PROVINCE DE QUÉBEC
GREFFE DE MONTRÉAL
No: 500-09-000198-945
(500-05-014550-931)
Le 3 novembre 1994
CORAM: LES HONORABLES ROTHMAN
BROSSARD
OTIS, JJ.C.A.
ORDRE DES PHARMACIENS DU QUÉBEC,
APPELANT - (Requérant)
c.
MEDITRUST PHARMACY SERVICES INC.,
INTIMÉE - (Intimée)
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC,
MIS EN CAUSE - (Mis en cause)
_______________LA COUR , statuant sur l'appel d'un jugement de la Cour supérieure, district de Montréal, prononcé le 27 janvier 1994 par l'honorable juge Herbert Marx, rejetant la requête pour injonction interlocutoire de l'appelant mais donnant acte aux engagements de l'intimée et ordonnant à l'intimée de s'y conformer;
Après étude du dossier, audition et délibéré;
Pour les motifs énoncés dans l'opinion de M. le juge Brossard ainsi que pour les motifs énoncés dans l'opinion de Mme la juge Otis, déposées avec le présent jugement:
ACCUEILLE l'appel;
CASSE le jugement rendu en première instance;
ACCUEILLE la requête en injonction interlocutoire de l'appelant; et
ÉMET une ordonnance d'injonction interlocutoire pour valoir jusqu'à jugement final sur le fond de l'action intentée:
- interdisant à l'intimée, ses administrateurs, mandataires et préposés de faire toute publicité destinée au public québécois et qui serait de nature à donner lieu de croire qu'elle est autorisée à exercer la profession de pharmacien au Québec et qui ne démontrerait pas clairement qu'elle n'est autorisée à exercer la profession de pharmacien que dans la province du Nouveau-Brunswick;
- interdisant à l'intimée, ses administrateurs, mandataires et préposés, directement ou indirectement, de vendre ou de livrer à quiconque au Québec, un médicament au sens de la Loi sur la pharmacie, en exécution ou non d'une ordonnance prescrite par un médecin au Québec.
DISPENSE l'appelant de fournir caution.
Le tout avec les dépens tant en appel qu'en première instance contre l'intimée, en faveur de l'appelant en première instance et en faveur de l'appelant et du mis en cause en appel.
Monsieur le juge Rothman, dissident, pour les motifs énoncés dans son opinion, également déposée avec le présent jugement, aurait rejeté l'appel avec dépens.
MELVIN L. ROTHMAN, J.C.A.
ANDRÉ BROSSARD, J.C.A.
LOUISE OTIS, J.C.A.
Me Jean Pomminville, Avocat
Lavery, de Billy
Procureur de l'appelant
Me William Brock, Avocat
Phillips & Vineberg
Procureur de l'intimée
Me Danielle Allard, Avocate
Procureur du mis en cause
AUDITION: 20 mai 1994
COURT OF APPEAL
PROVINCE OF QUÉBEC
MONTRÉAL REGISTRY
No: 500-09-000198-945
(500-05-014550-931)
CORAM: THE HONOURABLE ROTHMAN
BROSSARD
OTIS, JJ.A.
ORDRE DES PHARMACIENS DU QUÉBEC,
APPELLANT - (Petitioner)
v.
MEDITRUST PHARMACY SERVICES INC.,
RESPONDENT - (Respondent)
and
PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC,
MIS EN CAUSE - (Mis en cause)
L'Ordre des Pharmaciens du Québec ("the Order") appeals a judgment of the Superior Court dismissing its application for an interlocutory injunction to prohibit Meditrust Pharmacy Services Inc. ("Meditrust") from advertising, selling or deliveringmedications, within the meaning of the Pharmacy Act (R.S.Q. ch. P-10), to anyone in Quebec, until final judgment in its action for a permanent injunction.
Meditrust is a corporation incorporated under the laws of Canada. It has its head office in Toronto and pharmacy facilities for filling prescriptions both in Toronto and in St. John, New Brunswick.
Meditrust conducts a mail-order pharmacy operation across Canada, filling and delivering prescriptions in all of the provinces of Canada. Currently, prescriptions for Quebec are filled and delivered from its facility in St. John, New Brunswick, where it is qualified to practise pharmacy. Under the laws of New Brunswick, unlike Quebec, the owner of a pharmacy need not himself be a pharmacist or an individual, but the pharmacy must nonetheless be under the personal supervision of a licensed pharmacist. Meditrust is a pharmacy in good standing under the laws of New Brunswick. Insofar as its activities in Quebec are concerned, it has been advertising its services in Quebec newspapers and, on receiving orders for prescriptions from Quebec residents, it has caused these prescriptions to be delivered to these customers.
The Order contends that Meditrust is not a "pharmacist" within the meaning of the Quebec Pharmacy Act and it is notentitled to practise pharmacy in Quebec by advertising directed towards the Quebec public and by selling and delivering prescriptions to residents of Quebec.
In its action, the Order seeks a permanent injunction to prohibit Meditrust from doing so. In its application for an interlocutory injunction, it sought an interlocutory order of injunction to remain in force until final judgment on the merits of its action.
In refusing the interlocutory injunction, the Superior Court found:
" L'ensemble de la preuve démontre que l'Ordre n'a pas établi une apparence de droit. De la même façon, la preuve ne convainc pas qu'il subira des dommages sérieux ou irréparables ou que le jugement final sera inefficace. L'Ordre a un droit douteux en l'espèce, et la balance des inconvénients penche en faveur de Meditrust. Étant donné les balises du dispositif du présent jugement, il n'y a aucune raison d'interdire à Meditrust de desservir les consommateurs québécois.
En somme, le Tribunal ne peut conclure que l'injonction est nécessaire afin de protéger la santé de la population québécoise, puisque c'est bien là l'objet principal du débat. La preuve au dossier n'indique nullement qu'il y a un plus grand danger d'acheter des médicaments d'une pharmacie au Nouveau-Brunswick que de les acheter d'une pharmacie au Québec."
In dismissing the Order's application for an interlocutory injunction, however, the judge gave effect to the following undertakings by Meditrust and ordered Meditrust to fulfil these undertakings:
"(a) All telephone calls originating from
the province of Québec shall be automatically routed to a French- speaking operator and the conversation shall take place in French, unless the caller in question requests that communication be conducted in English.
(b) Meditrust shall, prior to dispensing a prescription issued by a physician in Québec to a person resident in Québec (a "Québec Prescription"), obtain the following information from each patient and enter such information into Meditrust's computer data base:
name; residential, business and delivery address and phone numbers; date of birth; any allergies communicated by the patient; current medications communicated by the patient; family doctor's name; family profile; and special instructions, the whole as appears more fully from the enrolment form that is currently being used by Meditrust, produced as D-2.
(c) Meditrust shall, prior to dispensing a Québec Prescription, verify the compatibility of each medication by way of (a) a computer program capable of performing such function; and (b) a manual verification by a pharmacist.
(d) The pharmacist shall be available by telephone to provide Québec patients with any explanation necessary to the understanding and evaluation of the services being rendered.
(e) Meditrust has a policy of not substituting a generic drug without notifying the patient and therefore, a pharmacist shall not substitute for the prescribed medication, in a Québec Prescription, a medication whose generic name is the same unless the pharmacist notifies the patient and registers the substitution in the patient's file.
(f) No Québec Prescription will be filled unless Meditrust receives the original of the prescription, if such an original has been issued by the prescribing doctor;
(g) Original prescriptions are and will continue to be obtained for controlled drugs and narcotics, and the latter are kept in a secure safe at all times. When controlled drugs or narcotics are delivered a receiving signature is required.
(h) The invoice and the prescription label for Québec Prescriptions shall be in French, unless the patient requests that written material be sent in English.
(i) The prescription label of every Québec Prescription shall contain the name of the dispensing pharmacist.
(j) For every Québec Prescription in every case where written instructions are sent concerning warnings on use or side effects other than what is on the written label, the pharmacist on duty or one of the clerks under his or her control or constant supervision shall (a) send written instructions inFrench, unless the patient requests that written materials be sent in English; and (b) prior to sending the medication, if the pharmacist has any concerns, he will communicate such information by telephone to the Québec patient in French, unless the patient requests that verbal communication take place in English or another language.
(k) All patient advisory leaflets ("PAL") sent in relation to Québec Prescriptions shall be in French unless the Québec patient requests that it be in English.
(l) Meditrust shall not refer to the price of its medications or monetary or percentage savings in any advertisements made in newspapers, television or radio in Québec.
(m) Meditrust now has and shall maintain in force a liability insurance policy providing for coverage in an amount not less than $10,000,000 and shall provide proof of such insurance to the Petitioner and its attorney;"
The judge further ordered Meditrust to conform to all laws and regulations governing publicity applicable to Quebec pharmacists.
Appellant appeals the dismissal of its application.
Following a notice under Art. 95 C.C.P., the Attorney General of Québec has intervened in this appeal to support appellant's position. In the present appeal, however, Meditrustdoes not contest the constitutional validity of the Pharmacy Act or the Professional Code. All of its submissions relate to their interpretation and their inapplicability.
All of the parties accept appellant's characterization of the issues as follows:
"A. Quelle est la qualité du droit démontré par l'appelant: clair, douteux ou inexistant?
