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Verreault c. Sous-ministre de l'Énergie et des Ressources naturelles |
2020 QCCA 1757 |
COUR D'APPEL
CANADA
PROVINCE DE QUÉBEC
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No : |
200-09-009954-196 |
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(200-17-028100-188) |
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PROCÈS-VERBAL D'AUDIENCE |
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DATE : |
18 décembre 2020 |
FORMATION : LES HONORABLES |
GUY GAGNON, J.C.A. |
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PARTIE APPELANTE |
AVOCAT |
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CLAUDE VERREAULT |
NON REPRÉSENTÉ (ABSENT)
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PARTIE INTIMÉE |
AVOCATES |
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SOUS-MINISTRE DE L’ÉNERGIE ET DES RESSOURCES NATURELLES |
Me ROMY DAIGLE (ABSENTE) Me MARIE-ANDRÉE GARNEAU (ABSENTE) (Lavoie, Rousseau)
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PARTIES MISES EN CAUSE |
AVOCATES |
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PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC |
Me ROMY DAIGLE (ABSENTE) Me MARIE-ANDRÉE GARNEAU (ABSENTE) (Lavoie, Rousseau)
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COMMISSION DE LA FONCTION PUBLIQUE
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En appel d'un jugement rendu le 4 février 2019 par l'honorable Jacques Babin de la Cour supérieure, district de Québec. |
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NATURE DE L'APPEL : |
1. Requête pour permission d’amender la déclaration d’appel et le mémoire de l’appelant2. Travail (fonction publique) (emploi et rémunération) (compétence du tribunal) - Administratif |
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Greffière-audiencière : Lauriane Lavoie |
Salle : 4.33 - Visioconférence |
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AUDITION |
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9 h 00 |
Continuation de l’audition du 17 décembre 2020, les parties sont dispensées de se présenter; |
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Arrêt; La requête et le pourvoi sont mis en délibéré; |
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Fin de l’audition. |
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Lauriane Lavoie, greffière-audiencière |
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ARRÊT |
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[1] L’appelant est un fonctionnaire de l’État qui détient la classe d’emploi d’ingénieur. Depuis plusieurs années, il a maille à partir avec son employeur, le ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles, en raison de sa description d’emploi qu’il conteste. Il demandait à la Commission de la fonction publique (« CFP ») de lui reconnaître le statut d’avocat-fiscaliste de niveau expert, avec le salaire afférant.
[2] Il a été autorisé à former un appel[1] contre un jugement de la Cour supérieure du 4 février 2019 (l’honorable Jacques Babin)[2] qui rejette son pourvoi en révision judiciaire de la décision de la CFP signée le 26 juin 2018 par le juge administratif Mathieu Breton (la « Décision ») qui déclare ne pas avoir compétence pour se prononcer sur une question de classification[3]. L’appelant désire également être autorisé à modifier ses procédures en appel.
A) La demande de modification
[3] Le 5 novembre 2020, l’appelant dépose au greffe de la Cour la demande de modification suivante :
Nonobstant les conclusions du tribunal en regard de la compétence de la Commission de la fonction publique :
DÉCLARER inopérant constitutionnellement le critère prévu à la description de LANEQ dans le décret d’accréditation 14-96 soit d’être « […] classé dans le corps d’emploi 115 au sens de la classification en vigueur au 2 septembre 1992 »;
ORDONNER à l’intimé de classer l’appelant dans le corps d’emploi 115 des avocats et notaires, et ce, rétroactivement au 17 décembre 2007;
Nonobstant la dernière conclusion, DÉCLARER que l’appelant est un fonctionnaire syndiqué à LANEQ et ce, depuis le mois de décembre 2007, soit depuis qu’il a changé d’emploi pour occuper les fonctions d’avocat-fiscaliste expert au sein de la direction de l’imposition minière du MERN;
DÉCLARER que la résolution du litige qui oppose l’appelant à l’intimé en regard de la détermination de ses conditions de travail à titre d’avocat-fiscaliste expert et de sa plainte pour harcèlement psychologique relève d’un arbitre de grief nommé en vertu de la convention collective des avocats et notaires.
[4] Le pourvoi en contrôle judiciaire déposé devant la Cour supérieure est assorti de conclusions subsidiaires en mandamus et en dommages-intérêts. Un juge de ce tribunal, lors d’une conférence de gestion tenue le 7 septembre 2018, a scindé l’audition pour que soit tranché, au départ, le pourvoi en contrôle judiciaire, pour ensuite se prononcer, le moment venu, sur les autres conclusions demeurées pendantes. En raison des aspects de son dossier encore en suspens en première instance, l’appelant informe la Cour qu’il entend demander à la Cour supérieure l’autorisation de se pencher sur des conclusions similaires à celles reproduites ci-devant.
