I         LES PROCÉDURES

[1]            La ville de Vaudreuil-Dorion ("la Ville") demande que la défenderesse en reprise d’instance 9105-8487 Québec Inc. ("Québec Inc.") démolisse ce qui reste d’un bâtiment qui servait de station-service et de dépanneur jusqu’à ce qu’un incendie rende ces installations inutilisables.

[2]           La Ville demande la démolition du bâtiment aussi bien que celle des aménagements encore existants, tels la marquise, les pompes, l’enseigne, les réservoirs souterrains et les installations septiques.

[3]           Le nœud du litige est qu’au moment de l’incendie l’emplacement bénéficiait de droits acquis pour l’exploitation d’une station service et d’un dépanneur — l’emplacement est zoné agricole depuis plusieurs années —  mais selon la Ville, ces droits acquis ont été perdus suite à l’incendie, vu la réglementation applicable.  Ceci ferait donc échec au désir du propriétaire de reconstruire son commerce.

[4]           Cependant, par voie de demande reconventionnelle en nullité, Québec Inc. s’oppose aux demandes de la Ville en plaidant qu’elles sont faites sans droit : la réglementation sur laquelle celle-ci s’appuie serait ultra-vires de ses pouvoirs.  

[5]           Québec Inc. plaide également que même si cette réglementation était valide, elle ne pourrait tout au plus imposer que la reconstruction suivant les normes de construction en vigueur au moment de l’incendie, mais certainement pas interdire purement et simplement cette reconstruction : la réglementation viserait uniquement les droits acquis quant aux normes de construction; mais pas les droits acquis quant à l’usage de l’emplacement.

[6]           La Ville rétorque ce qui suit :

—           elle soutient que sa réglementation est intra vires et qu’elle vise aussi bien l’usage de l’emplacement que les normes de construction;

—           la demande de nullité du règlement est tardive;

—            une décision du Tribunal administratif du Québec ("le TAQ") aurait par ailleurs reconnu que l’emplacement n’avait plus de droit acquis suite à l’incendie;

—           de toute façon, Québec Inc. a reçu un avis de réserve en vertu de la Loi sur l’expropriation (L.R.Q.  c. E-24) et l’article 69 interdit durant la durée de cet avis  "(…) toute construction (…)".[1]

[7]           Québec Inc. répond toutefois qu’elle et son prédécesseur 9160-4850 Québec Inc., la défenderesse d’origine aux procédures, ont fait diligence, que le TAQ n’a pas décidé de l’extinction des droits acquis et que l’article 69 de la Loi sur l’expropriation ne permet pas à la Municipalité de refuser un permis de construction, puisque ce serait ajouter des conditions aux dispositions réglementaires régissant l’octroi des permis par les municipalités.

II        LES FAITS

[8]           L’incendie survient le 3 février 2010 et cause de lourds dommages.

[9]           Le bâtiment qui abrite la station service et le dépanneur est presque complètement détruit.[2]

[10]        Reste la marquise, les pompes, les réservoirs souterrains et les installations septiques, en bon ou en mauvais état de fonctionnement, on ne sait pas à ce moment.

[11]        M. El Tayeb ("El Tayeb"), le représentant de 9160-4850 Québec Inc., la compagnie propriétaire à l’époque, rencontre l’inspecteur de la Ville le 5 février et lui  déclare qu’il a l’intention de reconstruire.  L’inspecteur quant à lui tient d’abord et avant tout à ce que les lieux soient sécurisés.[3]

[12]        Sans doute l’inspecteur prévient-il aussi El Tayeb que le droit de reconstruire n’est pas automatique; du moins c’est ce qu’on peut comprendre du courriel qui va suivre.  L’inspecteur écrit entre autres que, (…) une fois les dommages évalués, nous serons en mesure de vous faire savoir s’il est possible de reconstruire [car] conformément à l’article 2.3 du règlement de construction 1276 de la Ville (…) :

"La reconstruction ou la réfection de tout bâtiment détruit ou devenu dangereux ou ayant perdu au moins la moitié de sa valeur portée au rôle d’évaluation par suite d’un incendie (…) doit être effectuée en conformité avec les règlements en vigueur au moment de cette construction ou réfection."[4]

[13]        El Tayeb lui répond deux jours plus tard qu’il a sécurisé le site, qu’il attend une évaluation des dommages, qu’il a contacté un architecte pour travailler sur les plans de reconstruction et qu’il a bon espoir qu’il sera en mesure de reconstruire.[5]

[14]        Cela ressemble à un dialogue de sourds : pas sûr qu’El Tayeb ait tout compris et plus particulièrement que ses droits acquis à l’exploitation d’une station service et d’un dépanneur sont maintenant en jeu.