B. L'appelant a-t-il démontré un préjudice sérieux ou irréparable ou un état de fait de nature à rendre le jugement final inefficace?
C. Si le droit démontré par l'appelant n'est que douteux, en faveur de quelle partie penche la balance des inconvénients?"
APPARENT RIGHT
Much of the debate as to whether or not the Order is entitled to an interlocutory injunction under Art. 752 C.C.P. turns on the proper interpretation to be given to Sec. 17 and 35 of the Pharmacy Act (R.S.Q. ch. P-10), and Sec. 32 of the Professional Code (R.S.Q. ch. C-26), and whether or not these provisions are applicable to prevent Meditrust from advertising its services to Quebec residents in Quebec newspapers and to prevent Meditrust from filling and delivering prescriptions toQuebeckers who wish to avail themselves of its mail order pharmacy services.
In my view, the debate is a serious one, and I would hesitate to say, at this stage, that the Superior Court was wrong in characterizing the Order's right to an injunction as "...douteux...".
Counsel for Meditrust submits that statutes creating professional monopolies must be interpreted restrictively. (Pauzé v. Gauvin [1954] S.C.R. 15, 18; Laporte v. Collège des pharmaciens de la province de Québec [1976] 1 S.C.R. 101 , 102; Ordre des pharmaciens du Québec v. Corporation professionnelle des médecins vétérinaires du Québec [1991] R.J.Q. 344 (C.A.)).
Counsel further contends that, in the interpretation of the Professional Code and the Pharmacy Act, it must be presumed that the legislature did not intend the provisions of these statutes to operate extraterritorially. (Morguard Investments Ltd. v. De Savoye [1990] 3 S.C.R. 1077 , 1095; Association pharmaceutique de la province de Québec v. T. Eaton Co. Ltd. [1931] 50 B.R. 482; Côté, Interprétation des lois, 1990, 2e édition, Montréal, Les Éditions Yvon Blais, p. 188)
Applying the rule of strict interpretation, Meditrust, in its factum, contends that there is nothing in the Pharmacy Act to indicate that the legislature intended to prohibit mail order pharmacy:
"(a) there is no requirement in the Pharmacy Act that a pharmacist be located in Québec;
(b) there is no prohibition in the Pharmacy Act preventing a pharmacist from carrying out acts of pharmacy in relation to residents of Québec from a pharmacy situated outside of Québec which is fully regulated by and fully complies with the laws of another province;
(c) the Pharmacy Act does not require that a pharmacist only practice in a pharmacy owned by a pharmacist;
(d) the Pharmacy Act does not require face-to-face contact; and
(e) the Pharmacy Act does not prohibit pharmacy by delivery."
In short, Meditrust does not in the present appeal dispute the validity or the constitutionality of the Act. It submits that, properly interpreted, the Act does not apply to its mail order pharmacy operation.
Quite apart from Meditrust's argument as to the proper interpretation to be given to these statutory provisions, theevidence supports Meditrust's submission that mail order pharmacy is practised in all the provinces of Canada and elsewhere without any evident danger to public health.
Further, as the trial judge observes, in 1989 the Order itself sought and obtained an amendment to the Pharmacy Act to permit its members to fill prescriptions for residents of other provinces of Canada.
" Il faut noter qu'en 1989, l'Ordre a obtenu un amendement à la Loi sur la pharmacie afin que leurs membres puissent fournir sur ordonnance un médicament ou poison "donnée par une personne autorisée par une loi d'une autre province ou d'un territoire du Canada à prescrire un médicament ou un poison dans la mesure où cette personne, si elle exerçait au Québec, serait autorisée par une loi du Québec à prescrire ce médicament ou ce poison" (article 1J)ii).
En d'autres mots, une personne au Nouveau- Brunswick peut faire préparer son ordonnance par un pharmacien du Québec, mais selon l'Ordre l'inverse est interdit pour des raisons d'ordre public et de santé. Pourtant, rien dans la législation québécoise n'interdit expressément à un pharmacien hors Québec de desservir la population québécoise."
Thomas J. Mulcair, the former chairman of the Office des Professions du Québec, who occupied that position from 1987 to 1993, in his affidavit, described the incompatibility of the Order's present interpretation with the position it took in 1989:
"15. With a view to enlarging their area of activity and, in this way, increasing the services that its members were entitled to provide to the public, the Québec Ordre des pharmaciens sought, and obtained, in 1989 an amendment to its governing legislation to expand the definition of "prescription" contained in section 1 (j) of the Pharmacy Act by adding a new subparagraph (ii) so that a prescription written by an authorized person in another province in Canada could be filled by a Québec pharmacist. This was done so that Québec pharmacists in areas such as Ottawa- Hull could fill prescriptions from other jurisdictions.
16. I have taken cognizance of the position of the Ordre des pharmaciens du Québec in the present matter and affirm that it is incompatible with that which it adopted in 1989 when the benefit of its own members was at issue. Today, the Ordre would seek to prohibit pharmacists in sister provinces from having the same right to fill prescriptions made out in Québec notwithstanding that the same Ordre, in 1989, requested and obtained from the National Assembly that same right for its own members in relation to those sister provinces."
Ultimately, on the merits, Meditrust may or may not succeed in its argument on the non-applicability of the legal provisions invoked by the Order, but, in my view, the arguments were sufficiently serious to justify the trial judge in exercising his discretion as he did at the interlocutory stage.
SERIOUS OR IRREPARABLE PREJUDICE
On the whole of the evidence, the trial judge concluded:
"...la preuve ne convainc pas qu'il subira des dommages sérieux ou irréparables ou que le jugement final sera inefficace."
As regards any danger to public health, he concluded:
" En somme, le Tribunal ne peut conclure que l'injonction est nécessaire afin de protéger la santé de la population québécoise, puisque c'est bien là l'objet principal du débat. La preuve au dossier n'indique nullement qu'il y a un plus grand danger d'acheter des médicaments d'une pharmacie au Nouveau-Brunswick que de les acheter d'une pharmacie au Québec."
The evidence, in my respectful opinion, amply supports those conclusions. Meditrust is a pharmacy in good standing in New Brunswick and, under the laws of New Brunswick, pharmacies are regulated and supervised in a manner similar to the manner in which they are regulated and supervised, in the public interest, under our own laws.
Mr. Mulcair, the former chairman of the Office des Professions du Québec, in his affidavit, stated:
"26. Professional regulation cannot be analyzed in an isolated way, solely within the confines of a particular State or Province. There is regular cooperation between professional regulatory authorities in different jurisdictions including increased coordination of investigations, enforcement and prosecution as exemplified by Lair v. Warnes. The attitude of the Ordre despharmaciens and Mr. Boisvert, particularly in media interviews where he denigrated the New Brunswick regulatory authorities, totally ignores the consistent trend of increased interjurisdictional cooperation and increased consistency among different jurisdictions in promoting common professional standards and that New Brunswick's legislative and regulatory scheme for overseeing the practice of pharmacy compares favourably with that which exists in other jurisdictions in Canada, including Québec."
(emphasis added)
I can see no error in the trial judge's interpretation of the evidence and no basis for intervening in his conclusion.
BALANCE OF INCONVENIENCE
The trial judge concluded that the balance of inconvenience is in favour of Meditrust. I agree.
Clearly, the granting of an interlocutory injunction would prevent Meditrust from operating its mail order pharmacy, at least as regards residents of Quebec, until the hearing of the Order's action on the merits, while, on the evidence, this would present no danger to public health or safety. Moreover, while Meditrust and other New Brunswick pharmacists would be prevented from filling Quebec prescriptions, Quebec pharmacists can now fill New Brunswick prescriptions, or, for that matter, prescriptions from anywhere in Canada for residents in other provinces.
THE PUBLIC INTEREST
The Order asserts that, in weighing the balance of inconvenience, one must bear in mind that the public interest should be given priority over the private economic interests of Meditrust or even the private rights of consumers who might benefit by lower prescription prices.
It is certainly true that the Order, created under the Pharmacy Act, has as its statutory purpose the protection of the public interest in a safe and well supervised system of distribution of medication and drugs. It is true, as well, that in weighing the balance of convenience in an action or proceeding initiated by a body whose function it is to protect the public interest, a Court must carefully take into consideration the public interests involved. (Attorney General of Manitoba v. Metropolitan Stores Ltd. [1987] 1 S.C.R. 110 , 129; R.J.R. MacDonald Inc. v. Attorney General of Canada [1994] 1 S.C.R. 311 )
As a general rule, a public authority whose duty it is to enforce the law will have a less heavy onus than a private litigant in demonstrating that a given activity it seeks to enjoin will cause irreparable injury. And its role in protecting the public interest should be considered again when weighing thebalance of inconvenience. In R.J.R. MacDonald Inc., (supra, p. 349), Mr. Justice Sopinka and Mr. Justice Cory summarized the principle this way:
" We would add to this brief summary that, as a general rule, the same principles would apply when a government authority is the applicant in a motion for interlocutory relief. However, the issue of public interest, as an aspect of irreparable harm to the interests of the government, will be considered in the second stage. It will again be considered in the third stage when harm to the applicant is balanced with harm to the respondent including any harm to the public interest established by the latter."
