, ainsi que celle de ses eaux souterraines, la qualité de vie, la qualité des sols, et, de maintenir les richesses de sa biodiversité faunique et végétale;

CONSIDÉRANT QUE le conseil municipal juge à propos de modifier son règlement sur l’utilisation des pesticides et des fertilisants sur son territoire, adopté par la Municipalité en 2001, afin d’y interdire complètement toute utilisation de pesticides et fertilisants;

[…]

EN CONSÉQUENCE,

[…]

ET IL EST RÉSOLU À L’UNANIMITÉ QUE le règlement numéro 198 intitulé « Règlement sur l’utilisation des pesticides et des fertilisants » soit abrogé et remplacé par le présent règlement et, qu’à cette fin, il soit statué et décrété ce qui suit :

[…]

ARTICLE 2        DÉFINITIONS

AMENDEMENT ORGANIQUE : Sont reconnus comme amendement organique les composts, les fumiers d’origine animale ou végétale et la cendre de bois naturel non transformée, ni mélangée.

BIOPESTICIDE : Pesticides d’origine biologique et naturelle à faible toxicité pour les organismes non ciblés et respectueux de l’environnement. C’est-à-dire, organismes vivants ou substances d’origine naturelle mélangées et non préparées par des méthodes industrielles ou transformées chimiquement par ces derniers (sic), et plus généralement tout produit de protection des plantes qui n’est pas issu de la chimie.

[…]

EXPERT : Toute personne physique qui est membre d’un ordre professionnel compétent ou un biologiste;

FERTILISANT : Toute substance qui, lorsqu’épandue au sol, est destinée à favoriser la croissance des plantes et à augmenter la production de la végétation, à l’exception d’un amendement organique.

INFESTATION : Présence d’insectes nuisibles et sans prédateurs, de moisissures ou autres agents nuisibles créant une menace à la sécurité, à la santé humaine, à la survie des arbres, à la vie animale et aux écosystèmes sensibles.

[…]

PESTICIDE : Dans le présent règlement, est un « pesticide » toute substance, matière ou microorganisme destiné à contrôler, détruire, amoindrir, attirer ou repousser, directement ou indirectement, un organisme nuisible, nocif ou gênant pour l’être humain, la faune, la végétation, les récoltes ou les autres biens, ou destiné à servir de régulateur de croissance de la végétation, à l’exclusion d’un vaccin ou d’un médicament, sauf s’il est topique pour un usage externe sur les animaux.

[…]

ARTICLE 4        INTERDICTION D’ÉPANDAGE

L’usage de pesticides ou de fertilisants est prohibé sur le territoire de la Municipalité. […]

Nonobstant l’interdiction prévue à l’alinéa qui précède, il peut être fait usage de pesticides dans les situations suivantes :

1.     À l’extérieur d’un bâtiment dans le cas d’une infestation mettant en péril la survie d’un peuplement d’arbres ou la santé humaine, et ce, aux conditions suivantes :

a)    il est requis d’obtenir préalablement un certificat d’autorisation municipal conformément à l’article 7 du présent règlement;

b)    il ne peut être fait usage de pesticides à moins de 15 mètres de la ligne naturelle des hautes eaux de tout lac ou cours d’eau, de même que tout milieu humide;

c)     de même, il ne peut être fait usage de pesticides à moins de 15 mètres de tout puits servant à l’alimentation humaine ou animale;

2.     À l'intérieur d’un bâtiment pour contrôler ou enrayer des insectes, une infestation ou tout autre agent nuisible qui constitue un danger ou qui incommode les humains.

ARTICLE 5        UTILISATION D’AMENDEMENT ORGANIQUE

L’utilisation d’amendement organique est permise pour les plates-bandes, les jardins et les potagers. Il ne peut cependant être fait usage d’amendement organique à moins de 15 mètres de la ligne naturelle des hautes eaux d’un lac ou cours d’eau, d’un milieu humide ou d’un puits.

ARTICLE 6        UTILISATION DE BIOPESTICIDES

Malgré l’article 4 du présent règlement, il est permis de faire usage de biopesticides sur le territoire de la municipalité, dans les circonstances suivantes :

·le biopesticide doit avoir été préparé de façon artisanale par celui qui en fera usage;

·il doit être utilisé et épandu par celui qui a la garde du terrain, à titre de propriétaire, de locataire ou à quelqu’autre titre que ce soit.

ARTICLE 7        CERTIFICAT D’AUTORISATION

Celui qui a la garde d’un terrain, à titre de propriétaire, de locataire ou à quelqu’autre titre que ce soit, peut présenter une demande de certificat d’autorisation pour usage de pesticide, s’il est prouvé impossible de faire autrement.

À cette fin, le demandeur doit compléter le formulaire prescrit à cet effet par la Municipalité et indiquer toutes les informations demandées, notamment le nom, l’adresse d’affaires et le numéro du permis provincial de l’entreprise mandatée par le propriétaire pour préparer, transporter et appliquer le pesticide.

La demande de certificat d’autorisation doit être accompagnée de l’avis d’un expert confirmant la pertinence d’utiliser le pesticide et démontrant que les solutions à moindre impact environnemental sont présumées inefficaces.

L’avis de l’expert doit notamment présenter les informations suivantes :

·Une description sommaire de l’organisme nuisible et de l’environnement infesté ;

·Une évaluation du degré de sévérité de l’infestation et le risque qu’elle présente pour l’environnement touché, notamment en matière de santé humaine, animale ou végétale ;

·Les principales raisons de l’inefficacité présumée des solutions à moindre impact environnemental ;

·L’identification du pesticide suggéré et un bref bilan comparatif de ses avantages et risques environnementaux ;

·Les mesures d’atténuation des risques environnementaux, si applicables.

Les frais exigés pour l’émission d’un certificat d’autorisation pour usage de pesticide sont de 50 $.

Le certificat d’autorisation est valide pour une période de 7 jours à compter de sa délivrance.

C.           ANALYSE - DÉLAI RAISONNABLE

1.            Contexte

[10]        Comme cela a été mentionné précédemment, le Règlement est adopté et entre en vigueur en mai 2017.

[11]        C’est le 8 février 2018, soit neuf mois plus tard, que 170304 introduit sa demande de pourvoi en contrôle judiciaire en l’instance.

[12]        170304 fait toutefois valoir qu’il ne s’est écoulé que cinq à six mois entre le moment où elle apprend l’existence du Règlement et l’introduction de son recours, un délai qu’elle qualifie de raisonnable. Elle soumet plus particulièrement ce qui suit.

[13]        À l’époque où le Règlement est adopté par la Municipalité, les parties sont en approche d’une date d’audience devant la Cour supérieure, en septembre 2017, relativement à la contestation par 170304 de la validité du règlement municipal prédécesseur du Règlement, à la suite de la délivrance par la Municipalité, en 2013, d’un constat d’infraction pour avoir appliqué des fertilisants sur le territoire de la Municipalité, en contravention dudit règlement.

[14]        Toutefois ce n’est qu’au mois d’août que 170304 apprend que le règlement qu’elle conteste a été abrogé en mai par le Règlement, dont elle apprend l’existence par la même occasion. 170304 souligne que même l’avocate qui agit pour la Municipalité à l’époque n’est informée qu’en août de la situation.

[15]        Un terme sera mis à l’instance devant la Cour supérieure, « sous réserve des recours de la demanderesse », comme le déclare la Cour supérieure dans un procès-verbal d’audience du 5 septembre 2017[11]. Toutefois, la Municipalité ira de l’avant avec le recours pénal sur l’avis d’infraction de 2013. L’audience se tiendra en décembre 2017 et, en février 2018, le jugement sur l’infraction pénale sera rendu : 170304 sera déclarée non coupable.

[16]        Le 8 février, 170304 introduit sa demande de pourvoi en contrôle judiciaire en l’instance

2.            Droit applicable

[17]        L’article 529 alinéa 3 du Code de procédure civile[12] (C.p.c.) prescrit que le pourvoi en contrôle judiciaire doit être signifié « dans un délai raisonnable à partir de l’acte ou du fait qui lui donne ouverture », un délai qui varie selon les circonstances.

[18]        L’exercice de ce pouvoir de la Cour supérieure étant discrétionnaire, le tribunal saisi du pourvoi peut effectivement rejeter le recours entrepris s’il considère que le justiciable a omis de se pourvoir dans un délai raisonnable, sauf lorsque la contestation de l’acte porte sur un cas d’absence totale de compétence[13]. Comme on le verra plus loin, le cas sous étude n’en est pas un qui implique une absence totale de compétence ou d’ultra vires ratione materiae[14].

[19]        Dans l’arrêt de la Cour suprême Immeubles Port Louis ltée c. Lafontaine (Village)[15], qui demeure l’arrêt de principe en la matière[16], le juge Gonthier identifie les facteurs pertinents à une telle analyse. Le juge doit tenir compte notamment de la nature de l’acte attaqué, des causes du délai et du comportement du demandeur.

[20]        En matière de contestation de la validité d’un règlement municipal, la jurisprudence enseigne que le délai à considérer est celui écoulé entre, non pas la connaissance factuelle par le contribuable, contrairement à ce que fait valoir 170304, mais bien l’adoption du règlement et la date d’institution du recours. L’adoption du règlement crée une présomption de connaissance légale de celui-ci par l’ensemble des contribuables de la municipalité[17].

[21]        Par contre, l’ignorance de l’adoption du règlement est un fait que le tribunal prend en considération dans l’évaluation des motifs pouvant justifier le retard à agir[18].

[22]        Cela dit, lorsqu’il s’agit de faire annuler une loi ou un règlement, le principe de stabilité des lois exige que la demande soit introduite dans les plus brefs délais possibles après l’adoption de la loi ou du règlement visé[19].

[23]        En définitive, le fardeau d’expliquer son inaction et, le cas échéant, de justifier le délai incombe à celui qui présente la demande de pourvoi en contrôle judiciaire[20], en l’occurrence 170304 dans le cas sous étude.