[15]        D’autres discussions ont lieu.  L’inspecteur explique à El Tayeb que son emplacement est zoné agricole, donc contraire à la réglementation actuelle, et que l’article 2.3 du règlement de construction de la Ville signifie qu’il ne pourra pas reconstruire la station service et le dépanneur si son édifice a perdu "au moins la moitié de sa valeur portée au rôle d’évaluation."

[16]        Le 19 février, l’inspecteur reçoit le rapport de l’expert qu’il a mandaté pour évaluer cette valeur.  Voici les passages pertinents :

—           "(…) le sinistre a presque entièrement détruit la structure de la bâtisse    (…)".

—           " (…) aucune composante de construction restante n’est récupérable (…)".

—           " (…) suivant notre analyse, le sinistre a affecté plus de la moitié de la valeur attribuable au bâtiment (…)"[6].

[17]        Une bien mauvaise nouvelle pour El Tayeb qui décide de consulter un avocat après avoir signifié à l’inspecteur qu’il va contester.

[18]        Le 2 mars, son avocat demande une copie de l’évaluation.  On la lui refuse…

[19]        Le 25 mars, El Tayeb déclare à l’inspecteur qu’il va demander qu’on lui émette un permis de construction.  L’inspecteur lui réitère que la réponse de la Ville sera négative.

[20]        Entretemps, la Ville émet un nouveau certificat d’évaluation modifiant le rôle d’évaluation foncière de la propriété de la compagnie d’El Tayeb, avec prise d’effet au jour de l’incendie.  On y voit que la valeur au rôle du bâtiment est diminuée de plus de la moitié.[7]

[21]        Dans les semaines qui suivent, un recours en révision du rôle d’évaluation foncière est intenté par El Tayeb devant la Municipalité régionale de comté ("MRC").  Les arguments soulevés sont que,

—            "(…) les équipements souterrains, qui forment une partie intégrante de  l’exploitation de la station service, devraient [à] eux seuls représenter non loin du montant attribué pour la valeur du bâtiment dans l’avis de modification (…)".

—            "(…) [et] il faut rajouter les améliorations d’emplacement (…) qui comprennent le trottoir en béton, le stationnement en asphalte, l’enseigne publicitaire, le champ d’épuration, les îlots (…) et le tablier de béton."

—            "(…) de plus, (…) les raccords pour la plomberie et l’électricité sont encore présents et en bonne condition [et sans compter] (…) une panoplie d’autres éléments qui n’ont [sûrement] pas été retenus par l’évaluateur (…)"[8].

[22]        La décision de la MRC rendue le 27 août est défavorable à El Tayeb.

[23]        Le 22 octobre, El Tayeb se pourvoit devant le TAQ.  Les arguments qui étaient soumis à la MRC sont de nouveau mis de l’avant.[9]

[24]        Non disponibilité des avocats ou du TAQ, conflits d’horaires des intervenants (le dossier soumis au soussigné n’indique cependant rien à ce sujet), la décision du TAQ n’est rendue que trois ans plus tard et entretemps le recours de la Ville qui fait l’objet du présent dossier est intenté.[10]

[25]        Le 5 avril 2012, la compagnie d’El Tayeb produit sa défense à l’encontre de ce recours.  On y lit que l’évaluation de la Ville qui, comme on sait, fait l’objet d’une instance pendante devant le TAQ, est erronée.

[26]        On y lit aussi que de toute façon la compagnie d’El Tayeb a des droits acquis, que la réglementation de la Ville ne les a pas éteints et qu’un permis de construction doit être émis,

                         "(…) upon [the Defendant] fulfilling the requirements of the building

                     by law of (…) Plaintiff"[11].

[27]        La décision du TAQ est finalement rendue en novembre 2013 et "fixe les valeurs à inscrire au rôle d’évaluation (…) avec date de prise d’effet (…) au 3 février 2010   [à]  1 $"[12], soit 1 $ pour le terrain et 0 $ pour le bâtiment.

[28]        Le 18 mars 2014, Québec Inc. comparaît en reprise d’instance dans notre dossier.  Elle est devenue propriétaire de l’immeuble par délaissement volontaire de la compagnie d’El Tayeb suite à une prise en paiement.