But the public interest has more than one facet, and once the Court was satisfied that appellant's right to an injunction was doubtful, and it was further satisfied, on the evidence, that there was no danger to public health in refusing the interlocutory injunction, it was certainly entitled to consider some of the other aspects of the public interest: the public interest in lower drug prices for consumers, the public interest in fair competition and more choice in the supply of medication and pharmaceutical products, and the public interest in assuring consistency between the rights sought and obtained by the Order to fill prescriptions in other provinces and the restrictions it now seeks as regards the filling of prescriptions for Quebeckers by pharmacies in New Brunswick and other provinces.
Mr. Mulcair, in his affidavit, addresses some broader public interest concerns:
"14. Rules governing provision of professional services must be appreciated in the light of the larger public interest which includes, in the case at hand, considerations such as the availability of medication and their cost. As President of the Office des professions du Québec I had occasion to underscore this very principle in an address before the Annual Convention of the Québec Ordre des pharmaciens in 1989, the full text of which was published by the Order in its publication "Le Pharmacien" and is produced as Exhibit 2 to this affidavit;
27. I further affirm that certain recent events such as the announced cancellation by the Québec Government of a drug-reimbursement programs for the chronically ill (who frequently have very high medication costs and are not insurable) highlights a real public issue, namely whether or not a well- informed public should be deprived of the right to supply itself at a better price with fully-regulated and standardized medication from a duly-qualified pharmacist who happens to practice in a sister province."
While I do not question the Order's public role and its duty of protecting the public interest, it does not have a monopoly in defining what the public interest should be. It is, I think, of great importance in cases of this kind that we consider the public interest in a broad context, and also that we do not blur the lines between the public interest and the private economic interests of members of an exclusive profession. The Order may be legitimately concerned with both of these interests, but they arequite distinct, and they should not be confused. (See, for example, Ordre des Pharmaciens du Québec v. Corporation professionnelle des médecins vétérinaires du Québec, supra, p. 345; Laporte v. Collège des pharmaciens de la Province de Québec, supra)
Mr. Mulcair, probably the most senior public officer in Québec concerned with professional regulation in the public interest over a period of 6 years, in his affidavit evidence, strongly suggests that the Order's position in these proceedings has little to do with the public interest and a great deal to do with protecting the private economic interests of pharmacies in Quebec. The Superior Court was, of course, entitled to take this evidence into account and it clearly did.
In my respectful opinion, the judgment of the Superior Court establishes that the judge did carefully consider the public interest considerations involved in refusing the interlocutory injunction.
ROLE OF THE COURT OF APPEAL
It is essential to keep in mind, I believe, that we are concerned with the discretion exercised by a Superior Court judge in refusing to issue an interlocutory injunction pending thetrial on the merits. It is important, as well, to remember the limited role of the Court at the interlocutory stage.
In Attorney General of Manitoba v. Metropolitan Stores Ltd. (supra, p. 130), Mr. Justice Beetz quoted with approval the opinion of Lord Diplock in American Cyanamid Co. v. Ethicon Ltd. ([1975] 1 All E.R. 504):
" Le rôle limité d'un tribunal au stade interlocutoire est bien décrit par lord Diplock dans l'arrêt American Cyanamid, précité, à la p. 510:
[Traduction] La cour n'a pas, en cet état de la cause, à essayer de résoudre les contradictions de la preuve soumise par affidavit, quant aux faits sur lesquels les réclamations de chaque partie peuvent ultimement reposer, ni à trancher les épineuses questions de droit qui nécessitent des plaidoiries plus poussées et un examen plus approfondi. Ce sont des questions à régler au procès.
American Cyanamid était une affaire civile complexe, mais l'opinion de lord Diplock que je viens de citer doit, pour plusieurs raisons, être suivie à fortiori dans une affaire relevant de la Charte comme dans les autres affaires constitutionnelles où il y a contestation de la validité d'une loi."
A motions judge has considerable discretion in deciding whether to grant or refuse an interlocutory injunction pending the trial on the merits, and providing he has taken into consideration all of the relevant factors and has applied therelevant rules of law, a Court of Appeal ought not to intervene in his or her decision.
In Attorney General of Manitoba v. Metropolitan Stores Ltd. (supra, pages 154, 155) Mr. Justice Beetz adopted the following statement of the House of Lords in Hadmor Productions Ltd. v. Hamilton ([1982] 1 All E.R. 1042, 1046):
"... je crois qu'il convient de rappeler à vos Seigneuries le rôle limité d'un tribunal d'appel dans un appel de ce genre. Une injonction interlocutoire est un redressement discrétionnaire et c'est le juge de la Haute Cour saisi de la demande visant à obtenir ce redressement qui détient le pouvoir discrétionnaire de l'accorder ou de ne pas l'accorder. Lorsque la décision du juge d'accorder ou de refuser une injonction interlocutoire est portée en appel, la tâche du tribunal d'appel, que ce soit la Cour d'appel ou cette Chambre, ne consiste pas à exercer un pouvoir discrétionnaire indépendant qui lui est propre. Ce tribunal doit déférer à la décision prise par le juge dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire et ne doit pas modifier cette décision simplement parce que ses membres auraient exercé le pouvoir discrétionnaire différemment."
In Gagné v. Boulianne ( [1991] R.J.Q. 893 , 896), Mr. Justice Baudouin set out the same principle:
"... il me paraît important de rappeler brièvement le rôle de la Cour d'appel dans les pourvois de ce genre.
Il consiste seulement à vérifier si le juge de première instance a bien appliqué les règles de droit et s'il a exercé sa discrétion judiciairement.
La Cour d'appel doit donc traiter avec beaucoup de respect la décision du juge de première instance et n'intervenir que dans les cas où on lui démontrerait l'existence d'une erreur manifeste et déterminante dans l'appréciation des faits pouvant donner naissance au recours demandé ou dans l'application des règles de droit.
À l'étape de l'injonction interlocutoire, la Cour d'appel n'a donc pas à procéder à une réévaluation complète de la preuve, à refaire le procès, non plus qu'à tenter de résoudre les inévitables contradictions de celle-ci."
(See also: Favre v. Hôpital Notre-Dame [1984] R.D.J. 319 )
In the present case, the Superior Court exercised its discretion as it was entitled to do. I can see no error in law or error in principle on the part of the judge, and no manifest error in his appreciation of the evidence. In his decision refusing an interlocutory injunction, he considered all of the relevant factors, and I can see no indication that he gave insufficient weight to any of the relevant considerations. (Friends of the Oldman River Society v. Canada (Minister of Transport) [1992] 1 S.C.R. 3 , 76, 77; Attorney General of Manitoba v. Metropolitan Stores Ltd. (supra, pages 154, 155); Reza v. Canada S.C.C. June 9, 1994, p. 11)
Concluding that appellant's right to an interlocutory injunction was not clear or apparent and that no danger of irreparable injury had been established, the judge simply left the complex issues of law and fact involved in the dispute to be decided at trial rather than on the basis of a summary motion supported by affidavit evidence. Although he refused the interlocutory order requested, he did in his judgment impose a number of specific conditions upon Meditrust for its continued operation pending trial.
I can see no basis for intervening in the exercise of his discretion.
I would therefore dismiss the appeal with costs.
MELVIN L. ROTHMAN, J.A.
COUR D'APPEL
PROVINCE DE QUÉBEC
GREFFE DE MONTRÉAL
No: 500-09-000198-945
(500-05-014550-931)
CORAM: LES HONORABLES ROTHMAN
BROSSARD
OTIS, JJ.C.A.
ORDRE DES PHARMACIENS DU QUÉBEC,
APPELANT - (Requérant)
c.
MEDITRUST PHARMACY SERVICES INC.,
INTIMÉE - (Intimée)
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC,
MIS EN CAUSE - (Mis en cause)
Je m'en remets à l'opinion de mon collègue le juge Rothman quant au résumé des faits ainsi qu'à l'énoncé des principes de droit applicables en l'espèce. J'en arrive, cependant, avec beaucoup d'égard pour l'opinion de mon collègue, à une conclusion diamétralement opposée.
Ce qui frappe, à première vue, à la lecture du jugement entrepris, c'est que le premier juge ne semble, en aucun moment, avoir pris en considération, dans l'appréciation du préjudice et de la balance des inconvénients, le fait que l'appelant n'exerce, sous l'autorité du Code des professions et de Loi sur les pharmaciens, qu'une mission d'ordre et d'intérêt public, qui lui a été déléguée par l'État, soit celle de contrôler et de surveiller l'exercice de la pharmacie au Québec.
Dans ce cadre, le préjudice à considérer est celui susceptible d'être causé à l'ordre public, et non celui à être causé à l'Ordre des pharmaciens, et les inconvénients à considérer ou à mettre dans la balance, en l'absence d'un droit clair et incontestable, sont ceux, d'une part, d'une société commerciale qui n'en allègue aucun spécifique si l'injonction devait être accordée, et ceux, d'autre part, qui relèvent de l'intérêt et de l'ordre public.
Or, la quasi-totalité du jugement entrepris ne traite essentiellement que de l'apparence ou de la qualité du droit démontré par l'appelant, insistant de façon presque exclusive à ce sujet sur une apparente contradiction entre la politique de l'Ordre des pharmaciens et la Loi sur la pharmacie qui autoriserait un pharmacien québécois à exécuter des ordonnances étrangères, sansvraiment discuter ni du préjudice ni des inconvénients, si ce n'est par référence aux engagements de l'intimée, exprimés dans leur contestation produite après le fait et après la signification de la demande d'injonction.
