Fraternité des policiers et policières de Montréal c. Commission des relations du travail							2016 QCCS 2210
COUR SUPÉRIEURE
CANADA
PROVINCE DE QUÉBEC
DISTRICT DE				MONTRÉAL
N° :		500-17-087526-151
DATE :	LE 6 MAI 2016
SOUS LA PRÉSIDENCE DE					L’HONORABLE	STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.S.
FRATERNITÉ DES POLICIERS ET POLICIÈRES DE MONTRÉAL
Demanderesse
c.
COMMISSION DES RELATIONS DU TRAVAIL
Défenderesse
et
VILLE DE MONTRÉAL
Mise en cause
JUGEMENT

[1]          

JS1335

La demanderesse se pourvoit en contrôle judiciaire de la décision de la Commission des relations du travail, Division des services essentiels (la « Commission »), qui a conclu que la demanderesse a participé à une grève illégale et qu’à cette occasion, elle a commis des gestes qui ont porté préjudice à un service auquel la population avait droit.

Les faits

[2]           Les faits sont les suivants.

[3]           En mars 2014 est créée la Coalition syndicale pour la libre négociation (« la Coalition »), organisme regroupant différentes organisations syndicales du monde municipal dont l’un des objectifs est de faire contrepoids aux arguments de certaines municipalités et associations municipales dans le dossier des régimes de retraite des employés municipaux.

[4]           En juin 2014, la Coalition planifie certaines actions de visibilité à travers tout le Québec, dont celle qui nous occupe, qui se tient le 17 juin 2014 sur l’Île de Montréal.

[5]           Ce jour-là, plusieurs employés membres des syndicats faisant partie de la Coalition se regroupent devant des hôtels de ville d’arrondissements de la Ville de Montréal et y manifestent - ou donnent libre cours à leur liberté d’expression, c'est selon - bruyamment.

[6]           Le 19 juin, la Ville de Montréal dépose à la Commission des relations du travail une requête en vertu des articles 106 à 108, 111.16 à 111.18 et 118 du Code du travail contre le Syndicat des cols bleus regroupés de Montréal (SCFP 301), (« le Syndicat des cols bleus »), le Syndicat des fonctionnaires municipaux de Montréal, section locale 429 (SCFP) (« le Syndicat des cols blancs »), l’Association des pompiers de Montréal inc. (« l’Association ») et la Fraternité des policiers et policières de Montréal (« la Fraternité »). Les audiences s’échelonnent sur cinq journées entre le 29 août et le 11 décembre 2014 et après délibéré, le commissaire Pierre Flageole, juge administratif, rend sa décision le 25 février 2015[1].

[7]           Les conclusions du commissaire sont les suivantes :

EN CONSÉQUENCE, la Commission des relations du travail :

DÉCLARE             que le Syndicat des cols bleus regroupés de Montréal (SCFP 301), le Syndicat des fonctionnaires municipaux de Montréal, section locale 429 (SCFP), la Fraternité des policiers et policières de Montréal et l’Association des pompiers de Montréal inc. ont participé, le 17 juin 2014, à une grève illégale;

DÉCLARE             qu’à l’occasion de cette grève illégale, le Syndicat des cols bleus regroupés de Montréal (SCFP 301) a commis des gestes susceptibles de porter préjudice à un service auquel la population a droit;

DÉCLARE             qu’à l’occasion de cette grève illégale, le Syndicat des fonctionnaires municipaux de Montréal, section locale 429 (SCFP) a commis des gestes qui ont porté préjudice à un service auquel la population a droit;

DÉCLARE             qu’à l’occasion de cette grève illégale, la Fraternité des policiers et policières de Montréal a commis des gestes qui ont porté préjudice à un service auquel la population a droit;

DÉCLARE             qu’à l’occasion de cette grève illégale, l’Association des pompiers de Montréal inc. n’a pas commis des gestes portant préjudice ou étant susceptibles de porter préjudice à un service auquel la population a droit;

RÉSERVE             sa compétence pour décider des remèdes appropriés.