[29]        En janvier 2015, Québec Inc. amende la défense au dossier pour y ajouter une demande de nullité du règlement sur lequel la Ville s’appuie pour refuser d’émettre un permis de construction.

III       DÉCISION

a)    Le recours en nullité de Québec Inc.

[30]        Comme on a vu, l’article 2.3 du règlement de construction 1276 de la Ville énonce ce qui suit :

"La reconstruction ou la réfection de tout bâtiment détruit ou devenu dangereux ou ayant perdu au moins la moitié de sa valeur portée au rôle d’évaluation par suite d’un incendie (…) doit être effectuée en conformité avec les règlements en vigueur au moment de cette reconstruction ou réfection" (les soulignés sont ceux du Tribunal).

[31]        C’est l’article 118, de la Loi sur l’aménagement (L.R.Q. c. A-19.1) qui est la source législative habilitante et à l’origine, l’article 118 se lisait comme suit :

"SECTION III

LE RÈGLEMENT DE CONSTRUCTION 118.

Le conseil d’une municipalité peut adopter un règlement de construction pour l’ensemble ou partie de son territoire.  Ce règlement de construction peut contenir des dispositions sur un ou plusieurs des objets suivants :

(…)

3o Ordonner que la reconstruction ou la réfection de tout bâtiment détruit ou devenu dangereux ou ayant perdu au moins la moitié de sa valeur portée au rôle d'évaluation par suite d’un incendie (…) soit effectuée en conformité avec les règlements en vigueur au moment de cette reconstruction ou réfection" (les soulignés sont ceux du Tribunal).

[32]        Or, l’article 118 de cette loi a été modifié en 1993, de telle sorte qu’il ne faut plus lire "valeur portée au rôle d’évaluation" mais simplement "valeur"[13].

[33]        Ainsi, selon Québec Inc., le critère utilisé par la Ville en 2010 pour déterminer la valeur des constructions après l’incendie était erroné.

[34]        Du même coup, la décision du TAQ n’aurait aucun effet puisqu’elle se base sur ce critère erroné.

[35]        Partant, Québec Inc. a tenté de démontrer au Tribunal que la décision du TAQ aurait été fort différente si le bon critère avait été utilisé.

[36]        Québec Inc. a fait entendre à l’enquête un expert en évaluation immobilière de même qu’un expert en matière d’équipement pétrolier.

[37]        Le résultat est loin d’être concluant.

[38]        En particulier, l’expert en matière d’équipement pétrolier est le même que celui entendu par le TAQ et à cette époque il avait déclaré en contre-interrogatoire que les installations souterraines de la propriété n’étaient "(…) sûrement pas opérationnelles, ayant été abandonnées après l’incendie et endommagées par le feu [et les] réservoirs non protégés ne sont pas réutilisables et [ils] n’ont aucune valeur"[14].

[39]        En somme, il est probable que le TAQ en serait venu à la même conclusion de valeur s’il n’avait pas utilisé le critère proposé par la Ville à son article 2.3.

[40]        Et il y a aussi cette question des délais.

[41]        La règle énoncée dans l’arrêt Wendover et Simpson (Corp. Municipale de) c. Filion (1982 R.D.I. 263 C.A.) en matière de délais pour intenter une action en nullité a été maintes fois rappelée par la jurisprudence subséquente :

"Le principe de la stabilité des lois exige (…) qu’un recours en nullité fondé sur les dispositions de l’article 33 du Code de procédure civile soit intenté dans les plus brefs délais possibles après l’adoption de la réglementation visée."[15]

[42]        Or, le choix du critère d’évaluation de la Ville est connu depuis au moins l’été 2010.

[43]        L’argument de nullité aurait dû être avancé bien avant que Québec Inc. le soulève dans sa défense en reprise d’instance, en janvier 2015.

[44]        Quatre ans et demi, c’est un délai beaucoup trop long.

b)   La portée de la décision du TAQ

[45]        Elle compte un certain nombre d’énoncés sur les droits acquis.

— "(…) sans vouloir se prononcer sur la requête en cessation d’usage  [de la    Ville]   (…) si le bâtiment a perdu plus de 50 % de sa valeur, l’utilisation commerciale qui était permise par droit acquis ne l’est plus (…)

— Compte tenu [que le bâtiment] a perdu plus de 50 % de sa valeur au rôle, et suivant la réglementation municipale en vigueur, il ressort que l’immeuble (…) a perdu son droit acquis pour une utilisation commerciale à la suite de l’incendie (…)[16]."