[5] La demande de modification dont la Cour est maintenant saisie constitue un appel entièrement nouveau qui dépasse largement le cadre de l’autorisation obtenue le 11 avril 2019. De plus, il s’agit de questions à l’égard desquelles le tribunal de première instance sera éventuellement appelé à se prononcer.
[6] Par ailleurs, la conclusion selon laquelle l’appelant demande d’être déclaré « un fonctionnaire syndiqué à LANEQ » est irrecevable à sa face même, puisque le jugement de la Cour supérieure du 23 mars 2016[4], confirmé par l’arrêt de la Cour du 22 janvier 2018[5], conclut que l’appelant n’est « régi par aucune convention collective »[6].
[7] La demande de modification doit donc être rejetée.
B) L’appel
[8] Les principales conclusions contenues dans la Décision se résument à ces trois énoncés :
- il n’y a pas chose jugée relativement au moyen préliminaire de l’intimée basé sur les matières pour lesquelles la CFP n’a pas compétence;
- la présentation par l’intimée d’un deuxième moyen préliminaire ne constitue pas un abus de procédure ni un abus de droit;
- sur le fond, la CFP n’a pas compétence pour se prononcer sur une question de classification.
[9] Le juge estime que ces conclusions sont raisonnables et refuse d’intervenir. Il écrit ceci à propos de l’argument basé sur la chose jugée :
[37] Effectivement, il apparaît nettement que la nature de la nouvelle objection à la compétence de la CFP est tout à fait différente de celle qui a été soumise en 2014 au commissaire Hardy.
[38] En effet, ce dernier a tout simplement rejeté l’appel du demandeur parce que le demandeur était régi par une convention collective puisque l’article 1 du Règlement sur un recours en appel pour des fonctionnaires non régis par une convention collective [RLRQ, c. F-3. 1. 1, r. 5] stipule expressément :
1. Le présent règlement s’applique à tout fonctionnaire qui n’est pas régi par une convention collective.
[39] C’est uniquement sur cet aspect du dossier du demandeur que la Cour supérieure et la Cour d’appel sont intervenues.
[40] Alors que le nouveau moyen préliminaire soulevé par la procureure du MRN n’a absolument rien à voir avec le statut de syndiqué régi par une convention collective du demandeur.[7]
[10] Peu importe la norme de contrôle applicable, ces constats sont inattaquables. L’arrêt de la Cour du 22 janvier 2018[8] ne fait que confirmer le jugement de la Cour supérieure du 23 mars 2016[9]. Le ratio decidendi de ce jugement consiste, pour l’essentiel, à déclarer que l’appelant ne fait partie d’aucune unité syndicale[10].
[11]
Ce jugement n’a jamais tenté de départager la compétence du
sous-ministre conférée par la Loi sur la fonction publique (« LFP »)
en matière de classification[11]
d’avec celle de la CFP attribuée par le Règlement sur un recours en appel
pour les fonctionnaires non régis par une convention collective (le « Règlement »)[12].
Or, la réponse donnée par la CFP à cette question constitue l’élément essentiel
et déterminant de sa décision[13]
soumise à l’attention du juge. Il s’agit à l’évidence d’un contentieux
nettement distinct de celui tranché par la Cour supérieure en 2016.
[12] Quant à l’absence de compétence d’attribution, cette question, en raison de sa nature même, devenait incontournable et pouvait être soulevée en tout temps, conformément aux principes gouvernant l’intérêt de la justice. Cela suffit pour rejeter l’argument basé sur l’abus de procédure.
[13] Finalement, le juge a eu raison de conclure que la Décision respectait les limites attributives de compétence conférées à la CFP par le truchement de l’article 127 de la LFP.
[14] Il ne revenait pas à la CFP, comme elle l’a décidé judicieusement, de s’immiscer dans la problématique de classification qui oppose l’appelant à son employeur. Voici pourquoi.
