I. Aperçu

[1]                Les parties s’adressent au Tribunal conjointement afin de faire trancher une question de droit soulevée dans les trois dossiers. 

[2]                Les demanderesses œuvrent dans le domaine du développement immobilier.  Dans les trois cas, le ministre de l’Environnement et de la lutte contre les changements climatiques (le « ministre ») a accordé un certificat d’autorisation en vertu de l’article 22 de la Loi sur la qualité de l’environnement[1] (LQE) permettant aux demanderesses d’entreprendre des activités sur leurs terrains qui portent atteinte à des milieux humides ou hydriques.

[3]                Ces autorisations ont été accordées le 17 juillet 2008 (dans le dossier de la Société en commandite Parc Centre-Est 440); le 31 mars 2014 (dans le dossier de Nicanco Holdings inc.) et le 20 mars 2017 (dans le dossier des Terrains St-Hyacinthe S.E.C.).

[4]                Dans chaque cas, le ministre a émis les autorisations en contrepartie d’une compensation en nature – soit le don d’un terrain ou l’octroi d’une servitude de conservation – donnée par la demanderesse ou par son auteur.

[5]                Les autorisations émises aux demanderesses ne prévoient aucun délai pour la mise en œuvre des travaux autorisés.

[6]                Le 23 mars 2018, la LQE fut l’objet de modifications importantes dont l’ajout de l’article 46.0.9 qui prévoit que l’activité autorisée par une autorisation ministérielle délivrée en vertu de l’article 22 pour un projet dans un milieu humide ou hydrique doit débuter dans les deux ans de la délivrance de l’autorisation, sous peine d’être annulée de plein droit.

[7]                En 2021 ou en 2022, chacune des demanderesses a reçu un avis du ministre indiquant que leur certificat d’autorisation était annulé puisqu’elles n’avaient pas commencé les travaux dans les deux ans de la mise en vigueur de l’article 46.0.9 LQE en mars 2018. 

[8]                Les demanderesses contestent les avis d’annulation.  Elles plaident qu’aux termes des dispositions transitoires applicables à l’article 46.0.9 LQE, ce dernier ne s’applique pas aux certificats d’autorisation émis avant le 7 avril 2017, dont ceux émis aux demanderesses ou à leurs auteurs. 

[9]                Le Procureur général du Québec soutient que l’article 46.0.9 LQE fut d’application immédiate en mars 2018, et s’applique à toutes les autorisations délivrées par le ministre, y compris celles dont les travaux autorisés n’avaient pas été terminés avant la date de l’entrée en vigueur de la nouvelle disposition (dont celles des demanderesses). 

[10]           D’un commun accord, les parties demandent au Tribunal de trancher la question de droit qui les oppose.  L’article 46.0.9 LQE s’applique-t-il aux autorisations ministérielles délivrées à la suite à une demande d’autorisation déposée auprès du ministre de l’Environnement et de la lutte contre les changements climatiques avant le 7 avril 2017 ?

[11]           Pour les raisons qui suivent, le Tribunal conclut que l’article 46.0.9 LQE ne s’applique pas aux autorisations émises avant le 7 avril 2017.

 II. Analyse

[12]           L’article 46.0.9 LQE précise que le titulaire d’une autorisation relative à un projet dans des milieux humides et hydriques doit débuter des travaux dans les deux ans de la délivrance de l’autorisation, sous peine de voir son autorisation annulée de plein droit.

46.0.9. Le titulaire d’une autorisation relative à un projet dans des milieux humides et hydriques doit débuter l’activité concernée dans les deux ans de la délivrance de cette autorisation ou, le cas échéant, dans tout autre délai prévu à l’autorisation. À défaut, l’autorisation est annulée de plein droit et toute contribution financière versée par le titulaire en vertu du premier alinéa de l’article 46.0.5 lui est remboursée, sans intérêts, à l’expiration de ce délai.

Toutefois, le ministre peut, sur demande du titulaire, maintenir l’autorisation en vigueur pour la période et aux conditions, restrictions et interdictions qu’il fixe.