[8]           Seule la Fraternité se pourvoit en contrôle judiciaire de cette décision. Les audiences qui doivent avoir lieu afin de décider des remèdes appropriés n'ont toujours pas été tenues.

La position des parties

[9]           La demanderesse s'attaque à la conclusion de la Commission à savoir qu'elle a participé à une grève illégale et à celle à savoir qu'elle a posé des gestes qui portent atteinte directement à un service auquel la population avait droit. Elle soutient que la Commission a commis une erreur susceptible d’être contrôlée par la Cour supérieure et lui reproche plus particulièrement :

a)            d'avoir commis des erreurs graves et déterminantes dans l’appréciation de la preuve et dans l’application des règles de droit, lesquelles justifient l’intervention de la Cour;

b)            que sa décision n’est pas suffisamment motivée;

c)            que sa décision comporte des éléments contradictoires qui en affectent la raisonnabilité, principalement à la lumière des conclusions rendues à l’égard de l’Association;

d)            que dans son ensemble, sa décision ne satisfait pas l’exigence de l’intelligibilité du processus décisionnel.

[10]        De son côté, la Ville plaide que, prise dans son ensemble, la décision de la Commission est rationnelle et intelligible en ce qu’elle permet au lecteur de saisir le raisonnement adopté par son auteur et qu’elle s’appuie sur la preuve.

[11]        Voyons ce qu’il en est.

Analyse

A)        La norme de contrôle

[12]        D'abord, les parties, tout comme le Tribunal, conviennent que la norme de contrôle sous la lentille de laquelle les questions en litige doivent être analysées, est celle de la raisonnabilité. Il n’est, en effet, pas contesté que la question soulevée par la Commission relevait de sa compétence stricte et spécialisée. Cette question comporte des éléments factuels et juridiques liés à son expertise, et le rôle clé et exclusif qui a été conféré à la Commission par le législateur, la nécessité de cette instance dans le secteur d’activité, le degré d’expertise de ses membres, la présence d’une clause privative, le choix du législateur de lui conférer la tâche délicate de contrôler les moyens de pression exercés par les parties pour prévenir une interruption de certains services qui seraient inacceptables pour la société, sont tous des éléments qui militent en faveur de l'application de cette norme[2].

B)        La décision de la Commission

[13]        Lors de ses audiences, la Commission a entendu 21 témoins et pris connaissance de 47 pièces, dont des photographies prises lors de l’événement à différents endroits de la ville, sur les lieux des événements. Bien qu’elle aurait pu rendre une décision distincte à l’égard de chacune des plaintes logées par la Ville à l'encontre de chacun des syndicats, il fut convenu qu’une seule décision serait rendue, ce qui fut fait. La Commission aborde donc de façon commune les faits qui se rapportent aux circonstances générales de l’événement, puis traite de façon distincte ceux qui se rattachent plus spécifiquement à chacun des Syndicats, étant donné les spécificités propres à chacun d'eux.

[14]        La décision de la Commission est rédigée selon un modèle fréquemment utilisé dans les tribunaux administratifs : après avoir fait une présentation générale du litige, la Commission fait un récit de la preuve présentée par chacun des témoins, ce qui, en l’espèce, occupe les paragraphes 6 à 258 de la décision. Suivent un exposé détaillé de la position des parties, puis les motifs et enfin le dispositif.

[15]        Dans ses motifs, la Commission détermine d'abord si, à la lumière de la preuve, l’action concertée menée le 17 juin 2004 se qualifie de grève au sens du Code du travail (Aux par. 333 à 343), puis conclut que tel était bien le cas.

[16]        La Commission traite ensuite des conditions préalables à l'exercice de ses pouvoirs de redressement prévues aux articles 111.16 à 111.18 du Code du travail, soit l'existence d'un conflit, si ce conflit a pu mener à des actions concertées et si ces actions concertées, le cas échéant, ont porté préjudice ou ont été susceptibles de porter préjudice à un service auquel la population avait droit.