[15] L’acte de nomination de l’appelant déposé en preuve établit son appartenance à la classe d’emploi d’ingénieur. Depuis son arrivée au ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles, cette classification est demeurée inchangée. La LFP prévoit que le sous-ministre (ou le dirigeant d’organisme, selon le cas) détient un pouvoir exclusif en ce qui a trait à la classification d’un fonctionnaire :
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51. Lors de son entrée en fonction et à chaque fois qu’il change d’emploi, le fonctionnaire est nommé par le sous-ministre ou le dirigeant d’organisme dont relève l’emploi à combler. […] 54. Lors de son entrée en fonction et lorsqu’il change d’emploi ou de grade, le fonctionnaire se voit attribuer, par le sous-ministre ou le dirigeant l’organisme, un classement conformément au règlement prévu au paragraphe 11o du premier alinéa de l’article 50.1. Lors de
l’intégration d’un fonctionnaire à une classe d’emploi nouvelle ou modifiée, le
sous-ministre ou le dirigeant d’organisme lui attribue un classement
conformément aux conditions et modalités fixées par le Conseil du trésor
en vertu du paragraphe 1o de l’article 34 de la Loi sur
l’administration publique (chapitre |
51. A public servant comes into office, or changes position, by appointment by the deputy minister or the chief executive officer responsible for the position to be filled. […] 54. When a public servant comes into office or changes class of positions or grade, the deputy minister or the chief executive officer shall assign a classification to him in accordance with the regulation under subparagraph 11 of the first paragraph of section 50.1.
When placing a public servant in a new or changed class of positions, the deputy minister or the chief executive officer shall assign a classification to him in accordance with the conditions and modalities fixed by the Conseil du trésor under paragraph 1 of section 34 of the Public Administration Act (chapter A-6.01).[14] |
[16] Par ailleurs, l’article 127 de la LFP stipule que la compétence attributive de la CFP est déterminée par règlement :
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127. Le gouvernement prévoit par règlement, sur les matières qu’il détermine, un recours en appel pour les fonctionnaires qui ne sont pas régis par une convention collective et qui ne disposent d’aucun recours sur ces matières en vertu de la présente loi. Ce règlement établit, en outre, les règles de procédure qui doivent être suivies. La Commission de la fonction publique entend et décide d’un appel. Le paragraphe 2° du premier alinéa de l’article 116, en ce qui concerne les règles de procédure, ne s’applique pas à cet appel. |
127. The Government, by regulation, shall make provision for an appeal in the matters it determines, for public servants who are not governed by a collective agreement and for whom no appeal is provided in those matters under this Act. The regulation shall also prescribe the rules of procedure to be followed.
Appeals shall be heard and decided by the Commission de la fonction publique. Subparagraph 2 of the first paragraph of section 116, where it concerns rules of procedure, does not apply to such appeals.[15] |
[17] Le Règlement est celui discuté à l’article 127 de la LFP précité. Son article 2 se lit ainsi :
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2. Un fonctionnaire qui se croit lésé peut en appeler d’une décision rendue à son égard en vertu des directives suivantes du Conseil du trésor, à l’exception des dispositions de ces directives qui concernent la classification, la dotation et l’évaluation du rendement sauf, dans ce dernier cas, la procédure relative à l’évaluation du rendement: […]
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2. An appeal is available to any public servant who considers himself or herself aggrieved by a decision rendered in his or her respect under the following directives of the Conseil du trésor, except for the provisions in those directives respecting classification, staffing and performance evaluation excluding, in the latter case, the procedure for performance evaluation: […][16] |
[18] Comme cela ressort du texte de la loi et de la réglementation applicable, la classification d’un fonctionnaire relève du sous-ministre en titre et la CFP n’a donc aucune compétence sur cette matière. Il s’en suit qu’un fonctionnaire ne peut avoir droit à la rémunération conférée à une classe d’emploi sans détenir un acte de nomination correspondant à cette classe d’emploi.
[19] Il y a bien l’article 14 de la Directive concernant les conditions de travail des fonctionnaires[17]. Cette disposition mentionne notamment que la convention collective des ingénieurs, ou des juristes de l’État, selon le cas, s’applique aux fonctionnaires non syndiqués.
[20] Cette directive n’est d’aucun secours pour l’appelant. Pour que la convention collective des juristes de l’État régisse la situation de l’appelant, comme il le demande, encore faut-il que sa classification le permette. À nouveau, l’appelant se heurte à la même embûche en raison de sa classe d’emploi d’ingénieur de l’État. De plus, la Directive concernant l’attribution de la rémunération des fonctionnaires[18] mentionne à son article 2 :
« traitement » : le traitement régulier annuel d’un fonctionnaire appartenant à une classe d’emplois ou à un grade dont l’échelle de traitement est composée d’un taux minimal et d’un taux maximal de traitement, à l’exclusion de tout montant forfaitaire, supplément ou majoration de traitement, rémunération additionnelle, prime, allocation ou ajustement régional ou autres.