[soulignements ajoutés]

[13]           L’article 46.0.9 a été ajouté à la LQE par le biais de l’article 67 de la Loi concernant la conservation des milieux humides et hydriques[2] (LCCMHH), adoptée le 16 juin 2017.  La LCCMHH contient des mesures transitoires régissant des personnes dont la demande d’autorisation était pendante au moment de l’adoption de la loi.  Il convient de reproduire ces dispositions transitoires pour une meilleure compréhension de l’article 46.0.9 LQE.

57. À compter du 16 juin 2017 et jusqu’à ce qu’il en soit autrement prévu par un règlement du gouvernement pris en vertu de l’article 46.0.12 de la Loi sur la qualité de l’environnement, édicté par l’article 31 de la présente loi, la délivrance des autorisations visées par l’un des articles 22, 31.75 ou 32 de la Loi sur la qualité de l’environnement pour des projets portant atteinte aux milieux humides et hydriques au sens de l’article 46.0.2, édicté par l’article 31 de la présente loi, est subordonnée au paiement d’une contribution financière calculée conformément à l’annexe I.

[...]

59. Les demandes d’autorisation faites au ministre en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement avant le 7 avril 2017, relatives à un projet dans un cours d’eau à débit régulier ou intermittent, un lac, un étang, un marais, un marécage ou une tourbière et qui sont pendantes le 16 juin 2017, sont continuées et décidées conformément aux exigences prévues par cette loi et par la Loi concernant des mesures de compensation pour la réalisation de projets affectant un milieu humide ou hydrique telles qu’elles se lisaient la veille de cette date.

Toutefois, une telle demande peut être continuée et décidée conformément aux règles prévues à l’article 60 de la présente loi dans la mesure où le demandeur en fait la demande au ministre au plus tard le 15 août 2017.

60. Les demandes d’autorisation faites au ministre en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement après le 6 avril 2017, relatives à un projet dans un cours d’eau à débit régulier ou intermittent, un lac, un étang, un marais, un marécage ou une tourbière et qui sont pendantes le 16 juin 2017, sont continuées et décidées conformément aux règles suivantes :

1° le demandeur doit, le cas échéant, compléter sa demande en transmettant au ministre, au plus tard le 15 août 2017, les documents et les renseignements énumérés à l’article 46.0.3 de la Loi sur la qualité de l’environnement, édicté par l’article 31 de la présente loi;

2° dans le cadre de son analyse, le ministre tient compte des éléments énumérés à l’article 24 de la Loi sur la qualité de l’environnement, remplacé par l’article 16 du chapitre 4 des lois de 2017, ainsi que des éléments énumérés à l’article 46.0.4 de la Loi sur la qualité de l’environnement, édicté par l’article 31 de la présente loi;

3° les motifs de refus énumérés à l’article 31.0.3 de la Loi sur la qualité de l’environnement, édicté par l’article 16 du chapitre 4 des lois de 2017, ainsi que les motifs énumérés à l’article 46.0.6 de la Loi sur la qualité de l’environnement, édicté par l’article 31 de la présente loi, s’appliquent;

4° le demandeur d’autorisation paie la contribution financière exigée en vertu de l’article 57.

Toutefois, malgré le premier alinéa, lorsqu’une mesure de compensation a fait l’objet d’un engagement écrit de la part du demandeur en vertu de l’article 2 de la Loi concernant des mesures de compensation pour la réalisation de projets affectant un milieu humide et hydrique et que cet engagement est jugé satisfaisant par le ministre avant le 16 juin 2017, le demandeur demeure régi par les dispositions de cette loi, telle qu’elle se lisait avant cette date.

Le présent article ne s’applique pas aux travaux et aux projets visés à l’article 58.

61. Le premier alinéa de l’article 60 s’applique également aux demandes d’autorisation faites au ministre en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement après le 16 juin 2017, mais avant le 23 mars 2018.

[…]

63. L’article 46.0.9 de la Loi sur la qualité de l’environnement, édicté par l’article 31 de la présente loi, s’applique à toute autorisation délivrée conformément à l’article 60, avec les adaptations nécessaires.

[…]

65. Les demandes d’autorisation faites au ministre en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement à compter du 23 mars 2018 sont régies par les dispositions de cette loi telle qu’elle se lira à compter de cette date.

[soulignements ajoutés]

[14]           Les parties sont d’accord que l’article 46.0.9 LQE fut d’application immédiate et n’a pas d’effet rétroactif. 