3.            Discussion

[24]        170304 ne fait pas la démonstration requise qu’elle a introduit son pourvoi en contrôle judiciaire - signifié sa demande - dans un délai raisonnable.

[25]        Dans sa demande introductive d'instance, 170304 se contente d’alléguer qu’elle a appris l’existence du Règlement le 27 août 2017. Sa preuve se limite à exposer les faits repris dans le Contexte ci-dessus.

[26]        Certes, cette connaissance différée du Règlement, plus particulièrement dans les circonstances décrites ci-dessus, est un élément que le Tribunal prend en considération.

[27]        Mais il reste que 170304 n’explique pas pourquoi elle n’agit pas aussitôt qu’elle a effectivement connaissance du Règlement, ou avec diligence par la suite, et attend plus de cinq mois avant d’entamer sa demande en contestation du Règlement[21].

[28]        À cette enseigne, la « réserve » contenue au procès-verbal de septembre 2017 ne dispense pas 170304 de son obligation d’agir dans un délai raisonnable, en l’occurrence dans les plus brefs délais possibles.

[29]        En présence d’un manque de diligence apparent à signifier sa demande de pourvoi en contrôle judiciaire et à défaut d’une explication de 170304 pour justifier qu’elle n’agit pas plus tôt, le Tribunal ne peut simplement ignorer le délai, qu’il soit de cinq ou de sept mois. Un règlement municipal étant ciblé, c’est le principe de la stabilité des lois qui est en jeu.

[30]        Exerçant son pouvoir discrétionnaire, le Tribunal rejette donc le pourvoi en contrôle judiciaire de 170304, faute d’avoir été introduit dans un délai raisonnable eu égard aux circonstances.

* *

[31]        Cela dit, comme indiqué en aperçu du présent jugement, même si le Tribunal avait conclu autrement sur cette question du délai raisonnable, il aurait rejeté le pourvoi de 170304, pour les motifs qui suivent.

D.           ANALYSE - INVALIDITÉ DU RÈGLEMENT

[32]        Avant tout, il convient de préciser ici quelles sont la législation fédérale et la législation provinciale qui régissent les antiparasitaires ou les pesticides et les engrais ou fertilisants.

Produits antiparasitaires et pesticides

Législation fédérale

[33]        La loi fédérale connue sous son titre abrégé de Loi sur les produits antiparasitaires[22] (la Loi sur les antiparasitaires) et le Règlement sur les produits antiparasitaires[23] régissent l’homologation des produits antiparasitaires et leur fabrication, emballage, étiquetage, importation, exportation, distribution, stockage, transport, utilisation et disposition. Un produit antiparasitaire est ainsi défini :

a) Produit, substance ou organisme — notamment ceux résultant de la biotechnologie — constitué d’un principe actif ainsi que de formulants et de contaminants et fabriqué, présenté, distribué ou utilisé comme moyen de lutte direct ou indirect contre les parasites par destruction, attraction ou répulsion, ou encore par atténuation ou prévention de leurs effets nuisibles, nocifs ou gênants;

b) tout principe actif servant à la fabrication de ces éléments;

c) toute chose désignée comme tel par règlement.[24]

Législation provinciale

[34]        La Loi sur les pesticides et le Code de gestion des pesticides[25] (le Code de gestion), complétés par le Règlement sur les permis et les certificats pour la vente et l’utilisation des pesticides[26] (le Règlement sur les permis et certificats), gouvernent la distribution, la vente, l’entreposage, le transport et l’utilisation des pesticides. Ceux-ci sont définis ainsi :

toute substance, matière ou micro-organisme destiné à contrôler, détruire, amoindrir, attirer ou repousser, directement ou indirectement, un organisme nuisible, nocif ou gênant pour l’être humain, la faune, la végétation, les récoltes ou les autres biens, ou destiné à servir de régulateur de croissance de la végétation […].[27]

* *

[35]        De ces définitions de produits antiparasitaires et de pesticides, il ressort que les premiers, tels que définis dans la législation fédérale, sont également des pesticides au sens de la législation provinciale. La définition de ces derniers paraît toutefois plus large que celle des produits antiparasitaires.

Engrais et fertilisants

Législation fédérale

[36]        La loi fédérale connue sous son titre abrégé de Loi sur les engrais[28] (la Loi sur les engrais) gouverne l’approbation des engrais et des suppléments, leur fabrication, vente, importation et exportation, ainsi que l’enregistrement des personnes qui exercent une activité réglementaire à l’égard de tout engrais ou supplément. Outre ces sujets, le règlement d’application, connu sous le titre abrégé de Règlement sur les engrais[29] (le Règlement sur les engrais), traite également de l’étiquetage.

[37]        Les engrais - « fertilizer » dans la version anglaise - sont définis ainsi :

Substance ou mélange de substances, contenant de l’azote, du phosphore, du potassium ainsi que tout autre élément nutritif des plantes, fabriqué ou vendu à ce titre ou représenté comme tel.[30]

[38]        Quant aux suppléments, il s’agit de :

Substance ou mélange de substances, autre qu’un engrais, fabriqué ou vendu pour enrichir les sols ou favoriser la croissance des plantes ou la productivité des récoltes, ou représenté comme pouvant servir à ces fins.

[39]        Sont toutefois exempts des dispositions de la Loi sur les engrais et du Règlement sur les engrais, notamment, le fumier et les engrais végétaux vendus à leur état naturel et qui ne contiennent pas une substance en des quantités pouvant, lorsque employée selon le mode d’emploi, être généralement nuisibles ou gravement préjudiciables à la végétation (sauf les mauvaises herbes), aux animaux domestiques, à la santé publique ou à l’environnement[31]. Sont par ailleurs exempts d’enregistrement fumiers et compost[32].

Législation provinciale

[40]        Sauf lorsqu’ils sont mélangés à des pesticides[33], le législateur ne traite pas des fertilisants.

1.            Règlement ultra vires des pouvoirs de la Municipalité?

[41]        170304 plaide que le Règlement doit être déclaré ultra vires des pouvoirs de la Municipalité. Le fardeau de prouver qu’il en est ainsi lui en incombe[34] et elle ne s’en décharge pas.

[42]        Malgré que 170304 la présente comme telle, la présente affaire ne soulève pas la question de l'habilitation de la Municipalité à passer le Règlement, « au sens “compétence” ou “vires” du terme »[35]. Le débat porte en réalité sur la manière dont elle a exercé sa compétence et sur le contrôle judiciaire de ses choix réglementaires.

[43]        D’ailleurs, 170304 le reconnaît, à tout le moins pour ce qui est du domaine des pesticides, lorsqu’elle écrit, dans sa demande de pourvoi en contrôle judiciaire[36], que « le domaine des pesticides est une compétence partagée entre le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et les instances municipales », que « les municipalités se sont vues reconnaître le pouvoir de règlementer dans le domaine environnemental, principalement quant à l’utilisation des pesticides en milieu urbain, en tenant compte de leurs particularités locales », et que la Cour suprême a reconnu la complémentarité des pouvoirs fédéral, provincial et municipal en matière de contrôle des pesticides.

[44]        Effectivement, la Loi sur les compétences municipales[37] (la Loi sur les compétences municipales) confère aux municipalités locales compétence notamment dans le domaine de l’environnement[38] et leur donne le pouvoir d’adopter des règlements en cette matière[39].

[45]        Or, le Règlement concerne clairement une question d’environnement, incluant le volet de la santé de ses citoyens[40]. Cela est reflété distinctement à son préambule.

[46]        Ainsi, par le moyen du Règlement, la Municipalité exerce sa compétence en matière d’environnement.

a.            Pesticides

[47]        En outre, déjà en 2001 la Cour suprême[41] conclut qu’une disposition législative qui habilite les municipalités à faire des règlements pour assurer le bien-être général sur leur territoire, - un objectif désormais englobé dans celui de protection de la santé humaine envisagé dans la Loi sur l’environnement[42] -, permet qu’une municipalité règlemente l’utilisation des pesticides.

[48]        D’ailleurs, comme le souligne la Cour suprême sous la plume de la juge L’Heureux-Dubé, en édictant à l’article 102 de la Loi sur les pesticides que toute disposition du Code de gestion et des autres règlements édictés en vertu de cette loi « prévaut sur toute disposition inconciliable d’un règlement édicté par une municipalité »[43], le législateur « envisage l’existence de règlements municipaux complémentaires »[44]. Référant plus particulièrement au Code de gestion, dont l’adoption est alors à venir, la juge L’Heureux-Dubé écrit :

[…] Dès l’adoption du Code de gestion des pesticides, les municipalités pourront se fonder sur l’art. 102 pour continuer de réglementer les pesticides de façon indépendante.  Comme Duplessis et Hétu, op. cit., l’expliquent à la p. 111 : « le législateur québécois reconnaît une fois de plus que les municipalités ont un rôle à jouer en matière de contrôle des pesticides tout en voulant subordonner le pouvoir municipal à son activité réglementaire ».

[49]        En somme, souligne la juge L’Heureux-Dubé[45] :

[…] La Loi sur les pesticides établit un régime de permis pour les vendeurs et les applicateurs commerciaux de pesticides et elle est donc complémentaire à la législation fédérale, qui porte sur les produits eux-mêmes.  Conjointement avec le règlement 270, ces lois établissent un régime de réglementation à trois niveaux.

[50]        La Municipalité a donc compétence pour faire des règlements en matière de pesticides.

b.            Fertilisants

[51]        Qu’en est-il dans le cas des fertilisants?

[52]        170304 ne démontre pas en quoi, au contraire des pesticides, la Municipalité n’aurait pas compétence en matière de fertilisants, encore là sous l’égide de l’article 19 de la Loi sur les compétences municipales, qui porte sur la réglementation en matière d’environnement.