Mon collègue le juge Rothman est justifié de conclure que l'essentiel du jugement entrepris se retrouve finalement dans le seul extrait qu'il en cite et qu'il me paraît utile de réciter dans ma propre opinion:
L'ensemble de la preuve démontre que l'Ordre n'a pas établi une apparence de droit. De la même façon, la preuve ne convainc pas qu'il subira des dommages sérieux ou irréparables ou que le jugement final sera inefficace. L'Ordre a un droit douteux en l'espèce, et la balance des inconvénients penche en faveur de Meditrust. Étant donné les balises du dispositif du présent jugement, il n'y a aucune raison d'interdire à Meditrust de desservir les consommateurs québécois.
En somme, le Tribunal ne peut conclure que l'injonction est nécessaire afin de protéger la santé de la population québécoise, puisque c'est bien là l'objet principal du débat. La preuve au dossier n'indique nullement qu'il y a un plus grand danger d'acheter des médicaments d'une pharmacie au Nouveau- Brunswick que de les acheter d'une pharmacie au Québec.
Le moins que l'on puisse dire est que cet extrait est plutôt laconique en regard du préjudice d'ordre public invoqué tant par l'appelant que par la mise en cause et, davantage, en regard des inconvénients que l'intimée subirait de l'octroi de l'injonction recherchée et qui ne font l'objet ni d'allégations,ni de preuve, ni d'argument dans le mémoire de l'intimée en l'instance.
Il est vrai, comme le souligne mon collègue le juge Rothman, que la Cour d'appel doit agir avec beaucoup de réserve et de circonspection avant d'intervenir à l'encontre de la discrétion considérable du premier juge dans l'appréciation du préjudice et de la balance des inconvénients. Encore faut-il, cependant, surtout lorsque cette discrétion s'exerce en des termes aussi laconiques que ceux précités, qu'elle s'appuie sur des éléments de preuve au dossier.
Enfin, cette réserve que nous devons avoir à l'égard des conclusions de faits ne joue pas lorsqu'il s'agit de conclusions de droit.
Tant le jugement entrepris que l'opinion de mon collègue reposent sur la prémisse que le droit invoqué par l'appelant serait plus que douteux et, tel que mentionné même par le premier juge, que l'appelant n'aurait même pas «établi une apparence de droit».
Or, les articles 23 et 26 du Code des professions(1) se lisent comme suit:
23. Chaque corporation a pour principale fonction d'assurer la protection du public.
À cette fin, elle doit notamment contrôler l'exercice de la profession par ses membres.
26. Le droit exclusif d'exercer une profession ne peut être conféré aux membres d'une corporation que par une loi; un tel droit ne doit être conféré que dans les cas où la nature des actes posés par ces personnes et la latitude dont elles disposent en raison de la nature de leur milieu de travail habituel sont telles qu'en vue de la protection du public, ces actes ne peuvent être posés par des personnes ne possédant pas la formation et la qualification requises pour être membres de cette corporation.
Par ailleurs, l'article 32 du même Code ne souffre d'aucune ambiguïté:
32. Nul ne peut de quelque façon prétendre être avocat, notaire, médecin, dentiste, pharmacien, optométriste, médecin vétérinaire, agronome, architecte, ingénieur, arpenteur- géomètre, ingénieur forestier, chimiste, comptable agréé, technicien en radiologie, denturologiste, opticien d'ordonnances, chiropraticien, audioprothésiste, podiatre, infirmière ou infirmier, ni utiliser un titre pouvant laisser croire qu'il l'est, ni exercer une activité professionnelle réservée aux membres d'une corporation professionnelle, prétendre avoir le droit de le faire ou agir de manière à donner lieu de croire qu'il est autorisé à le faire, s'il n'est détenteur d'un permis valide et approprié et s'il n'est inscrit au tableau de la corporation habilitée à délivrer ce permis, sauf si la loi le permet.
Enfin, le premier alinéa de l'article 17 de la Loi sur les pharmaciens,(2) l'article 19, et le premier alinéa de l'article 35 de la même loi se lisent comme suit:
17. Constitue l'exercice de la pharmacie tout acte qui a pour objet de préparer ou de vendre, en exécution ou non d'une ordonnance, un médicament ou un poison.
19. A droit d'obtenir un permis celui qui en fait la demande et qui:
a) est détenteur d'un certificat d'immatriculation;
b) est titulaire d'un diplôme reconnu valide à cette fin par le gouvernement ou jugé équivalent par le Bureau;
c) s'est conformé aux conditions et formalités imposées conformément à la présente loi et aux règlements du Bureau.
35. Sous réserve de l'article 18 et sous réserve des droits et privilèges expressément accordés par la loi à d'autres professionnels, nul ne peut poser l'un des actes décrits à l'art. 17, s'il n'est pas pharmacien.
Je retiens immédiatement de ces textes de loi d'ordre public les prescriptions suivantes:
- il est du ressort de l'appelant de contrôler l'exercice de la profession en vue d'assurer la protection du public;
- l'exercice de la profession de pharmacien est réservée, de façon exclusive, à l'individu, c'est-à- dire à une personne physique, qui rencontre les exigences de la loi pour ce faire;
- une personne qui n'est pas membre de l'Ordre des pharmaciens n'a pas le droit d'exercer une activité professionnelle réservée aux membres de l'Ordre, donc de poser un acte «qui a pour objet de préparer ou de vendre, en exécution ou non d'une ordonnance, un médicament»;
- il est interdit à toute personne qui n'est pas membre de l'Ordre des pharmaciens d'utiliser un titre «pouvant laisser croire qu'il est» ni «d'agir de manière à donner lieu de croire qu'il est autorisé» à poser un acte réservé.
Il n'est pas contesté, en l'instance, que les actes posés par l'intimée constituent l'exercice de la profession de pharmacien.
Ce qui est contesté, à ce sujet, est uniquement le fait qu'elle exerce cette profession au Québec, ce sur quoi je reviendrai plus loin.
Il n'est pas contesté non plus que, à titre de société ou de corporation, l'intimée n'aurait aucun droit d'exercer la pharmacie au Québec;
Or, à la seule lecture des annonces publiées par l'intimée, il me paraît extrêmement difficile de contester que l'intimée, dans ses annonces, se décrit comme "pharmacy", qu'elle utilise donc un terme pouvant laisser croire qu'elle est pharmacien au Québec, ou, à tout le moins, qu'elle agit de manière à donner lieu de croire qu'elle est autorisée à exercer la pharmacie au Québec.
Je note, quant à ce dernier élément, et non sans un certain étonnement, et ceci dit avec beaucoup d'égard, que ni le premier juge ni mon collègue le juge Rothman ne commentent ou ne discutent cet aspect du litige, le premier juge se contentant de dire à ce sujet que la pharmacie postale est pratiquée ailleurs, et mon collègue, et ceci encore en toute déférence, étant silencieux sur cet aspect du litige.
Or, l'une des conclusions recherchées par l'appelant demandait une injonction:
Interdisant à l'intimée, ses administrateurs, mandataires et préposés de faire directement ou indirectement toute publicité présentée ou destinée au public québécois relativement à la préparation, à la vente ou à la fourniture de médicaments au sens de la Loi sur la pharmacie.
Il est probable que l'intimée pourrait modifier sa publicité pour supprimer toute confusion possible en spécifiant clairement qu'elle est admise à exercer la profession de pharmacien au Nouveau-Brunswick ou en Ontario. Mais, nulle part ne fait-elle de telle offre dans sa contestation non plus que dans sa preuve, et le dossier ne révèle aucune modification à cette publicité avant la présentation par l'appelant de la requête pour injonction et l'octroi d'une ordonnance d'injonction provisoire suivie d'ordonnances intérimaires.
J'en conclus que l'appelant avait donc établi, lors de l'audition devant le premier juge, et quant à cet aspect du litige, le droit clair et incontestable au mérite de requérir une ordonnance interdisant à l'intimée de faire une publicité de nature à laisser croire qu'elle était autorisée à exercer la profession de pharmacien au Québec.
L'appelant et le Procureur général mis en cause vont évidemment plus loin. Ils plaident que non seulement l'intimée agit d'une façon à laisser croire qu'elle est autorisée à exercerla profession de pharmacien au Québec mais que, de fait, elle exerce la profession au Québec au sens de l'article 17 de la Loi sur les pharmaciens, ce qui lui est strictement interdit en vertu du premier alinéa précité de l'article 35 de la même loi et de l'article 32 du Code des professions.
Est interdit «tout acte qui a pour objet de préparer ou de vendre ...». J'accepte évidemment le principe, tel qu'énoncé par le premier juge ainsi que par mon collègue, que la Loi sur les pharmaciens ne saurait avoir une application extra-territoriale et qu'il faut donc lire implicitement les mots «au Québec» dans l'interdit énoncé ci-haut. J'accepte également, comme question de fait, les prétentions de l'intimée à l'effet qu'elle ne pose aucun acte au Québec ayant pour objet la préparation d'un médicament en exécution d'une ordonnance. Qu'en est-il de la vente?