[17]        La Commission note d'abord que l'existence d'un conflit a été admise. Puis, analysant globalement ce conflit, elle reconnaît aussi l’existence de la deuxième condition, soit que ce conflit a mené à des actions concertées.

[18]        Quant à la question de savoir si ces actions concertées ont porté préjudice ou si elles ont été susceptibles de porter préjudice à un service auquel la population avait droit, la Commission divise son analyse de façon à tenir compte des particularités applicables aux fonctions des employés de chacun des syndicats. À l'égard du Syndicat des cols bleus, elle conclut qu’il n’y a pas eu de véritable preuve que l’action concertée de ses membres ait porté préjudice à un service auquel la population avait droit, mais conclut que cette action concertée a été susceptible de porter préjudice à un tel service, motifs à l'appui. À l'égard du Syndicat des cols blancs, la Commission conclut que les actions concertées de ses membres ont porté préjudice à un service auquel la population avait droit, encore une fois motifs à l'appui.

[19]        À l'égard de l’Association des pompiers, la Commission conclut que les gestes reprochés à ses membres ne peuvent être considérés comme ayant porté préjudice à un service auquel la population avait droit, ni même d'avoir été susceptibles de porter préjudice à un tel service.

[20]        Enfin, à l'égard de la Fraternité, la Commission écrit ce qui suit :

[366]     L’article 48 de la Loi sur la Police définit comme suit la mission des policiers :

48.       Les corps de police, ainsi que chacun de leurs membres, ont pour mission de maintenir la paix, l’ordre et la sécurité publique, de prévenir et de réprimer le crime et, selon leur compétence respective énoncée aux articles 50, 69 et 289.6, les infractions aux lois et aux règlements pris par les autorités municipales, et d’en rechercher les auteurs.

[367]     La preuve démontre sans équivoque que certains policiers en service le 17 juin 2014 ont non seulement omis de maintenir la paix, l’ordre et la sécurité publique, mais qu’ils ont au contraire participé activement à les perturber.

[368]     L’exemple le plus flagrant découle des nombreuses photographies produites et qui montrent les policiers utilisant les véhicules de police de la Ville pour bloquer complètement la circulation sur des artères importantes, comme les rues Notre-Dame, D’Iberville et Chabanel ainsi que la voie de desserte de l’autoroute Décarie.

[369]     Ce sont des gestes qui portent atteinte directement et de façon flagrante à la paix, à l’ordre et à la sécurité publique, c’est-à-dire à un service auquel la population a droit et dont les policiers sont les premiers responsables.

C)        La décision de la Commission à l’égard de la Fraternité satisfait-elle l'exigence de l'intelligibilité du processus décisionnel et est-elle intelligible et suffisamment motivée?

[21]        Dans Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor)[3], la Cour suprême enseigne que le tribunal de révision doit, afin de déterminer si les motifs de la décision attaquée sont suffisants, faire un exercice global d’analyse desdits motifs, lesquels doivent être examinés en corrélation avec le résultat, afin de savoir si ce dernier fait partie des issues possibles. La Cour précise que la notion de retenue que le Tribunal doit exercer envers les décisions des tribunaux administratifs commande « une attention respectueuse aux motifs donnés ou qui pourraient être donnés à l’appui d’une décision »[4], et que si les motifs qui ont été donnés ne semblent pas tout à fait convenables pour étayer la décision, la Cour doit d’abord chercher à les compléter avant de tenter de les contrecarrer.

[22]        Ainsi, même si le Tribunal constate la présence de lacunes à certains égards, tel le fait que les motifs ne feraient pas référence à tous les arguments, à tous les faits mis en preuve ou à toutes les dispositions législatives pertinentes et autres détails que le juge siégeant en révision aurait voulu y lire, cela ne permet pas en soi de mettre en doute la validité de ces motifs ni du résultat aux termes d’une analyse globale du caractère raisonnable de la décision.

[23]        Enfin, la Cour suprême précise que « le décideur n’est pas tenu de tirer une conclusion explicite sur chaque élément constitutif du raisonnement, si subordonné soit-il, qui a mené à sa conclusion finale »[5].