[46]        La Ville plaide ainsi qu’il y chose jugée.

[47]        Nous ne sommes pas d’accord.

[48]        Le premier paragraphe de la décision indique quel était le mandat qu’on avait confié au TAQ et ce mandat n’était pas de décider des droits acquis :

"Par requête déposée, la partie requérante conteste l’exactitude des valeurs modifiées [par la Ville suite à l’incendie de sa propriété]  (…)"[17].

[49]        Certes, la décision dans sa conclusion prend pour acquis que l’ensemble de l’immeuble ne vaut plus rien puisque dorénavant, le propriétaire ne pourra plus reconstruire sa station service et son dépanneur, l’usage ne pouvant être qu’agricole : alors, valeur de 1$.

[50]        Mais la question des droits acquis n’était pas nécessaire à la décision et comme on a vu, le décideur spécifie dans cette même décision que s’il émet des commentaires sur ce sujet, c’est sans préjudice aux procédures pendantes devant la Cour supérieure relativement à la "requête en cessation d’usage".

[51]        En somme, la question des droits acquis ne peut être comprise comme ayant été résolue par le TAQ.

c)    La nature des droits acquis et la portée de la réglementation municipale à l’encontre de ces droits

[52]        Le procureur de Québec Inc. plaide que ces droits acquis sont de deux ordres : droit acquis quant aux normes de construction et droit acquis quant à l’usage de l’emplacement.

[53]        Il ajoute que la règlementation invoquée par la Ville ne vise que les normes de construction de telle sorte que la Ville doit permettre l’usage dérogatoire si ces normes de construction sont respectées : en somme, les seules conséquences de la décision du TAQ sont d’imposer les normes actuelles de construction comme condition d’émission d’un permis de reconstruction de la station service et du dépanneur.

[54]        Voyons cela de plus près.

[55]        Tout d’abord, comme on sait, les changements de propriétaires n’affectent pas les droits acquis[18] de telle sorte que l’emplacement bénéficierait toujours d’un droit à l’usage dérogatoire, en autant qu’il n’y ait pas eu d’abandon de cet usage en cours de route.

[56]        Selon la jurisprudence applicable, en effet, la perte de droits acquis ne peut survenir que dans les hypothèses suivantes : le non-usage prolongé[19] ou l’existence d’une loi ou d’un règlement édicté en vertu d’une loi habilitante mettant fin à ces droits.

[57]        Quant à la nature des droits acquis, maintenant, les auteurs Giroux et Chouinard écrivent :

"En matière de zonage, il peut y avoir des droits acquis tant à l’égard des normes d’usage qu’à l’égard des normes d’implantation.  Dans ce dernier cas, il s’agit en général d’une construction dérogatoire".[20]

[58]        Du reste, la législation habilitante pour la Ville, c’est-à-dire LAU, reconnaît ceci, du moins implicitement; une première section traite des usages et une autre, tout à fait distincte, traite des normes de construction :

SECTION I

LE RÈGLEMENT DE ZONAGE

«113. Le conseil d’une municipalité peut adopter un Règlement de zonage pour l’ensemble ou partie de son territoire.

Ce règlement peut contenir des dispositions portant sur un ou plusieurs des objets suivants…

18.  régir, par zone ou pour l’ensemble du territoire, les constructions et les usages dérogatoires protégés par les droits acquis :

a) en exigeant que cesse un usage dérogatoire protégé par droits acquis si cet usage a été abandonné, a cessé ou a été interrompu pour une période de temps qu’il définit et qui doit être raisonnable compte tenu de la nature de l’usage, mais qui dans aucun cas ne doit être inférieure à six mois;

b) en stipulant qu’un usage ou construction dérogatoire protégé par droits acquis ne peut être remplacé par un autre usage ou construction dérogatoire;

c) en interdisant l’extension ou la modification d’un usage ou une construction dérogatoire protégé par droits acquis ou en établissant les conditions en vertu desquelles un usage ou une construction dérogatoire protégé par droits acquis peut être étendu ou modifié;»

SECTION 111

LE RÈGLEMENT DE CONSTRUCTION

«118.  Le conseil d’une municipalité peut adopter un règlement de construction pour l’ensemble ou une partie de son territoire.