[53]        À cette enseigne, il est intéressant de noter ce qu’écrit M^e Éric Martel, dans un texte sur le sujet[46] :

Tout comme pour les pesticides, le législateur fédéral est intervenu afin de contrôler les risques présentés par les engrais pour les personnes et l’environnement par l’entremise de dispositions législatives. La Loi sur les engrais et son règlement d’application ont pour objectif de s’assurer que les engrais mis en marché au Canada ne présentent pas de tels risques. Ils ne régissent toutefois pas l’utilisation de ces produits, un pouvoir laissé aux provinces et aux municipalités.

Par un règlement municipal régissant l’épandage d’engrais, on veut éviter que des engrais utilisés dans l’environnement urbain, profitant encore une fois des infrastructures municipales tels les égouts ou les fossés, soient récupérés par les cours d’eau. […]

(Référence omise.)

[54]        L’auteur enchaîne en commentant les risques que peuvent poser certains engrais pour la santé humaine ou encore dans les milieux aquatiques en général ou dans les lacs en particulier. Puis, référant à la Loi sur le développement durable[47] (la Loi sur le développement durable), à laquelle réfère d’ailleurs le préambule du Règlement, il ajoute que les principes directeurs de cette loi, qui sont le plus touchés par une réglementation en matière de fertilisants, sont la santé et la qualité de vie, la protection de l’environnement, la prévention, la préservation de la biodiversité et le respect de la capacité de support des écosystèmes.

[55]        Les municipalités jouent un rôle d’autant plus pertinent en la matière que ni le législateur fédéral ni le législateur n’occupent le champ en matière d’utilisation de fertilisants. Le premier, par sa Loi sur les engrais et son règlement d’application, cible la mise en marché des engrais, laissant la réglementation de leur utilisation aux provinces et aux municipalités[48]. Le second ne traite le sujet que dans le contexte des activités agricoles.

[56]        Cela dit, pour paraphraser la juge L’Heureux-Dubé dans 114957 Canada Ltée (Spraytech, Société d'arrosage) c. Hudson (Ville)[49] (l’arrêt Spraytech), peu importe que les fertilisants constituent ou non en fait une menace pour l’environnement, ce que le Tribunal est appelé à trancher c’est la question de droit consistant à savoir si la Municipalité a agi dans le cadre de ses pouvoirs en adoptant le Règlement, qui régit et restreint notamment l’utilisation des fertilisants.

[57]        Pour les motifs déjà énoncés au regard des pesticides et à défaut de démonstration contraire par 170304, il convient de répondre par l’affirmative.

c.            Conclusion

[58]        Le Règlement n’est donc pas ultra vires des pouvoirs de la Municipalité.

* *

[59]        Sachant toutefois qu’une municipalité ne peut se voir conférer un pouvoir de règlementation illimité[50], le Règlement doit-il être invalidé pour d’autres motifs, comme le propose 170304?

2.            Règlement en conflit avec la législation fédérale ou inconciliable avec la législation provinciale?

2.1.        Droit applicable

[60]        Même si la Municipalité a compétence pour réglementer l’utilisation des pesticides ou des fertilisants, 170304 fait valoir à juste titre que sa réglementation ne doit pas entrer en contradiction ou être inconciliable avec la législation ou la réglementation fédérale ou provinciale en la matière.

[61]        Lorsque des lois fédérales et provinciales entrent en conflit, qu’il existe une incompatibilité véritable entre une loi fédérale et une loi provinciale, que les effets d’une législation provinciale sont incompatibles avec une législation fédérale, la loi fédérale doit prévaloir. Il s’agit-là de la doctrine de la prépondérance fédérale[51].

[62]        L’arrêt de principe en la matière[52] est l’arrêt de la Cour suprême dans Multiple Access Ltd. c. McCutcheon[53], lequel s’applique également lorsqu’il y a conflit entre la législation provinciale et un règlement municipal, à moins que la loi provinciale spécifie un critère autre. Ainsi, la même sorte de conflit que celui entre une loi fédérale et une loi provinciale peut rendre un règlement municipal inopérant en raison d’une incompatibilité avec la législation provinciale[54].

[63]        Le principe trouve écho à l’article 3 de la Loi sur les compétences municipales et, plus près de la présente affaire, à l’article 102 de la Loi sur les pesticides. Le premier stipule qu’une disposition d’un règlement adopté par une municipalité, « inconciliable avec celle d’une loi ou d’un règlement du gouvernement […], est inopérante ». Le second prévoit que les dispositions du Code de gestion prévaut « sur toute disposition inconciliable d’un règlement édicté par une municipalité ».

[64]        Conflit ou incompatibilité, selon le test décrit par la Cour suprême dans les arrêts Multiple Access Ltd. c. McCutcheon[55] et Alberta (Procureur général) c. Moloney[56] (l’arrêt Moloney), ou caractère inconciliable, selon la législation provinciale mentionnée au paragraphe précédent, les termes sont synonymes, les critères restent les mêmes.

[65]        Selon les enseignements de la Cour suprême[57], appliqués au cas d’un règlement municipal, il y aura conflit entre le règlement et la législation soit fédérale soit provinciale dans l’une ou l’autre des deux situations suivantes, qui constituent les deux volets de l’analyse fondée sur la doctrine de la prépondérance : (1) il existe un conflit d’application parce qu’il est impossible de respecter à la fois le règlement municipal et la législation applicable; ou (2) bien qu’il soit possible de respecter les deux, l’application du règlement entrave la réalisation de l’objet de la loi.

[66]        Si effectivement l’application d’un règlement municipal a pour effet de rendre impossible le respect de la loi, fédérale ou provinciale, ou s’il est techniquement possible de respecter les deux, mais que l’application du règlement municipal a quand même pour effet d’entraver la réalisation de l’objectif poursuivi par le législateur, et qu’il y a donc conflit, celui-ci rend inopérant le règlement municipal, mais seulement dans la mesure du conflit avec la loi fédérale ou provinciale. Le règlement municipal demeure donc valide, mais il recevra une interprétation atténuée de manière à ne pas entrer en conflit avec la loi applicable[58].

[67]        Que ce soit selon le premier ou le second volet de l’analyse, le fardeau de la preuve incombe à la personne qui allègue l’existence du conflit, un fardeau dont « le seuil requis est toujours élevé »[59].

[68]        Pour qu’il y ait conflit d’application - le premier volet de l’analyse -, il doit y avoir conflit « véritable » : il est demandé aux mêmes citoyens d’accomplir des actes incompatibles, de sorte que l’observation d’un ensemble de règles entraîne l’inobservation de l’autre. La démonstration d’un conflit d’application n’est pas faite si les deux peuvent coexister, peuvent agir concurremment, que les citoyens peuvent les respecter toutes les deux, sans violer l’une ou l’autre[60].

[69]        Sur le second volet de l’analyse, s’il n’y a pas conflit selon le premier volet, il s’agit de savoir si l’application du règlement municipal est compatible avec l’objet de la loi, fédérale ou provinciale, ou, dit autrement, si au contraire, malgré l’absence d’une violation directe de la législation applicable, l’effet du règlement est d’empêcher la réalisation de l’objet de cette législation[61].

2.2.        Discussion

[70]        Dans le cas sous étude, qu’il s’agisse de pesticides ou de fertilisants, 170304 ne se décharge pas de son fardeau de démontrer que le Règlement entre en conflit ou est inconciliable avec soit la législation fédérale soit la législation provinciale.

a.            Pesticides

[71]        À son article 4, le Règlement prohibe l’usage de pesticides.

[72]        La même disposition prévoit toutefois des exceptions dans certaines situations, assujetties à certaines conditions. D’abord, à l’extérieur, dans le cas d’une infestation qui met en péril la survie d’un peuplement d’arbres ou la santé humaine. Ensuite, à l’intérieur d’un bâtiment, pour contrôler ou enrayer des insectes, une infestation ou tout autre agent nuisible qui constitue un danger ou qui incommode les humains. « Infestation » est défini à l’article 1 comme étant la présence d’insectes nuisibles, de moisissures ou autres agents nuisibles créant une menace à la sécurité, à la santé humaine, à la survie des arbres, à la vie animale ou aux écosystèmes sensibles.

[73]        Le Règlement fait également exception, par son article 6, à la prohibition d’usage de pesticides dans le cas de biopesticides, définis ainsi :

Pesticides d’origine biologique et naturelle à faible toxicité pour les organismes non ciblés et respectueux de l’environnement. C’est-à-dire, organismes vivants ou substances d’origine naturelle mélangées et non préparées par des méthodes industrielles ou transformées chimiquement par ces derniers (sic), et plus généralement tout produit de protection des plantes qui n’est pas issu de la chimie.[62]

dans la mesure où le biopesticide est préparé de façon artisanale par celui qui en fera usage et dans la mesure où il est utilisé et épandu par celui qui a la garde du terrain, à titre de propriétaire, de locataire ou à quelque autre titre que ce soit.

[74]        En somme, la Municipalité entend proscrire l’usage de tout pesticide à des fins esthétiques, à moins qu’il s’agisse de biopesticides, préparés de façon artisanale et utilisés par le propriétaire du terrain ou celui qui en a autrement la garde.

i.              Conflit d’application

[75]        170304 ne démontre pas qu’il y a conflit d’application entre le Règlement et soit la Loi sur les antiparasitaires et son règlement d’application soit la Loi sur les pesticides, le Code de gestion ou un autre règlement d’application.

[76]        D’abord, la question trouve sa solution dans l’arrêt Spraytech. Le règlement municipal en jeu dans cette affaire interdisait l’utilisation de tout pesticide sur le territoire de la municipalité, sauf diverses exceptions. La Cour suprême souligne que la Loi sur les antiparasitaires est permissive plutôt qu’exhaustive (une caractérisation qui s’applique également à la Loi sur les pesticides et au Code de gestion), de sorte qu’il n’existe aucun conflit opérationnel avec le règlement municipal en litige, nul n’étant placé dans la situation impossible d’avoir l’obligation légale de se conformer aux deux régimes de réglementation[63].

[77]        La Cour ajoute qu’un règlement municipal n’entre pas directement en conflit avec le régime législatif du simple fait qu’il impose des normes de contrôle plus sévères, une municipalité pouvant être plus exigeante que la province ou le gouvernement fédéral[64].