[24]        En l’espèce, la lecture de la décision attaquée permet de constater qu'elle retient de la preuve qu’un mot d’ordre général a été donné par la Coalition à tous les syndiqués de prendre une pause d’après-midi à la même heure et de se rendre alors manifester bruyamment en face des différents hôtels de ville. Cette conclusion repose sur des témoignages dont celui de Marc Ranger, porte-parole de la Coalition qui, sur les ondes d’une radio à Montréal, en outre, a lancé le mot d’ordre afin que soit posé un geste symbolique contre le projet de loi contesté. Puis la Commission, prenant appui sur les enseignements de la Cour suprême[6] et sur la décision Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier (SCEP), section locale 197 c. Draximage, division de produits pharmaceutiques spécialisés Draxis inc. [7], conclut qu’il y a bien eu grève illégale des quatre syndicats le 17 juin 2004. Le fait que les policiers n’avaient alors pas droit à une pause n’est aucunement pertinent et ne change rien à la conclusion de la Commission à cet égard.

[25]        Ensuite, après avoir rappelé que l’existence d’un conflit avait été admise, la Commission écrit que le conflit a mené à des actions concertées.

[26]        La Fraternité soutient aujourd’hui que cette dernière conclusion, que le conflit a mené à des actions concertées, n’est pas motivée et devrait entraîner la révision de la décision.

[27]        Le Tribunal n’est pas d’accord. Les motifs qui ont amené la Commission à conclure que le conflit avait mené à ces actions concertées sont bien exposés aux paragraphes 337 à 343, ceux-là mêmes qui ont amené la Commission à conclure qu’il y a eu grève. De plus, la Commission précise, aux paragraphes 348 et 349, qu’elle retient à cet égard tout particulièrement le témoignage de Monsieur Marc Ranger, le porte-parole de la Coalition.

[28]        Ceci nous amène à l’analyse des motifs de la décision ayant mené à la conclusion que les actions des membres de la demanderesse ont porté préjudice à un service auquel la population avait droit. La Fraternité soutient que cette partie de la décision comporte des erreurs graves et déterminantes dans l’appréciation de la preuve ainsi que des éléments contradictoires qui en affectent la raisonnabilité, surtout lorsque l’on compare les conclusions à l’égard de la Fraternité et celles à l’égard de l’Association.

[29]        La Fraternité soutient d’abord que cette conclusion n’est pas suffisamment motivée et que pour y arriver, la Commission n’a pas suffisamment pris en compte les caractéristiques du travail des policiers. Elle plaide que leur travail, ce jour-là, était d'être présents sur les lieux d’un événement ou d’un rassemblement, ce qu'ils faisaient justement en se trouvant là, ce qui fait qu’ils se trouvaient dès lors en train d'accomplir leur travail de policier. De plus, la Commission aurait à tort ignoré la preuve présentée lors de l’audition, voulant que durant tout le temps qu’a duré la présence des policiers sur les lieux de la manifestation, ces derniers seraient demeurés disponibles afin de répondre aux appels d'urgence et qu'en aucun moment ils n’auraient reçu l’ordre de leurs supérieurs de quitter les lieux.

[30]        Ces arguments de la Fraternité sont sans fondements.

[31]        D'abord, ce que demande la Fraternité, c’est que cette Cour de révision, qui n'est pas une cour siégeant en appel, chausse les souliers de la Commission, qu’elle analyse à nouveau l’ensemble de la preuve, qu’elle l'interprète et qu'elle en tire des conclusions différentes de celles atteintes par la Commission. Cela ne correspond pas à l'exercice qui incombe à la Cour supérieure dans le cadre d’une demande en contrôle judiciaire.

[32]        La Commission a non seulement motivé ses conclusions, celles qu'elle a atteintes sont de celles qui, à la lumière de la preuve et du droit, s'offraient à elle.

[33]        Voyons l’exercice fait par la Commission.