L'intimée plaide que la vente, comme telle, est complétée au Nouveau-Brunswick, lieu du domicile du vendeur, là où est reçue et acceptée la «commande», que ce soit par voie téléphonique, par télécopie, ou par courrier ordinaire, ainsi que le paiement, l'ordonnance médicale québécoise constituant elle-même l'équivalent d'un «bon de commande». L'argument est sérieux et ne saurait certes, à ce stade, être rejeté du revers de la main même si ni le premier juge ni mon collègue n'en discutent directement.
Ceci dit, et comme question de fait, il n'est cependant pas contesté que la livraison du médicament s'effectue au Québec. Nous n'avons pas affaire, en l'instance, au cas d'une clientèle frontalière qui irait tout simplement acheter et prendre livraison du médicament dans la province étrangère. Or, comme le plaide l'appelant avec vigueur, et avec justesse dans mon opinion, la livraison constitue l'un des deux éléments essentiels de toute vente, l'obligation première du vendeur et donc de l'intimée, et un acte nécessaire pour que la vente soit, sinon juridiquement, à tout le moins factuellement complétée (articles 1716, 1717, 1720 et 1722 C.c.Q.). En ce sens, soumet l'appelant, la livraison constitue un acte «qui a pour objet ... de vendre ... un médicament» au sens de l'article 17. Avec égards pour l'opinion contraire, je ne saurais conclure, à ce stade, que l'appelant «n'a pas établi une apparence de droit» et qu'il a «un droit douteux en l'espèce» comme le mentionne le premier juge et comme semble le confirmer mon collègue.
J'opinerais plutôt en sens contraire.
De fait, la seule chose qui m'empêche de conclure, à ce stade du débat, que l'appelant aurait établi un droit clair et incontestable, résulte de la nécessité d'interpréter restrictivement une disposition, comme l'article 17 de la Loi sur les pharmaciens, qui confère un monopole professionnel (PAUZÉ c.GAUVIN,(3) LAPORTE c. COLLÈGE DES PHARMACIENS DE LA PROVINCE DE QUÉBEC,(4) ORDRE DES PHARMACIENS DU QUÉBEC c. CORPORATION PROFESSIONNELLE DES MÉDECINS VÉTÉRINAIRES DU QUÉBEC,(5) ASSOCIATION PHARMACEUTIQUE DE LA PROVINCE DE QUÉBEC v. T. EATON & CO.(6)). Cette dernière décision est d'autant plus pertinente, en la présente instance, qu'il y était également question de l'application extra- territoriale de la Loi de la pharmacie de l'époque dans un cas de vente de certains médicaments, par catalogue. Notre Cour décidait, à la majorité, que la loi pharmaceutique ne pouvait empêcher de telles ventes par catalogue qui se concluaient à l'extérieur du Québec. La loi de l'époque ne contenait pas, cependant, les mots «tout acte qui a pour objet de ...».
Il ne nous appartient pas, à ce stade-ci, de décider du mérite du litige au fond et de décider si les mots «tout acte qui a pour objet de ...» ont, nonobstant le manque de rigueur des termes utilisés, une portée assez vaste pour inclure la livraison du médicament ou si, au contraire, cette livraison, comme le plaide l'intimée, ne constitue qu'un accessoire de la vente, subséquenteà celle-ci, et qui ne peut donc être assimilé à un acte qui a pour objet de vendre. C'est là la question en litige au fond.
Je suis cependant d'opinion que l'appelant a établi prima facie, à ce stade du débat, au moins une apparence suffisante de droit pour justifier le tribunal à analyser, de façon approfondie, le préjudice et la balance des inconvénients.
Quant au préjudice, plaident les appelants et mis en cause, il est de deux ordres: de droit et de fait.
Extension de l'état dont il a hérité, par délégation de pouvoir, de la mission de faire respecter les dispositions tant du Code des professions que la Loi sur les pharmaciens, en regard de tous les aspects de l'exercice de cette profession, l'appelant a non seulement le pouvoir mais également le devoir de faire respecter ces dispositions. La présente injonction s'insère dans le cadre de cette mission d'ordre et d'intérêt publics. Dans la mesure où il a établi prima facie son apparence sérieuse de droit au mérite, la violation continuelle des dispositions d'ordre public du Code de profession et de la Loi sur les pharmaciens, pendant l'instance, et jusqu'à l'adjudication finale au fond, constitue, en soi, un préjudice suffisant pour justifier l'octroi d'une injonction dont le seul objet est d'imposer, de façon temporaire, pendant l'instance, le respect par l'intimée des dispositions dela loi. (MANITOBA (P.G.) c. METROPOLITAN STORES LTD.,(7) RJR MACDONALD c. CANADA (P.G.)(8)).
L'appelant plaide également le préjudice de fait, c'est- à-dire le risque pour le public et la santé du public d'un exercice de la profession de pharmacien, au Québec, par une corporation dont la pratique n'est susceptible d'aucun contrôle au Québec par les organismes appropriés. Que l'intimée soit ou non habilitée à exercer la pharmacie au Nouveau-Brunswick et qu'elle soit ou non assujettie à cet endroit à des règles ou à des mécanismes de contrôle aussi efficaces que ceux de l'appelant, il n'en demeure pas moins que l'acte professionnel qu'elle pose et dont les effets se concrétisent au Québec n'est susceptible d'aucun contrôle ni révision au Québec. La procédure suivie par l'intimée, de plus, élimine à toute fin pratique toute possibilité de communication directe et personnelle entre le patient et le pharmacien avec tout ce que ceci comporte de danger pour le patient dans le cas, entre autres, d'interaction de plusieurs médicaments ou d'incompatibilité entre le médicament prescrit par l'ordonnance en cause et un autre médicament que consommerait déjà le patient à l'insu de son médecin ou de l'intimée.
L'appelant résume comme suit la preuve faite à ce sujet:
Toujours en octobre, deux (2) personnes, agissant pour l'appelant, Mme Madeleine Perreault et M. Pierre Bélanger, ont acheté des médicaments de l'intimée. Madame Perreault et Monsieur Bélanger ont ainsi placé une commande téléphonique visant l'obtention de médicaments auprès de Meditrust et ont transmis à cette dernière, par télécopieur, leur ordonnance. À l'occasion de ces transactions, l'intimée ne s'est aucunement enquis auprès de Madame Perreault ou de Monsieur Bélanger de leur consommation de médicaments autres que ceux faisant l'objet des ordonnances en cause. Les seuls renseignements visant les médicaments en cause furent transmis par l'intimée par écrit (mémoire de l'appelant, Annexe II, pièces R-11 et R- 12, pages 200 et 208) et en anglais seulement. Qui plus est, les médicaments livrés par Meditrust à Madame Perreault présentent une interaction médicamenteuse importante susceptible d'entraîner des nausées, des vomissements, une instabilité cardiovasculaire et des convulsions (voir rapport d'expertise du Dr. Chantal Lambert - mémoire de l'appelant, Annexe II, pièce R-14, page 237). Aucun avis ou mise en garde à cet effet n'a été donné à Madame Perreault par l'intimée.
La transmission de renseignements par l'intimée sous forme écrite seulement (et en anglais de surcroît) a été ainsi décrite par l'expert de l'appelant:
" Les instructions concernant les médicaments (étiquettes et feuillets explicatifs) sont en anglais seulement. Il est bien connu que presque 30% de la population canadienne peut être considéré "illettré fonctionnel" c'est-à-dire que ces personnes sont incapables de comprendre des instructions simples et écrites, si elles ne sont pas accompagnées d'explications verbales. L'utilisation d'une langue seconde ne peut qu'augmenter cette incompréhension et rendre encore plus dangereuse l'utilisation des médicaments ainsi distribués.
C'est pour cette raison qu'une pratique pharmaceutique que conforme aux règles de l'art, requiert que le pharmacien s'assure de la bonne compréhension des renseignements communiqués sur l'usage des médicaments qu'il distribue. Ce qui manifestement n'a pas été fait ici."
(Mémoire de l'appelant, Annexe II, rapport d'expertise de Mme Chantal Lambert, pièce R-14, page 238.)
Ce résumé est conforme tant à l'expertise qu'à l'affidavit de madame Chantal Lambert, produits au dossier. De plus, le cas de madame Perreault est effectivement admis par le président de l'intimée, dans son affidavit du 18 novembre 1993 (M.A. p. 143), qu'il explique par une combinaison de défectuosités (bugs) dans leur système informatique, aggravées par l'erreur humaine du pharmacien qui n'aurait pas constaté l'incompatibilité des médicaments.
Il me paraît utile de reproduire au texte le rapport d'expertise de madame Lambert du 29 octobre 1993:
Pièce R-14: Rapport d'expertise de Mme Chantal Lambert
en date du 29 octobre 1993.
Montréal, 29 octobre 1993
Bureau Lavery et De Billy
a s Maître Philippe Frère
1 Place Ville-Marie
40e étage
Montréal
H3B 4M4
Maître Frère,
À la demande de Monsieur Michel Normandin de l'Ordre des Pharmaciens du Québec et après analyse des exhibits R11 et R12 ainsi que des affidavits de Monsieur Bélanger et de MadamePerreault, je vous fais parvenir un bref rapport soulignant quelques points sur les dangers potentiels, particuliers ou généraux, que selon moi, comporte la pratique pharmaceutique de Meditrust Pharmacy Services inc. telle que révélée par ces deux cas.