[78]        Il n’y a pas plus de conflit d’application dans le cas présent. Comme dans l’affaire Spraytech[65], rien n’empêche que l’on se conforme à la fois au Règlement, à la Loi sur les antiparasitaires, à la Loi sur les pesticides et au Code de gestion. D’aucune façon un citoyen qui se soumet aux restrictions du Règlement n’est amené à accomplir des actes qui contreviennent à la législation fédérale ou provinciale ni ne violent autrement soit la Loi sur les antiparasitaires, soit la Loi sur les pesticides, soit le Code de gestion.

[79]        Les commentaires qui suivent, contenus à l’arrêt Spraytech et qui sont du juge LeBel, dans des motifs concordants, sont transposables au cas sous étude :

[…] Le critère fondamental demeure l’impossibilité de se conformer aux deux textes.  Dans cette optique, le présumé conflit avec la législation fédérale [la Loi sur les antiparasitaires] n’existe tout simplement pas.  La loi fédérale et son règlement d’application ne font qu’autoriser l’importation, la fabrication, la vente et la distribution des produits au Canada.  Ils ne visent pas à prescrire où, quand et comment les pesticides peuvent ou doivent être utilisés.  Ils ne confèrent pas aux fabricants et aux distributeurs de pesticides l’autorisation générale de les appliquer partout où il y a un bout de verdure au Canada.  Cette question relève d’autres régimes législatifs et réglementaires.  Il n’y a pas non plus conflit avec la Loi sur les pesticides de la province, et je souscris à l’analyse du juge L’Heureux-Dubé sur ce point particulier.  L’argument reposant sur le conflit d’application n’est donc pas fondé. (Références omises; soulignement ajouté.)

ii.            Entrave à l’objet de la législation

[80]        Pas plus que le règlement municipal en jeu dans l’affaire Spraytech, l’application du Règlement a-t-elle pour effet d’empêcher la réalisation de l’objet de l’une ou l’autre des lois en cause en l’instance ou du Code de gestion.

* *

[81]        La Loi sur les antiparasitaires est une loi qui a pour objet la protection contre les risques des produits antiparasitaires, la lutte antiparasitaire. Il s’agit d’une loi permissive et non pas exhaustive ni conférant un droit positif. Une loi qui, par ailleurs et au contraire du Règlement, ne traite pas de l’utilisation proprement dite des produits antiparasitaires.

[82]        Pour s’en convaincre, il suffit de considérer, outre le nom complet de la loi - Loi visant à protéger la santé et la sécurité humaines et l’environnement en réglementant les produits utilisés pour la lutte antiparasitaire -, son préambule et certaines de ses dispositions introductives d’interprétation et d’application :

Préambule

Attendu :

que les produits antiparasitaires et leur utilisation peuvent présenter, directement ou indirectement, des risques pour le bien-être des individus au Canada, notamment pour leur santé et leur sécurité, ainsi que pour l’environnement;

que la lutte antiparasitaire joue un rôle important dans divers domaines de l’économie et d’autres aspects de la qualité de vie au Canada;

que les produits antiparasitaires présentant des risques et une valeur acceptables peuvent contribuer de façon importante à atteindre les objectifs d’une lutte antiparasitaire durable;

que la lutte antiparasitaire durable a pour but de répondre aux besoins de la société en matière de protection de la santé humaine, de production d’aliments et de fibres et d’utilisation des ressources, et de conserver ou de mettre en valeur les ressources naturelles et la qualité de l’environnement pour les générations futures, d’une façon économiquement viable;

que le Canada et les provinces et territoires ont traditionnellement administré des systèmes de réglementation complémentaires conçus pour protéger les individus et l’environnement, notamment la diversité biologique, contre les risques inacceptables que présentent les produits antiparasitaires, et qu’il est important de continuer de le faire pour atteindre de façon efficace les résultats souhaités, sans conflits ni recoupements;

qu’il est important, dans l’intérêt national : de faire en sorte que l’objectif premier du système fédéral de réglementation soit la prévention des risques inacceptables pour les individus et l’environnement que présente l’utilisation des produits antiparasitaires,

de continuer à poursuivre les objectifs du système fédéral de réglementation, par l’instauration d’un système d’homologation national reposant sur une base scientifique et abordant la question des risques sanitaires et environnementaux avant et après l’homologation, tout en réglementant les produits antiparasitaires au Canada,

d’homologuer pour utilisation seulement les produits antiparasitaires présentant des risques acceptables lorsqu’il est démontré que celle-ci serait efficace et lorsqu’il peut être établi que les conditions d’homologation préviennent toute conséquence néfaste pour la santé ou la pollution de l’environnement,

de tenir compte, lors de l’évaluation des risques pour les individus, de l’exposition globale aux produits antiparasitaires, des effets cumulatifs des produits et des différentes sensibilités à ceux-ci éprouvées par les principaux sous-groupes identifiables, notamment les femmes enceintes, les nourrissons, les enfants, les femmes et les personnes âgées,

de réglementer les produits antiparasitaires afin de promouvoir le développement durable, à savoir un développement qui permet de répondre aux besoins du présent sans compromettre la possibilité pour les générations futures de satisfaire les leurs,

de concevoir le système fédéral de réglementation afin de réduire au minimum les risques sanitaires et environnementaux que présentent les produits antiparasitaires et d’encourager le développement et la mise en œuvre de stratégies de lutte antiparasitaire durables et innovatrices — notamment en facilitant l’accès à des produits antiparasitaires à risque réduit et en favorisant le développement et l’utilisation d’autres méthodes, stratégies et produits de lutte antiparasitaire qui sont écologiques et non toxiques,

[…]

que le Canada doit être en mesure de remplir ses obligations internationales liées à la lutte antiparasitaire,

Définitions et interprétation

Définitions

2 (1) […]

Risques acceptables

(2) Pour l’application de la présente loi, les risques sanitaires ou environnementaux d’un produit antiparasitaire sont acceptables s’il existe une certitude raisonnable qu’aucun dommage à la santé humaine, aux générations futures ou à l’environnement ne résultera de l’exposition au produit ou de l’utilisation de celui-ci, compte tenu des conditions d’homologation proposées ou fixées.

Mission

[…]

Objectif premier

4 (1) Pour l’application de la présente loi, le ministre a comme objectif premier de prévenir les risques inacceptables pour les individus et l’environnement que présente l’utilisation des produits antiparasitaires.

Objectifs connexes

(2) À cet égard, le ministre doit :

a) promouvoir le développement durable, soit un développement qui permet de répondre aux besoins du présent sans compromettre la possibilité pour les générations futures de satisfaire les leurs;

b) tenter de réduire au minimum les risques sanitaires et environnementaux que présentent les produits antiparasitaires et d’encourager le développement et la mise en œuvre de stratégies de lutte antiparasitaire durables et innovatrices — en facilitant l’accès à des produits antiparasitaires à risque réduit — et d’autres mesures indiquées;

c) sensibiliser le public aux produits antiparasitaires en l’informant, en favorisant son accès aux renseignements pertinents et en encourageant sa participation au processus de prise de décision;

d) veiller à ce que seuls les produits antiparasitaires dont la valeur a été déterminée comme acceptable soient approuvés pour utilisation au Canada.

(Soulignement ajouté.)

[83]        Cela est également apparent de la nomenclature et du corps de la loi, qui traite plus spécifiquement :

·                     des interdictions affectant notamment les produits antiparasitaires non homologués ou non conformes aux conditions d’homologation, les produits antiparasitaires non emballés et étiquetés conformément aux règlements ou aux conditions d’homologation, ainsi que d’utilisations non conformes aux règlements ou aux conditions d’homologation (article 6);

·                     de l’homologation des produits antiparasitaires (articles 7 à 32);

·                     du contrôle de l’exportation (articles 33 et 34); et

·                     de l’autorisation d’utilisation à une fin déterminée, ne présentant pas de risques sanitaires ou environnementaux inacceptables, de produits antiparasitaires non homologués (article 41).

[84]        La Cour suprême l’énonce clairement dans l’arrêt Spraytech : « Cette loi est permissive, et non pas exhaustive »[66]. Elle ajoute ceci :

46  […] La loi fédérale et son règlement d’application ne font qu’autoriser l’importation, la fabrication, la vente et la distribution des produits au Canada.  Ils ne visent pas à prescrire où, quand et comment les pesticides peuvent ou doivent être utilisés.  Ils ne confèrent pas aux fabricants et aux distributeurs de pesticides l’autorisation générale de les appliquer partout où il y a un bout de verdure au Canada. […] (Soulignement ajouté.)

* *

[85]        L’examen de la Loi sur les pesticides et du Code de gestion mène aux mêmes constatations.

[86]        Selon l’article 11 de la loi, le Code de gestion a pour objet :

11.  […] de régir et de contrôler les activités visées à l’article 10 [toute activité relative à la distribution, à la vente, à l’entreposage, au transport ou à l’utilisation de tout pesticide, de tout contenant d’un pesticide ou de tout équipement servant à l’une de ces activités], en vue d’éviter ou d’atténuer les atteintes à la santé des êtres humains ou des autres espèces vivantes, ainsi que les dommages à l’environnement ou aux biens.

[87]        Et, tel que le prévoit l’article 105 de la loi, le Code de gestion peut édicter « des règles, restrictions et prohibitions », qui portent sur la distribution, la vente, l’entreposage, le transport et l’utilisation des pesticides.

[88]        Le chapitre du Code de gestion[67] qui vise l’utilisation des pesticides prévoit de telles règles, restrictions et prohibitions, d’une part, sous l’angle de « prohibitions générales » et, d'autre part, en fonction du lieu de l’utilisation, soit pour toute catégorie de personnes soit propres à certaines catégories de personnes, dont les personnes qui exécutent des travaux rémunérés d’application de pesticides décrits à la sous-catégorie de permis que détient 170304 (l’horticulture ornementale).