[15]           Toutefois, le PGQ soutient que les règles transitoires de la LCCMHH ne s’appliquent pas aux demanderesses, parce que les autorisations leur ont été délivrées avant la date du 7 avril 2017 qui est mentionnée aux articles 59 et 60.  Le PGQ s’exprime comme suit dans son plan d’argumentation :

25. Les règles transitoires prévues à la LCCMHH aux articles 59 à 64 ne visent que les demandes pendantes au 16 juin 2017 (articles 59 et 60 LCCMHH) et les demandes d’autorisation faites au ministre en vertu de la LQE après le 16 juin 2017, mais avant le 23 mars 2018 (article 61 LCCMHH).

26. L’article 63 LCCMHH rend l’article 46.0.9 de la LQE applicable avant son entrée en vigueur, le 23 mars 2018, à l’égard des autorisations délivrées conformément à l’article 60 LCCMHH, soit pour les demandes déposées après le 6 avril 2017 et les demandes faites au ministre en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement après le 16 juin 2017, mais avant le 23 mars 2018.

27. Pour les autorisations délivrées entre le 6 avril 2017 et le 22 mars 2018 en vertu des articles 60 de la LCCMHH, le délai de 2 ans commence à courir à la date de l’autorisation plutôt qu’à la date d’entrée en vigueur de l’article 46.0.9, le 23 mars 2018, comme c’est le cas pour les autres autorisations délivrées avant le 6 avril 2017 sous l’ancien régime.  [soulignements ajoutés]

28. Ainsi, contrairement à ce que prétendent les demanderesses, les articles 60 et 63 de la LCCMHH ne sauraient écarter l’application de l’article 46.0.9 de la LQE à leurs autorisations. Il ne s’agit que de règle transitoire pour certaines demandes d’autorisation.

[16]           Les demanderesses sont d’avis contraire.  Selon elles, l’article 63 LCCMHH prévoit que l’article 46.0.9 LQE s’applique à toute autorisation délivrée conformément à l’article 60 LCCMHH, c’est-à-dire à toute demande d’autorisation faite au ministre après le 6 avril 2017 et qui est pendante le 16 juin 2017 (ainsi qu’à toute demande faite après l’adoption de l’article 46.0.9).  Aux paragraphes 58 à 65 de leur plan d’argumentation, les demanderesses écrivent :

58. Ainsi, la LCCMHH indique que l’article 46.0.9 de la LQE trouve application aux demandes assujetties à son article 60, soit toutes les demandes formulées après le 6 avril 2017;

59. De même, l’article 65 de la LCCMHH prévoit que toute demande formulée à compter du 23 mars 2018 sera alors assujettie aux dispositions de la LQE telle qu’elle se lira alors, de sorte que l’article 46.0.9 de la LQE, entré en vigueur le 23 mars 2018, ne peut trouver application qu’à ces demandes « à compter du 23 mars 2018 », sauf en ce qui a trait aux situations assujetties à l’article 60 de la LCCMHH;

60. Or, l’article 60 s’applique uniquement aux demandes d’autorisation faites après le 6 avril 2017 et qui étaient toujours pendantes en date du 16 juin 2017, ce qui n’est pas le cas des trois demandes de CA qui ont mené à la délivrance des CA faisant l’objet des présents dossiers;

61. De plus, l’article 61 de la LCCMHH prévoit également le régime applicable aux demandes formulées postérieurement au 16 juin 2017, mais avant l’entrée en vigueur des dispositions de la LQE amendées par la LCCMHH, dont l’article 46.0.9;

62. Suivant l’article 63 de la LCCMHH, l’article 46.0.9 de la LQE ne s’applique cependant pas aux demandes assujetties à l’article 59 de la LCCMHH, soit les demandes formulées avant le 7 avril 2017, qui prévoit que les demandes d’autorisation déposées préalablement au 7 avril 2017 et toujours pendantes au 16 juin 2017 sont continuées suivant le régime législatif précédant l’adoption de la LCCMHH, à moins que l’initiateur de projet ne demande au ministre d’être spécifiquement assujetti à l’article 60 de la LCCMHH;