1) Aucune vérification "absolue" des substances prescrites, des doses ou des posologies n'a été faite car les patients demeurent en possession des ordonnances d'origine et n'ont fait que les transmettre par fax. La transmission par ce moyen de communication peut sûrement permettre des erreurs et même, si désirée, une falsification d'ordonnance.
2) Aucun renseignement n'a été pris sur les dossiers antérieurs des patients concernant 1) leur état clinique et les possibles contre-indications qui pourraient y être reliées ou 2) leur médication actuelle, nécessitant ou non une prescription, pouvant engendrer des interactions importantes avec les médicaments délivrés.
3) Dans le cas de Madame Perreault, il existe une interaction médicamenteuse importante entre la théophylline (Théo- Dur) et la cimétidine (Apo-cimétidine). En effet, les effets pharmacologiques et toxiques de la théophylline pourraient être augmentés puisque la cimétidine peut diminuer sa biotransformation et ainsi donc augmenter ses concentrations sanguines. Une toxicité caractérisée par des nausées, des vomissements, une instabilité cardiovasculaire et des convulsions pourrait vraisemblablement survenir et affecter gravement Madame Perreault.
Dans une telle situation, il est important de bien monitorer l'état clinique de la patiente et de réduire les doses de théophylline de 20-40% si nécessaire. Dans le cas présent, aucun avis n'a été donné à la patiente et aucune forme de suivi thérapeutique ou pharmacocinétique n'a été prévue.
4) Les instructions concernant les médicaments (étiquettes et feuillets) sont en anglais seulement. Il est bien connu que presque 30% de la population canadienne peut être considérée "illettré fonctionnel" c'est-à-dire que ces personnes sont incapables de comprendre des instructions simples et écrites, si elles ne sont pas accompagnées d'explications verbales. L'utilisation d'une langue seconde ne peut qu'augmenter cette incompréhension etrendre encore plus dangereuse l'utilisation des médicaments ainsi distribués.
C'est pour cette raison qu'une pratique pharmaceutique conforme aux règles de l'art. requiert que le pharmacien s'assure de la bonne compréhension des renseignements communiqués sur l'usage des médicaments qu'il distribue. Ce qui manifestement n'a pas été fait ici.
5) Les ordonnances d'origine sont demeurés dans les mains des patients, ce qui dans certaines conditions pourrait entraîner des abus et de la surconsommation médicamenteuse.
Je demeure à votre disposition pour de plus amples discussions si vous le juger nécessaire.
Bien à vous,
Chantal Lambert, B. Pharm., Ph.D.
Professeure agrégée
Département de pharmacologie
Faculté de médecine
Université de Montréal
Il est exact, par ailleurs, que la preuve démontre, de même que le contre-interrogatoire de madame Lambert, que cette dernière adopte peut-être une position idéaliste et que, dans les faits, les ordonnances de médicaments sont souvent transmises directement par le médecin au pharmacien, et qu'il y a multitude de transactions qui se complètent sans aucun contact direct entre le pharmacien et le patient, dans le cours normal des choses au Québec. En ce sens, il n'y aurait pas de différence entre la façon de procéder de l'intimée et une telle pratique de la profession au Québec. Même si ceci est vrai, et même s'il existe une multitude de transactionsqui se font au Québec et qui ne répondent pas nécessairement aux critères recommandés soit par un idéal professionnel, soit par le code d'éthique, ceci ne saurait, dans mon opinion, atténuer le risque résultant d'une transaction par courrier, tel que décrit par madame Lambert.
Ni le premier juge, ni mon collègue, et ceci dit avec égards, ne commentent comme telle cette preuve de l'appelant. Le premier juge insiste surtout sur le fait que l'intimée serait elle- même assujettie à la surveillance et au contrôle de son propre organisme professionnel, au Nouveau-Brunswick, dont l'Ordre des pharmaciens a la même mission que le présent appelant au Québec. Mon collègue confirme ce point de vue du premier juge mais en s'appuyant sur l'affidavit de l'avocat Thomas J. Mulcair, président de l'Office des professions du Québec de 1987 à 1993, et sollicité comme témoin par l'intimée. Avec égards et déférence pour mon confrère, je soulignerais, en premier lieu, que le premier juge lui-même ne mentionne en aucun moment le témoignage Mulcair au soutien de ses conclusions et, dans mon opinion, à juste titre. Je suis d'avis, en effet, que non seulement aucune importance ne doit être accordée à cet affidavit mais que, surtout, son contenu est absolument inadmissible selon toutes nos règles de preuve. Il me paraît être en effet un fouillis d'argumentation, d'attestation par ouï-dire, et de procès d'intention. Il n'est pas surprenant que le premier juge n'y ait pas référé et, toujours avec égardspour l'opinion contraire, il me paraît suffisant de reproduire le texte malheureusement très long de cet affidavit, pour s'en convaincre.
I, the undersigned, THOMAS MULCAIR, lawyer, residing and domiciled at 109 Lynwood Drive, Beaconsfield (Québec) H9W 5L9, district of Montréal, being duly sworn, do depose and say:
1. I am an attorney, and a member in good standing of the Barreau du Québec;
2. I have filed, in support of these presents, as Exhibit 1 to this affidavit, my curriculum vitae and affirm that the information it contains is accurate and truthful;
3. On December 9, 1987, I was named President of the Office des Professions du Québec by Order of the Québec Cabinet to fulfil the unexpired portion of my predecessor's mandate, through to September 1, 1988;
4. I was re-named, for a term of five (5) years on September 1, 1988 and completed that mandate on September 1, 1993;
5. The primary role of the Office des professions du Québec is to see to it that the professional corporations ensure the protection of the public;
6. In carrying out this duty, the Office and its members, including the President, must constantly keep themselves aware of trends and issues in matters of professional regulation in order to provide some concrete meaning to this notion of protecting the public.
7. During my terms as President of the Office des professions du Québec, I was thus called upon to establish close links with my counterparts in the other Canadian provinces and in the United States;
8. Amongst other activities, I participated in the creation of an information and exchange network on questions of professional regulation amongst the provinces (PROREGNET: Professional Regulatory Network) and organized a major conference in Québec City in 1990 dealing with several key issues in this field;
9. In September 1991, after 2 years of active involvement at the Committee level, I became the first Canadian to be elected as a member of the Board of Directors of the Council on Licensure, Enforcement and Regulation (CLEAR), which is an affiliate of the American Council of State Governments which brings together those persons and agencies responsible for the enforcement of legislation overseeing professionals in the United States and, since recently, Canada;
10. As is indicated in greater detail in my curriculum vitae filed in support to these presents as Exhibit 1, I have given numerous speeches and participated in many conferences and other activities on the subject of professional regulation in general and the free movement of professional services in particular and my services as an expert in the field continue to be solicited in both the United States and Canada;
11. My experience in the field of professional regulation is that, irrespective of jurisdiction or area of activity, there are certain consistent and predictable aspects to the reactions and behaviour of the professions including strong resistance and attempts to maintain status quo when faced with important changes being brought about by external forces;
12. The established order in the professional world has undergone serious transformation in the past few years in particular as a result of Supreme Court of Canada mandated liberalization of the once restrictive rules governing professional advertising, the enactment of a Canada-U.S. Free Trade Agreement that includes chapters on the free movement of services and increased inter-provincial mobility of professional manpower and services since the adoption of the Canadian Charter of Rights and Freedoms;
13. I have been provided with and I have listened to the cassettes of the "enregistrement mécanique" made during the hearing which took place before the Honourable Justice Michel Côté on November 9, 1993 and I do not agree with the comments made by Attorney for the Petitioner to the effect that since Petitioner has the obligation to protect the public, it follows that whatever is done by a professional corporation is, by that very fact, in the public interest. The existence and mandate of the Office des professions, namely ensuring that professional corporations do indeed protect the public, is a clear indication that there is not only one perspective from which to view the public interest;
14. Rules governing provision of professional services must be appreciated in the light of the larger public interest which includes, in the case at hand, considerations such as the availability of medication and their cost. As President of the Office des professionsdu Québec I had the occasion to underscore this very principle in an address before the Annual Convention of the Québec Ordre des pharmaciens in 1989, the full text of which was published by the Order in its publication "Le Pharmacien" and is produced as Exhibit 2 to this affidavit;
15. With a view to enlarging their area of activity and, in this way, increasing the services that its members were entitled to provide to the public, the Québec Ordre des pharmaciens sought, and obtained, in 1989 an amendment to its governing legislation to expand the definition of "prescription" contained in section 1 (j) of the The Pharmacy Act by adding a new subparagraph (ii) so that a prescription written by an authorized person in another province in Canada could be filled by a Québec pharmacist. This was done so that Québec pharmacists in areas such as Ottawa-Hull could fill prescriptions from other jurisdictions.
16. I have taken cognizance of the position of the Ordre des pharmaciens du Québec in the present matter and affirm that it is incompatible with that which is adopted in 1989 when the benefit of its own member was at issue. Today, the Ordre would seek to prohibit pharmacists in sister provinces from having the same right to fill prescriptions made out in Québec notwithstanding that the same Ordre, in 1989, requested and obtained from the National Assembly that same right for its own members in relation to those sister provinces.