[89]        Une section de la Loi sur les pesticides[68] énonce les « mesures préventives et correctives » que peut prendre le ministre chargé de son application, pour assurer le respect du Code de gestion, et pour éviter ou atténuer une atteinte à la santé de l’être humain ou des autres espèces vivantes ou un dommage à l’environnement ou aux biens, ou pour éviter un risque déraisonnable à cet égard.

[90]        Un autre chapitre[69] énonce les situations où un permis est requis et celles où il ne l’est pas, aux fins de l’exercice d’activités relatives à la vente de pesticides et à l’exécution de travaux comportant l’utilisation de pesticides, ainsi que les exigences en matière de certificats lorsqu’une personne physique accomplit ou surveille une activité pour laquelle un permis est requis ou, lorsque ce n’est pas le cas, qui comporte l’utilisation de pesticides. C’est le Règlement sur les permis et certificats qui établit les classes de pesticides, les catégories de permis et celles de certificats, ainsi que leurs conditions d’exercice.

[91]        Dans l’arrêt Spraytech[70], la Cour suprême décrit la Loi sur les pesticides comme complémentaire à la législation fédérale.

[92]        De son côté, le ministère de l’Environnement et Lutte contre les changements climatiques écrit ceci à propos de la Loi sur les pesticides :

La Loi sur les pesticides poursuit deux grands objectifs :

·         éviter et atténuer les atteintes à l’environnement et à la santé;

·         réduire et rationaliser l’usage des pesticides.

[…]

Enfin, le contrôle législatif et réglementaire constitue l’un des moyens retenus afin d’assurer les qualifications des intervenants et de fixer des balises aux pratiques.

[…]

[…] le Code de gestion des pesticides encadre l’entreposage, la vente et l’utilisation des pesticides pour que les personnes, les pollinisateurs et l’environnement soient moins exposés à ces produits. Ce règlement comprend des exigences à l’intention des titulaires de permis et de certificats, soit les vendeurs et les utilisateurs de pesticides […]. Certaines dispositions s’adressent également aux citoyens. Ce règlement a pour but de réduire l’usage des pesticides pour l’entretien des surfaces gazonnées. […]

(Soulignement ajouté.)[71]

* *

[93]        Il est vrai que le Règlement est plus restrictif que la Loi sur les antiparasitaires et que la Loi sur les pesticides et le Code de gestion. Mais il partage les mêmes objectifs, comme le démontre son préambule. Et non seulement ne nuit-il pas à la réalisation de l’objet de cette législation, au contraire il rehausse les normes de contrôle et de protection. Il le fait de manière à protéger la population de la Municipalité, en tenant compte notamment de ce que celle-ci identifie comme particularités locales[72].

[94]        Le fait que le Règlement restreigne, même considérablement, l’utilisation des pesticides n’empêche aucunement la réalisation ni de l’objet de la Loi sur les antiparasitaires ni de celui de la Loi sur les pesticides, et ce, même en présence d’un cadre législatif provincial déjà très complet et contraignant, « très strict »[73]. La Municipalité peut ajouter à ce cadre, en le restreignant encore plus, sans pour autant empêcher la législation en place - une législation permissive, ne conférant pas un droit positif, comme exposé précédemment[74] - d’accomplir son objet.

[95]        La Cour suprême le rappelle d’ailleurs dans l’arrêt Spraytech :

37  […] un point important, qui est qu’ [TRADUCTION] « un règlement n’est pas nul ou sans effet simplement parce qu’il “rehausse” le régime législatif de réglementation en imposant des normes de contrôle plus sévères que celles prévues dans la loi connexe.  Cela n’est pas un conflit ou une incompatibilité en soi » […].  Voir également P.-A. Côté, Interprétation des lois […] (« Dans certaines affaires, on a jugé que l’adoption de la loi provinciale ne devait pas s’interpréter comme une abrogation complète du pouvoir municipal :  celui-ci pouvait continuer à s’exercer à la condition toutefois de ne pas contredire la réglementation provinciale, c’est-à-dire que la municipalité pouvait être plus exigeante, mais non moins exigeante que la province »). (Références omises; soulignement ajouté.)

ainsi que dans l’arrêt Moloney :

[26]  Cela dit, la jurisprudence peut aider à reconnaître les situations typiques où un chevauchement de lois n’entraîne pas de conflit. Par exemple, […]. Il n’y a pas de conflit non plus lorsqu’une loi provinciale est plus restrictive que la loi fédérale : […]. L’application d’une loi provinciale plus restrictive peut toutefois entraver la réalisation de l’objet fédéral si la loi fédérale, plutôt que d’être simplement permissive, confère un droit positif : […]. […] (Références omises; soulignement ajouté.)

[96]        Qui plus est, la juge L’Heureux-Dubé souligne, dans l’arrêt Spraytech, l’importance d’assurer un environnement sain pour les citoyens[75] et que le niveau de gouvernement le plus proche des citoyens touchés est celui le mieux placé pour adopter et mettre en œuvre la législation appropriée. Elle l’exprime ainsi :

[3]  Cette instance surgit à une époque où les questions de gestion des affaires publiques sont souvent examinées selon le principe de la subsidiarité.  Ce principe veut que le niveau de gouvernement le mieux placé pour adopter et mettre en œuvre des législations soit celui qui est le plus apte à le faire, non seulement sur le plan de l’efficacité mais également parce qu’il est le plus proche des citoyens touchés et, par conséquent, le plus sensible à leurs besoins, aux particularités locales et à la diversité de la population.  S’exprimant au nom de la majorité dans R. c. Hydro-Québec […], le juge La Forest […] cite avec approbation un extrait de Notre avenir à tous, rapport publié en 1988 par la Commission mondiale sur l’environnement et le développement […], créée par les Nations Unies.  Cette commission a recommandé que « les autorités locales [soient] habilitées à renforcer, mais non pas à libéraliser, les normes nationales » […]. (Références omises; soulignement ajouté.)

[97]        D’ailleurs, le législateur fédéral relève, au préambule de la Loi sur les antiparasitaires, l’importance :

de donner aux provinces et aux territoires, ainsi qu’aux personnes dont les intérêts et préoccupations sont en jeu, la possibilité de participer au système fédéral de réglementation d’une manière qui soit en harmonie avec les objectifs visés,

[98]        C’est ce que fait le Règlement.

[99]        Et il ne revient pas au Tribunal de juger de l’à-propos et de l’efficacité des moyens choisis par la Municipalité[76].

* *

[100]      Bref, le Règlement s’accorde avec les objectifs tant de la législation fédérale que de la législation provinciale. Son application ne déjoue nullement l’intention des législateurs. En fait, pour paraphraser la Cour suprême dans l’arrêt Spraytech[77], la Loi sur les antiparasitaires, la Loi sur les pesticides, le Code de gestion et le Règlement « établissent [conjointement] un régime de réglementation à trois niveaux ».

b.            Fertilisants

[101]      À son article 4, le Règlement prohibe l’usage de fertilisants, lesquels sont définis ainsi :

Toute substance qui, lorsqu’épandue au sol, est destinée à favoriser la croissance des plantes et à augmenter la production de la végétation, à l’exception d’un amendement organique.[78]

[102]      Quant aux amendements organiques ainsi exclus de la définition de « fertilisant », à savoir « les composts, les fumiers d’origine animale ou végétale et la cendre de bois naturel non transformée, ni mélangée »[79], l’article 5 du Règlement en permet l’utilisation dans les plates-bandes, les jardins et les potagers.

[103]      En somme, la Municipalité proscrit l’usage de tout fertilisant, mais permet l’utilisation, en certains emplacements, de composts, de fumiers d’origine animale ou végétale et de cendre de bois naturel non transformée ou mélangée.

i.              Conflit d’application

[104]      Le législateur provincial ne légifère pas en matière de fertilisants, sauf accessoirement.

[105]      Seul le législateur fédéral le fait, par le moyen de la Loi sur les engrais et de son règlement d’application.

[106]      À ce sujet, il convient de préciser ceci. En recoupant La Loi sur les engrais, le Règlement sur les engrais et le Règlement, on constate que les amendements organiques définis à ce dernier - composts, fumiers et cendre de bois naturel non transformée ou mélangée - sont pour l’essentiel exempts de la législation fédérale sur les engrais et suppléments[80]. Pour le reste, la définition de « fertilisant » au Règlement semble englober tout ce qui est engrais et supplément au sens de la Loi sur les engrais.

[107]      En somme, le Règlement interdit l’utilisation sur le territoire de la Municipalité de tout fertilisant ou supplément au sens de la législation fédérale, quant bien même il aurait reçu les approbations requises par celle-ci, sous réserve que les amendements organiques visés par le Règlement, mais exempts de l’application de la législation fédérale, sont quant à eux permis, dans les plates-bandes, les jardins et les potagers.

[108]      Cela dit, encore ici, 170304 ne démontre pas qu’il y a conflit d’application entre le Règlement et la Loi sur les engrais ou son règlement d’application.

[109]      Tout comme la Loi sur les antiparasitaires et la Loi sur les pesticides, la Loi sur les engrais est permissive plutôt qu’exhaustive. Il n’existe aucun conflit opérationnel avec le Règlement, nul n’étant placé dans la situation impossible d’avoir l’obligation légale de se conformer à deux régimes de réglementation incompatibles.

[110]      Les mêmes principes dégagés dans le cadre de la discussion sur le sujet des pesticides s’appliquent au cas des fertilisants ou engrais.

[111]      Pour paraphraser le juge LeBel dans l’arrêt Spraytech[81], le présumé conflit avec la Loi sur les engrais n’existe pas. Celle-ci et son règlement d’application ne font qu’autoriser la fabrication, l’importation, l’exportation et la vente des engrais et des suppléments. Ils ne visent pas à prescrire où, quand et comment les engrais et les suppléments peuvent ou doivent être utilisés. Ils ne confèrent pas aux fabricants et aux distributeurs de ces produits l’autorisation générale de les appliquer partout où il y a un bout de verdure au Canada. Cette question relève d’autres régimes législatifs et réglementaires, en l’occurrence les municipalités à défaut de législation provinciale en la matière.

ii.            Entrave à l’objet de la législation

[112]      Le Règlement n’a pas non plus pour effet d’empêcher la réalisation de l’objet de la Loi sur les engrais.