[Soulignement ajouté]
[21] L’appelant ne peut davantage s’appuyer sur l’arrêt Association des juristes de l’État[19] pour soutenir que la CFP a le pouvoir de lui reconnaître le statut d’avocat. Dans cette affaire, la question à trancher était différente de celle soumise à la CFP en 2018. De plus, dans un obiter, la Cour aborde indirectement le sujet avec réserve et prudence en utilisant les mots « à première vue »[20].
[22] En somme, la Cour supérieure ne commettait aucune erreur en refusant de réviser la Décision, elle-même bien fondée au regard du droit applicable.
[23] La Cour avait confirmé le jugement de la Cour supérieure qui fait de l’appelant un fonctionnaire non syndiqué[21] de sorte que ce dernier n’a pas accès au processus d’arbitrage de grief. Pour sa part, le jugement entrepris a reconnu le bien-fondé de la décision de la CFP qui se déclare sans compétence pour trancher la question de classification de l’appelant. Mais alors, devant quelle instance ce dernier doit-il se présenter pour obtenir le redressement recherché?
[24] Si les instances administratives n’ont pas compétence pour trancher cette question, l’appelant est alors justifié d’avoir recours à l’aide du tribunal de droit commun au Québec, ce qui a été concédé par le Procureur général lors de l’audience d’appel.
[25] Comme indiqué en introduction, la Cour supérieure demeure présentement saisie d’une demande en justice de l’appelant, et d’une demande de modification de son recours, qui comprend notamment les conclusions suivantes :
EN REGARD DU POURVOI EN CONTRÔLE JUDICIAIRE POUR ENJOINDRE D’ACCOMPLIR UN ACTE (MANDAMUS)
ADVENANT LE REJET PAR LE TRIBUNAL DU POURVOI EN CONTRÔLE JUDICIAIRE POUR RÉVISER LE JUGEMENT RENDU PAR LA COMMISSION DE LA FONCTION PUBLIQUE
ORDONNER à la CFP et / ou au sous-ministre du MERN de classer le demandeur dans la classe d’emploi 115 et à l’échelon salariale maximum des avocats de niveau expert au sens de la convention collective des juristes de l’État, et ce, tant en ce qui concerne les dispositions relatives à la rémunération que celles relatives au régime d’assurance collective prévu dans la convention collective des juristes de l’État, et ce, rétroactivement à la date d’entrée en fonction du demandeur au sein de la DIM du MERN en 2008;
ORDONNER à la CFP et / ou au sous-ministre du MERN de d’assujettir le demandeur aux conditions de travail prévues à la convention collectives des avocats, et ce, tant en ce qui concerne les dispositions relatives à la rémunération que celles relatives au régime d’assurance collective prévu dans la convention collective des juristes de l’État, et ce, rétroactivement à la date d’entrée en fonction du demandeur au sein de la DIM du MERN en 2008;
[…]
Nonobstant les conclusions du Tribunal en regard de la compétence de la Commission de la fonction publique :
DÉCLARER inopérant constitutionnellement le critère prévu à la description de LANEQ dans le décret d’accréditation 14-96, soit d’être « (…) classé dans le corps d’emploi 115 au sens de la classification en vigueur au 2 septembre 1992 »;
ORDONNER au sous-ministre du Ministère de l’Énergie et des
Ressources naturelles de classer le demandeur dans le corps d’emplois 115 des
avocats et des notaires, et ce, rétroactivement au 17 décembre 2017
2007;
CONDAMNER le MERN à payer au demandeur la somme de deux cent cinquante-deux mille cinq cent dix dollars (252 510.00 $) à titre de préjudice corporel subi à l’égard des dommages encourus par l’appelant au chapitre de son intégrité physique et psychologique, et ce, tel qu’il appert du document intitulé pièce P-22;
CONDAMNER le MERN à payer au demandeur la somme de deux cent cinquante-deux mille cinq cent dix dollars (252 510.00 $) à titre de dommages moraux, et ce, tel qu’il appert du document intitulé pièce P-22;
CONDAMNER le MERN à payer au demandeur la somme de deux cent cinquante-deux mille cinq cent dix dollars (252 510.00 $) à titre de dommages exemplaires et punitifs, et ce, tel qu’il appert du document intitulé pièce P-22;