17. On November 17, 1993 I telephoned the Jean Coutu pharmacy in Campbellton, New Brunswick. In the course of my conversation with an employee at the pharmacy I was told, in answer to my enquiries, that a Quebecer who is reimbursed under the Quebec Government Program covering prescription drugs can use the services of that pharmacy since it is duly registered with the Régie de l'assurance- maladie du Québec. I was further informed that all one had to do to renew a prescription was to bring the bottles and the "carte soleil".
18. Later the same day I telephoned the Régie de l'Assurance- maladie du Québec (the "Régie") and spoke with Madame Michèle Lacroix who is an agent principale in the Direction de l'assistance aux professionels. I identified myself and explained the purpose of the call. After some initial confusion when Madame Lacroix expressed concern that my call was intended to find out why MediTrust had been denied similar recognition by the Régie, she explained that the Jean Coutu pharmacy in Campbellton was indeed registered with and recognized by the Régie for the purposes of its reimbursement programs. She further explained, although no question was put to her in this regard, that the reason why MediTrust's pharmacy had been denied this recognition was because of the impression that there would be insufficient Québec demand.
19. This confirms information contained in a letter sent to Defendant by another Officer at the Régie and filed as Exhibit 3 to this affidavit. There is no mention in that letter of any grave concern for the health of Quebecers who have their prescriptions filled by New Brunswick pharmacists. On the contrary, it is implied that questions of demand will determine recognition. This was again borne out by my conversation with Madame Lacroix during which she confirms that the Québec Pharmacy Owners Association ("APPQ") which is a syndicate (or trade association), and not a government of regulatory body, is consulted before the Régie recognizes an out-of province pharmacy and that that recognition will only be accorded when the nearest Québec pharmacy is more than 32 kilometres away from the out-of province one.
20. It is difficult indeed to imagine what principle of public policy would make it possible for a Quebec government agency to recognize and reimburse some New Brunswick pharmacies while it is absolutely necessary to stop other New Brunswick pharmacists from filling Quebec prescriptions. The fact that the Québec Ordre des pharmaciens has apparently tolerated this type of operation is, in my opinion, further indication of the fact that there are no grave issues of public order involved here. Defendant is the object of attempts to shut it down not because a question of law and principles is involved but because of the economic threat the efficiency and size of its operations pose.
21. I am further aware that the "Mail Order Pharmacy", an American Company located in Florida, which will fill prescriptions from Québec from their premises in Florida, and deliver the medication to this province. I personally telephoned "The Mail Order Pharmacy" on November 16, 1993 at their 800 number provided specifically for Canada and I spoke to a telephone operator in Florida and then to a pharmacist in Florida asking if I could order a prescription drug for my mother. I was told that all the information that they needed was a name, an address, a fax of a prescription and credit card information. I was not asked about drug allergies or other drugs being taken. I asked if there was anyone there who spoke French and the answer was no, and indeed I was even told that if I wanted them to call a doctor or a pharmacist then that doctor or pharmacist would have to speak English.
22. Once again it appears clear that the scale and perceived economic threat of activities is a greater determining factor than questions of principle or public order since no attempt has, to my knowledge, ever been made to enjoin this or other similar american outfits from operating in Québec.
23. These attempts to stop competition on the part of a professional corporation are predictable and in conformity with experiences in other sectors such as eye-care where, in a rare show of unity, the Québec Orders of Optometrists and Dispensing Opticians joined forces in an attempt to impede the establishment in the Québec market of the multinational Lenscrafters. These efforts have thus far proven unsuccessful and are not the purpose for which these organizations are established, even though in those proceedings as well, the professional corporations had claimed that they were only acting in the public interest.
24. There is presently pending against a number of pharmacy interests in Québec (including the APPQ, Groupe Jean Coutu PJC Inc. and others) a charge brought under Section 45 of The Competition Act (conspiracy to restrain trade) alleging price fixing in relation to the sale of certain prescription drugs, and more particularly, oral contraceptives. While this litigation is ongoing, and while there has been, as yet, no determination that any offence has been committed, this type of incident highlights the need for broader competition and the availability of alternate sources of supply and pricing;
25. I have also taken cognizance of the position of the Ordre (as explained by its counsel during the hearing before Mr. Justice Michel Côté) concerning its supposed inability to control the practice of the profession by its members outside of Québec. I affirm that this position is contrary to past experience of other professional corporations in Québec and that they have, in fact, been able to discipline professional misconduct of their members in other provinces and even in other countries. See for example the decisions of Lair vs. Warnes (24-93-00302, Le comité de discipline de la Corporation professionnelle des médecins du Québec); Médecins (Corporation professionnelle des) v. Paquette, [1985] C.S. 425 , aff'd [1989] D.D.C.P. 311 ; Comité-Avocats-20, [1975] D.D.C.P. 101; aff'd [1977] D.D.C.P. 111; aff'd [1978] D.D.C.P. 152.
26. Professional regulation cannot be analyzed in an isolated way, solely within the confines of a particular State or Province. There is regular cooperation between professional regulatory authorities in different jurisdictions including increased coordination of investigations, enforcement and prosecution as exemplified by Lair v. Warnes. The attitude of the Ordre des pharmaciens and Mr. Boisvert, particularly in media interviews where he denigrated the New Brunswick regulatory authorities, totally ignores the consistent trend of increased interjurisdictional cooperation and increased consistency among different jurisdictions in promoting common professional standards and that New Brunswick's legislative and regulatory scheme for overseeing the practice of pharmacy compares favourably with that which exists in other jurisdictions in Canada, including Québec.
27. I further affirm that certain recent events such as the announced cancellation by the Québec Government of a drug- reimbursement programs for the chronically ill (who frequently have very high medication costs and are not insurable) highlights a real public issue, namely whether or not a well-informed public should be deprived of the right to supply itself of a better price with fully- regulated and standardized medication from a duly-qualified pharmacist who happens to practice in a sister province.
28. All of the facts contained herein are true.
|
Sworn to before me, at the City of Montreal, Province of Québec, on the 18th day of November 1993 [SIGNED] ______________________________ COMMISSIONER FOR OATHS FOR THE DISTRICT OF MONTREAL |
AND I HAVE SIGNED: [SIGNED] _______________________________ Thomas J. MULCAIR |
Avec déférence pour l'opinion contraire, je ne vois donc pas comment on pourrait s'appuyer sur cet affidavit pour conclure à l'absence de préjudice résultant soit de la violation des dispositions impératives de la loi, soit des risques possibles soulignés par le témoin Lambert.
Le premier juge, quant à lui, s'appuie non sans une certaine apparence de justification sur les engagements de l'intimée contenu aux paragraphes 32 et 33 de sa contestation, dont il fait état dans son jugement, et qu'il consacre sous la forme d'une ordonnance d'injonction interlocutoire transposant l'engagement en obligation ferme sous peine d'outrage au tribunal. De fait, tous ces engagements, assumant leur respect par l'intimée, auraient pour effet de grandement atténuer, sinon même possiblement d'annihiler les risques soulignés par l'experte Chantal Lambert, et donc le tort irréparable ou préjudice de fait sérieux dont le public pourrait autrement être la victime.
Cette injonction interlocutoire et ces engagements, cependant, ne diminuent nullement le préjudice de droit résultant de la violation continue de dispositions de la Loi qui seraient ultimement jugées applicables à l'intimée par l'effet d'un jugement final au fond.
De plus, dans mon opinion, ils sont insuffisants pour remédier totalement au préjudice de fait, c'est-à-dire aux risques invoqués par l'appelant, puisque leur respect dépend uniquement de la bonne volonté de l'intimée. En effet, ni la violation des engagements ni même la violation des conclusions de l'injonction interlocutoire émise par le premier juge sur la base de ces engagements ne serait susceptible de quelque sanction que ce soit. Le jugement entrepris n'est pas susceptible d'exécution au Nouveau- Brunswick. L'intimée n'a aucune place d'affaire ni actif au Québec et elle exerce toutes ces activités à partir de son siège social en Ontario ou de sa place d'affaire au Nouveau-Brunswick. Elle n'est pas contraignable devant le tribunal québécois.
Or, tel ne serait pas le cas d'une injonction accordée dans des termes d'une nature similaire à ceux requis par l'appelant puisqu'une telle injonction serait susceptible d'exécution contre tout diffuseur de publicité au Québec, publicité sans laquelle l'intimée n'est pas en mesure d'exercer la profession de pharmacien au Québec, à partir de sa place d'affaire au Nouveau-Brunswick.
L'appelant a établi prima facie une apparence sérieuse de droit au remède recherché au fond. Le préjudice demeure, dans mon opinion, nonobstant les engagements de l'intimée, lesquels de toute évidence, ont été déterminants dans la décision du premier juge. Il nous reste donc à considérer la balance des inconvénients.
Les inconvénients, quant à l'appelant, sont ceux du préjudice mentionné ci-haut (MANITOBA P.G. c. METROPOLITAN STORES(9)). Quant à l'intimée, j'ai déjà mentionné au début de cette opinion qu'elle n'en allègue aucun et qu'elle n'en a prouvé aucun. On pourrait évidemment présumer d'une perte monétaire ou, à tout le moins, d'un retard à pénétrer le marché québécois et à réaliser des profits dans ce marché. Or, non seulement la Cour Suprême décidait dans le récent arrêt de R.J.R. MACDONALD que même des pertes substantielles ne pouvaient peser dans la balance à l'encontre de l'application d'une loi et de règlements présumément valides jusqu'à jugement au contraire, mais, de plus, le présent dossier révèle que de telles pertes, pour l'intimée, du moins à ce stade-ci, seraient tout probablement minimes.