* *

[113]      La Loi sur les engrais, tout comme la législation sur les pesticides, est une loi permissive et non exhaustive, qui ne confère pas un droit positif. Une loi qui, au surplus, ne porte pas sur l’utilisation même des fertilisants (ou des engrais et suppléments).

[114]      Au sujet de l’objectif visé par la loi, Me Éric Martel écrit ceci dans un article portant sur la règlementation municipale en environnement[82] :

Tout comme pour les pesticides, le législateur fédéral est intervenu afin de contrôler les risques présentés par les engrais pour les personnes et l’environnement par l’entremise de dispositions législatives. La Loi sur les engrais et son règlement d’application ont pour objectif de s’assurer que les engrais mis en marché au Canada ne présentent pas de tels risques. Ils ne régissent toutefois pas l’utilisation de ces produits, un pouvoir laissé aux provinces et aux municipalités. (Référence omise.)

[115]      Cela dit, la Loi sur les engrais décline les interdictions concernant la fabrication, la vente, l’importation ou l’exportation notamment d’engrais ou de suppléments non approuvés, non conformes aux normes réglementaires ou lorsque les enregistrements requis n’ont pas été faits.

* *

[116]      Bien que le préambule du Règlement ne mentionne pas expressément les fertilisants, autrement que pour introduire l’intention d’en interdire l’utilisation, il reste que, tout comme pour les pesticides, cette intention s’accorde avec les énoncés du préambule qui réfèrent[83] : au pouvoir de la Municipalité d’adopter des règlements en matière d’environnement; à la Loi sur le développement durable, à la recherche d’un développement durable et aux principes devant être pris en compte par les administrations publiques aux termes de cette loi - santé et qualité de vie, protection de l’environnement, respect de la capacité de support des écosystèmes; à la protection de la santé des citoyens de la municipalité de Sainte-Anne-des-Lacs, à la préservation de la qualité de l’environnement de son milieu hydrique, de celle des eaux souterraines et de celle des sols.

[117]      À cet égard, il ne revient pas au Tribunal de déterminer si les fertilisants constituent effectivement une menace pour l’environnement ou la santé des citoyens[84] ni de juger de l’opportunité, de l’à-propos ou de l’efficacité des moyens choisis par la Municipalité[85].

[118]      Cela dit, l’interdiction d’usage de fertilisants n’empêche aucunement la réalisation de l’objet de la Loi sur les engrais. D’autant moins que cette dernière ne légifère pas au sujet de l’utilisation en soi des fertilisants, de sorte que la Municipalité, qui occupe le niveau de gouvernement le mieux placé pour adopter et mettre en œuvre des mesures relatives à la protection de ses citoyens et à la préservation de son environnement, qui répondent le mieux à leurs besoins et aux particularités locales[86], a le champ libre pour ce faire.

[119]      En somme, les propos tenus à l’égard de la règlementation de la Municipalité sur les pesticides trouvent tout autant application pour ce qui est de sa règlementation sur les fertilisants.

2.3.        Conclusion

[120]      Le Règlement n’entre donc pas en conflit avec la législation fédérale et il n’est pas non plus inconciliable avec la législation provinciale.

3.            Règlement prohibant de manière absolue une activité licite, souffrant d’imprécision ou discriminatoire?

3.1.        Norme de contrôle

[121]      Avec raison, les parties s’accordent pour dire qu’en matière de pourvoi en contrôle judiciaire visant l’annulation d’un règlement municipal, qui s’inscrit à l’intérieur des limites de compétence de la municipalité, c’est la norme de contrôle de la décision raisonnable qui trouve application[87].

[122]      L’arrêt de la Cour suprême dans Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District)[88] est par ailleurs un arrêt de référence en la matière[89].

[123]      La Cour suprême y souligne que les conseillers municipaux qui adoptent des règlements sont des représentants élus par leurs concitoyens, à qui il incombe de servir ces derniers, devant qui ils sont ultimement responsables. Ce faisant, ils accomplissent une tâche qui a des répercussions sur l’ensemble de leur collectivité, qui fait intervenir « toute une gamme de considérations non juridiques, notamment sur les plans social, économique et politique »[90], et pour laquelle ils peuvent légitimement tenir compte d’une grande variété de facteurs. La révision des règlements doit refléter ce large pouvoir discrétionnaire[91].

[124]      Ainsi, nous dit la Cour, le critère applicable est le suivant : « le règlement ne sera annulé que s’il s’agit d’un règlement qui n’aurait pu être adopté par un organisme raisonnable tenant compte de ces facteurs »[92].

[125]      Bien sûr, comme le rappelle également la Cour, le fait de faire preuve d’une grande retenue envers les conseils municipaux « ne signifie pas qu’ils ont carte blanche »[93].

3.2.        Prohibition absolue?

[126]      Il convient d’abord de rappeler que 170304 a pour activité unique le traitement de pelouse, principalement l’application de fertilisants et, dans une plus faible mesure, celle de pesticides, pour lesquels (les pesticides) elle détient un permis pour utilisation dans des travaux d’horticulture ornementale rémunérés.

[127]      170304 fait valoir qu’une municipalité ne peut interdire ou prohiber de façon absolue sur son territoire une activité économique licite. Or, plaide-t-elle, les exceptions permettant l’usage de fertilisants ou de pesticides sur le territoire de la Municipalité sont si limitées, et les conditions si exigeantes que le principe de l’interdiction d’usage au premier alinéa de l’article 4 du Règlement « sauf les exceptions énoncées par la suite » constitue en réalité une prohibition absolue, plus particulièrement pour une entreprise comme elle dont les travaux - ceux d’« horticulture ornementale » - sont restreints aux pelouses. D’ailleurs, souligne 170304, la Municipalité annonce expressément son intention, par l’adoption du Règlement, d’« interdire complètement toute utilisation de pesticides et fertilisants », dans le préambule du Règlement.

* *

[128]      170304 a tort.

[129]      Voici pourquoi.

[130]      D'une part, la prohibition n’est pas interdite si la loi qui habilite la municipalité à règlementer une activité l’y autorise :

[8.154]  Lorsque le législateur délègue aux municipalités un pouvoir de réglementation, ceci ne comprend pas le pouvoir de prohiber totalement l’activité que celles-ci peuvent régir […]. […] C’est une application de la doctrine de l’ultra vires : les municipalités ne peuvent exercer que les pouvoir expressément conférés. Toutefois la prohibition n’est pas interdite si la loi habilitante l’autorise en employant des termes comme « prohiber », « défendre », « supprimer », « interdire », « empêcher ». […] La Loi sur les compétences municipales […] a octroyé un pouvoir général de prohibition dans le cadre de l’exercice de leur pouvoir réglementaire prévu par cette loi […]. […][94]

55  Selon deux principes fondamentaux établis depuis longtemps en matière de législation déléguée, un règlement ne peut pas être prohibitif et discriminatoire à moins que la loi habilitante ne l’autorise. […][95]

(Références omises; soulignement ajouté.)

[131]      Comme cela a déjà été établi, la Loi sur les compétences municipales confère à la Municipalité compétence dans le domaine de l’environnement et celle-ci peut adopter des règlements en la matière[96], un cadre dans lequel le Règlement s’intègre[97]. Or, cette même loi énonce ceci :

6.  Dans l’exercice d’un pouvoir réglementaire prévu par la présente loi, toute municipalité locale peut notamment prévoir:

1°   toute prohibition;

[…]

(Soulignement ajouté.)

[132]      D’ailleurs, comme le relève le professeur Patrice Garant[98], « dans certains domaines, comme par exemple en environnement, on admettra plus facilement que réglementer implique nécessairement le pouvoir de prohiber »[99].

[133]      D'autre part, le principe sur lequel 170304 prend appui distingue la prohibition totale ou absolue de celle partielle ou restreinte. La règle ne vise que la première[100], qui seule serait ultra vires de la compétence déléguée à la Municipalité (n’eut été du pouvoir de « prohibition » que la Loi sur les compétences municipales lui confère par ailleurs).

[134]      Pour déterminer s’il y a prohibition totale ou partielle, il importe de considérer l’ensemble du Règlement, d’adopter l’approche de l’interprétation globale. La Cour suprême le souligne dans l’arrêt Spraytech (qui considère d’ailleurs un règlement rédigé selon une technique de rédaction semblable au Règlement) :

24  Les appelantes prétendent que le règlement 270 impose une interdiction absolue non permise relativement à l’utilisation de pesticides.  Elles mettent l’accent sur l’art. 2 du règlement :  « L’épandage et l’utilisation de tout pesticide est interdit partout sur le territoire de la Ville. »  Selon moi, le règlement, interprété dans son ensemble, n’impose pas une telle interdiction.  Les articles 3 à 6 du règlement 270 indiquent les lieux et les cas où l’utilisation de pesticides est permise. Comme le souligne Swaigen […] : [TRADUCTION] « les règlements comme celui de Hudson visent généralement les usages non essentiels de pesticides.  C’est-à-dire qu’ils ne prévoient pas une interdiction totale, mais permettent plutôt l’usage de pesticides dans certains cas où cet usage n’a pas un but purement esthétique (p. ex. pour la production de récoltes) ».

55  Selon deux principes fondamentaux établis depuis longtemps en matière de législation déléguée, un règlement ne peut pas être prohibitif et discriminatoire à moins que la loi habilitante ne l’autorise […]  La technique de rédaction employée en l’espèce crée un problème apparent.  Le règlement établit de prime abord une prohibition générale pour ensuite permettre certaines utilisations particulières.  L’interprétation globale du règlement permet de contourner cet obstacle.  Lu dans son ensemble, le règlement a comme effet d’interdire l’utilisation des pesticides pour des raisons purement esthétiques tout en permettant d’autres utilisations, surtout pour des activités commerciales et agricoles.  Il ne paraît pas constituer un texte juridique purement prohibitif.  À ce titre, il respecte ce premier principe fondamental du droit municipal.  […]

(Soulignement ajouté.)