[34]        D’abord, elle décrit la mission des policiers telle que celle-ci est exposée à l’article 48 de la Loi sur la police[8] :

48.        Les corps de police, ainsi que chacun de leurs membres, ont pour mission de maintenir la paix, l'ordre et la sécurité publique, de prévenir et de réprimer le crime et, selon leur compétence respective énoncée aux articles 50, 69 et 289.6, les infractions aux lois ou aux règlements pris par les autorités municipales, et d'en rechercher les auteurs.

[35]        Ensuite, elle écrit que « la preuve démontre sans équivoque que certains policiers en service le 17 juin 2014 ont non seulement omis de maintenir la paix, l’ordre et la sécurité publique, mais qu’ils ont au contraire participé activement à la perturber ».

[36]        La position de la Fraternité est, implicitement, que le fait que la Commission n’ait pas référé à des extraits de témoignages spécifiques fait en sorte que la décision devient inintelligible.

[37]        La décision attaquée forme un tout et il est erroné d'interpréter une de ses parties sans référer aux autres, dont celle qui énonce les faits prouvés. La Commission expose très clairement, dans l’énoncé des faits prouvés, que des témoins lui ont rapporté, photographies à l’appui, que des véhicules de police ont été volontairement immobilisés sur la voie publique par des membres de la Fraternité de façon à entraver la circulation. Une des photographies montre qu’à un endroit, plusieurs véhicules de police empêchaient toute circulation automobile, que les policiers étaient sortis de leur véhicule et qu’un d’eux avait même installé dans le pare-brise, face au siège du conducteur, un grand carton rouge portant les mots « libre négo ». Une autre photographie montre qu’à un autre endroit, six véhicules de police étaient immobilisés sur la voie publique de la même façon et, selon ce que la Commission a de toute évidence conclu de ces photographies et des témoignages, aussi dans le but de bloquer la circulation automobile.

[38]        Comme on peut le constater à la lecture de la décision prise dans son ensemble, il existe un lien rationnel et clair entre ses motifs et la preuve, du moins celle que la Commission a, dans son appréciation, considérée être prépondérante. Or, ce rôle était le sien, c’est-à-dire celui d’un tribunal spécialisé dans ce domaine, chargé par le législateur de déterminer si les agissements des syndicats et de leurs membres avaient porté préjudice à un service auquel la population avait alors droit.

[39]        À cela s'ajoute le fait que l'étendue du travail policier est non seulement connue de la Commission, mais elle s'y est aussi rapportée en référant expressément à l'article 48 de la Loi sur la police. Même si la Commission ne l’a pas écrit en toutes lettres, on peut deviner qu'en écrivant que les policiers « ont non seulement omis de maintenir la paix, l’ordre et la sécurité publique, mais qu’ils ont même participé activement à les perturber», la Commission a considéré que, suivant le mot d'ordre de la Coalition, en se retrouvant en grand nombre en face d’un hôtel de ville, en sortant de leur véhicule et en bloquant la circulation automobile alors qu’ils n’avaient aucune autre raison que celle-là d’être présents à cet endroit, les policiers ne remplissaient pas leur rôle de policier.

[40]        La Fraternité réplique que la preuve présentée par la Ville n’a pas démontré que les policiers ont refusé de répondre aux appels d’urgence, et qu’au contraire, la preuve présentée par la Fraternité démontrerait qu'ils étaient disponibles pour le faire, au besoin. Or, cet argument de la Fraternité, avancé pour les besoins de la cause et réducteur du travail des policiers, n'a de toute évidence pas été retenu par la Commission. Le travail des policiers consiste-t-il uniquement à répondre aux appels d’urgence. Ne couvre-t-il pas plutôt des fonctions et un rôle beaucoup plus vastes, tel celui d'être présent et vu, cette visibilité ayant un effet incitant à respecter la loi et les règlements? De toute évidence, la Commission a considéré que les agissements des policiers à ce moment étaient trop éloignés de leur rôle qui consiste à faire respecter la loi et les règlements de toute nature, du feu rouge brûlé par un automobiliste trop pressé jusqu’à l’action dangereuse. L’argument de la Fraternité apparaît d’ailleurs surprenant, puisqu’en soutenant que les policiers agglutinés en face d’un hôtel de ville remplissaient tous les éléments de leur mission de maintenir la paix, l’ordre et la sécurité et autres éléments mentionnés à l’article 48 de la Loi sur la police, elle nie plusieurs des éléments essentiels de leur fonction.