En effet, l'intimée s'est déjà adressée à la Régie de l'assurance maladie du Québec pour être déclarée éligible au remboursement des frais pharmaceutiques prévus par la loi et les règlements de la Régie (Pièce R-16 -- M.A. 261 à 265). La Régie peut, en effet, dans le cadre de la réglementation qui la concerne, admettre au remboursement en vertu du régime d'assurance maladie du Québec des professionnels de la santé domiciliés en d'autres provinces, suivant les circonstances. C'est le cas lorsque ces professionnels étrangers fournissent leurs services à un nombre suffisant de résidents québécois ayant des motifs jugés valables de s'adresser à ce professionnel étranger, que ce soit pour raisonde distance ou autres reconnues par la Régie. Or, dans le cas qui nous concerne, la Régie rejetait cette demande, par lettre du 21 octobre 1993, dans les termes suivants:
October 21, 1993
Mrs. Clare Nicholson
Meditrust Pharmacy Services Inc.
1490, Manawagonish road
Saint-John (New Brunswick) E2M 5S9
Subject: Application for participation
Dear Madam:
We acknowledge receipt of your application to be a provider of insured medication under the program administered by the Quebec Health Insurance Plan.
Following a study of your file, we wish to inform you that we cannot accept your application because the number of Quebec beneficiaries claiming reimbursements for medication provided by your pharmacy, Meditrust Pharmacy Services Inc., is not sufficient to warrant your participation in the Quebec Health Insurance Plan.
Régie representatives are available to answer your questions. You can reach them between 8:30 a.m. and 4:30 p.m. at the following numbers.
Quebec: 643-8210
Montreal: 873-3480
Elsewhere in Quebec
(Toll free): 1-800-463-4776
Yours sincerely,
[Signed]
Gaétan Desjardins
Le chef de Service de l'admissibilité et
de l'inscription des profesionnels
(soulignements ajoutés.)
Il me paraît clair, à la lecture de cette lettre, que les pertes financières immédiates que pourrait subir l'intimée de l'octroi de l'injonction recherchée par l'appelant étaient loin d'être catastrophiques à l'époque de l'audition devant le premier juge.
Enfin, quant à l'argument fondé sur les inconvénients qui seraient causés aux clients du Québec, incapables de bénéficier de médicaments à meilleur marché, il s'agit d'un argument que j'aurais plutôt anticipé de la part du Procureur général du Québec que de la part de l'intimée qui n'est certes pas une corporation sans but lucratif et que l'on imagine difficilement, à la lumière des témoignages au dossier, comme une corporation constituée pour la protection du consommateur.
Qui plus est, il n'y a non plus aucune preuve au dossier à l'effet que les médicaments fournis par l'intimée sont effectivement vendus par cette dernière à des prix actuellement inférieurs à ceux des grandes chaînes pharmaceutiques québécoises. On pourrait présumer que tel est le cas et que tel est le fondement de la promotion et du développement éventuel des affaires de l'intimée au Québec, mais cette preuve n'est pas devant nous.
Je conclus, de tout ce qui précède, que l'appelant a effectivement établi une apparence de droit, un préjudice sérieux,et que la balance des inconvénients joue en sa faveur. Je suis donc d'opinion que l'injonction recherchée aurait dû être accordée, au moins en termes conformes aux dispositions de la loi. Je conclus donc qu'il y a lieu pour notre Cour d'intervenir, d'accueillir l'appel, de casser le jugement entrepris, d'accueillir la requête en injonction interlocutoire de l'appelant, et d'émettre une ordonnance d'injonction interlocutoire pour valoir jusqu'à jugement final sur le fond de l'action intentée:
- interdisant à l'intimée, ces administrateurs, mandataires et préposés de faire toute publicité destinée au public québécois et qui serait de nature à donner lieu de croire qu'elle est autorisée à exercer la profession de pharmacien au Québec et qui ne démontrerait pas clairement qu'elle n'est autorisée à exercer la profession de pharmacien que dans la province du Nouveau-Brunswick;
- interdisant à l'intimée, ses administrateurs, mandataires et préposés, directement ou indirectement, de vendre ou de livrer à quiconque au Québec, un médicament au sens de la Loi sur la pharmacie, en exécution ou non d'une ordonnance prescrite par un médecin au Québec.
De dispenser l'appelant de fournir caution.
Le tout avec les dépens tant en appel qu'en première instance contre l'intimée, en faveur de l'appelant en première instance et en faveur de l'appelant et du mis en cause en appel.
ANDRÉ BROSSARD, J.C.A.
COUR D'APPEL
PROVINCE DE QUÉBEC
GREFFE DE MONTRÉAL
No: 500-09-000198-945
(500-05-014550-931)
CORAM: LES HONORABLES ROTHMAN
BROSSARD
OTIS, JJ.C.A.
ORDRE DES PHARMACIENS DU QUÉBEC,
APPELANT - Requérant
c.
MEDITRUST PHARMACY SERVICES INC,
INTIMÉE - intimée
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC,
MIS EN CAUSE - mis en cause
La Cour d'appel, au stade de l'injonction interlocutoire, a un rôle bien circonscrit: il s'agit, simplement, de vérifier si le juge a correctement appliqué les règles de droit et "s'il a exercé sa discrétion judiciairement"( Gagné c. Boulianne [1991] R.J.Q. 893 , 896).
Le présent litige soumet à la Cour une question de droit public qui peut être qualifiée de question sérieuse en regard du test défini dans l'arrêt American Cyanimid Co. v. Ethicon Ltd ., (1975) 1 ALL E R. 504, approuvé par la Cour suprême dans Manitoba (P.G.) c. Metropolitan Stores Ltd, [1987] 1 R.C.S. 110 , 128:
À mon avis, cependant, la formulation dans l'arrêt American Cyanimid, à savoir celle de l'existence d'une "question sérieuse", suffit dans une affaire constitutionnelle où, comme je l'indique plus loin dans les présents motifs, l'intérêt public est pris en considération dans la détermination de la prépondérance des inconvénients.
En l'espèce, la question de savoir si les articles 17 et 35 de la Loi sur les pharmaciens conjugués à l'article 32 du Code des professions ont pour effet d'empêcher l'intimée de (1) faire une publicité, au Québec, laissant croire qu'elle est autorisée à y exercer la profession de pharmacien et (2) d'exercer la profession de pharmacien en posant des actes ayant pour objet la préparation d'un médicament en exécution d'une ordonnance me convainc, au stade d'une étude préliminaire, que nous sommes en présence "d'une question sérieuse à juger" ( RJR - MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1994] 1 R.C.S. 311 , 348).
L'examen approfondi du fond n'est pas souhaitable en l'espèce. Il convient de laisser au juge du procès le soind'examiner, de manière approfondie et à la lumière de la preuve, cette question de droit public qui fait intervenir des considérations complexes qu'il ne convient pas de résoudre à ce stade des procédures. Nous ne sommes pas en présence de ce cas où "le résultat de la demande interlocutoire équivaudra en fait à un règlement final de l'action" ( RJR - MacDonald Inc. c. Canada (P.G.) précité, p. 348) ni de ce cas, plus rare, où la question à résoudre "se présente sous la forme d'une question de droit purement et simplement, laquelle peut être définitivement tranchée par un juge saisi d'une requête" ( Manitoba (P.G.) c. Metropolitan Stores Ltd précité, p. 133).
En regard de l'examen du préjudice irréparable et de la prépondérance des inconvénients examinés sous l'angle de l'intérêt public, je retiens les propositions exprimées par M. le juge André Brossard ainsi que les conclusions qu'il en a tirées relativement à l'émission d'une injonction interlocutoire.
L'appelant invoque, dans le cadre de sa requête en injonction interlocutoire, la mission de protection publique qui lui est impartie par la Loi sur les pharmaciens et le Code des professions. La libre circulation des médicaments, sans aucun contrôle professionnel au Québec, pose, dans l'immédiat, des problèmes reliés à la santé de la population québécoise (aucune communication directe et personnelle avec le pharmacien,incompatibilité possible des ordonnances, usage des médicaments sans contrôle ni information, etc.). Les garanties offertes par l'intimée sont bien faibles en regard de la protection de la santé publique que le législateur a voulu assurer en mettant en oeuvre, notamment, un système de contrôle professionnel destiné à encadrer l'exercice de la pharmacie au Québec.
En conséquence, je crois qu'il y a lieu de faire droit à l'appel et d'émettre une ordonnance d'injonction interlocutoire suivant les termes proposés par M. le juge André Brossard.
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LOUISE OTIS, J.C.A.
1. L.R.Q. ch. C-26.
2. L.R.Q. ch. P-10.
3. [1954] R.C.R. 15.
4. [1976] 1 R.C.S. 101 .
5. [1991] R.J.Q. 343 (C.A.).
6. [1931] B.R. 482.
7. [1987] 1 R.C.S. 110 .
8. [1994] 1 R.C.S. p. 311.
9. [1987] 1 R.C.S. 110 .
AVIS :
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