[135]      Or, dans le cas présent, dans les faits et malgré l’objectif annoncé en conclusion du préambule, lorsque l’on considère l’ensemble du Règlement, on ne peut conclure à une prohibition absolue de traiter les pelouses - pour revenir à l’activité commerciale de 170304 - ni de le faire avec des pesticides ou avec une forme de fertilisant ou un substitut aux fertilisants, en l’occurrence des amendements organiques.

[136]      Certes, les restrictions sont sévères quant aux produits pouvant être employés et aux cadres dans lesquels ils peuvent l’être. À cet égard, les motifs qui expliquent les choix que fait ainsi la Municipalité sont exposés clairement au préambule du Règlement[101]. Celui-ci vise notamment à prévenir les risques inacceptables pour les citoyens, à protéger leur santé et leur qualité de vie, à également prévenir les risques inacceptables pour l’environnement et à le protéger, à intégrer la recherche d’un développement durable qui prenne en compte la santé et la qualité de vie des personnes au cœur de ce développement et la protection de l’environnement, en résumé à répondre à la préoccupation de ses conseillers municipaux, lesquels jugent « essentiel et impératif » notamment :

de protéger la santé des citoyens de la municipalité et de préserver la qualité de l’environnement de son milieu hydrique, ainsi que celle de ses eaux souterraines, la qualité de vie, la qualité des sols […];

[137]      Pour atteindre ces objectifs, le conseil choisit de prohiber l’usage des pesticides et des fertilisants, en les autorisant toutefois dans les cas restreints suivants, en résumé :

·                     Est permis l’épandage, par celui qui a la garde du terrain à titre de propriétaire, de locataire ou à quelque autre titre que ce soit, de biopesticides, c'est-à-dire des produits qui sont préparés de façon artisanale par celui qui en fera usage et qui, en résumé, sont constitués d’organismes vivants ou de substances d’origine naturelle mélangées et non préparées par des méthodes industrielles ou transformées chimiquement[102];

·                     L’usage de pesticides autres que des biopesticides n’est permis, en respectant certaines modalités strictes, que dans les cas d’infestations (d’insectes nuisibles, de moisissures ou autre agent nuisible) qui présentent un danger, mettent en péril la santé ou incommodent les humains ou qui mettent en péril la survie d’un peuplement d’arbres[103];

·                     Bien que l’usage de fertilisants (tels que définis au Règlement) soit proscrit, cela exclut, ne vise pas les amendements organiques (composts, fumiers et cendre de bois naturel) pour les plates-bandes, les jardins et les potagers[104].

·                     Dans ces deux derniers cas, toutefois, le produit ne peut être épandu à moins de 15 mètres de la ligne naturelle des hautes eaux d’un lac ou cours d’eau, d’un milieu humide ou d’un puits.

[138]      En somme, la Municipalité entend proscrire l’usage de tout produit, substance ou matière autre que ceux qui sont d’origine naturelle et n’impliquent pas de transformation chimique ni, pour ce qui est des pesticides, de méthode de préparation industrielle, sauf dans les cas d’infestation et alors à certaines conditions, et elle entend limiter l’usage des amendements organiques aux plates-bandes, jardins et potagers, dans ces deux derniers cas en n’approchant pas à moins de 15 mètres de la présence d’eau.

[139]      Ces restrictions et conditions sont-elles raisonnables?

[140]      En sus des motifs qui sont énoncés au préambule du Règlement, il convient de rappeler l’importance du rôle que jouent les municipalités dans la protection de l’environnement. Comme mentionné précédemment, la Cour suprême le souligne dans l’arrêt Spraytech[105]. La Cour d'appel le relève également dans Municipalité Régionale de comté d'Abitibi c. Ibitiba ltée[106] et dans Wallot c. Québec (Ville de)[107].

[141]      Et, au risque de se répéter, il ne revient pas au Tribunal de s’immiscer dans les moyens que choisit la Municipalité pour exercer sa compétence[108].

3.3.        Imprécision?

[142]      Comme on l’a vu, le Règlement permet l’épandage, par celui qui a la garde du terrain, de biopesticides préparés de façon artisanale par celui qui en fait l’épandage, les biopesticides étant des produits d’organismes vivants ou de substances d’origine naturelle mélangées et non préparées par des méthodes industrielles ou transformées chimiquement. De façon plus complète, voici ce que prévoit le Règlement, tout en veillant à définir ce qu’est un biopesticide aux fins de son application :

BIOPESTICIDE : Pesticides d’origine biologique et naturelle à faible toxicité pour les organismes non ciblés et respectueux de l’environnement. C’est-à-dire, organismes vivants ou substances d’origine naturelle mélangées et non préparées par des méthodes industrielles ou transformées chimiquement par ces derniers (sic), et plus généralement tout produit de protection des plantes qui n’est pas issu de la chimie.

ARTICLE 6        UTILISATION DE BIOPESTICIDES

[…] il est permis de faire usage de biopesticides sur le territoire de la municipalité, dans les circonstances suivantes :

·le biopesticide doit avoir été préparé de façon artisanale par celui qui en fera usage;

·il doit être utilisé et épandu par celui qui a la garde du terrain, à titre de propriétaire, de locataire ou à quelqu’autre titre que ce soit.

[143]      170304 s’en prend au manque de précision du Règlement au motif que le terme « artisanale » que l’on y trouve à l’article 6 n’est pas défini.

* *

[144]      Encore ici, 170304 fait fausse route.

* *

[145]      Comme le souligne la Cour d'appel dans Montréal (Ville de) c. Organisation internationale Nouvelle Acropole Canada[109], « [i]l faut faire preuve de réserve et de prudence avant de recourir trop facilement à la théorie de l'imprécision ». Citant l’arrêt de la Cour suprême R. c. Nova Scotia Pharmaceutical Society[110], le juge Dufresne poursuit ainsi :

[…], les lois qui sont conçues en termes généraux sont peut-être mieux faites pour la réalisation de leurs objectifs, en ce sens que, dans les domaines où l'intérêt public est en cause, les circonstances peuvent varier considérablement dans le temps et d'une affaire à l'autre. Un texte de loi très détaillé n'aurait pas la souplesse nécessaire et pourrait en outre masquer ses objectifs derrière un voile de dispositions détaillées. L'État moderne intervient de nos jours dans des domaines où une certaine généralité des textes de loi est inévitable. Mais quant au fond, ces textes restent néanmoins intelligibles. Il faut hésiter à recourir à la théorie de l'imprécision pour empêcher ou gêner l'action de l'État qui tend à la réalisation d'objectifs sociaux légitimes, en exigeant que la loi atteigne un degré de précision qui ne convient pas à son objet. Il y a lieu d'assurer un délicat dosage des intérêts de la société et des droits de la personne. Une certaine généralité peut parfois favoriser davantage le respect des droits fondamentaux, car un texte précis pourrait ne pas être invalidé dans certaines circonstances, alors qu'un texte plus général pourrait adéquatement régir ces mêmes circonstances. (Soulignement ajouté.)

[146]      Cela dit, voici comment la Cour suprême résume la théorie de l’imprécision[111] :

[…] une loi sera jugée d'une imprécision inconstitutionnelle si elle manque de précision au point de ne pas constituer un guide suffisant pour un débat judiciaire.  Cet énoncé de la théorie est le plus conforme aux préceptes de la primauté du droit dans l'État moderne et il reflète l'économie actuelle du système de l'administration de la justice, qui réside dans le débat contradictoire. (Soulignement ajouté.)

[147]      Dans Montréal (Ville de) c. Organisation internationale Nouvelle Acropole Canada[112], la Cour d'appel nous rappelle que l’imprécision alléguée d’un règlement s’évalue « en fonction d’une norme objective » :

[21]  D’ailleurs, l’imprécision alléguée d’un règlement s’évalue en fonction d’une norme objective. Le règlement doit être à ce point imprécis qu’il faille conclure qu’une personne raisonnablement intelligente et suffisamment informée est dans l’impossibilité d’en comprendre le sens et de régler sa conduite en conséquence. On doit donc se référer à cette norme objective et tenir compte des faits de l'espèce pour déterminer si le texte du Règlement est intelligible pour un citoyen ordinaire. […]

[22]  Appliquant cette norme aux circonstances de l'espèce, il faut alors se demander si une personne raisonnablement intelligente et suffisamment informée est en mesure de comprendre le sens et la portée de l’interdiction de l’article 20 du Règlement « d’utiliser le mobilier urbain à une autre fin que celle à laquelle il est destiné ». […]

(Références omises; soulignement ajouté.)

[148]      L’auteur Marc-André LeChasseur le présente ainsi, dans son ouvrage Zonage et urbanisme en droit canadien[113], référant à l’arrêt de la Cour suprême Montréal c. Arcade Amusements Inc.[114] :

On peut retenir de cette décision qu’un règlement pourra être jugé imprécis si une personne raisonnablement intelligente et qui est visée par le texte réglementaire est dans l’impossibilité d’en saisir et d’en mesurer la portée. […]

En matière réglementaire, le test de la personne raisonnable doit être appliqué pour savoir si une disposition réglementaire est imprécise au point d’entraîner sa nullité. Ce test se caractérise par l’application d’une norme dite objective dans l’appréciation de la capacité du citoyen ordinaire de saisir la portée du règlement. L’imprécision doit être telle qu’un effort raisonnable ne permet pas à un contribuable ordinaire de parvenir à déterminer l’intention du législateur et surtout l’étendue exacte de son obligation. […]

(Références omises; soulignement ajouté.)