63. En l’espèce, cette disposition ne trouve pas application puisque, bien que les demandes de CA des Demanderesses aient été formulées avant le 7 avril 2017, ces demandes dans les trois présents dossiers n’étaient pas pendantes en date du 16 juin 2017. Au contraire, des CA avaient déjà été délivrés aux Demanderesses avant le 7 avril 2017;

64. Néanmoins, considérant une disposition claire selon laquelle ces demandes toujours pendantes faites au ministre avant le 7 avril 2017 doivent être continuées en vertu du régime précédant l’adoption de la LCCMHH, l’intention du Législateur ne peut être que les demandes ayant mené à une autorisation préalablement à ce délai deviennent pour leur part assujetties au nouveau régime;

65. Il ressort ainsi de la lecture combinée des articles 63 et 65, de même que des articles 59, 60 et 61 de la LCCMHH que l’article 46.0.9 de la LQE ne peut trouver application qu’aux autorisations résultantes de demandes d’autorisation ayant été formulées après le 6 avril 2017 et qui étaient toujours pendantes en date du 16 juin 2017, ou aux demandes d’autorisation formulées postérieurement au 16 juin 2017;

[références omises]

[17]           Le Tribunal partage l’avis des demanderesses.  Il ressort de l’article 63 LCCMHH que l’article 46.0.9 LQE ne s’applique pas aux autorisations délivrées avant le 7 avril 2017.

[18]           En affirmant le contraire, le PGQ donne un effet rétroactif à l’article 46.0.9 LQE, ce que le législateur n’a pas voulu faire, sauf dans des cas bien précis en adoptant des mesures transitoires dans le LCCMHH.

[19]           Par ailleurs, le motif invoqué par le ministre pour annuler les certificats d’autorisation délivrés aux demanderesses ne trouve pas d’assise dans l’article 46.0.9 et illustre l’erreur dans la position exprimée par le PGQ.  Le Tribunal reproduit l’explication fournie par le PGQ dans son plan d’argumentation pour l’annulation des certificats d’autorisation :

2. Dans les trois dossiers, les bénéficiaires ont été informés de l’annulation, de plein droit, de leur autorisation au motif que les activités autorisées n’ont pas débuté dans les deux ans suivant l’entrée en vigueur de l’article 46.0.9 LQE.

3. Les trois autorisations ont été annulées de plein droit le 23 mars 2020, soit deux ans suivant l’entrée en vigueur de l’article 46.0.9 LQE.

[20]           Or, l’article 46.0.9 précise que l’autorisation sera annulée de plein droit si l’activité concernée n’a pas commencé « dans les deux ans de la délivrance de cette autorisation », non pas si l’activité n’a pas commencé dans les deux ans de l’entrée en vigueur de l’article 46.0.9.

[21]           Le PGQ a tort de plaider que, puisque les demanderesses n’avaient pas commencé les travaux autorisés lors de l’adoption de l’article 46.0.9, leurs situations étaient toujours « en cours » et donc régies par la nouvelle disposition.  Puisque les certificats d’autorisation délivrés aux demanderesses ne prévoient pas de délai pour le commencement des travaux, les droits des demanderesses ont été déterminés de façon définitive dès lors qu’elles avaient satisfait les conditions préalables à la délivrance des autorisations et que le ministre les avait délivrées.  

[22]           Enfin, la conclusion selon laquelle le délai de deux ans ne s’applique pas aux autorisations délivrées avant le 7 avril 2017 est confirmée par l’article 25 LQE – aussi adopté le 23 mars 2018 – lequel précise que le ministre peut dorénavant assujettir l’émission des autorisations à certaines conditions, dont l’imposition « d’une période au cours de laquelle une activité doit être réalisée ».

POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL :

[23]           DÉCLARE que l’article 46.0.9 de la Loi sur la qualité de l’environnement, RLRQ, c. Q-2, entré en vigueur le 23 mars 2018, ne s’applique pas aux autorisations ministérielles délivrées à la suite à une demande d’autorisation déposée auprès du ministère de l’Environnement et de la lutte contre les changements climatiques avant le 7 avril 2017;

[24]           LE TOUT avec les frais judiciaires payables aux demanderesses.

[1]  RLRQ, c. Q-2.

[2]  LQ 2017 c. 14.