CONDAMNER le MERN à payer au demandeur la somme de cinquante-un mille trente-quatre dollars et soixante-quatorze cents (51 034.74 $) à titre d’indemnité pour les frais médicaux encourus par l’appelant entre 2008 et 2011, et ce, tel qu’il appert du document intitulé pièce P-22;
CONDAMNER le MERN à payer au demandeur la somme de sept millions trois cent soixante-quatre mille neuf cent trente dollars et soixante-dix-huit cents (7 364 930.78 $) à titre d’indemnité de remplacement de revenus, et ce, tel qu’il appert du document intitulé pièce P-22;
CONDAMNER le MERN à payer au demandeur la somme de cent soixante-huit mille cinq cent trente-un dollars et trois cents (168 531.03 $) à titre d’indemnité pour les pertes de revenus encourus par l’appelant au chapitre de la rente de retraite de la Régie des rentes du Québec, et ce, tel qu’il appert du document intitulé pièce P-22;
CONDAMNER le MERN à payer au demandeur la somme de un million de dollars (1 000 000 $) à titre d’indemnité pour l’assurance-vie du demandeur, et ce, tel qu’il appert du document intitulé pièce P-22;
Le tout pour une somme totale de neuf millions trois cent quarante-deux mille vingt-six dollars et cinquante-six cents (9 342 026.56 $), et ce, tel qu’il appert du document intitulé pièce P-22, somme à laquelle s’ajoute les intérêts au taux légal et l’indemnité additionnelle dus depuis le 17 décembre 2007, soit depuis la date à laquelle l’appelant à changer d’emploi pour occuper les fonctions d’avocat fiscaliste expert au sein de la DIM du MERN.
LE TOUT avec dépens.
[Transcription textuelle, accentuation conforme à l’original.]
[26] De l’aveu même du Procureur général, c’est donc devant cette instance que les prétentions de l’appelant au soutien des conclusions ci-devant recherchées doivent être tranchées en fonction du droit applicable.
POUR CES MOTIFS, LA COUR :
[27] REJETTE la demande de modification, sans frais;
[28] REJETTE l’appel, sans frais de justice vu la nature particulière de l’affaire.
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GUY GAGNON, J.C.A. |
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JACQUES J. LEVESQUE, J.C.A. |
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SIMON RUEL, J.C.A. |
[1] Verreault c. Sous-ministre de l’Énergie et des Ressources naturelles, 2019 QCCA 745.
[2] Verreault c. Sous-Ministre de l’Énergie et des ressources naturelles, 2019 QCCS 389.
[3] Verreault et Ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles, 2018 QCCFP 23.
[4] Verreault c. Commission de la fonction publique, 2016 QCCS 1747.
[5] Procureure générale du Québec c. Verreault, 2018 QCCA 91.
[6] Verreault c. Commission de la fonction publique, 2016 QCCS 1747, paragr. 46.
[7] Verreault c. Sous-Ministre de l’Énergie et des ressources naturelles, 2019 QCCS 389, paragr. 37-40.
[8] Procureure générale du Québec c. Verreault, 2018 QCCA 91, paragr. 10.
[9] Verreault c. Commission de la fonction publique, 2016 QCCS 1747, paragr. 45.
[10] Ibid.
[11] Loi sur la fonction publique, RLRQ, c. F-3.1.1, notamment les articles 51 et 54.
[12] Règlement sur un recours en appel pour les fonctionnaires non régis par une convention collective, RLRQ, c. F-3.1.1, r. 5, notamment l’article 2.
[13] Verreault et Ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles, 2018 QCCFP 23.
[14] Loi sur la fonction publique, RLRQ, c. F-3.1.1, art. 51 et 54.
[15] Loi sur la fonction publique, RLRQ, c. F-3.1.1, art. 127.
[16] Règlement sur un recours en appel pour les fonctionnaires non régis par une convention collective, RLRQ, c. F-3.1.1, r. 5, art. 2.
[17] Pièce PG-3, Directive concernant les conditions de travail des fonctionnaires, Recueil des politiques de gestion, 07/09/2018. Voir article 14.
[18] Pièce PG-4, Directive concernant l’attribution de la rémunération des fonctionnaires, Recueil des politiques de gestion, 14/09/2918. Voir article 2.
[19] Association des juristes de l’État (Les avocats et notaires de l’État québécois) c. Procureure générale du Québec (Ministère de la Justice), 2017 QCCA 1148.
[20] Id., paragr. 24. Voir aussi sur la même question Les avocats et les notaires de l’État québécois (LANEQ) et Syndicat de professionnelles et professionnels du gouvernement du Québec 2019 QCTAT 3647, paragr. 62.
[21] Supra note 8.