[149]      L’auteur ajoute, références à l’appui, qu’« il ne faut pas confondre imprécision et difficultés d’interprétation » et qu’un tribunal ne doit pas annuler un règlement « parce qu’il nécessite des efforts d’interprétation »[115]. Le professeur Garant abonde dans le même sens[116] :

Tout d’abord, la Cour suprême nous fait une mise en garde contre un idéal de clarté qui devrait auréoler la règle de droit : « En droit, la précision absolue est rare, voire inexistante. La question est de savoir si le législateur a formulé une norme intelligible sur laquelle le pouvoir judiciaire doit se fonder pour exécuter ses fonctions ».

* *

[150]      En soi, la référence à une préparation artisanale, à l’article 6 du Règlement, paraît claire; elle souffre d’autant moins d’ambiguïté apparente lorsque lue avec la définition de ce que le Règlement considère être un biopesticide[117] : la Municipalité entend éviter l’épandage de produits qui, dans les matériaux qui les composent et dans leur préparation, font appel à des procédés industriels ou à des transformations chimiques.

[151]      Le citoyen ordinaire, raisonnablement intelligent et suffisamment informé est en mesure de comprendre le sens et la portée de ces restrictions.

[152]      En outre, si besoin est, il suffit de référer au sens ordinaire du terme « artisanal » pour s’en convaincre :

Le Petit Larousse illustré :

1. Propre à l’artisan, à l’artisanat (par oppos. à industriel). 2. Qui est fait manuellement ou avec des moyens rudimentaires.

Le Dictionnaire Larousse en ligne :

Qui relève de l’artisan, qui concerne l’artisanat.

Qui est élaboré selon des méthodes traditionnelles, individuelles, par opposition à industriel.

Qui est fait avec des moyens rudimentaires, quelquefois des moyens de fortune; qui présente une facture grossière.

Le Petit Robert de la langue française :

1. Qui est relatif à l’artisan.

2. Qui n’est pas industrialisé.

(Soulignement ajouté.)

[153]      Le Règlement présente-il une difficulté d’interprétation, requiert-il un effort d’interprétation? Peut-être, bien que le Tribunal en doute, mais certes pas au point d’y voir une imprécision qui entraîne sa nullité.

3.4.        Discriminatoire?

[154]      170304 s’en prend à ce qu’elle qualifie de discrimination qu’entraîne le Règlement envers les entreprises d’épandage professionnelles, par l’effet[118] de l’article 6, en limitant l’utilisation des biopesticides aux personnes qui ont la garde du terrain et leur épandage à celle qui a préparé le produit.

* *

[155]      L’argument ne peut être retenu.

* *

[156]      Il est exact que l’administration publique ne peut, par ses règlements, faire de discrimination entre personnes placées par la loi dans des conditions comparables.

[157]      Mais il reste, comme le souligne le professeur Garant[119], citant notamment la Cour suprême dans l’arrêt Spraytech[120], que toute réglementation comporte, de par sa nature, nécessairement des distinctions et le pouvoir de les faire :

Il ne faut tout de même pas pousser trop loin le principe de la non-discrimination car toute réglementation comporte en elle-même le pouvoir de faire des distinctions. Cela a été reconnu par une jurisprudence abondante surtout dans le cas des règlements de zonage : […]

[…]

[…] il faut être conscient que par sa nature même la réglementation comporte nécessairement des distinctions; la Cour suprême ajoutait récemment [dans l’arrêt Spraytech] qu’un règlement peut comporter « un aspect discriminatoire ». En accord avec la majorité sur ce point, le juge LeBel écrit :

« Il ne peut y avoir aucune réglementation sur un tel sujet sans une certaine forme de discrimination, en ce sens que le règlement doit établir où, quand et comment un produit particulier peut être utilisé.  La réglementation devait établir les diverses distinctions entre les différentes situations.  Autrement, aucune réglementation n’aurait été possible.  Le pouvoir de réglementation délégué comportait donc inévitablement le pouvoir implicite de faire de la discrimination. »

(Références omises; soulignement ajouté.)

[158]      Un règlement n’est pas plus discriminatoire « du simple fait qu’il se trouve à ne concerner qu’une seule personne ou entreprise, un seul objet ou un seul immeuble »[121]. La Cour d'appel écrit à ce sujet, dans Bertrand c. Charny (Ville)[122] :

À mon avis, il faut établir une distinction entre la portée d'un règlement, qui doit être générale et impersonnelle — le règlement doit s'appliquer à tous les justiciables — et l'objet du règlement, qui peut être aussi spécifique ou, au contraire, aussi général que le permet la disposition habilitante. (Soulignement ajouté.)

[159]      Dans le cas sous étude, le Règlement a effectivement une portée générale et impersonnelle.

[160]      Et les distinctions que fait le Règlement, bien qu’elles restreignent les activités commerciales des entreprises d’épandage professionnelles comme 170304, sont des conséquences nécessaires à l’application du pouvoir que le législateur a délégué à la Municipalité. Les commentaires suivants de la juge L’Heureux-Dubé, dans l’arrêt Spraytech, s’appliquent au cas présent :

[28]  Les appelantes font valoir que le règlement 270 est discriminatoire et en conséquence est ultra vires en raison de ce qu’elles identifient comme des distinctions non permises affectant leurs activités commerciales.  La L.C.V. n’autorise pas explicitement de telles distinctions.  S’exprimant au nom de la Cour dans Sharma […], le juge Iacobucci énonce le principe suivant :

« . . . dans l’arrêt Montréal (Ville de) c. Arcade Amusements Inc. […], notre Cour a reconnu que la discrimination au sens du droit municipal n’était pas plus permise entre des catégories qu’au sein de catégories […].  En outre, le caractère raisonnable ou rationnel général de la distinction n’est pas en cause: il ne saurait y avoir de discrimination que si la loi habilitante le prévoit précisément ou si la discrimination est nécessairement accessoire à l’exercice du pouvoir délégué par la province […]. […] »

[…]

[29]  Sans faire ces distinctions, le règlement 270 ne pourrait pas atteindre l’objectif y autorisé, soit d’améliorer la santé des habitants de la Ville en interdisant l’usage non essentiel de pesticides.  Si l’on traitait de façon similaire tous les usages et utilisateurs de pesticides, la protection de la santé et du bien-être ne serait pas optimale.  Par exemple, le retrait du statut spécial que l’art. 4 du règlement confère aux fermiers irait à l’encontre de l’objectif de salubrité de ce règlement.  L’article 4 facilite ainsi, et il est justifié de le faire, la réalisation de l’objectif visé par le règlement 270. Ayant conclu que la Ville peut réglementer l’utilisation des pesticides, je juge que les distinctions contestées par les appelantes au motif qu’elles restreignent leurs activités commerciales sont des conséquences nécessaires à l’application du pouvoir délégué par la province en vertu du par. 410(1) L.C.V.  Elles sont « indispensable[s] à l’exercice de ces pouvoirs de telle sorte que [l’autorisation] doive [être] trouv[ée] dans ces dispositions habilitantes, par inférence nécessaire ou délégation implicite »; Arcade Amusements […].

(Références omises; soulignement ajouté.)

3.5.        Conclusion

[161]      En définitive, outre que 170304 n’ait pas introduit son pourvoi en contrôle judiciaire dans un délai raisonnable et que le Règlement respecte les compétences de la Municipalité, sans qu’il entre en conflit avec la législation fédérale ou soit inconciliable avec la législation provinciale, 170304 ne démontre pas non plus qu’aucun organisme raisonnable, présenté avec les mêmes facteurs que la Municipalité, n’aurait pu l’adopter.

POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL :

REJETTE la demande de pourvoi en contrôle judiciaire de la demanderesse, 170304 Canada inc., avec les frais de justice en faveur de la défenderesse, Municipalité de la Paroisse de Sainte-Anne-des-Lacs.

		(s) Christian J. Brossard
		__________________________________ CHRISTIAN J. BROSSARD, J.C.S.
Me Alain Longval
Dunton, Rainville
Avocat de la demanderesse
Me Stéphanie Provost
Prévost Fortin D’Aoust
Avocate de la défenderesse
Dates d’audience :	Les 18 et 19 mars 2019

 

 

TABLE DES MATIÈRES

A.      APERÇU.................................................................................................................................. 1

B.      RÈGLEMENT.......................................................................................................................... 3

C.      ANALYSE - DÉLAI RAISONNABLE........................................................................................ 7

1.      Contexte............................................................................................................................. 7

2.      Droit applicable................................................................................................................. 7

3.      Discussion.......................................................................................................................... 9

D.      ANALYSE - INVALIDITÉ DU RÈGLEMENT............................................................................ 9

Produits antiparasitaires et pesticides............................................................................. 10

Législation fédérale..................................................................................................... 10

Législation provinciale................................................................................................ 10

Engrais et fertilisants........................................................................................................... 11

Législation fédérale..................................................................................................... 11

Législation provinciale................................................................................................ 11

1.      Règlement ultra vires des pouvoirs de la Municipalité?............................................. 11

a.         Pesticides.............................................................................................................. 12

b.         Fertilisants.............................................................................................................. 13

c.         Conclusion.............................................................................................................. 14

2.      Règlement en conflit avec la législation fédérale ou inconciliable avec la législation provinciale?        14

2.1.          Droit applicable..................................................................................................... 14

2.2.          Discussion.............................................................................................................. 16

a.         Pesticides.............................................................................................................. 16

i.     Conflit d’application............................................................................................... 17

ii.         Entrave à l’objet de la législation..................................................................... 18

b.         Fertilisants.............................................................................................................. 24

i.     Conflit d’application............................................................................................... 24

ii.         Entrave à l’objet de la législation..................................................................... 25

2.3.          Conclusion.............................................................................................................. 26

3.      Règlement prohibant de manière absolue une activité licite, souffrant d’imprécision ou discriminatoire?....................................................................................................................... 26

3.1.          Norme de contrôle................................................................................................. 26

3.2.          Prohibition absolue?............................................................................................. 27

3.3.          Imprécision?........................................................................................................... 31

3.4.          Discriminatoire?.................................................................................................... 34

3.5.          Conclusion.............................................................................................................. 36

POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL :.......................................................................................... 36

TABLE DES MATIÈRES............................................................................................................... 37