[41]        Mais, faut-il le rappeler, il n’appartient pas à cette Cour de contrôle judiciaire, mais bien à la Commission, de déterminer si, en agissant comme ils l’ont fait, les policiers ont omis de maintenir la paix, l’ordre et la sécurité du public, en d'autres mots si leurs actions « ont porté préjudice à un service auquel la population avait droit ». En l’espèce, la Commission a conclu que tel fut le cas, et plus encore, puisqu’elle conclut que les policiers ont même participé activement à perturber la paix, l’ordre et la sécurité publique. Pour arriver à cette conclusion, et pour que celle-ci soit intelligible, la Commission n’avait pas l’obligation de mentionner tous les faits sur lesquels elle s'appuie. La lecture complète de la décision permet de constater qu'elle n’a pas ignoré les témoignages à savoir qu’au moins une ambulance et un autobus scolaire, sans compter de nombreuses automobiles privées, étaient coincés dans le bouchon de circulation causé par les gestes des membres de la Fraternité.

[42]        Enfin, la Fraternité soutient que la Commission ne lui a pas appliqué la même médecine qu’à l’Association des pompiers, et qu’à défaut d’explication plus détaillée, la décision de la Commission devient irrationnelle.

[43]        Cet argument ne tient pas la route.

[44]        Il est vrai que plusieurs membres de l’Association ont, avec leur camion, participé à cette manifestation en se rendant près des hôtels de ville, en faisant fonctionner leur sirène et même, dans un cas, en actionnant la grande échelle. Il est aussi vrai que ce dernier geste aurait pu entraîner un retard en cas d’appels d’urgence des pompiers de cette brigade. La Commission conclut d’ailleurs que les membres de l’Association ont participé à cet arrêt de travail illégal.

[45]        Toutefois, bien que la Commission n'expose pas dans sa décision ce qui distingue le travail de pompiers de celui des policiers, la lecture de ses motifs permet de comprendre que les fonctions de l’un et de l’autre n’ont que peu de points en commun. Il est en effet de connaissance publique, et certainement il était de la connaissance de la Commission, un tribunal spécialisé en la matière, que les policiers, du simple fait de leur présence, ont un rôle de maintien de la paix, de l’ordre et de la sécurité publique et de prévention du crime, alors que les pompiers, sans minimiser leur travail important de prévention des incendies, jouent un rôle de combattant des incendies et de premier répondant qui implique nécessairement des temps d’attente plus ou moins longs, qu'ils soient en caserne ou hors caserne. En l’espèce, la Commission a vraisemblablement pris ces éléments en compte lorsqu’elle a décidé que les membres de l'Association avaient participé à une grève illégale mais qu'en ce faisant, dans ce cas particulier, en fonction de la preuve présentée, leurs actions n'ont pas porté préjudice, ni n'ont été susceptibles de porter préjudice, à un service auquel la population avait droit, alors que dans le cas de la Fraternité, de tels gestes ont porté un tel préjudice mais en relation avec d'autres services.

[46]        Par conséquent, en présence d'une telle décision intelligible et motivée, les conclusions de la Commission faisaient certainement partie des issues possibles à la lumière de la preuve et du droit.

            POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL :

[47]        REJETTE le pourvoi en contrôle judiciaire;

[48]        AVEC FRAIS DE JUSTICE en faveur de la mise en cause.

	__________________________________ STÉPHANE SANSFAÇON, J.C.S.
Me Mario Coderre
Roy Bélanger Dupras
Procureurs de la demanderesse
Me Michel Maranda
Dagenais, Gagnier, Biron
Procureurs de la mise en cause
Date d'audience :      Le 20 avril 2016