Ce règlement peut contenir des dispositions portant sur un ou plusieurs des objets suivants : …

  3° ordonner que la reconstruction ou la réfection de tout bâtiment détruit ou devenu dangereux ou ayant perdu au moins la moitié de sa valeur par suite d’un incendie ou de quelque autre cause soit effectuée en conformité avec les règlements en vigueur au moment de cette reconstruction ou réfection.»[21].

[59]        Par ailleurs, l’article 2.3 de la réglementation de la Ville fait partie d’un ensemble intitulé "Règlement de construction no 1276" qui ne traite uniquement que des normes de construction et qui se situe au chapitre intitulé "Normes de construction".

[60]        L’article 2.3 paraît ainsi viser uniquement les normes de construction applicables actuelles.

[61]        Enfin, quant à la question du non usage prolongé, la preuve démontre de la part du propriétaire d’origine et de son successeur une intention constante, dénoncée et publique de vouloir reconstruire, la Ville faisant toutefois obstacle à cette intention depuis le lendemain de l’incendie.

d)   L’effet de l’avis de réserve

[62]        Les articles pertinents de la Loi sur l’expropriation (RLRQ. C. E-24) se lisent comme suit :

«69. La réserve prohibe pendant sa durée, toute construction, amélioration ou addition sur l’immeuble qui en fait l’objet, sauf les réparations.  Si l’immeuble est exproprié avant l’expiration de la réserve, l’évaluation de l’indemnité doit être établie en fonction de la date de l’expropriation, mais sans tenir compte de la plus-value qui est attribuable à l’imposition de la réserve, à l’expropriation ou à l’exécution des travaux publics faisant suite à l’expropriation.

La réserve peut aussi avoir pour objet l’imposition d’une servitude de non-accès ou d’une autre servitude réelle.  Dans ce cas les dommages-intérêts résultant du préjudice causé par l’imposition ultérieure de la servitude s’évaluent à la date de l’imposition de la réserve.

70. Il n’est pas tenu compte, dans la fixation d’une indemnité de réserve ou d’expropriation, des constructions, améliorations ou additions faites après la date d’imposition de la réserve jusqu’à son expiration ni des baux consentis pendant que dure la réserve, dans la mesure où leur durée excède le temps à courir avant l’expiration de cette dernière.»

«85.  L’imposition d’une réserve donne lieu à une indemnité, qui se calcule d’après le préjudice réellement subi et directement causé par l’imposition de la réserve.

L’indemnité est fixée après l’expiration de la réserve, sur demande au Tribunal émanant du propriétaire, du titulaire du droit réel, du locataire ou de l’occupant de bonne foi.

L’indemnité payable à la suite de l’imposition d’une réserve ne peut comprendre aucun montant à l’égard de l’utilisation que le propriétaire du bien réservé eût pu en faire n’eût été cette réserve.» (Les soulignés sont ceux du Tribunal).

[63]        Ces prescriptions sont impératives et ne peuvent être contournées.

[64]        L’argument du procureur de Québec Inc. à l’effet que les seules obligations du fonctionnaire responsable de l’émission des permis sont celles qu’on peut retrouver dans la L.A.U. et qu’en conséquence il n’a pas à respecter ces prescriptions n’est pas retenu.

[65]        La Loi sur l’expropriation ne comporte aucune exception permettant une telle exemption d’application.

[66]        Tant que cet avis n’est pas expiré, la Ville ne peut émettre de permis de reconstruction.

e)    L’avenir

[67]        L’avenir est fait d’espoir.

[68]        9160-4850 Québec Inc., la compagnie d’El Tayeb, a sans doute perdu son commerce aux mains de Québec Inc. parce qu’elle n’avait plus les revenus pour payer ses mensualités hypothécaires, ayant été empêchée de reconstruire son commerce.

[69]        Toutefois, elle dispose peut-être d’un recours en dommages contre la Ville pour cette perte.

[70]        De même Québec Inc. voudra peut-être également être dédommagée : s’il est donné suite à l’avis de réserve, l’immeuble qu’elle a reçu par dation en paiement ne vaut plus qu’une infime fraction de sa valeur d’origine, loin sans doute du montant de sa créance.

[71]        Le Tribunal ne peut cependant émettre d’opinion sur ces questions, n’en étant pas saisi.

f)     Les dépens

[72]        Vu les circonstances particulières de l’affaire, le Tribunal estime qu’il n’est pas opportun d’en accorder .

                                                 POUR CES MOTIFS,

                                                 LE TRIBUNAL :

                                                 REJETTE l’action et la demande reconventionnelle,

                                                 SANS FRAIS.